蘇紫程（大理大學(xué)政法與經(jīng)管學(xué)院，云南　大理　671003）

論依法治國(guó)視域下法治邊疆的內(nèi)涵及價(jià)值

蘇紫程
（大理大學(xué)政法與經(jīng)管學(xué)院，云南大理671003）

黨的十八屆四中全會(huì)，確定了全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的總目標(biāo)。法治國(guó)家，必然內(nèi)含法治邊疆。邊疆是國(guó)家疆域中具有明顯異質(zhì)性的邊緣性部分區(qū)［1］，此區(qū)域的法治文明程度，不僅關(guān)系到邊疆治理的成效，更影響和決定了國(guó)家治理的整體效能。而邊疆治理實(shí)踐付諸之前，做好治理主體價(jià)值理念的頂層設(shè)計(jì)，是有效治理活動(dòng)的指南和保障。

法治邊疆；依法治國(guó)；依法行政；守法公民

法治邊疆是邊疆治理主體以法治為最基本治理方式，來(lái)解決邊疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的矛盾和問(wèn)題，以期達(dá)到高度法治文明的理想狀態(tài)和愿景。追求和建設(shè)法治邊疆是依法治國(guó)基本方略在陸地邊疆的具體實(shí)踐和探索，是法治國(guó)家重大戰(zhàn)略在邊疆的必然要求。法治是治國(guó)理政的基本方式，也是迄今為止人類(lèi)找到的最好的治理手段。黨的十八屆四中全會(huì)將法治作為國(guó)家治理的基本方式，那么邊疆治理的基本方式，仍然是法治。但由于邊疆特殊的歷史、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，傳統(tǒng)人治的方式、多元民族文化、多種宗教等的慣性影響，邊疆各族群眾對(duì)法治的認(rèn)知和價(jià)值理解，仍然存在巨大真空地帶，嚴(yán)重影響和阻滯了最佳治理方式的效能發(fā)揮。因而，邊疆治理的主體有必要厘清法治邊疆的內(nèi)涵、價(jià)值，以有助于實(shí)現(xiàn)邊疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繁榮、團(tuán)結(jié)、安全與穩(wěn)定。

一 法治邊疆的內(nèi)涵

法治是政治文明的重要成果，是為權(quán)力與權(quán)利兩個(gè)邊界的確定而提出的理念、法制體系與行為方式等規(guī)則和觀念的集合，其核心內(nèi)涵是以有限政府的方式實(shí)現(xiàn)人民權(quán)益的保障［1］。改革開(kāi)放以來(lái)，黨日益重視邊疆法治建設(shè)，逐漸推進(jìn)各項(xiàng)工作的法治化。但目前邊疆社會(huì)問(wèn)題的凸顯，如貧富差距拉大、利益分化嚴(yán)重、社會(huì)矛盾空前等，反映了邊疆社會(huì)對(duì)法治認(rèn)識(shí)的不足和運(yùn)用不當(dāng)。邊疆法治文明進(jìn)程的滯后性問(wèn)題，日益成為邊疆全面發(fā)展和全面推進(jìn)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的“短板”?，F(xiàn)實(shí)的困境和治理方式的現(xiàn)代化，呼喚邊疆治理主體追求和建設(shè)法治邊疆。我們認(rèn)為：法治邊疆是通過(guò)當(dāng)代中國(guó)陸地邊疆治理，以形成完備的邊疆治理法律規(guī)范體系，不僅能使實(shí)現(xiàn)憲法法律的最高權(quán)威在邊疆得到維護(hù)，而且能使邊疆各級(jí)政府依法行政、邊疆各族群眾權(quán)益得到切實(shí)保障，更能高揚(yáng)邊疆社會(huì)公平正義，維護(hù)邊疆民族團(tuán)結(jié)、安全和穩(wěn)定的良好狀態(tài)。

（一）完備的邊疆治理法律規(guī)范體系是法治邊疆的前提

完備的邊疆治理法律規(guī)范體系，是指我國(guó)陸地邊疆治理在以憲法為核心的國(guó)家法律體系引領(lǐng)和促進(jìn)之下，制定和完善適合于邊疆、促進(jìn)邊疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的地方法規(guī)、規(guī)章、民族自治條例、單行條例、規(guī)定和辦法等法律規(guī)范體系。

1.完備的邊疆治理法規(guī)、規(guī)章體系及重點(diǎn)領(lǐng)域立法。制度化、規(guī)范化、程序化的邊疆治理法律規(guī)范體系，是實(shí)現(xiàn)法治邊疆的前提和保障。法律體系要覆蓋邊疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面，同時(shí)突出陸地邊疆的特殊性，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的立法。第一，邊疆政治文明方面的立法。堅(jiān)持和完善邊疆地方各級(jí)人民代表大會(huì)制度，堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，重點(diǎn)完善在民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度、公民權(quán)利保障方面的地方法律和規(guī)章制定，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治在邊疆的法治化。第二，邊疆開(kāi)發(fā)與建設(shè)方面。重點(diǎn)完善邊疆發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)體系、能源和礦產(chǎn)資源等方面的地方法規(guī)和規(guī)章制度，促進(jìn)商品自由流動(dòng)、公平交易、平等使用。第三，邊疆社會(huì)建設(shè)方面，重點(diǎn)完善教育、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、扶貧和弱勢(shì)群體合法權(quán)益保護(hù)等方面的地方法律和規(guī)章制度。加強(qiáng)邊疆社會(huì)組織立法，規(guī)范和引導(dǎo)各類(lèi)社會(huì)組織健康發(fā)展。第四，邊疆生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。包括：有效約束開(kāi)發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明方面的法律和規(guī)章，強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，大幅度提高違法成本。第五，邊疆安全穩(wěn)定領(lǐng)域。在國(guó)家安全法律制度體系框架內(nèi)，落實(shí)總體國(guó)家安全觀，加快邊疆安全法治體系建設(shè)，幫助、協(xié)助國(guó)家出臺(tái)反恐等急需法律，推進(jìn)邊疆公共安全法治化，確保邊疆安全穩(wěn)定。

2.完備的民族區(qū)域自治法律體系。民族區(qū)域自治法律體系是邊疆法律體系的重點(diǎn)。實(shí)行民族區(qū)域自治的5大自治區(qū)中，其中4個(gè)自治區(qū)地域上屬于陸地邊疆，而全國(guó)30個(gè)自治州中，16個(gè)在陸疆地區(qū)，120個(gè)自治縣（旗）中，69個(gè)在陸地邊疆。民族區(qū)域自治制度是黨解決民族問(wèn)題的一項(xiàng)基本政治制度，是深受邊疆各族群眾歡迎和高度認(rèn)同的基本政治制度，是建立和諧的、新型的民族關(guān)系的基石。從邊疆民族工作的角度看，“制度自信，就是對(duì)中國(guó)特色民族區(qū)域自治制度的自信”［2］。黨的十八大報(bào)告、十八屆四中全會(huì)和新修改的黨章強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度”；“要加強(qiáng)民族工作法律法規(guī)建設(shè)，認(rèn)真貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法，修訂完善有關(guān)民族工作的法規(guī)條例?！保?］第一，應(yīng)完善適合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自治條例和單行條例，用好、用足、用活自治權(quán)，以實(shí)現(xiàn)鄧小平提出的“要使各少數(shù)民族聚居的地方真正實(shí)行民族區(qū)域自治”［4］。第二，制定和落實(shí)民族區(qū)域自治法以及實(shí)施民族區(qū)域自治法若干規(guī)定的部門(mén)規(guī)章和政策性文件。第三，完善民族自治地方的行使立法權(quán)和變通權(quán)的保障機(jī)制。一方面在立法層面，增設(shè)法律責(zé)任機(jī)制；另一方面，應(yīng)完善變通權(quán)的補(bǔ)充規(guī)定，對(duì)上級(jí)制定的不適合民族自治地方實(shí)際情況的決議、指示等，自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行。

3.少數(shù)民族優(yōu)秀傳統(tǒng)習(xí)俗的制度化。優(yōu)秀的民族習(xí)俗是少數(shù)民族長(zhǎng)期生存和發(fā)展智慧的結(jié)晶。它們?cè)谶吔髅褡迳a(chǎn)生活中起到平衡利益、解決糾紛、維護(hù)生活秩序、調(diào)整民族關(guān)系、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要作用，與國(guó)家法律不盡一致，但確實(shí)又在邊疆民族村社治理中時(shí)時(shí)刻刻發(fā)揮著作用，譬如藏族的“神山崇拜”、傣族的“森林崇拜”等，對(duì)于保護(hù)生態(tài)環(huán)境作用尤為明顯。另外，由于邊疆特殊的歷史—社會(huì)—文化生態(tài)，直接執(zhí)行國(guó)家法律時(shí)，會(huì)出現(xiàn)一些與當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情不符的情況，民族自治地方可以變通立法，重視和尊重少數(shù)民族習(xí)俗，吸收其合理成分，補(bǔ)充國(guó)家法律、法規(guī)，促進(jìn)少數(shù)民族優(yōu)秀傳統(tǒng)習(xí)俗的制度化。

（二）依法行政是法治邊疆的關(guān)鍵

依法治國(guó)關(guān)鍵在于依法行政，核心是對(duì)公權(quán)力的制約，防范公權(quán)對(duì)私權(quán)的肆意侵犯［5］。十八屆四中全會(huì)要求“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”［6］，而“我國(guó)大約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和幾乎所有的行政法規(guī)都是由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的”［7］，人民群眾感受到的法律權(quán)威，很大一部分屬于行政執(zhí)法范疇，可見(jiàn)，行政執(zhí)法是依法行政的中心環(huán)節(jié)。因此必須依法嚴(yán)格規(guī)范邊疆地方政府的權(quán)力，嚴(yán)格按照法律授予的職權(quán)行使職責(zé)，形成“法無(wú)授權(quán)不可為”的施政自覺(jué)。一是合法、公正、嚴(yán)格地執(zhí)法。行政執(zhí)法中，執(zhí)法者首先尊重憲法和法律的權(quán)威，同時(shí)尊重公民的憲法權(quán)利和法定權(quán)利，嚴(yán)格按照法律規(guī)定，堅(jiān)持法律面前人人平等，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，盡量減少執(zhí)法人員的裁量度，制定具體的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，依法保護(hù)邊疆人民群眾的合法權(quán)益。二是文明、和諧、正當(dāng)?shù)貓?zhí)法。依法行政的根本目的在于實(shí)現(xiàn)邊疆人民群眾的利益，促進(jìn)邊疆地區(qū)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定，這就要求在執(zhí)法過(guò)程當(dāng)中要采取人性化的執(zhí)法方式，要做到以理服人、以情感人的執(zhí)法，反對(duì)野蠻執(zhí)法、暴力執(zhí)法，遵循正當(dāng)?shù)膱?zhí)法程序，尊重行政執(zhí)法相對(duì)人的利益表達(dá)和訴求，依法保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)，做到嚴(yán)格規(guī)范、公正文明執(zhí)法。三是高效、便民、權(quán)責(zé)對(duì)等。依法行政要求積極、迅速、及時(shí)地履行其職責(zé)、實(shí)現(xiàn)其職能，嚴(yán)守時(shí)限規(guī)定，并不斷降低執(zhí)法成本，提高辦事效率、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

（三）守法的邊疆公民是法治邊疆的基礎(chǔ)

制定完備的邊疆治理法律規(guī)范體系的目的，就是要使法律規(guī)章在邊疆社會(huì)生活中得到實(shí)施，維護(hù)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。邊疆地區(qū)的公民，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部、執(zhí)法人員要帶頭守法，率先養(yǎng)成敬畏法律、信仰法律、遵守法律、運(yùn)用法律、維護(hù)法律的意識(shí)和理念，讓法治精神融入每個(gè)公民的血液之中，形成“人人守法、事事依法”的法治環(huán)境，為建設(shè)法治邊疆奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。一是邊疆各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部率先垂范、帶頭守法。邊疆各級(jí)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部，是邊疆各族群眾根本利益的代表者、實(shí)現(xiàn)者、維護(hù)者，他們遵紀(jì)守法，對(duì)邊疆社會(huì)民眾的法治意識(shí)和法治理念及行為方式將產(chǎn)生幾何級(jí)數(shù)的正面影響；反之，他們的違法亂紀(jì)行為所生產(chǎn)的負(fù)面影響，也將無(wú)限放大。十八大報(bào)告提出要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”［8］，這就要求邊疆地區(qū)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)提高法治意識(shí)與能力，做到依法執(zhí)政、依法決策、依法行政，保持對(duì)法律的敬畏之心，信仰法律、運(yùn)用法律、維護(hù)法律，自覺(jué)摒棄人治思維和權(quán)力本位的錯(cuò)誤觀念，為全民守法作出示范和表率。二是執(zhí)法人員要嚴(yán)格守法。執(zhí)法人員是邊疆治理的法律法規(guī)體系的具體執(zhí)行者、操作者，他們的守法意識(shí)決定著法律實(shí)施的效能，進(jìn)而很大程度上影響著邊疆各族群眾對(duì)國(guó)家法治狀態(tài)的切身體驗(yàn)和基本判斷。十八大報(bào)告指出要“推進(jìn)依法行政，切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”［9］，這就要求邊疆行政執(zhí)法人員要堅(jiān)持依法行政，熟練掌握相關(guān)法律規(guī)定，嚴(yán)格按照法律權(quán)限和法定程序作出行政行為，不斷提高行政執(zhí)法的能力和水平，暢通利益表達(dá)、利益訴求的法治渠道，讓邊疆群眾分享法治文明帶來(lái)的實(shí)惠和便利，讓法治信仰成為邊疆社會(huì)的情感歸屬。三是邊疆民眾自覺(jué)守法。邊疆治理的法律規(guī)范體系，是邊疆各族干部群眾共同意志的體現(xiàn)，社會(huì)民眾自覺(jué)守法是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)邊疆最廣大人民群眾的根本利益之所在，是建設(shè)法治社會(huì)、法治邊疆的重要目標(biāo)。十八大報(bào)告指出，要“弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，樹(shù)立社會(huì)主義法治理念，增強(qiáng)全社會(huì)學(xué)法尊法守法用法意識(shí)”［10］，這就要求應(yīng)以法治文化浸潤(rùn)和熏陶邊疆各界社會(huì)民眾，以法治思想引導(dǎo)和滋養(yǎng)邊疆社會(huì)輿論，全體邊疆民眾做到尊法、信法、用法、護(hù)法，形成濃厚而牢固的法治社會(huì)氛圍。

二 追求和構(gòu)建法治邊疆的價(jià)值

（一）法治國(guó)家建設(shè)的重要組成部分

邊疆是國(guó)家靠近邊界的區(qū)域，是國(guó)家重要的領(lǐng)土區(qū)域，是一個(gè)國(guó)家不可分割的部分，國(guó)家與邊疆是整體與局部的關(guān)系。部分發(fā)展制約著整體發(fā)展，甚至在一定條件下關(guān)鍵部分會(huì)對(duì)整體的性能狀態(tài)起決定作用。從這個(gè)意義上說(shuō)，法治邊疆建設(shè)是法治國(guó)家整體建設(shè)的局部，沒(méi)有邊疆的法治文明，就談不上國(guó)家整體的法治文明。法治邊疆建設(shè)必然在法治國(guó)家建設(shè)框架內(nèi)，服從社會(huì)主義核心價(jià)值觀的統(tǒng)領(lǐng)，以社會(huì)主義法治文明建設(shè)的總體要求全面引領(lǐng)邊疆法治文明的建設(shè)進(jìn)程。一方面，法治邊疆建設(shè)應(yīng)保障國(guó)家憲法法律的權(quán)威性、統(tǒng)一性，確保中央依法治國(guó)重大決策部署在邊疆地區(qū)有效實(shí)施；另一方面，應(yīng)充分發(fā)揮法治創(chuàng)造精神，探索出一條具有時(shí)代特征、邊疆特點(diǎn)的法治建設(shè)之路，讓全面推進(jìn)依法治國(guó)的各項(xiàng)要求和部署在邊疆地區(qū)落地生根。

（二）有助于實(shí)現(xiàn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化

邊疆治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，實(shí)質(zhì)是邊疆政治的現(xiàn)代化，就是適應(yīng)國(guó)家現(xiàn)代化總進(jìn)程，使邊疆治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，使邊疆治理者善于運(yùn)用法治思維和法律制度治理邊疆，從而把符合邊疆實(shí)際的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理邊疆的效能。邊疆治理體系和治理能力是邊疆法律制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，建設(shè)法治邊疆則是推動(dòng)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，兩者相輔相成。第一，構(gòu)建完備的邊疆治理地方法律和規(guī)章體系，實(shí)質(zhì)上就是推進(jìn)邊疆治理制度體系的法律化、規(guī)范化和定型化，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的邊疆治理法律規(guī)范體系。第二，培養(yǎng)高效的行政執(zhí)法能力，就是要增強(qiáng)邊疆各級(jí)政府治理的權(quán)力（權(quán)利）能力和行為能力，強(qiáng)化憲法和民族區(qū)域自治法等法律的實(shí)施和遵守，提高邊疆治理法律體系的運(yùn)行力、執(zhí)行力。第三，培育守法的公民，推進(jìn)邊疆法治社會(huì)的建設(shè)。以法治意識(shí)凝聚改革共識(shí)，推動(dòng)一元單向治理向多元交互共治的結(jié)構(gòu)體系轉(zhuǎn)變，并以法治思維和法治方式提升邊疆治理能力。

（三）實(shí)現(xiàn)其他價(jià)值目標(biāo)的有力保障

法治邊疆是陸地邊疆治理追求的價(jià)值目標(biāo)，除此之外，還有富裕邊疆、文明邊疆、和諧邊疆、平安邊疆和美麗邊疆。在廣大的邊疆地區(qū)，堅(jiān)持實(shí)施依法治邊，就是堅(jiān)持依法治國(guó)在邊疆的實(shí)踐，就是堅(jiān)持法治邊疆、法治政府和法治社會(huì)的一體化建設(shè)。建設(shè)法治邊疆，首先需要制度保障。應(yīng)建立完備的邊疆治理法律規(guī)范體系，包括邊疆治理所追求的邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治文明、人民生活富裕、利益平衡、行為規(guī)范、社會(huì)有序、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定、生態(tài)文明等相關(guān)內(nèi)容的地方法律和規(guī)章，以為邊疆的各個(gè)領(lǐng)域?qū)嵤┯行е卫硖峁┛茖W(xué)的法律規(guī)范依據(jù)和基本的法制保障，做到有法可依；其次，實(shí)施保障。嚴(yán)格、高效的行政執(zhí)法能力是邊疆各級(jí)政府履行職能，解決邊疆發(fā)展、安全、穩(wěn)定等基本問(wèn)題的能力保障；第三，社會(huì)保障。應(yīng)通過(guò)邊疆法治文化和法治社會(huì)建設(shè)，培育守法公民，形成“人人崇尚法治、人人遵紀(jì)守法”的良好社會(huì)氛圍，助推一個(gè)具有高度物質(zhì)文明、政治文明、社會(huì)文明、精神文明、生態(tài)文明的新邊疆的建設(shè)。

［1］周平.中國(guó)的崛起與邊疆架構(gòu)創(chuàng)新［J］.云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2013，（2）.

［2］毛公寧.制度自信是堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的重要保證［J］.中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2013，（5）.

［3］關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下民族工作的意見(jiàn)［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014 -12-23.

［4］鄧小平文選（卷2）［M］.1994.

［5］潘勝軍，沈尚建.政府績(jī)效管理法治化途徑［J］.長(zhǎng)沙大學(xué)學(xué)報(bào)，2015，（4）.

［6］［8］［9］［10］中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014-10-23.

［7］袁曙宏.深化行政執(zhí)法體制改革［N］.光明日?qǐng)?bào)，2013-11-27.

（責(zé)任編校：簡(jiǎn)小烜）

On the Connotation and Value of the Rule of Frontier by Law from the Perspective of the Rule of Law

SU Zicheng
（School of Law，Economics and Management，Dali University，Dali Yunan 671003，China）

The Fourth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee has determined to speed up the construction of a socialist country ruled by law and promote the rule of law comprehensively.It includes the rule of frontier by law.Frontier is national territory which has obvious heterogeneity.This region's rule by law is not only in relation to the effectiveness of the frontier governance，but also influences and determines the overall performance of the governance of the country.Before the frontier governance is put into practice，a good top-level design of governance value concept is the guidance and guarantee of the effective governance activities.

rule of frontier by law；rule of law；law-based administration；law abiding citizen

D829.13

A

1008-4681（2016）04-0052-03

2016-04-14

云南省教育廳科學(xué)研究基金項(xiàng)目“民族自治地方行政文化與地方政府活力研究”，編號(hào)：2013C179。

蘇紫程（1980—），男，云南大理人，大理大學(xué)政法與經(jīng)管學(xué)院講師，云南大學(xué)公共管理學(xué)院博士生。研究方向：地方政府治理與邊疆治理理論。