姚望

(廈門大學(xué)，福建　361005)

我國政府績效管理現(xiàn)存問題及對策建議

姚望

(廈門大學(xué)，福建361005)

內(nèi)容提要：伴隨西方新公共管理運動的蓬勃興起，政府績效管理日益被各國廣泛采用并取得顯著成效。我國自90年代引入政府績效管理以來，在取得長足進步的同時，也暴露出一些問題，包括意識觀念、法制保障、評估體系構(gòu)建等不同層面。從國外政府績效管理實踐來看，歐美和日韓等國積累了許多有益的經(jīng)驗。在合理借鑒的基礎(chǔ)上，本文提出了進一步改進完善我國政府績效管理的對策建議。

政府績效管理問題導(dǎo)向經(jīng)驗借鑒

20世紀(jì)80年代，英美等國家為應(yīng)對財政和信任危機、提高行政效能，將在企業(yè)管理中獲得成功的績效管理方法引入到公共行政領(lǐng)域，并取得了顯著的成效。由此，以市場導(dǎo)向和采用企業(yè)化管理方式為特征的新公共管理模式——政府績效管理應(yīng)運而生。鑒于西方國家政府績效管理的成功運用和推廣，20世紀(jì)90年代起，我國也開始了對政府績效管理的引入應(yīng)用。實踐中，我國政府績效管理存在不少問題，借鑒國外政府績效管理基本經(jīng)驗，改善我國政府績效管理工作，對加強政府自身管理、提升政府服務(wù)質(zhì)量和工作效率大有裨益。

一、我國政府績效管理存在的問題

總體來看，我國政府績效管理取得了長足進步，但問題依然不少，其主要表現(xiàn)在如下：

1.觀念滯后、對績效管理重視不夠。政府績效管理要“評官評政”，與中國傳統(tǒng)的“官本位”思想相悖。所謂“官本位”就是一種以官為本、以官為貴、以官為尊為主要內(nèi)容的價值觀。兩千多年的封建專制文化和高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制致使這種思想意識根深蒂固。在這樣的思想觀念下，民不敢去監(jiān)督官，官也難以平常心面對下屬或民的評價、監(jiān)督。有些政府部門為了維護自己的權(quán)威，不希望外界對自己工作進行指點，對績效管理有抵觸情緒；有些政府部門開展績效管理是為了應(yīng)付上級部門和社會公眾，不是真正從心里接受和重視政府績效管理。

2.缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)制度保障。美國有《政府績效與結(jié)果法案》，韓國有《政府業(yè)務(wù)評價基本法》，這些法律法規(guī)使政府績效管理走上了制度化的軌道。我國地方立法已經(jīng)破冰，《哈爾濱政府績效管理條例》2009年10月已開始實施。但國家層面上，我國尚未出臺政府績效管理的法律法規(guī)。缺乏制度規(guī)范，容易引發(fā)績效管理的形式主義和機會主義行為。有的地方開展績效管理是迫于形勢，績效管理的宗旨得不到體現(xiàn)，有的地方把績效管理當(dāng)做了制造政績的機會，事先將成績定好，然后布置下去，這樣的績效管理反而損害了政府形象。

3.評估主體較單一、社會力量薄弱。我國的政府績效評估是在政府主導(dǎo)的評價體制下進行的。評估主體大多是被評價部門的上級部門或者同級政府中承擔(dān)績效評價職能的特定部門，如監(jiān)察部門、審計部門等，屬于同體評價的范疇，缺乏社會化評價和公眾評判。一些地方政府引入第三方評價機構(gòu)和公眾參與政府的績效評估，但公眾評估權(quán)重甚微，如某地的公眾評估權(quán)重只占最終評估結(jié)果的5%。此外，目前的多元評估主體中還存在主體資格是否能真正實現(xiàn)、第三方評估主體是否具有獨立性與客觀性、公眾是否具有代表性等問題。政府主導(dǎo)的評估體制，難以克服自我評價的天然缺陷，評估結(jié)果難令人信任，有時甚至可能淪為制造政績的工具。

4.評估內(nèi)容不全面、指標(biāo)體系不完善。從評估內(nèi)容來看，當(dāng)前我國政府績效評估更多傾向于官員考核而缺乏對組織整體績效的關(guān)注。官員往往要接受多個職能部門不同內(nèi)容的考核，政府及其部門組織接受的績效考核往往較少。從評估指標(biāo)體系來看，經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)多、權(quán)重大，政治、社會、文化發(fā)展指標(biāo)少、權(quán)重小，軟指標(biāo)較多而硬指標(biāo)較少，近期業(yè)績指標(biāo)多而長期效益指標(biāo)少，沒有形成科學(xué)合理完善的績效評估指標(biāo)體系。評估內(nèi)容與指標(biāo)體系的缺陷，加劇了一些地方政府及其官員“固有的政治短視”，片面地追求經(jīng)濟增長，忽視了資源、環(huán)境的承載能力，忽視了政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

5.績效評估結(jié)果使用尚不完善?？冃гu估結(jié)果的科學(xué)使用是績效管理的重要一環(huán)?？冃гu估結(jié)果可以作為改進工作的重要依據(jù)、作為領(lǐng)導(dǎo)班子考核的重要依據(jù)、作為干部晉升的重要依據(jù)、作為干部獎懲的重要依據(jù)、作為行政問責(zé)的重要依據(jù)。目前，我國績效評估結(jié)果的使用不盡合理，需要注意和避免兩種現(xiàn)象：一是束之高閣，為了評估而評估，評估結(jié)果不作為官員獎懲、升遷及政府部門資源分配的依據(jù)；二是急功近利，把評估結(jié)果進行排序，作為獎懲、升遷的唯一依據(jù)，簡單化地“末位淘汰”、“一票否決”。這些不盡科學(xué)的做法會引發(fā)績效評估的負面效應(yīng)，甚至導(dǎo)致弄虛作假的行為，違背了績效評估的初衷。

二、國外政府績效管理的基本經(jīng)驗

1.推崇績效管理的“3E”模式?！?E”模式就是注重從成本、效率、效益三個角度來設(shè)計政府績效管理系統(tǒng)。國外政府非常推崇“3E”模式，如英國審計委員會將“3E”標(biāo)準(zhǔn)納入績效審計的框架中，并運用于中央政府及地方政府的績效管理實踐中。英、美等國政府還從“3E”的經(jīng)濟性、效率性和效益性出發(fā)，進行了公共預(yù)算改革，將預(yù)算配置與政府部門的績效相結(jié)合，預(yù)算撥款向績效好的政府部門傾斜，削減直至取消績效差的政府部門的預(yù)算。

2.努力提高顧客滿意度。在政府績效管理的“3E”模式基礎(chǔ)上，西方學(xué)者提出了改善公共服務(wù)質(zhì)量和提高顧客滿意度的政府績效管理新追求，力求形成以顧客為導(dǎo)向、以質(zhì)量為核心的績效綜合管理模式?；仨鞣絿艺冃Ч芾須v程，其成就卓然的重要原因就是在政府績效管理的實踐中，確立并堅持了以顧客為導(dǎo)向、以改善和提高公共服務(wù)質(zhì)量為核心的原則和理念，構(gòu)建了科學(xué)、合理的政府績效管理模式，得到了社會公眾的認可和支持。

3.構(gòu)建多元化評估主體體系。國外政府在績效管理實踐中，特別重視運用360°績效考核法構(gòu)建多元化的評估主體體系。360°績效考核法其特點是評價維度多元化(通常是4或4個以上)，強調(diào)從與被考核者發(fā)生工作關(guān)系的多方主體(上級、下屬、服務(wù)對象、供應(yīng)者、同事等)獲得被考核者的信息，服務(wù)對象的評價權(quán)重最大。美國城市政府在績效評估中構(gòu)建了包括政府、民間機構(gòu)、公眾等在內(nèi)的多元化評估主體體系，社會公眾全過程地參與到城市政府績效評估的每一環(huán)節(jié)。

4.運用KPI關(guān)鍵業(yè)績指標(biāo)法。國外政府十分注重運用KPI關(guān)鍵業(yè)績指標(biāo)法設(shè)計績效評估指標(biāo)體系。KPI(Key Performance Indication)即關(guān)鍵業(yè)績指標(biāo)，KPI關(guān)鍵業(yè)績指標(biāo)法是企業(yè)設(shè)計績效考核指標(biāo)體系的方法之一，其特點是圍繞關(guān)鍵成果領(lǐng)域選取考核指標(biāo)。英美等國政府將這種在企業(yè)績效考核中行之有效的方法引入到政府績效管理中，依此設(shè)計政府績效評估指標(biāo)。如英國城市政府構(gòu)建了一套包括抱負、優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略、能力、內(nèi)部績效管理、成就等關(guān)鍵指標(biāo)在內(nèi)的績效評估指標(biāo)體系。

5.建立法律法規(guī)制度體系?？v觀西方發(fā)達國家，法制化已成為政府績效管理的重要趨勢。1993年，美國率先出臺了《政府績效與結(jié)果法案》；1997年，英國出臺了《地方政府法》；2000年，韓國出臺了《政府業(yè)務(wù)評價基本法》；2002年，日本出臺了《政府政策評價法》等等。這些法律法規(guī)都從法制層面明確了政府績效評估及績效管理的基本原則、標(biāo)準(zhǔn)、程序和做法，為政府績效管理的順利實施奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。

三、完善我國政府績效管理的對策建議

我國政府績效管理起步較晚，尚處于初級階段。隨著我國城市化率逐年提高，城市社會問題日漸增多，急需利用現(xiàn)代城市治理機制，提升城市治理水平。借鑒國外城市政府績效管理的成功經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，應(yīng)從以下幾個方面著手完善政府績效管理：

1.以科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀為指導(dǎo)。改革開放以來，我國確立了“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的黨和國家工作重心，以GDP為主導(dǎo)的經(jīng)濟指標(biāo)成為各級政府的首要目標(biāo)。在此過程中，片面追求經(jīng)濟發(fā)展，忽視了科學(xué)發(fā)展，導(dǎo)致了資源環(huán)境的不可持續(xù)及一些社會問題。實施政府績效管理，就是要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，樹立正確的政績觀。政府各部門不僅要關(guān)注經(jīng)濟，還要關(guān)注民生；不僅要關(guān)注發(fā)展的速度，還要關(guān)注發(fā)展的質(zhì)量；不僅要關(guān)注經(jīng)濟社會的發(fā)展，還要關(guān)注生態(tài)文明的建設(shè)，不僅要關(guān)注眼前的發(fā)展，還要考慮長遠的可持續(xù)發(fā)展。

2.以社會公眾滿意為核心價值追求。政府部門的本質(zhì)是為公眾服務(wù)，政府績效管理理應(yīng)以公眾滿意為最高追求。國外政府大多建立了以公眾滿意為核心價值追求的績效綜合管理模式。如，上世紀(jì)90年代初，英國梅杰內(nèi)閣頒布了《公民憲章》，在其中的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)里明確提出了顧客滿意率這一要求。許多西方國家也都效仿英國，制定和執(zhí)行公共服務(wù)的“公民憲章”。我國也應(yīng)建立以公眾滿意為核心價值追求的政府績效綜合管理模式，確立民眾本位的價值取向，切實維護好、實現(xiàn)好人民群眾的根本利益。

3.構(gòu)建多元化的績效評估主體體系。國外政府大多基于360°績效管理法構(gòu)建多元化政府績效評估主體體系。參考國外做法，我國在政府績效評估方面，應(yīng)改變上級評估和自我評估的單一主體形式，引入社會評估主體，建立官方評估、專家評估、民間評估并重的多重評估體制。要建立健全專家評估機制，培育獨立的民間評估機構(gòu),進一步完善民主參與機制，提高公眾參與度，將外部評判壓力轉(zhuǎn)化為內(nèi)部改進動力，推動政府及其部門不斷提高管理和服務(wù)水平。

4.設(shè)立科學(xué)合理的績效評估指標(biāo)體系。借鑒國外成功經(jīng)驗，結(jié)合我國政府公共管理的特點，根據(jù)不同城市的戰(zhàn)略定位和不同行政部門的職能，運用KPI關(guān)鍵業(yè)績指標(biāo)法設(shè)立科學(xué)、合理的政府績效評估指標(biāo)體系。既要設(shè)計通用性的指標(biāo)，又要設(shè)計適合本地區(qū)、本部門的實用性指標(biāo)。既要制定立足當(dāng)前的經(jīng)濟、社會發(fā)展績效指標(biāo)，又要制定著眼長遠的全局性、戰(zhàn)略性績效指標(biāo)。要擯棄以GDP為主的片面地將經(jīng)濟業(yè)績等同于政府績效的指標(biāo)體系，把關(guān)系人民群眾切身利益的政策措施和工作任務(wù)，作為績效管理的重要內(nèi)容和指標(biāo)。

5.強化政府績效管理的法規(guī)制度保障。從美國《政府績效與結(jié)果法案》和英國《地方政府法》，到韓國《政府業(yè)務(wù)評價基本法》和日本《政府政策評價法》，政府績效管理法制化是大勢，也是所需。以立法的形式明確績效管理的地位，從法律上確立績效評估的權(quán)威性和績效評估機構(gòu)的獨立性，是政府績效管理規(guī)范健康發(fā)展的根本保障。我國應(yīng)遵循績效管理發(fā)展的規(guī)律，完善政府績效管理的法律法規(guī)制度體系，引領(lǐng)政府績效管理走向法制化的軌道。

6.建立健全績效管理電子信息系統(tǒng)。信息是績效管理的基石，公開透明的公共電子信息平臺是社會大眾了解和評價政府績效的基礎(chǔ)前提。我國應(yīng)完善信息交流與溝通機制，利用現(xiàn)代信息和通信技術(shù)，建立電子化的政府績效管理信息系統(tǒng)，向社會公眾提供全面、及時、透明的政府公務(wù)信息，為社會公眾廣泛深入?yún)⑴c政府績效管理提供便利。構(gòu)筑以公眾為導(dǎo)向的電子政府和政府在線服務(wù)，促進政府部門與社會公眾之間的良性互動，強化社會公眾對政府工作的監(jiān)督，杜絕政府管理過程中的“暗箱”操作，提高政府運作的效率與質(zhì)量。

7.加強績效管理理論研究和人才培養(yǎng)。由于我國政府績效管理開展的較晚，無論是理論研究還是實踐應(yīng)用都較落后，實用人才更是短缺。我們應(yīng)加強國家間政府績效管理研究的交流與合作，借鑒西方發(fā)達國家政府績效管理的理論成果和實踐經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際，研究和構(gòu)建適合我國國情的政府績效管理理論體系。同時，加強績效管理人才的引進與培養(yǎng)，大量引進績效管理方面的專家或人才，強化對現(xiàn)有績效管理人員的培訓(xùn)，努力提高績效管理人員素養(yǎng)，不斷改進和提升政府績效管理水平。

〔1〕盛明科，張玉亮.國外城市政府績效管理的基本經(jīng)驗及其對我國的啟示.甘肅社會科學(xué)，2012.1.

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〔3〕杜曉.政府績效評估須立法規(guī)范.政府法制，2010.3.

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〔6〕褚添有.公共服務(wù)績效管理的障礙及其克服.理論與改革，2004.11.

〔7〕趙維良，肖奧.英國政府績效評估價值標(biāo)準(zhǔn)對我國的啟示.黨政干部學(xué)刊，2014.1.

〔8〕袁薇錦.淺談我國政府績效評估.現(xiàn)代商業(yè)，2011-08-15.

【責(zé)任編輯連家明】

F812.3

A

1672-9544（2016）10-0094-04

2016-09-18

姚望，公共事務(wù)管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為行政管理、公共部門經(jīng)濟學(xué)。