朱順

（大慶師范學(xué)院法學(xué)院，黑龍江 大慶 163712）

大慶加快戶籍制度改革問題研究

朱順

（大慶師范學(xué)院法學(xué)院，黑龍江 大慶 163712）

在戶籍制度改革實(shí)踐中，大慶市除了面臨一些諸如政策、法律、財(cái)政等共性問題外，還面臨自身特有的問題，比如市政與油田企業(yè)之間社會保障體系分立、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)依然有較大影響、社會組織欠發(fā)達(dá)和社會服務(wù)供給能力弱等。這些問題的存在對于建立統(tǒng)一的社會保障體系、拓寬政府籌資渠道、發(fā)揮社會組織作用具有不利影響。大慶市政府應(yīng)當(dāng)在事權(quán)明確的基礎(chǔ)上，不斷拓寬籌資渠道，發(fā)掘社會潛力，為戶籍制度改革奠定基礎(chǔ)。

戶籍制度；居住證制度；基本公共服務(wù)

大慶作為以石油、天然氣為主的資源型城市，在國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中占有十分重要的地位。也正因如此，大慶形成了獨(dú)具特色的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)和戶籍管理模式——戶籍+單位。作為企業(yè)意義上的大慶，它在相當(dāng)程度上還保有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)形態(tài)；作為市政意義上的大慶，它順應(yīng)了改革開放的現(xiàn)實(shí)需要，積極推動(dòng)戶籍制度改革。與此相對應(yīng)，大慶社會保障體系也分為油田和市政兩條線，油田企業(yè)有自己獨(dú)立的社會保障體系。因此，大慶戶籍制度改革面臨著農(nóng)村與城市、計(jì)劃與市場的雙重統(tǒng)一問題。

長期以來，我國的社會管理和保障體系建立在戶籍管理制度的基礎(chǔ)之上，導(dǎo)致戶籍制度改革不可能單獨(dú)進(jìn)行，而是要輔之以社會公共資源的配給，必須早籌劃、早落實(shí)才能取得理想效果。國務(wù)院公布的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》（2012年7月19日）明確了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的時(shí)間表：在2011年至2015年，覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)體系逐步完善，基本公共服務(wù)均等化取得明顯進(jìn)展；到2020年，城鄉(xiāng)間、區(qū)域間基本公共服務(wù)差距明顯縮小，爭取基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化?！秶鴦?wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》對戶籍制度改革的目標(biāo)和時(shí)限做出規(guī)定：以調(diào)整戶口遷移政策、統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口等級制度和全面實(shí)施居住證制度等三項(xiàng)工作為基礎(chǔ)，建立和完善全國統(tǒng)一的人口基礎(chǔ)信息庫，為人口與社會發(fā)展宏觀調(diào)控提供依據(jù)。同時(shí)，為了增加戶籍制度改革的含金量和吸引力，對教育、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、衛(wèi)生、住房等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量都提出了要求：質(zhì)量上要在2020年達(dá)到小康水平；數(shù)量上要不斷提高覆蓋面，并在2020年達(dá)到增容城鎮(zhèn)人口1億的目標(biāo)。因此，大慶市戶籍制度改革不僅要克服自身存在的特殊困難，而且還要與國家步調(diào)相一致，必須早籌劃早落實(shí)才能始終處于主動(dòng)地位。

一、大慶加快戶籍制度改革的目標(biāo)定位

大慶市把城市人口增長預(yù)期與城市發(fā)展規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，把戶籍制度改革視為加快城市發(fā)展的重要措施，到2020年基本達(dá)到常住人口350萬；到2050年達(dá)到550萬。因此，在實(shí)踐戶籍制度改革的過程中，大慶并沒有局限于完成國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，而是以此為契機(jī)創(chuàng)造性地提出了更高的發(fā)展目標(biāo)，為積極穩(wěn)妥地推動(dòng)戶籍制度改革注入了強(qiáng)大的精神動(dòng)力。以更高目標(biāo)為背景，大慶市戶籍制度改革從大處著眼，從小處著手，把常量為36.5萬的流動(dòng)人口納入戶籍制度改革范疇，通過推行流動(dòng)人口服務(wù)管理居住證制度，把居住證服務(wù)管理工作納入市委40項(xiàng)重點(diǎn)工作和市政府80項(xiàng)重點(diǎn)工程建設(shè)，為這些常住流動(dòng)人口成為“新市民”創(chuàng)造條件。這些持有《大慶市居住證》的“新市民”將在社會保障、計(jì)劃生育、子女就學(xué)入托、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹、法律援助和社會救濟(jì)等方面，與市民享有同等待遇。由此可見，大慶市戶籍制度改革目標(biāo)定位有著清晰的邏輯層次，實(shí)現(xiàn)了長遠(yuǎn)和眼前、宏觀和微觀發(fā)展目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合。所存在的問題是如何夯實(shí)實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

二、大慶加快戶籍制度改革的方式

《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍管理制度改革意見》（2014年7月24日）確定了“進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實(shí)施居住證制度”的改革目標(biāo)。它由戶口登記制度和居住證制度兩部分內(nèi)容構(gòu)成。兩種制度在適用范圍上存在差異，但在內(nèi)涵與任務(wù)上存在銜接之處。

戶口登記制度主要適用于統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度和戶口遷移問題。在統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度方面，戶籍制度改革要求戶口主要體現(xiàn)人口登記功能，而不再具有區(qū)分農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的功能。在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)教育、衛(wèi)生、社保、就業(yè)、醫(yī)療、住房等基本公共事業(yè)的城鄉(xiāng)一體化覆蓋。在戶口遷移問題方面，戶籍制度改革要求全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。同時(shí)，圍繞合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、參加社會保險(xiǎn)等三項(xiàng)基礎(chǔ)內(nèi)容，按照城市規(guī)模設(shè)定不同的戶口遷移條件。

戶口遷移制度主要適用于以外來務(wù)工人員為主的流動(dòng)人口，即公民離開原戶口所在地到其他設(shè)區(qū)的市居住半年以上，可以領(lǐng)取居住證，符合條件的居住證持有人可以申請常住戶口。這里就存在一個(gè)居住證向常住戶口轉(zhuǎn)化的問題，而轉(zhuǎn)化的條件和轉(zhuǎn)化所帶來的變化則是戶籍制度改革的重點(diǎn)之所在。這種轉(zhuǎn)化以居住證的固有公共基本服務(wù)為基礎(chǔ)，通過連續(xù)居住、參加社會保險(xiǎn)、納稅、買房等有條件的循序漸進(jìn)的方式擴(kuò)大權(quán)利范圍?？梢?，戶籍制度改革的核心目的就在于以城市為基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)，減小城鄉(xiāng)之間、外來人口與本地人口之間的差距，讓生活在同一片藍(lán)天下的人們能夠普遍享受基本社會保障和公共服務(wù)。

在戶籍制度改革過程中，先推出居住證制度還是戶口本制度各地做法不一。2008年12月19日，齊齊哈爾市在黑龍江省內(nèi)率先出臺了《齊齊哈爾市戶籍管理制度改革方案》，成立了全市戶籍管理制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)戶籍管理制度改革的指揮領(lǐng)導(dǎo)、組織實(shí)施和綜合協(xié)調(diào)工作，確立了統(tǒng)一全市567萬居民戶口本的最終目標(biāo)，并在市公安局下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)具體實(shí)施工作。同時(shí)，由齊齊哈爾市公安局制定了《齊齊哈爾市戶籍管理制度改革實(shí)施細(xì)則》作為落實(shí)改革的具體依據(jù)，并已于2009年1月1日開始全面實(shí)施戶籍制度改革。

與之不同，大慶市采取了先推行居住證制度的做法，把居住證作為戶籍制度改革的第一期工作。先是于2010年3月在讓胡路區(qū)和林甸縣進(jìn)行了“推居”試點(diǎn)工作，后于2011年10月11日由大慶市委、市政府出臺了《關(guān)于將外來務(wù)工人員轉(zhuǎn)為市民的若干意見》和《大慶市居住證管理暫行辦法，為“推居”工作提供了法律依據(jù)。同時(shí)，大慶市公安局制定了《大慶市公安局關(guān)于實(shí)施外來人員在我市落戶有關(guān)事項(xiàng)的意見》，把“推居”與落戶掛鉤，實(shí)現(xiàn)了“推居”工作的制度化。因此，大慶市的居住證制度和外來人口落戶制度已經(jīng)建立并實(shí)施，只剩下統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度問題尚未全面展開，但城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)踐已經(jīng)取得階段性成果，為統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。不僅《大慶市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》（2011年9月22日）對“加快城鄉(xiāng)一體發(fā)展”做出了系統(tǒng)規(guī)劃，而且2012—2014年的《大慶市政府工作報(bào)告》都把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作所取得的成績和明年預(yù)期作為重要組成部分，點(diǎn)、線、面各項(xiàng)工作均有詳細(xì)的統(tǒng)計(jì)。所存在的問題是，無論是居住證制度還是外來人口落戶制度，都存在一個(gè)原住居民與新住居民之間的一個(gè)互相認(rèn)同感的問題，尤其是原住居民的認(rèn)同感比較重要?？梢钥紤]在“推居”或“落戶”過程中增加一些有關(guān)社會奉獻(xiàn)的量化考核，比如義務(wù)勞動(dòng)、捐款、納稅等，在弘揚(yáng)社會風(fēng)氣、倡導(dǎo)奉獻(xiàn)精神的同時(shí)，增加原住居民對于新住居民的認(rèn)同感和新住居民的社會責(zé)任感。

三、大慶加快戶籍制度改革的困難

由于戶籍制度改革的目的在于建立城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)制度，這不僅極大地增加了原有公共服務(wù)體系的負(fù)荷，而且一些社會保障制度的內(nèi)容也要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

以比鄰的齊齊哈爾市為例，齊齊哈爾市農(nóng)業(yè)委員會發(fā)布的《關(guān)于齊齊哈爾市戶籍制度改革狀況的調(diào)研報(bào)告》（以下簡稱《調(diào)研報(bào)告》，2010年12 月9日）中反映的問題為數(shù)不少，對于大慶戶籍制度改革具有一定的借鑒意義：

其一，認(rèn)識原因所造成的戶改問題。戶籍制度改革與城鎮(zhèn)化是兩項(xiàng)有著內(nèi)在關(guān)聯(lián)的不同工作，如果把兩者合二為一就會產(chǎn)生工作思路不清的問題。戶籍制度改革以打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)差距為目的，并以此為城鎮(zhèn)化奠定基礎(chǔ)。然而，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程卻不能單憑對農(nóng)民的思想動(dòng)員，而必須立足于打造城鎮(zhèn)本身的吸引力，否則將難以取得預(yù)期的效果。因此，戶籍制度改革過程中存在著換證容易進(jìn)城難的問題。

其二，政策原因所造成的戶改問題。一些戶改前的社會政策不能完全適應(yīng)戶改后的社會情況，導(dǎo)致改革的推進(jìn)無所依托并在一定程度上放緩改革的進(jìn)程。如軍人轉(zhuǎn)業(yè)安置、最低社會保障、計(jì)劃生育、住房保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、交通肇事經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)戎T多問題。這些問題中都存在著城鄉(xiāng)差異比較，同時(shí)又都受到政策的調(diào)整和保障，在相應(yīng)政策沒有做出調(diào)整或修訂之前，應(yīng)當(dāng)暫緩相關(guān)事項(xiàng)的改革進(jìn)程。

其三，工作機(jī)制所造成的戶改問題。當(dāng)前還沒有成立專門的戶口改革服務(wù)中心，附加于戶口上的許多社會管理工作都需要分頭去跑，因手續(xù)繁瑣而導(dǎo)致戶改時(shí)間拖延。

此外，在城鎮(zhèn)化建設(shè)一邊倒的情況下，如何處理那些已經(jīng)農(nóng)轉(zhuǎn)非又想轉(zhuǎn)農(nóng)的申請也需要加以明確。

凡此等等，戶籍制度改革所面臨的問題包括財(cái)政的、經(jīng)濟(jì)的、政策的、法律的、社會服務(wù)體系的等多個(gè)方面。“我國基本公共服務(wù)供給不足、發(fā)展不平衡的矛盾仍然十分突出，建立健全基本公共服務(wù)體系仍然面臨許多困難和挑戰(zhàn)?！贝髴c在戶籍制度改革過程中還要面臨著不同于齊齊哈爾、牡丹江、佳木斯的特殊困難，也就是長期以來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所造成的不利影響，如計(jì)劃與市場并存的問題、社會保障體系二元化問題、社會結(jié)構(gòu)二元化問題，等等。同時(shí)，由于大慶是以油氣為主的資源型城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r很容易受到外部環(huán)境的影響。特別需要注意，大慶經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一性的特點(diǎn)非常明顯，戶籍制度改革所需資金的絕大部分來自油企，在可預(yù)見的未來實(shí)現(xiàn)籌資渠道的多元化將是一項(xiàng)艱難的任務(wù)，將要面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)壓力、財(cái)政保障壓力、社會保障壓力、區(qū)域競爭壓力等多重問題。正所謂前途是光明的，道路是曲折的，須要通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新思路解決改革中出現(xiàn)的問題。

四、大慶加快戶籍制度改革的路徑

戶籍制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，所面臨的問題也要以系統(tǒng)的方式加以應(yīng)對?！秶一竟卜?wù)體系“十二五”規(guī)劃》對基本公共服務(wù)保障體系進(jìn)行了規(guī)劃，主要由兩個(gè)層面的內(nèi)容構(gòu)成：

一是國家層面的“增強(qiáng)公共財(cái)政保障能力”，首先明確政府間的事權(quán)和支出責(zé)任，逐步將適合更高一級政府承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任上移；其次完善轉(zhuǎn)移支付制度，充分發(fā)揮中央和省級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的調(diào)節(jié)功能；再次健全財(cái)力保障機(jī)制，主要是優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、拓寬基本公共服務(wù)資金來源、提高縣級財(cái)政保障基本公共服務(wù)能力等。

二是社會層面的“創(chuàng)新供給模式”，在堅(jiān)持政府負(fù)責(zé)的前提下，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，推動(dòng)基本公共服務(wù)提供主體和提供方式多元化，加快建立政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的基本公共服務(wù)供給模式。

以該系統(tǒng)規(guī)劃為基礎(chǔ)，大慶市戶籍制度改革不能走政府包辦的道路，而應(yīng)當(dāng)采用政府負(fù)責(zé)與社會參與相結(jié)合的方式，通過政府與社會兩個(gè)層面的努力，為基本公共服務(wù)均等化提供充分的人力和財(cái)力保障。一方面，大慶市政府應(yīng)當(dāng)在界定自己事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，擔(dān)負(fù)起本地基本公共服務(wù)的提供和監(jiān)管職責(zé)，按照優(yōu)先安排、增長匹配、供需平衡的原則安排基本公共服務(wù)預(yù)算，通過國際金融組織貸款等有效融資拓寬籌資渠道，加大國有資本經(jīng)營預(yù)算用于基本公共服務(wù)的支出比重等；按照本行政區(qū)劃內(nèi)基本公共服務(wù)均等化的要求，逐步提高縣級財(cái)政在省以下財(cái)力分配中的比重，幫助困難縣（市、區(qū)）彌補(bǔ)基本財(cái)力缺口。這些都是政府財(cái)政活動(dòng)所必須遵循的行動(dòng)指南，其目的是為了基本公共服務(wù)獲得充分的財(cái)政保障。另一方面，由于大慶市屬于老工業(yè)基地，市場化程度不高，社會組織不發(fā)達(dá)，提供社會服務(wù)的能力差等諸多原因，應(yīng)當(dāng)著力創(chuàng)新供給模式，發(fā)掘社會潛力：

一是建立多元化供給方式，包括擴(kuò)大開放領(lǐng)域、擴(kuò)展服務(wù)方式、加強(qiáng)政府引導(dǎo)、提升社區(qū)服務(wù)能力、提高信息化水平、適當(dāng)吸引外資等諸多方面；

二是分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，對提供公共服務(wù)的事業(yè)單位，要強(qiáng)化公益屬性，改革和完善政府投入方式，加強(qiáng)監(jiān)督管理，同時(shí)完善法人治理結(jié)構(gòu)，使事業(yè)單位真正轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的事業(yè)單位法人和公共服務(wù)提供主體；

三是通過強(qiáng)化社會公眾監(jiān)督、社會組織有償承擔(dān)、發(fā)展志愿服務(wù)和慈善事業(yè)等方式，鼓勵(lì)社會力量參與到基本公共服務(wù)體系之中。

綜上所述，大慶市戶籍制度改革既是全國戶籍制度改革的一個(gè)組成部分，又是大慶市城市發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期?！洞髴c市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》（2011年9月22日）提出了建設(shè)現(xiàn)代化國際化城市的目標(biāo)，把人口增長作為城市發(fā)展的積極因素和重要組成部分，提出了“推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化”“推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化”“推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化”“推進(jìn)城鄉(xiāng)社會事業(yè)一體化”“推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障一體化”的“五個(gè)一體化”，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)基本社會公共服務(wù)均等化等改革任務(wù)運(yùn)籌于規(guī)劃中，落實(shí)到行動(dòng)上。在戶籍制度改革實(shí)踐中，大慶市除了面臨一些諸如政策、法律、財(cái)政等共性問題外，還面臨著自身特有的問題，比如市政與油田企業(yè)之間社會保障體系分立、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)依然有較大影響、社會組織欠發(fā)達(dá)和社會服務(wù)能力弱，等等。這些問題的存在對于建立統(tǒng)一的社會保障體系、拓寬政府籌資渠道、發(fā)掘社會組織的作用等具有不利影響。大慶市政府應(yīng)當(dāng)在事權(quán)明確的基礎(chǔ)上，不斷拓寬籌資渠道，發(fā)掘社會潛力，為建立高水平、可持續(xù)發(fā)展的社會保障體系提供充分保障。

[1]大慶市人民政府網(wǎng).弘揚(yáng)大慶精神推動(dòng)科學(xué)發(fā)展為建設(shè)現(xiàn)代化國際化城市而努力奮斗 [DB/OL].（2012-01-11）[2016-02-23].http://www.daqing.gov.cn/ztrd/xxgc/01/231235. shtml.

[2]中央政府門戶網(wǎng)站.國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見 [DB/OL].(2014-07-30)[2016-02-23].http:// www.gov.cn/zhengce/content/2014-07/30/content_8944.htm.

[3]縱橫法律網(wǎng).齊齊哈爾市人民政府關(guān)于印發(fā)齊齊哈爾市戶籍管理制度改革方案的通知[DB/OL].（2008-12-19）[2016-02-23].https://law.m1488.com/87761/.

[4]中央政府門戶網(wǎng)站.國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知[DB/OL].（2012-07-20）[2016-02-23].http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242. htm

[5]大慶市人民政府網(wǎng).大慶市人民政府關(guān)于印發(fā)《大慶市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》的通知[DB/OL].（2008-12-19）[2016-02-23].http://www.daqing.gov. cn/zfgw/szfwj/212058.shtml.

〔責(zé)任編輯：衛(wèi)宇坤〕

C916

A

1002-2341（2016）02-0098-04

2016－01－18

大慶市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目，“大慶加快戶籍制度改革研究”，項(xiàng)目編號：DSGB2014117

朱順（1975-），男，黑龍江東寧人，講師，博士研究生，主要從事法理法史學(xué)研究。