消費(fèi)稅劃歸地方稅的利弊分析及改革建議

李羨於

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京　100081)

消費(fèi)稅劃歸地方稅的利弊分析及改革建議

李羨於

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京100081)

內(nèi)容提要：關(guān)于如何構(gòu)建和完善地方稅體系，廣大學(xué)者和政府相關(guān)部門歷來都極為重視。“營改增”帶來的新沖擊，又將其推到了風(fēng)口浪尖。2013年十八屆三中全會(huì)召開前，國務(wù)院發(fā)展研究中心公布了“383”改革方案，提出了“按照消費(fèi)地原則將國內(nèi)消費(fèi)稅劃為地方稅”的改革建議。這一改革建議自從被提出以來，飽受爭議。通過梳理該建議提出的背景并對其利弊進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)該改革建議雖然能夠在一定程度上改善地方政府由于分稅制和“營改增”造成的財(cái)政窘境，但同時(shí)也帶來了更深層次的弊端。因此，從短期來看需要慎重落實(shí)這一改革設(shè)想。但從長遠(yuǎn)角度考慮，這一方案仍具有一定的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

消費(fèi)稅地方稅稅制改革利弊分析

1994年分稅制改革留下的弊端，加之始于2012年1月1日的營業(yè)稅改征增值稅(以下簡稱“營改增”)試點(diǎn)帶來的新沖擊，使重新構(gòu)建地方稅體系、補(bǔ)充地方稅源顯得愈發(fā)必要和迫切。關(guān)于如何重構(gòu)地方稅體系、彌補(bǔ)地方稅源，學(xué)術(shù)界、實(shí)務(wù)界以及政府相關(guān)部門都極為重視，進(jìn)行了很多有益的探索和研究，觀點(diǎn)眾說紛紜，莫衷一是。2013年十八屆三中全會(huì)召開前，國務(wù)院發(fā)展研究中心公布了“383”改革方案，方案中明確提出了“按照消費(fèi)地原則將國內(nèi)消費(fèi)稅劃為地方稅”的改革建議。盡管這一建議未被采納，但正是在這樣的背景下，“消費(fèi)稅劃歸地方稅”這一觀點(diǎn)開始正式進(jìn)入人們的視野，引發(fā)學(xué)者們的廣泛關(guān)注。由于我國現(xiàn)行消費(fèi)稅是一種選擇性消費(fèi)稅，其職能更應(yīng)該側(cè)重于發(fā)揮調(diào)控經(jīng)濟(jì)的作用。將消費(fèi)稅劃歸為地方稅以重構(gòu)地方稅體系、彌補(bǔ)地方稅源的改革方案，利弊并存，飽受爭議。本文通過梳理“消費(fèi)稅劃歸地方稅”這一建議提出的背景，深入探討和分析消費(fèi)稅劃歸為地方稅的優(yōu)勢與弊端，在此基礎(chǔ)之上進(jìn)一步通過權(quán)衡利弊來探究是否應(yīng)該將消費(fèi)稅劃歸為地方稅，以期能夠?yàn)樾滦蝿菹峦晟频胤蕉愺w系提供一些可供參考的建議。

一、“消費(fèi)稅劃歸地方稅”提出的三維背景

任何一個(gè)新制度、新觀點(diǎn)的產(chǎn)生都有其原因和背景，而決非偶然。“消費(fèi)稅劃歸為地方稅”這一建議的提出及其所受到的爭議也有著深刻的背景，這可以從分稅制財(cái)政管理體制自身的缺陷、“營改增”對地方稅體系帶來的沖擊以及消費(fèi)稅功能定位的沖突三個(gè)維度來進(jìn)行說明。

圖1　2002年-2014年中央地方財(cái)政自給率

(一)分稅制財(cái)政管理體制缺陷

1994年分稅制財(cái)政管理體制改革將我國的全部稅種在中央政府和地方政府之間進(jìn)行劃分，規(guī)范和明確了中央政府和地方政府之間的基本財(cái)政分配關(guān)系，在一定程度上調(diào)動(dòng)了地方政府組織收入的積極性，促進(jìn)地方收入的快速增長，提高了中央政府的宏觀調(diào)控能力，但是依然存在諸多問題，尤其體現(xiàn)在地方政府財(cái)力與事權(quán)不相匹配，地方稅收體系不健全，轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善等方面。

1.財(cái)力與事權(quán)不相匹配

1994年的分稅制財(cái)政管理體制改革，初步確定了中央地方事權(quán)和支出責(zé)任，即中央財(cái)政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出；地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。①參見《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》(國發(fā)[1993]85號(hào))。但由于各方面配套改革制約等多種因素的影響，加之社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢不斷變化發(fā)展，中央地方事權(quán)和支出責(zé)任缺乏明確清晰的界定，造成了中央地方財(cái)力與事權(quán)難以匹配的局面。目前，一些本屬于中央政府負(fù)擔(dān)的支出(如國防、外交等經(jīng)費(fèi)支出)卻推給了地方政府由其被動(dòng)承擔(dān)。分稅制改革成功地實(shí)現(xiàn)了財(cái)權(quán)上移，增加了中央政府的財(cái)政收入，但是由于支出責(zé)任并沒有得到明確清晰地劃分和調(diào)整，在各級政府追求自身利益最大化的驅(qū)動(dòng)下，事權(quán)層層下移加大了基層地方政府的支出責(zé)任和財(cái)政負(fù)擔(dān)，惡化了財(cái)力與事權(quán)不相匹配的局面。2014年地方政府財(cái)政收入占全國財(cái)政收入總額的54.05%，而地方本級財(cái)政支出占全國財(cái)政支出總額的比重卻高達(dá)85.13%。從2002年-2014年的中央地方財(cái)政自給率(見圖1)來看，可以明顯地發(fā)現(xiàn)中央政府的財(cái)政自給率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于地方政府，地方政府的財(cái)政自給率一直處于60%左右，而近三年來中央政府財(cái)政自給率達(dá)到300%左右，地方政府的財(cái)政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足本級政府的支出需要。

2.地方稅體系不夠健全

分稅制改革后，收入較為穩(wěn)定、數(shù)額較大的稅種被劃歸為中央稅或作為中央與地方共享稅。地方政府雖然分得的稅種數(shù)量較多，但除了營業(yè)稅之外，大部分都是收入零星、稅源分散的小稅種。以印花稅為例，該稅種面臨著稅制設(shè)計(jì)陳舊、征稅范圍狹窄、稅率低等問題，不僅對地方稅收收入貢獻(xiàn)不大，而且征收難度大、成本高。諸如遺產(chǎn)和贈(zèng)予稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、屠宰稅、農(nóng)牧業(yè)稅等稅種，雖然在分稅制改革方案中劃歸為地方稅，但實(shí)際上形同虛設(shè)，要么并沒有開征，要么就是目前已經(jīng)停止征收，這對于保證和增加地方財(cái)政收入無異于畫餅充饑，望梅止渴。此外，對于中央與地方共享稅，目前的分享比例雖然易于執(zhí)行，但也會(huì)產(chǎn)生加大地區(qū)之間收入差距的負(fù)面影響，具有一定的累退效應(yīng)。

3.轉(zhuǎn)移支付制度不完善

現(xiàn)階段，我國中央對地方的轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種類型。除此之外，稅收返還也是中央政府對地方政府轉(zhuǎn)移支出的重要組成部分。如表1所示，中央對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付總額在逐年增加，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)已有所改善和優(yōu)化，但轉(zhuǎn)移支付制度仍然不夠完善。保護(hù)既得利益、不利于均衡地區(qū)財(cái)力的稅收返還占比不斷降低，2014年降低至9.85%以下。一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴(kuò)大，但是其中真正能夠彌補(bǔ)中央地方之間財(cái)力不均衡，縮小地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的均衡性轉(zhuǎn)移支付占比依然很低，僅為稅收返還和轉(zhuǎn)移支付總額的20%左右。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重雖然逐年下滑，但是依然處于較高水平。由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有專項(xiàng)用途，地方政府不能靈活使用，其均衡地方財(cái)力的作用十分有限。此外，在目前的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，有一部分項(xiàng)目往往還需要地方政府按比例進(jìn)行資金配套。這對于貧困地區(qū)政府而言，不僅沒能達(dá)到增加其可支配財(cái)力的目的，反而使得原有財(cái)力更為緊張，打擊了貧困地區(qū)政府獲取專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的積極性。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)則恰恰相反，政府財(cái)力充足不存在資金配套的壓力，因而更愿意獲取專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目?？梢?，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在一定程度上也會(huì)產(chǎn)生加劇地區(qū)間財(cái)力差距的負(fù)面效應(yīng)。

(二)營改增對地方稅體系的新沖擊

2012年1月1日，上海市選擇交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)作為試點(diǎn)行業(yè)率先開展“營改增”試點(diǎn)。時(shí)至今日，“營改增”試點(diǎn)已經(jīng)推廣至全國，2016年5月1日，建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)等行業(yè)納入“營改增”試點(diǎn)范圍，現(xiàn)行營業(yè)稅納稅人全部改征增值稅。隨著改革的不斷推進(jìn)，作為地方稅主體的營業(yè)稅岌岌可危，加之“營改增”的減稅效應(yīng)，這對原本就不夠健全的地方稅體系帶來了新的極大沖擊。

表1　2008年-2014年中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付情況表

1.稅源逐漸萎縮，地方主體稅種消失

“營改增”之前，由于營業(yè)稅相對于其他地方稅稅種而言具有稅源穩(wěn)定、稅基寬廣等優(yōu)點(diǎn)，其稅收收入占地方稅收收入總額的三分之一以上，一直是我國地方稅的主體稅種和地方財(cái)政收入的主要來源。隨著“營改增”改革不斷向前推進(jìn)，原來主要?dú)w屬于地方的營業(yè)稅最終將會(huì)被中央與地方按比例分成的增值稅所取代。營業(yè)稅這一地方主體稅種的消失，將對地方政府的財(cái)政收入產(chǎn)生巨大的沖擊，無疑會(huì)導(dǎo)致原本就缺少主體稅種的地方政府產(chǎn)生更大的財(cái)政缺口。在試點(diǎn)初期，為保證地方既得利益，改革采用臨時(shí)性試點(diǎn)政策，“營改增”后原來繳納營業(yè)稅的企業(yè)所繳增值稅收入留給地方，以保證地方既得利益不變，減少改革阻力，但這種方案畢竟屬于改革期間的過渡性政策安排，不具有穩(wěn)定性，否則將會(huì)引發(fā)稅收征管的混亂。為了與全面推開營改增試點(diǎn)配合實(shí)施，4月29日，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)全面推開營改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案的通知》，其主要內(nèi)容是：全面推開營改增試點(diǎn)后，所有行業(yè)企業(yè)繳納的增值稅均納入中央和地方共享范圍；中央分享增值稅的50%，地方按稅收繳納地分享增值稅的50%?！斑^渡方案”同樣屬于改革期間的過渡性政策安排，繼續(xù)維持中央地方財(cái)力格局不變，也沒有對影響地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展長遠(yuǎn)問題如財(cái)政體制改革、地方稅體系建設(shè)等問題明確，地方對財(cái)政改革的不確定性預(yù)期加大。地方稅稅源萎縮、地方政府財(cái)政困難的總體形勢并未改變。

2.減稅效應(yīng)明顯，波及地方稅收收入

“營改增”作為結(jié)構(gòu)性減稅的重頭戲，改革后大部分企業(yè)稅負(fù)將會(huì)降低。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，2013年底272.5萬戶增值稅納稅人中實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)下降的達(dá)到95%；自2012年1月1日上海市“營改增”試運(yùn)行開始至2015年6月30日，全國“營改增”減稅累計(jì)金額為4848億元，僅2015年上半年“營改增”減稅就達(dá)1102億元，其中試點(diǎn)納稅人直接減稅600億元，原增值稅一般納稅人因增加抵扣減稅502億元。①數(shù)據(jù)來源于國家稅務(wù)總局網(wǎng)站?！盃I改增”明顯的減稅效應(yīng)，意味著改征增值稅后與原來征收營業(yè)稅相比，稅收收入總量減少很多。最終會(huì)導(dǎo)致地方按25%分享到的稅收收入大大降低。與此同時(shí)，由于歸屬于地方的城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加和地方教育費(fèi)附加以增值稅、消費(fèi)稅和營業(yè)稅實(shí)際繳納的稅額之和為計(jì)征依據(jù)計(jì)算征收，“營改增”的減稅效應(yīng)最終也會(huì)降低這三種附加稅費(fèi)的收入，進(jìn)一步減少地方財(cái)政收入。這必然會(huì)削弱地方政府的財(cái)力，使原本就已經(jīng)十分尖銳的地方財(cái)力與事權(quán)不相匹配的矛盾更為突出。

(三)消費(fèi)稅的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能亟待強(qiáng)化

一般而言，稅收具有三大基本職能，即財(cái)政職能、經(jīng)濟(jì)職能和監(jiān)督職能。消費(fèi)稅作為我國現(xiàn)行稅收體系的重要組成部分，自然也具有這三大職能。由于消費(fèi)稅是在對貨物、勞務(wù)普遍征收增值稅的基礎(chǔ)之上，再對特定消費(fèi)品和消費(fèi)行為征收的一種貨物與勞務(wù)稅，因而具有自身的特殊性。雖然籌集財(cái)政收入也是消費(fèi)稅的重要職能，但是相對于其經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能，已退而居其次。從目前來看，我國消費(fèi)稅籌集收入的財(cái)政職能與經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能之間存在著一定沖突和矛盾。中央財(cái)政收入對消費(fèi)稅的依賴程度依然較大，政府更注重消費(fèi)稅組織財(cái)政收入的功能，限制了消費(fèi)稅發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配、引導(dǎo)理性消費(fèi)、促進(jìn)節(jié)能減排等方面的調(diào)控職能。[1-2]在社會(huì)不斷進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)日益繁榮的同時(shí)，貧富差距拉大、環(huán)境污染加重、資源浪費(fèi)普遍等社會(huì)問題愈發(fā)凸顯，消費(fèi)稅作為一種重要的調(diào)節(jié)型流轉(zhuǎn)稅稅種，其調(diào)節(jié)收入分配、引導(dǎo)理性消費(fèi)、促進(jìn)節(jié)能減排、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)職能迫切需要得到強(qiáng)化。

正是在這樣的背景下，“消費(fèi)稅劃歸地方稅”改革建議的提出遭致很大的爭議。下文將基于以上背景，對消費(fèi)稅劃歸地方稅的利弊進(jìn)行全面、系統(tǒng)分析。

二、消費(fèi)稅劃歸地方稅的優(yōu)勢分析

目前，消費(fèi)稅由國家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收管理(進(jìn)口環(huán)節(jié)的消費(fèi)稅由海關(guān)代征)，稅收收入全部歸屬于中央政府。將國內(nèi)消費(fèi)稅劃歸為地方稅，相應(yīng)的稅收收入歸地方政府所有，這將有利于補(bǔ)充地方稅源，激發(fā)地方政府組織財(cái)政收入的積極性，促使地方政府轉(zhuǎn)變行為模式，同時(shí)也能夠?yàn)椤盃I改增”保駕護(hù)航。

(一)補(bǔ)充地方稅源，彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口

雖然現(xiàn)階段“過渡方案”在一定程度上保護(hù)了地方政府的既得利益，調(diào)動(dòng)了地方政府“營改增”的積極性，但這種方案只是權(quán)宜之計(jì)。隨著改革的不斷推進(jìn)，地方稅源逐漸萎縮，加之“營改增”明顯的減稅效應(yīng)，地方政府的財(cái)政收入將不斷減少，勢必會(huì)導(dǎo)致原已十分尖銳的地方財(cái)力與事權(quán)不相匹配的矛盾更加突出。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，2014年我國國內(nèi)消費(fèi)稅收入為8907億元，占稅收總收入的7.5%，比2013年增長8.2%；2014年?duì)I業(yè)稅收入為17782億元，比2013年增長3.2%。①數(shù)據(jù)根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《2014年財(cái)政收支情況》計(jì)算整理得出。雖然從稅收收入總量來看，消費(fèi)稅不及營業(yè)稅，將其劃歸為地方稅也不能完全彌補(bǔ)“營改增”造成的地方稅源缺失，但是如果將消費(fèi)稅收入劃歸為地方財(cái)政收入，對于彌補(bǔ)地方財(cái)政支出缺口，緩解地方財(cái)力與事權(quán)不相匹配的尖銳矛盾仍有著極為重要的意義。

(二)提高地方政府組織財(cái)政收入積極性

當(dāng)前我國消費(fèi)稅的課征環(huán)節(jié)主要集中在生產(chǎn)、委托加工和進(jìn)口環(huán)節(jié)，只有部分應(yīng)稅消費(fèi)品(如金銀首飾、鉑金首飾、鉆石及鉆石飾品)在零售環(huán)節(jié)征收；自2009年5月1日開始對卷煙在批發(fā)環(huán)節(jié)加征了一道稅率為5%的從價(jià)稅，并于2015年5月10日起將稅率由5%提高至11%，同時(shí)在批發(fā)環(huán)節(jié)加征0.005元/支的從量消費(fèi)稅。此外，對于進(jìn)口的應(yīng)稅消費(fèi)品則由海關(guān)代為征收相應(yīng)的消費(fèi)稅。1994年分稅制改革將消費(fèi)稅劃為中央稅，消費(fèi)稅收入全部歸屬于中央政府，地方政府未能分享這一部分收入。消費(fèi)稅的這一特點(diǎn)雖然有利于征收管理、強(qiáng)化中央財(cái)權(quán)和提高中央政府的宏觀調(diào)控能力，但是在一定程度上抑制了地方政府的積極性。[3]將消費(fèi)稅劃歸為地方稅后，消費(fèi)稅收入將與地方利益直接掛鉤，會(huì)成為地方政府財(cái)政收入的重要來源，這對于提高地方政府組織財(cái)政收入、加強(qiáng)征收管理的積極性有著巨大的促進(jìn)作用。

(三)有助于促進(jìn)地方政府轉(zhuǎn)變行為模式

在現(xiàn)行主流的增值稅共享制度下，中央與地方的分享比例為75：25。地方政府為了擴(kuò)大財(cái)源、增加收入，提高增值稅25%的分享部分成為一個(gè)有效的途徑，這在客觀上會(huì)激發(fā)地方政府加大投資、上大項(xiàng)目，片面追求GDP增長以增加稅收收入的沖動(dòng)，致使各地工業(yè)重復(fù)建設(shè)十分嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)增長方式難以得到有效轉(zhuǎn)變。[4-5]將消費(fèi)稅劃歸為地方稅，在緩解地方政府財(cái)政壓力、提高地方政府組織財(cái)政收入積極性的同時(shí)，一定程度上還有助于促進(jìn)地方政府轉(zhuǎn)變行為模式。一方面，由于我國現(xiàn)行消費(fèi)稅的征稅對象包括貴重首飾及珠寶玉石、化妝品等應(yīng)稅消費(fèi)品，隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，居民收入已有較大提高，其中的一些應(yīng)稅消費(fèi)品已經(jīng)成為居民生活必需品。將消費(fèi)稅劃歸為地方稅后，將會(huì)使地方政府更傾向于發(fā)展消費(fèi)來獲得財(cái)政收入，促進(jìn)地方政府更多關(guān)心轄區(qū)內(nèi)的供銷兩旺，通過鼓勵(lì)消費(fèi)來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而不是把重心僅僅放在吸引企業(yè)投資。這對于全面提升居民消費(fèi)水平，擴(kuò)大國內(nèi)消費(fèi)市場，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型有著積極作用。另一方面，消費(fèi)稅劃為歸地方稅后，它將成為地方政府的主要稅源之一，在緩解地方財(cái)政壓力的同時(shí)會(huì)相應(yīng)減少地方政府對土地財(cái)政的依賴程度，進(jìn)而減輕地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，降低財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)。

(四)保證地方政府利益，助力推進(jìn)營改增

在現(xiàn)行稅收制度下，營業(yè)稅是地方政府財(cái)政收入的主要來源，在地方稅體系中扮演著極為重要的角色。隨著“營改增”的不斷推進(jìn)，原來主要?dú)w屬于地方的營業(yè)稅最終將會(huì)被中央與地方按比例分成的增值稅所取代。目前為了保證地方政府財(cái)政收入，減少改革阻力，采取了將“營改增”后的稅收收入和相應(yīng)的稅款滯納金、罰款收入暫時(shí)仍全部劃歸地方的權(quán)宜之計(jì)。這種做法實(shí)質(zhì)上是將增值稅劃分為兩個(gè)部分，即“營改增”之前的增值稅和“營改增”之后由營業(yè)稅轉(zhuǎn)變過來的增值稅，這兩個(gè)部分分別按照75：25和0：100的分享比例在中央政府與地方政府之間進(jìn)行分成。兩種分配方式并存雖然保證了地方政府的既得利益，但同時(shí)也造成了一些負(fù)面影響。這種安排只能作為改革期間的過渡性政策，不具有穩(wěn)定性，不可長此以往。由于不同行業(yè)之間的界限很難劃分清楚，中央和地方爭奪稅源的問題難以避免。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多“營改增”的應(yīng)稅服務(wù)收入本來應(yīng)該單獨(dú)適用稅率計(jì)算增值稅，但是稅務(wù)機(jī)關(guān)卻仍將相應(yīng)的應(yīng)稅服務(wù)收入視為價(jià)外費(fèi)用與貨物、勞務(wù)適用相同的稅率一并計(jì)算征收增值稅。如此一來，原本應(yīng)該100%歸屬于地方的增值稅收入，就需要按照75：25的分享比例在中央和地方之間進(jìn)行劃分。將消費(fèi)稅劃歸為地方稅，有助于進(jìn)一步理清中央和地方稅收收入的分配問題，改善目前增值稅兩種分配比例并存所引起的混亂局面，保證地方稅收收入，為全面順利推進(jìn)“營改增”保駕護(hù)航。

三、消費(fèi)稅劃歸地方稅的弊端分析

不可置否，消費(fèi)稅劃歸為地方稅這個(gè)改革方案是一把名副其實(shí)的雙刃劍，盡管能夠帶來諸多好處，但在解決問題的同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生很多弊端。

(一)地方政府固有財(cái)政沖動(dòng)弱化消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)功能

我國現(xiàn)行消費(fèi)稅是典型的選擇性消費(fèi)稅，作為調(diào)節(jié)功能最強(qiáng)的流轉(zhuǎn)稅，其經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能相對于籌集財(cái)政收入的功能更應(yīng)該得到重視和強(qiáng)化。將消費(fèi)稅劃歸為地方稅后，它與地方政府財(cái)政收入的關(guān)系變得更為緊密。為了保證稅收收入，彌補(bǔ)財(cái)政支出缺口，地方政府的固有財(cái)政沖動(dòng)會(huì)過于注重消費(fèi)稅籌集收入的財(cái)政功能，進(jìn)而弱化其本應(yīng)該發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)行消費(fèi)稅收入總額中，卷煙、酒、成品油和汽車等稅目所提供的稅收收入占比達(dá)到95%以上。如果將國內(nèi)消費(fèi)稅劃歸地方，那么地方稅收收入將更多地依賴于卷煙、酒、成品油和汽車的消費(fèi)。地方政府將會(huì)熱衷于采取措施刺激當(dāng)?shù)氐倪@類消費(fèi)，鼓勵(lì)生產(chǎn)應(yīng)稅消費(fèi)品，以此擴(kuò)充消費(fèi)稅的稅源，增加消費(fèi)稅收入。這與開征消費(fèi)稅來調(diào)節(jié)消費(fèi)行為、引導(dǎo)合理消費(fèi)的政策意圖背道而馳，地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也將因此變得更加畸形，不符合國家調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

(二)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平不均衡易導(dǎo)致稅源分配不合理

消費(fèi)稅是對特定消費(fèi)品和消費(fèi)行為征收的一種流轉(zhuǎn)稅，其所能籌集到的財(cái)政收入的多寡與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低和居民消費(fèi)能力的強(qiáng)弱有著極為密切的聯(lián)系?，F(xiàn)行消費(fèi)稅的征稅環(huán)節(jié)主要集中在生產(chǎn)領(lǐng)域，稅源往往分布不均。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》(2015年)的統(tǒng)計(jì)，卷煙主要集中在云南，2014年云南卷煙產(chǎn)量達(dá)3848.1億支，占全國總產(chǎn)量的14.7%，而青海、西藏等省份產(chǎn)量為零；啤酒主要集中在山東、河南、廣東，2012年三省啤酒產(chǎn)量合計(jì)1580.7萬千升，占全國總產(chǎn)量的32%，而其他省份相對較少。由于我國幅員遼闊，各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，消費(fèi)水平不均衡的現(xiàn)狀極為明顯。將消費(fèi)稅劃為歸地方稅后，由于應(yīng)稅消費(fèi)品的產(chǎn)地和消費(fèi)水平不均衡所造成的稅源分布不合理會(huì)加大地方財(cái)政收入的不均衡。

(三)稅收與稅源背離會(huì)加劇地方政府惡性稅收競爭

如前所述，除了金銀首飾、鉑金首飾、鉆石及鉆石飾品在零售環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅、卷煙在批發(fā)環(huán)節(jié)加征從價(jià)和從量消費(fèi)稅之外，我國現(xiàn)行消費(fèi)稅的課征環(huán)節(jié)主要集中在應(yīng)稅消費(fèi)品的生產(chǎn)、委托加工和進(jìn)口環(huán)節(jié)。這種征收方式雖然有利于稅收征管，防止稅款流失，但同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)稅的稅收收入由消費(fèi)地區(qū)向應(yīng)稅消費(fèi)品的生產(chǎn)地區(qū)轉(zhuǎn)移，本應(yīng)由消費(fèi)地稅務(wù)機(jī)關(guān)征收的稅收收入?yún)s轉(zhuǎn)移到了生產(chǎn)地由當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)征收，即消費(fèi)稅存在稅收與稅源相背離的現(xiàn)象。但由于消費(fèi)稅目前屬于中央稅，稅收收入全部歸屬于中央政府，其稅收與稅源背離不會(huì)扭曲地方政府的行為，不會(huì)引發(fā)地方政府之間的惡性稅收競爭。一旦將消費(fèi)稅劃歸為地方稅，成為地方政府財(cái)政收入的重要來源后，地方政府為了爭奪稅源，保證稅收收入，稅收流出地區(qū)會(huì)制定實(shí)施各種優(yōu)惠政策留住本地區(qū)的稅收，如通過提供優(yōu)惠待遇、給予財(cái)政補(bǔ)貼等方式招商引資，吸引生產(chǎn)企業(yè)落戶；而稅收流入地區(qū)則想方設(shè)法通過更為優(yōu)惠的政策繼續(xù)保持這種優(yōu)勢。消費(fèi)稅稅收與稅源的背離會(huì)加劇地方政府之間的稅收競爭，這種競爭往往繞過正常的稅收制度安排，變通地利用非明文規(guī)定的稅收手段，甚至采取違法的方法來進(jìn)行。隨著地方政府間的惡性稅收競爭不斷加劇，財(cái)力雄厚的地區(qū)能夠制定實(shí)施更有吸引力的優(yōu)惠政策來積聚稅源，將會(huì)導(dǎo)致地區(qū)間的財(cái)政收入差距不斷擴(kuò)大。

四、結(jié)論及建議

通過前文對研究背景的梳理和“消費(fèi)稅劃歸地方稅”利弊的全面、系統(tǒng)分析，可以發(fā)現(xiàn)重新構(gòu)建地方稅體系、補(bǔ)充地方稅源極為必要和迫切，但仍需統(tǒng)籌全局，穩(wěn)步推進(jìn)。

(一)短期內(nèi)將消費(fèi)稅劃歸地方稅需謹(jǐn)慎對待

將消費(fèi)稅劃歸為地方稅的改革方案自提出以來一直飽受爭議，很大程度上是由于消費(fèi)稅自身功能定位產(chǎn)生的沖突和矛盾。雖然將消費(fèi)稅劃歸地方稅在一定程度上能夠改善地方政府由于分稅制和“營改增”造成的財(cái)政窘境，為“營改增”保駕護(hù)航，但是不可否認(rèn)這個(gè)改革將會(huì)帶來更多深層次的問題和弊端。除此之外，一般認(rèn)為地方稅主體稅種應(yīng)具備以下特點(diǎn)：一是稅基寬、稅源廣；二是稅基流動(dòng)性低，既能保證地方稅收收入穩(wěn)定，又能避免地方稅收惡性競爭；三是能夠確保地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的有效資源配置，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)均衡的可持續(xù)發(fā)展。[6]從這三個(gè)方面來考量我國現(xiàn)行稅收制度，很顯然目前的消費(fèi)稅并不適合充當(dāng)?shù)胤街黧w稅種。如果寄希望于將消費(fèi)稅劃歸地方稅來構(gòu)建地方稅體系、彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口，則需要對現(xiàn)行消費(fèi)稅制度進(jìn)行較大的改造，如調(diào)整征收環(huán)節(jié)、征稅范圍和適用稅率等；同時(shí)還應(yīng)制定和實(shí)施相應(yīng)的稅收征管和財(cái)政體制等方面的配套政策措施，以保證改革的順利進(jìn)行和解決改革過程中產(chǎn)生的問題。因此，從短期來看一定要慎重、謹(jǐn)慎將消費(fèi)稅劃歸為地方稅。

(二)現(xiàn)階段應(yīng)以其他方式補(bǔ)充地方政府稅源

鑒于將消費(fèi)稅劃歸為地方稅的改革方案利弊并存，需要謹(jǐn)慎落實(shí)，但完善地方稅體系、補(bǔ)充地方稅源的現(xiàn)實(shí)需求卻是急不可耐的。因此，在現(xiàn)階段統(tǒng)籌全局，多管齊下，穩(wěn)步漸進(jìn)有序構(gòu)建完善的地方稅體系才是正確的選擇和出路。由于“營改增”的快速推進(jìn)，為解地方財(cái)政的燃眉之急，短期內(nèi)應(yīng)該整合目前增值稅的兩種分享比例，形成規(guī)范、統(tǒng)一、穩(wěn)定的分享體制，并相應(yīng)提高地方政府的分享比例；同時(shí)還需進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，提高財(cái)政資金使用效率，減輕“營改增”給地方政府造成的財(cái)政損失。中期應(yīng)著重加強(qiáng)培育和建設(shè)地方主體稅種，加快房地產(chǎn)稅立法，通過建立財(cái)產(chǎn)稅、改革資源稅和征收環(huán)境稅來完善地方稅體系，補(bǔ)充地方政府稅源。

(三)時(shí)機(jī)成熟或可逐步調(diào)整消費(fèi)稅收入歸屬

雖然從目前階段來看，將消費(fèi)稅劃為歸地方稅帶來的好處小于改革導(dǎo)致的弊端，短期內(nèi)并不適合將消費(fèi)稅劃歸為地方稅，但是并不能因此完全否定這一改革方案的未來實(shí)踐價(jià)值。世界上部分國家所征收的銷售稅是一種與我國現(xiàn)行消費(fèi)稅既有聯(lián)系又有區(qū)別的稅種，這種稅在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家實(shí)施效果良好，對于提升地方政府財(cái)力起到了很大的作用，甚至是地方政府財(cái)政收入的重要來源。從長遠(yuǎn)角度考慮，隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷向前發(fā)展，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到較高水平，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到有效優(yōu)化調(diào)整，居民消費(fèi)能力顯著提高的時(shí)候，應(yīng)該認(rèn)真總結(jié)現(xiàn)行消費(fèi)稅在零售、批發(fā)環(huán)節(jié)的征收管理經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)之上充分借鑒國外先進(jìn)、成熟的做法，適時(shí)調(diào)整消費(fèi)稅的收入歸屬，逐步將我國現(xiàn)行消費(fèi)稅制度改造成為既能夠完善地方稅體系、補(bǔ)充地方稅源，又能夠有效兼顧消費(fèi)稅自身財(cái)政功能和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能的稅種。構(gòu)建和完善地方稅體系是一個(gè)理論性和實(shí)踐性較強(qiáng)的問題，需要統(tǒng)籌全局，綜合考慮各方面的因素?！跋M(fèi)稅劃歸地方稅”作為完善地方稅體系、補(bǔ)充地方稅源的改革方案被提出來后，褒貶不一，爭議不斷。通過對該方案提出的背景和自身的利弊進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)這個(gè)改革建議雖然能夠補(bǔ)充地方稅源，激發(fā)地方政府組織財(cái)政收入的積極性，促使地方政府轉(zhuǎn)變行為模式，為“營改增”保駕護(hù)航，但在解決問題的同時(shí)也帶來了更深層次的弊端，因而在短期內(nèi)需要慎重落實(shí)這一改革設(shè)想?，F(xiàn)階段應(yīng)該通過其他途徑多管齊下，穩(wěn)步漸進(jìn)有序構(gòu)建完善的地方稅體系才能夠滿足完善地方稅體系、補(bǔ)充地方稅源的迫切現(xiàn)實(shí)需求。從長遠(yuǎn)角度來看，“消費(fèi)稅劃歸地方稅”這一改革設(shè)想仍具有一定的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

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【責(zé)任編輯寇明風(fēng)】

F812.42

A

1672-9544（2016）10-0079-08

2016-03-04

李羨於，稅務(wù)學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)槎愂绽碚撆c政策，稅務(wù)會(huì)計(jì)與稅收籌劃。