湖南省農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證實施研究

劉亞蘭（湖南省第二測繪院，湖南 長沙410000）

湖南省農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證實施研究

劉亞蘭（湖南省第二測繪院，湖南 長沙410000）

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革不斷深化，明晰產(chǎn)權(quán)，營造良好的投資環(huán)境，取得了舉世矚目的成績。土地制度也在改革中不斷深化，通過城市土地改革，將所有權(quán)與使用權(quán)相分離，促進(jìn)了城市化進(jìn)程和城市繁榮；通過農(nóng)村改革，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，極大地提高農(nóng)民的積極性，糧食增產(chǎn)農(nóng)民增收。而目前農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)改革卻沒有大的進(jìn)展。本文將以湖南省農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證為例，通過調(diào)查分析湖南省農(nóng)村目前集體土地確權(quán)現(xiàn)狀，制定相應(yīng)的實施技術(shù)方案，對完成的成果進(jìn)行數(shù)據(jù)保存，推動所有權(quán)的明確和登記。有效規(guī)范農(nóng)村住宅建設(shè)，防止亂占濫用耕地，切實維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，從而更好地推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定。

農(nóng)村集體土地；所有權(quán)；登記發(fā)證；實施

引言

我國農(nóng)村土地的確權(quán)是件十分復(fù)雜而困難的工作，無論是從集體土地權(quán)利的主體的確認(rèn)、客體的界定，還是從土地權(quán)利內(nèi)容的確定，目前在立法和理論研究上均存在很多亟待解決的問題。實踐證明，目前農(nóng)村集體土地所有權(quán)性質(zhì)不明、主體虛位，集體土地所有權(quán)客體界定不清以及土地的事實占有權(quán)屬爭議是農(nóng)村土地確權(quán)中存在的三大最基本、最突出的問題。

1 任務(wù)概況

地理概況：

湖南省地處我國中南部，長江中游南岸，地理位置為東經(jīng)108°47′～114°15′，北緯24°38′～30°08′，東鄰江西，北接湖北，西部與貴州、重慶接壤，南部毗鄰廣東、廣西。全省轄13個地市、1個自治州，共34個市轄區(qū)，16個縣級市，65個縣，7個自治縣。地理形狀大致為一方形，東西寬約540km，南北寬約600km，總面積為21.18萬km2。

湖南省人口約6925萬（2009年末），其中城鎮(zhèn)人口2980萬，農(nóng)村人口3919萬。湖南省有漢族、土家族、苗族、侗族、瑤族、白族、回族等41個民族，其中少數(shù)民族大多居住在湘西、湘南和湘東地區(qū)。

2 實施背景

農(nóng)村土地集體所有制是我國現(xiàn)行農(nóng)村土地的所有制形式。農(nóng)村土地既是廣大農(nóng)民生息勞作的空間場所，也是其最重要的生產(chǎn)資料，更是農(nóng)民借以生存與發(fā)展的根本保障。農(nóng)村土地集體所有制是當(dāng)前中國農(nóng)村處于核心地位的一種生產(chǎn)關(guān)系。這種所有制在法律上的反映，就是中國農(nóng)村土地集體所有權(quán)。但是在現(xiàn)實中，這種所有權(quán)卻未得到充分體現(xiàn)及實現(xiàn)。由于中國的特殊國情，中國農(nóng)村土地集體所有權(quán)的實現(xiàn)具有非常重要的意義。

湖南省于2007～2011年間實施了全省第二次農(nóng)村土地調(diào)查和縣區(qū)級以上城關(guān)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)地籍調(diào)查，并建立了相應(yīng)的農(nóng)村土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫和城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫，為本次農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作打下了堅實的基礎(chǔ)。此外，湖南省于2004～2005年間實施了省域似大地水準(zhǔn)面精化工程，2009～2011年建立了厘米級的HNCORS系統(tǒng)，為本次對湖南省農(nóng)村土地所有權(quán)確權(quán)的實施提供了基礎(chǔ)。

3 農(nóng)村集體土地所有權(quán)地籍調(diào)查

農(nóng)村集體土地所有權(quán)主要有兩種確權(quán)工作模式：①實地指界定界并實測拐點坐標(biāo)，由拐點的坐標(biāo)連線形成權(quán)屬界線；②依據(jù)實地調(diào)查位置在工作底圖上標(biāo)定權(quán)屬界線。根據(jù)我省的實際情況，主要采取第二種工作模式。

湖南省農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，主要利用1：5000正射影像，套合土地變更調(diào)查后形成的最新土地利用現(xiàn)狀圖數(shù)據(jù)（省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政界線以及村權(quán)屬界線，圖斑線、地類），按1：5000比例尺出圖制作成權(quán)屬調(diào)查工作底圖，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行權(quán)屬調(diào)查、界址點采集，然后經(jīng)內(nèi)業(yè)上圖、編輯、裁切，編制成農(nóng)村集體土地所有權(quán)地籍圖和宗地圖，利用GIS軟件進(jìn)行權(quán)屬資料建庫、分類面積統(tǒng)計和匯總。

部分區(qū)域有高分辨率、大比例尺正射影像數(shù)據(jù)或現(xiàn)勢性較強且符合標(biāo)準(zhǔn)的大比例尺地形圖 （如1：500、1：1000、1：2000），可以用來替代1：5000正射影像。對于無圖區(qū)域，可購買分辨率優(yōu)于0.5m的衛(wèi)星遙感影像或通過航空攝影獲取影像來制作工作底圖。

在影像清晰的地方，所有權(quán)界址點坐標(biāo)直接在圖紙上圖解獲取。在影像不清楚的部分區(qū)域，可采用亞米級手持GPS、全站儀、GPS RTK或HNCORS、地方城市CORS等方式實測。

制作農(nóng)村集體土地所有權(quán)地籍圖和宗地圖時，地類利用全省土地變更調(diào)查最新成果。原變更數(shù)據(jù)中村權(quán)屬界線存在明顯位置偏離或因規(guī)劃征收與實地有明顯出入時，要按實際情況進(jìn)行補充調(diào)查和修改。

平面坐標(biāo)基準(zhǔn)采用1980西安坐標(biāo)系，高斯-克呂格投影，標(biāo)準(zhǔn)3°分帶。高程基準(zhǔn)采用1985國家高程基準(zhǔn)。

用于制作權(quán)屬調(diào)查工作底圖的正射影像圖比例尺不小于1：5000，其中比例尺為1：5000的影像底圖由湖南省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作協(xié)調(diào)小組辦公室統(tǒng)一制作提供。

3.1 資料收集與分析利用

（1）我省土地利用最新變更調(diào)查成果。其中農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀圖最新變更數(shù)據(jù)可用來套合權(quán)屬數(shù)據(jù)制作農(nóng)村集體土地所有權(quán)地籍圖和宗地圖，進(jìn)行宗地地類面積匯總；

（2）我省2010年變更調(diào)查使用的分辨率為0.5m的遙感影像。該類數(shù)據(jù)主要分布在長株潭、邵陽、衡陽等部分市本級區(qū)域，影像獲取時間為2010年9～10月份，現(xiàn)勢性較強，且影像清晰、判讀性強，可用來制作工作底圖；

（3）湖南省已有或正在進(jìn)行制作的采樣間隔為0.5m的1：1萬基礎(chǔ)測繪航空正射影像圖（如邵陽測區(qū)、慈利測區(qū)、道縣測區(qū)），1：5000正射影像圖（如長株潭測區(qū)），這些數(shù)據(jù)經(jīng)坐標(biāo)轉(zhuǎn)換后按1：5000比例尺制作工作底圖；

（4）部分區(qū)域（如數(shù)字城市區(qū)域、城市規(guī)劃區(qū)）有大比例尺地形圖、高分辨率正射影像圖（地面分辨率優(yōu)于0.5m）等數(shù)據(jù)，可用來替代1：5000正射影像進(jìn)行權(quán)屬調(diào)查；

（5）湖南省似大地水準(zhǔn)面精化工程的A、B、C級GPS網(wǎng)點、省級HNCORS系統(tǒng)、部分地市的城市CORS系統(tǒng)，均可用來進(jìn)行界址采集；

（6）全省的省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政界線及村權(quán)屬界線，上述界線大部分都有詳細(xì)的界址說明及附圖，在本項工作中可以利用；

（7）部分區(qū)域已有的權(quán)屬調(diào)查資料。

3.2 底圖制作

工作底圖制作視數(shù)據(jù)來源分為兩種方式。①已有數(shù)碼影像或衛(wèi)星遙感影像，地面分辨率（GSD）優(yōu)于0.5m，通過坐標(biāo)轉(zhuǎn)換及數(shù)據(jù)處理，制作成1：5000工作底圖；②在無可用資料區(qū)域，可購買地面分辨率優(yōu)于0.5m的衛(wèi)星遙感影像數(shù)據(jù)制作工作底圖，較長時間內(nèi)無法獲取衛(wèi)星遙感影像存檔數(shù)據(jù)或編程數(shù)據(jù)的，可利用航空攝影方式進(jìn)行補充攝影獲取所需底圖影像數(shù)據(jù)。

（1）對已有可利用影像數(shù)據(jù)的區(qū)域（如長株潭區(qū)域1：5000DOM、數(shù)字長沙1：5000衛(wèi)片影像），直接利用1：5000正射影像，經(jīng)坐標(biāo)系變換處理后套合變更調(diào)查形成的最新土地利用現(xiàn)狀圖數(shù)據(jù)（原1：1萬矢量數(shù)據(jù)放大成1：5000比例尺），保留圖斑線、地類符號，及省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政界線及村權(quán)屬界線后，經(jīng)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換生成*.tiff文件，并打印成1：5000比例尺工作底圖。

對于采樣間隔為0.5m的1：1萬正射影像數(shù)據(jù)（如邵陽測區(qū)、慈利及道縣測區(qū)），或1：1萬0.5m分辨率的變更調(diào)查影像數(shù)據(jù)，經(jīng)坐標(biāo)系變換處理后直接套合最新土地利用現(xiàn)狀圖數(shù)據(jù)，再裁切成1：5000比例尺工作底圖。

（2）部分區(qū)域有大比例尺地形圖（如1：500、1：1000、1：2000）或高分辨率的大比例尺正射影像圖的（如數(shù)字城市區(qū)域、城市規(guī)劃區(qū)域），經(jīng)坐標(biāo)系變換、比例尺縮放處理后，套合最新土地利用現(xiàn)狀圖數(shù)據(jù)制作權(quán)屬調(diào)查工作底圖。

（3）對沒有可利用影像數(shù)據(jù)的區(qū)域，可購買優(yōu)于0.5m分辨率的衛(wèi)星遙感影像 （如WorldView-1、WorldView-2、Geo-Eye-1等衛(wèi)星影像），較長時間內(nèi)無法獲取衛(wèi)星遙感影像存儲數(shù)據(jù)或編程數(shù)據(jù)的，可利用航空攝影方式進(jìn)行補充攝影獲取所需底圖影像數(shù)據(jù)。然后通過外業(yè)像控測量、內(nèi)業(yè)空三測量、DEM采集、影像糾正等技術(shù)手段制作成影像底圖，然后套合最新土地利用現(xiàn)狀圖數(shù)據(jù)制作成工作底圖。

3.3 權(quán)屬調(diào)查

根據(jù)《國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》（國土資發(fā)[2011]178號）的規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體遵循“主體平等”和“村民自治”的原則，按照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組農(nóng)民集體三類所有權(quán)主體，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體。權(quán)屬調(diào)查時，在封閉的村界范圍內(nèi)，以具有所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為權(quán)屬單位（宗地）進(jìn)行界線調(diào)繪和界址確認(rèn)。

省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政界線及村權(quán)屬界線直接調(diào)用第二次土地調(diào)查成果，其中省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政界線原則不動，但涉及行政界線上的土地權(quán)屬界線以及地類圖斑界線要根據(jù)實際情況進(jìn)行調(diào)查核實和處理。第二次土地調(diào)查成果中村權(quán)屬界線與實際情況有出入或發(fā)生變化時，需實地進(jìn)行調(diào)查、確認(rèn)、修改處理。對于原飛地?zé)o文書說明的，必須實地依界線補充調(diào)查，并編制權(quán)屬界線文書和附圖。

農(nóng)村集體土地所有權(quán)調(diào)查原則上不再進(jìn)行地類調(diào)查，而直接利用土地變更調(diào)查后的成果，將變更地類圖斑和地類符號套合所有權(quán)權(quán)屬界線，進(jìn)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)地籍圖和宗地圖的制作，以及地類面積和宗地面積匯總。涉及土地權(quán)屬界線的地類及地類圖斑界線要根據(jù)實際調(diào)查的情況進(jìn)行核實并修改。

湖南省農(nóng)村集體土地確權(quán)原則上要求采用實地調(diào)查的工作方式，各地也可視其具體情況在實地調(diào)查的基礎(chǔ)上采取其它切實可行的輔助辦法。

4 結(jié)語

我國集體土地的實際占有、支配格局經(jīng)過幾十年的發(fā)展已實際形成，所以，在具體實現(xiàn)集體土地法人所有時，應(yīng)當(dāng)考慮歷史上和現(xiàn)實中的土地占有狀況，確認(rèn)集體土地的事實主體，測量土地的邊界和方位，然后認(rèn)真作好土地的登記工作，明確土地所有權(quán)的主體和客體，最后，實現(xiàn)農(nóng)村集體土地的法人所有權(quán)制度。

本文中對湖南省農(nóng)村集體土地的實際丈量和劃分都做了詳細(xì)的介紹與研究，對登記發(fā)證給出了具體的實施方案，并結(jié)合了新技術(shù)，創(chuàng)設(shè)了登記發(fā)證數(shù)據(jù)庫，有利于土地的管理和土地確權(quán)，有助于完善我國農(nóng)村土地集體所有權(quán)確權(quán)。

[1]溫世揚，林曉鎳.農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的法律思考[J].法制與社會發(fā)展，1997（3）.

[2]梁慧星.中國物權(quán)法研究[M].北京：法律出版社，1998：704～709.

[3]王衛(wèi)國.中國土地權(quán)利研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1997：103～108.

F301

A

2095-2066（2016）22-0036-02

2016-7-13

劉亞蘭（1975-），女，工程師，本科，主要從事地理信息系統(tǒng)工作。