李凌云

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)公益訴訟部門的必要性與可行性

李凌云

由民事行政檢察部門提起公益訴訟，存在機(jī)構(gòu)職能交叉、內(nèi)部制約機(jī)制缺乏及訴訟動(dòng)力不足等問題。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部專門增設(shè)公益訴訟部門符合機(jī)構(gòu)改革的要求，有利于克服公益訴訟實(shí)踐中面臨的問題。

檢察機(jī)關(guān)；機(jī)構(gòu)設(shè)置；公益訴訟

2015年6月，十二屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議決定，授權(quán)最高人民檢察院在部分省區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作。最高人民檢察院隨即出臺(tái)了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》（以下簡稱《試點(diǎn)方案》），檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟與民事公益訴訟試點(diǎn)工作陸續(xù)開展。2015年12月16日，最高人民檢察院第十二屆檢察委員會(huì)第45次會(huì)議通過《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡稱《試點(diǎn)工作》），為公益訴訟試點(diǎn)工作的實(shí)施提供了制度參照，其中第3條規(guī)定：“人民檢察院提起公益訴訟案件的辦理，由民事行政檢察部門負(fù)責(zé)?！惫P者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的民事行政檢察部門不適宜提起公益訴訟，而應(yīng)該另外增設(shè)一個(gè)公益訴訟部門來承接這一職權(quán)。

所謂增設(shè)公益訴訟部門，就是在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立一個(gè)與公訴部門、民事行政檢察部門、控告檢察部門等相平級(jí)的專門負(fù)責(zé)公益訴訟的業(yè)務(wù)部門。檢察機(jī)關(guān)所提起的公益訴訟案件，由該部門負(fù)責(zé)辦理，即把《試點(diǎn)工作》中所規(guī)定的民事行政檢察部門提起公益訴訟的職權(quán)轉(zhuǎn)移到公益訴訟部門。其提起公益訴訟的模式，與公訴部門在刑事訴訟活動(dòng)中提起公訴類似。以下將從民事行政檢察部門提起公益訴訟的現(xiàn)狀出發(fā)，闡述在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立公益訴訟部門的可行性和必要性。

一、民事行政檢察部門提起公益訴訟存在的問題

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是其檢察職能的一個(gè)重大變革，是彰顯其履行法律監(jiān)督權(quán)的新方式和新手段。本著優(yōu)化檢察職權(quán)的內(nèi)部設(shè)置、有效發(fā)揮職權(quán)的目的，應(yīng)認(rèn)真審視民事行政檢察部門提起公益訴訟存在的問題。

（一）導(dǎo)致職能交叉

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置與法律監(jiān)督職能的配置、細(xì)分緊密相連，關(guān)系到檢察權(quán)的再分配、執(zhí)法辦案模式的構(gòu)建和檢察人員的管理等多方面問題［1］。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立何種機(jī)構(gòu)取決于其工作安排與職能任務(wù)。通常，民事行政檢察部門的主要職權(quán)是對(duì)民事經(jīng)濟(jì)審判、行政審判進(jìn)行監(jiān)督，提出檢察建議；對(duì)各級(jí)法院業(yè)已生效的、確有錯(cuò)誤的裁判按照審判監(jiān)督程序提出抗訴并出庭履行職務(wù)等。民事行政檢察部門享有憲法與法律賦予的監(jiān)督職權(quán)，具有中立性和超然性，除在法院開庭審理其提出抗訴的案件時(shí)派員出席之外，一般不介入民事行政案件的具體庭審活動(dòng)。若是民事行政檢察提起公益訴訟，則必然會(huì)介入其中，通過收集各種證據(jù)以證明其主張，其活動(dòng)便具有了目標(biāo)性和傾向性，其職能容易交叉與沖突，其訴訟權(quán)利和義務(wù)也容易混淆。由此可見，由民事行政檢察部門提起公益訴訟，難以契合司法運(yùn)行的規(guī)則。若另由檢察機(jī)關(guān)的其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)去承擔(dān)這一職權(quán)，就更加不具可行性了。

（二）不利于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的互相制約

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)，有學(xué)者將其歸納成以下5個(gè)方面：“一是職務(wù)犯罪偵查權(quán)；二是批準(zhǔn)或決定逮捕權(quán)；三是公訴權(quán)；四是對(duì)刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)；五是法律賦予的其他職權(quán)?！保?］換言之，檢察權(quán)是一種以法律監(jiān)督權(quán)為主要特征的整體性權(quán)能，由檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使。在具體的職權(quán)劃分上，則可以將檢察權(quán)分為偵查、起訴、訴訟監(jiān)督權(quán)等，并將之賦予相應(yīng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。這些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在其業(yè)務(wù)分工范圍內(nèi)履行屬于本部門的職責(zé)，共同構(gòu)成了檢察機(jī)關(guān)職能的整體。每一個(gè)機(jī)構(gòu)也都有其最為核心的任務(wù)，如公訴部門專門負(fù)責(zé)提起公訴等。

檢察機(jī)關(guān)的眾多內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)存在分工與制約的關(guān)系。2011年最高人民檢察院《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作的意見》提出，要完善和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)部門執(zhí)法辦案相互制約的機(jī)制。《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第381條規(guī)定：“人民檢察院公訴部門對(duì)本院偵查部門移送審查起訴的案件審查后，認(rèn)為犯罪事實(shí)不清、證據(jù)不足或者遺漏罪行、遺漏同案犯罪嫌疑人等情形需要補(bǔ)充偵查的，應(yīng)當(dāng)向偵查部門提出補(bǔ)充偵查的書面意見。”《最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)民事行政檢察工作的決定》第12條規(guī)定：“堅(jiān)持實(shí)行民事行政申訴案件分別由控申部門負(fù)責(zé)受理、民事行政檢察部門負(fù)責(zé)審查制度?！睓z察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門的制約，就是在不同的機(jī)構(gòu)相互聯(lián)系、相互配合中得以建立和有效運(yùn)行的。同樣，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的職權(quán)也應(yīng)該受到制約。倘若提起公益訴訟以及提出抗訴等活動(dòng)都由民事行政檢察部門一手包辦，則會(huì)使制約機(jī)制難以發(fā)揮效果，并且不利于對(duì)強(qiáng)大的檢察監(jiān)督權(quán)作出必要的規(guī)制，還可能使民事行政檢察部門的監(jiān)督權(quán)在訴訟中出現(xiàn)過度擴(kuò)張。

（三）民事行政檢察部門提起公益訴訟的動(dòng)力不足

2016年5月17日召開的“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度研討會(huì)”提到，截至目前，檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟試點(diǎn)工作近一年來共發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索1233件，已向人民法院提起公益訴訟案件16件，審理結(jié)案7件［3］。雖然檢察機(jī)關(guān)通過訴前程序，確實(shí)在不少案件中督促了相關(guān)行政機(jī)關(guān)糾正違法或積極履行職責(zé)，起到了法律監(jiān)督的作用。但是，對(duì)比案件線索數(shù)量與提起訴訟案件數(shù)量，不難發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟存在積極性不高、動(dòng)力不足的問題。究其原因，主要有以下4個(gè)方面：第一，新制度初創(chuàng)，檢察機(jī)關(guān)辦案經(jīng)驗(yàn)不足，對(duì)個(gè)案是否應(yīng)當(dāng)提起訴訟的態(tài)度較為審慎。第二，《試點(diǎn)方案》規(guī)定，地方檢察院在提起公益訴訟前應(yīng)先層報(bào)最高人民檢察院獲得批準(zhǔn)，提起公益訴訟的積極性不高。第三，檢察機(jī)關(guān)對(duì)在訴訟中尤其是在行政公益訴訟與行政機(jī)關(guān)“對(duì)簿公堂”的制度安排有所顧忌。第四，承擔(dān)提起公益訴訟職權(quán)的民事行政檢察部門在不減輕處理傳統(tǒng)的民事、行政案件工作量的前提下，增加了提起公益訴訟的工作，不免會(huì)加大現(xiàn)有工作壓力。

截至2014年12月底，只有北京、福建、湖北等6個(gè)省級(jí)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了民事、行政檢察機(jī)構(gòu)的分設(shè)［4］。全國大多數(shù)省市縣的檢察機(jī)關(guān)仍然是民事、行政合并設(shè)置，并將提起公益訴訟的職權(quán)賦予民事行政檢察部門。民事與行政具有不同的性質(zhì)和不同的司法運(yùn)行規(guī)則，二者在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部所扮演的角色與發(fā)揮的作用也存在較大差異。民事、行政檢察部門的合并設(shè)置不利于監(jiān)督職能的發(fā)揮，若再賦予該部門提起公益訴訟的職權(quán)，將更加不利于法律監(jiān)督工作的有效開展。

二、檢察機(jī)關(guān)增設(shè)公益訴訟部門的必要性

公益訴訟制度發(fā)端于古羅馬時(shí)期。在我國，公益訴訟作為保護(hù)公共利益的訴訟類型目前還是新事物。由于公益案件的特殊性質(zhì)以及公益案件數(shù)量的不斷增多，迫切需要一個(gè)更為專業(yè)的部門去負(fù)責(zé)提起訴訟。增設(shè)公益訴訟部門便是合理的制度選擇。

（一）公益案件數(shù)量不斷增多

在公益訴訟試點(diǎn)之前，已有檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案例。2014年10月，貴州畢節(jié)市金沙縣環(huán)保局由于沒有及時(shí)對(duì)超期的拒絕繳納排污費(fèi)的企業(yè)作出行政處罰，該縣檢察院將其訴至法院。最后，該環(huán)保局作出了相應(yīng)的具體行政行為，檢察院認(rèn)為參加訴訟的目標(biāo)業(yè)已達(dá)至，于是作出了撤訴的決定。雖然本案沒有真正開庭，但實(shí)際上已確認(rèn)了檢察機(jī)關(guān)在訴訟當(dāng)中的訴訟主體資格，此類案件也在某種程度上倒逼了《試點(diǎn)方案》的出臺(tái)。自2015年7月檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)公益訴訟以來，截至2016年3月26日，檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)過程中，在北京、內(nèi)蒙古等13個(gè)試點(diǎn)省市發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索703件［5］。在短短8個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，這13個(gè)省市就發(fā)現(xiàn)了如此多的公益訴訟案件。根據(jù)上文所述，截至2016年5月17日，檢察機(jī)關(guān)共發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索1233件。也就是說，不到2個(gè)月時(shí)間，案件線索又多出了500多件。倘若試點(diǎn)工作結(jié)束后在全國正式實(shí)行公益訴訟制度，可以預(yù)見案件數(shù)量會(huì)更多。因此，面臨案件劇增的現(xiàn)狀，迫切需要在檢察機(jī)關(guān)成立一個(gè)專門負(fù)責(zé)該類訴訟的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。

（二）案件范圍的特定性要求

根據(jù)《試點(diǎn)方案》，行政公益訴訟作為一種新的訴訟類型，主要是為了應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)在行政管理活動(dòng)中的不作為和亂作為，一般涉及環(huán)境污染、財(cái)政收支、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國有資產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域。如果行政機(jī)關(guān)沒有對(duì)這些范圍承擔(dān)應(yīng)有的監(jiān)督管理權(quán)限，導(dǎo)致公共利益受到損害，那么檢察機(jī)關(guān)有向人民法院提出撤銷違法行政行為、在一定期限之內(nèi)履行相應(yīng)職責(zé)、確認(rèn)行政行為違法或無效等訴訟請(qǐng)求的資格［6］。換言之，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)在上述案件范圍內(nèi)將行政機(jī)關(guān)訴至法院。在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)可以就環(huán)境污染、食品藥品安全等范圍的案件提起訴訟?？梢钥闯?，這兩類公益訴訟在案件范圍上存在某些方面的交叉，如環(huán)境保護(hù)。二者最大的區(qū)別在于，前者的被告是公民、法人或者其他組織，后者的被告則是行政機(jī)關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)的組織。二者相同之處在于案件都具有很強(qiáng)的專業(yè)性，需要技術(shù)化的手段予以解決。這對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)辦案能力提出了很高的要求，針對(duì)此類案件增設(shè)一個(gè)專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)水平高的公益訴訟部門就顯得尤為重要。

（三）有利于增強(qiáng)提起公益訴訟的積極性

公益訴訟部門具有民事行政檢察部門無法比擬的優(yōu)勢。第一，有利于公益訴訟各項(xiàng)工作的銜接。即檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的活動(dòng)由公益訴訟部門負(fù)責(zé)，而提起抗訴等職權(quán)則由民事刑事檢察部門負(fù)責(zé)，這種工作上的有效銜接有助于工作效率的提高，從而助益檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟。第二，有助于增強(qiáng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的責(zé)任意識(shí)。民事行政檢察部門不僅要提起公益訴訟，還有發(fā)出檢察建議、提起抗訴等職權(quán)，這勢必讓檢察人員疲于應(yīng)付檢察工作。將提起公益訴訟這一職權(quán)分立出來后，則有利于增強(qiáng)該機(jī)構(gòu)檢察人員的履行職權(quán)的積極性，充分發(fā)揮其權(quán)利救濟(jì)作用，最大限度地將需要提起訴訟的案件訴至法院，以維護(hù)國家和社會(huì)的公共利益。

三、增設(shè)公益訴訟部門的可行性

（一）設(shè)立公益訴訟部門符合相關(guān)法律規(guī)定

我國現(xiàn)行《憲法》及有關(guān)法律和司法實(shí)踐己為公益訴訟部門的設(shè)立提供了依據(jù)。我國《憲法》第43條規(guī)定：“人民檢察院的組織由法律規(guī)定”。這為檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置提供了原則性的依據(jù)?！度嗣駲z察院組織法》第20條規(guī)定：“最高人民檢察院根據(jù)需要，設(shè)立若干檢察廳和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。地方各級(jí)人民檢察院可以分別設(shè)立相應(yīng)的檢察處、科和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)?！钡磳?duì)具體的機(jī)構(gòu)名稱及職能作出規(guī)定。之所以作出這一安排：一方面可能是立法機(jī)關(guān)考慮到檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，擁有職務(wù)犯罪偵查、公訴、訴訟監(jiān)督等較為復(fù)雜的職權(quán)，不便對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的組織一一作出明確的列舉；另一方面，現(xiàn)有的檢察組織已然成形，似乎也沒必要作出詳細(xì)的規(guī)定。其實(shí)，這里的“其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)”屬于不完全列舉，包括公訴部門、控告檢察部門等機(jī)構(gòu)，同樣也可以包括公益訴訟部門。

《人民檢察院組織法》第20條為增設(shè)公益訴訟部門提供了法律依據(jù)。這種原則性規(guī)定既可以保證法的穩(wěn)定性和連續(xù)性，也能夠給內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的變更預(yù)留出一定的法律空間。檢察機(jī)關(guān)可以隨著社會(huì)的發(fā)展及司法工作的變遷，在職能隨社會(huì)發(fā)展而不斷完備的同時(shí)，增設(shè)相應(yīng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。在我們國家開展公益訴訟試點(diǎn)之時(shí)，在法律框架下增設(shè)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟部門，符合《憲法》和《人民檢察院組織法》的精神及相關(guān)法律規(guī)定。

（二）設(shè)立公益訴訟部門符合司法政策導(dǎo)向

1996年最高人民檢察院發(fā)布的 《關(guān)于地方各級(jí)人民檢察院機(jī)構(gòu)改革意見的實(shí)施意見》就提到了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一般分為必設(shè)機(jī)構(gòu)和因地制宜設(shè)置的機(jī)構(gòu)兩類。2000年最高檢制定的《檢察改革三年實(shí)施意見》第8條規(guī)定：“按照權(quán)責(zé)一致的原則，從有利于保障公正執(zhí)法和充分履行法律監(jiān)督職能的要求出發(fā)，科學(xué)調(diào)整檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，充實(shí)加強(qiáng)業(yè)務(wù)部門，精簡、調(diào)整非業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，根據(jù)業(yè)務(wù)歸口原則，進(jìn)一步調(diào)整檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門的職責(zé)范圍?！彪m然該意見僅僅是2000—2002年檢察改革的指導(dǎo)性文件，但是其中許多規(guī)定依然對(duì)當(dāng)下具有啟發(fā)意義。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、優(yōu)化司法職權(quán)配置提出了明確要求，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該按照司法體制改革的目標(biāo)要求，科學(xué)合理地設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)，優(yōu)化權(quán)力配置。2002年最高檢增設(shè)了職務(wù)犯罪預(yù)防廳，以專門負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪的預(yù)防工作。上述機(jī)構(gòu)設(shè)置經(jīng)驗(yàn)，可為增設(shè)公益訴訟部門提供借鑒。

（三）設(shè)立公益訴訟部門符合機(jī)構(gòu)改革需要

2016年2月，最高人民檢察院下發(fā)的《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013—2017年工作規(guī)劃）》提到要規(guī)范內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置，即在設(shè)置檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)該綜合考慮設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、整合職能等因素，形成科學(xué)合理、規(guī)范有序的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)體系。這是針對(duì)以往檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂、職能重疊、標(biāo)準(zhǔn)不一等問題所提出的改革要求?；跈z察機(jī)關(guān)各類職能的不同，將提起公益訴訟這一職能賦予公益訴訟部門的專門機(jī)構(gòu)，有助于構(gòu)建規(guī)范有序的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)體系，有助于增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)職能行使的針對(duì)性與有效性，從而有助于推動(dòng)我國司法改革進(jìn)程。

四、結(jié)語

為保護(hù)公共利益，在全國部分省市先行試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，成為了一種相對(duì)合理的制度安排。有關(guān)公益訴訟制度，目前已有許多域外先進(jìn)做法可資借鑒，同時(shí)，學(xué)界也作了較為充分的理論探究。但對(duì)于公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能問題，還有待深入研究。筆者認(rèn)為，在公益訴訟試點(diǎn)工作結(jié)束后可以考慮設(shè)立公益訴訟部門。同時(shí)，利用修改《人民檢察院組織法》這一契機(jī)，考慮在修改法中為公益訴訟部門賦予一定的法律地位。

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，目前正在多地試點(diǎn)中。我們應(yīng)該著眼于優(yōu)化其內(nèi)部機(jī)構(gòu)配置，按照職能的特殊屬性，對(duì)檢察權(quán)進(jìn)行合理分配，為檢察機(jī)關(guān)順利開展公益訴訟工作提供制度支撐。如此，才能有助于公益訴訟制度的進(jìn)一步完善。對(duì)于一項(xiàng)制度的法律化，倘若沒有深入細(xì)致的分析，即使匆忙地確立起來，該制度也可能在建立之后難以順利地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

［1］何江波，付文亮.基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)研究［J］.中國刑事法雜志，2011（12）.

［2］孫謙.中國檢察制度論綱［M］.北京：人民出版社，2004：129.

［3］試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索1233件，多數(shù)涉環(huán)資領(lǐng)域［EB/OL］.（2016-05-17）.http：//legal.gmw.cn/newspaper/2016-05/17/content_112515021.htm.

［4］解文軼.行政檢察工作的現(xiàn)狀與發(fā)展［J］.國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（5）.

［5］梁捷.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)［N］.光明日?qǐng)?bào)，2016-03-26.

［6］最高人民檢察院.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案［N］.檢察日?qǐng)?bào)，2015-07-03.

（編輯：王苑嶺）

D926.3

A

1673-1999（2016）08-0029-03

李凌云（1992-），男，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)（北京100070）法學(xué)院2015級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓ā?/p>

2016-05-22