〔摘要〕目前，香港已進入“后政改時期”，政改失敗需要檢討原因，也需要提出后政改時期的治港新思路。應當看到，“一國兩制”方針、中央堅持以基本法為基礎的依法治港方略、香港主流民意支持基本法秩序內(nèi)的普選改革及聚焦發(fā)展經(jīng)濟民生的正當意志等都是香港后政改時期重建自我和重建與中央互信互動關系的可靠資本。有效改進香港管治需正確認識基本法的國家建構智慧，全面準確理解和把握香港的行政主導制，從理論和實踐上高度重視和優(yōu)化中央的適度管治責任與特首責任的協(xié)同原理與制度機制。

〔關鍵詞〕

后政改時期；香港；“一國兩制”；基本法；行政主導制；邊疆治理

〔中圖分類號〕D676.58 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2016）02-0105-09

2015年6月18日，香港立法會就特區(qū)政府提交的政改法案投票表決，以8比28遭到否決，絕大部分建制派議員因程序失誤沒有投票。投票結果意味著香港政改闖關失敗，政改“五步曲”在第三步被否決，香港進入“后政改時期”。政改失敗需要進行原因檢討，也需要提出針對后政改時期的治港新分析與新思路。

一、從政改失敗中尋求治港新思路

政改闖關失敗有著復雜的內(nèi)外原因，就內(nèi)部而言，政治相互猜疑和社會階層矛盾是不可回避的現(xiàn)實。為此，后政改時期的中央治港方略應在延續(xù)既有管治經(jīng)驗的同時有所創(chuàng)新突破。具體要點如下：

第一，突出基本法的憲制權威及不可動搖性?；痉ㄊ窍愀鄯睒s穩(wěn)定的法治基石，也是央港關系互動調(diào)適的最權威法律框架，不可輕易修改或輕言修改，要堅決反擊香港反對派借助修法議題動搖這一法律秩序的運動。修改基本法在目前政治環(huán)境下亦不利于香港繁榮穩(wěn)定和高度自治。

第二，重申中央支持基本法秩序下的普選目標不動搖，重申重啟政改的政治條件和法律基礎，合法合情合理說明中央的法治立場和政治利益關切點，使得香港社會對民主化仍然保持價值認同與進取預期，團結凝聚香港大部分人心。

第三，維持對香港各項經(jīng)濟優(yōu)惠安排，繼續(xù)以繁榮穩(wěn)定的事實反擊反對派的各種攻擊和國際上的猜疑。

第四，在國家“十三五”規(guī)劃與“一帶一路”戰(zhàn)略中適度突出香港的優(yōu)勢和角色，鼓勵港人信心，以空間換時間，逐步增強香港經(jīng)濟及香港民心對于中國整體的向心力與融合度。

第五，加快研擬“一國兩制”與基本法框架下香港青年參軍、考公務員、出任外交官及內(nèi)地體制內(nèi)各種技術性職位的制度機制，將“行政吸納政治”的經(jīng)驗復制到中央吸收香港精英并建立其穩(wěn)定政治認同的框架內(nèi)，逐步弱化對“一國兩制”過度形式化理解與貫徹所帶來的香港青年與內(nèi)地的“政治隔離”狀態(tài)。

第六，鼓勵內(nèi)地優(yōu)質(zhì)國企或民企吸納香港青年創(chuàng)業(yè)和就業(yè)，設置專門項目和計劃，與特區(qū)政府就業(yè)保障框架適度對接。

第七，支持特區(qū)政府在后政改期間聚集經(jīng)濟民生的實際政策舉措，逐步緩和香港階層矛盾和貧富差距。

“一國兩制”下的新香港要告別許多，重建許多，不是一日一時可成。政改闖關失敗只是個案性失敗，“一國兩制”與基本法仍在，政改“五步曲”程序仍在，香港主流民意支持基本法秩序內(nèi)的普選改革及聚焦發(fā)展經(jīng)濟民生的正當意志仍在，中央堅持以基本法為基礎的依法治港方略仍在，這些都是香港后政改時期重建自我和重建與中央互信互動關系的可靠資本。勿使政改失敗之“一葉”障目而不見了一國兩制的“泰山”之壯觀氣象與宏闊前景。擺脫迷思與任性，找回信心與信任，新香港的意義與優(yōu)勢依然可期。

二、 聚焦經(jīng)濟民生的社會重建意義

否決政改后的香港雖不時仍有“本土派”與愛國愛港力量的沖突，比如2016年春節(jié)旺角發(fā)生的暴亂事件，〔1〕但總體上表現(xiàn)相對平靜，政府高官、智庫及一般民眾開始就經(jīng)濟民生發(fā)展達成基本的公共政策共識。梁振英特首就職時將經(jīng)濟民生諸項指標作為重要施政承諾，但綿延而激烈的政改沖突打亂了這一施政進程，對香港經(jīng)濟調(diào)整與民生改善造成一定不利影響。盡管代價相對高昂，但政改沖突是基本法實施與香港社會民主發(fā)展不可避免的一個特定階段，既不必過分苛責，亦不必過分流連。理智而勤勉的香港人需要珍惜經(jīng)歷千難萬險獲得的聚焦經(jīng)濟民生的新共識。

事實上，聚焦經(jīng)濟民生有助于香港社會重建，逐步修復裂痕與傷痛，凝聚共識與新力量，從而為未來政改之路準備更適當?shù)恼紊鐣l件。

（一）香港經(jīng)濟急需升級

香港經(jīng)濟的“亞洲四小龍”時代已經(jīng)終結，香港人必須從經(jīng)濟優(yōu)越性的舊夢中蘇醒，面向國家“一帶一路”的發(fā)展戰(zhàn)略，尋求香港經(jīng)濟新的增長點與創(chuàng)新空間。隨著香港的GDP相繼被內(nèi)地一線城市超越以及內(nèi)地創(chuàng)新發(fā)展與自貿(mào)區(qū)體系化的深入，香港經(jīng)濟的區(qū)域中心地位岌岌可危。梁振英特首要求立法會加開會議審議通過創(chuàng)科局撥款及主動訪京尋求香港參與國家經(jīng)濟戰(zhàn)略之重大機遇，代表了特區(qū)政府及管治精英的一般性共識，即香港再也等不起了，必須奮起直追，利用剩余優(yōu)勢實現(xiàn)香港經(jīng)濟的再造。

政治的歸政治，經(jīng)濟的歸經(jīng)濟。香港的經(jīng)濟戰(zhàn)略決策與發(fā)展模式必須遵循最基本的經(jīng)濟規(guī)律，不能沉浸舊夢，孤芳自賞，也不能受政治捆綁。在經(jīng)濟全球化、區(qū)域化日益明顯的格局下，香港必須在經(jīng)濟體系歸屬上有新的定位。美國重返亞太的影響主要集中于政治和軍事，且遭遇到中國崛起的有力抵制，形成中美亞太力量格局的再平衡。由于經(jīng)濟相對衰落及國內(nèi)民主“否決機制”等因素，美國主導的TPP很難成為亞洲經(jīng)濟的整合性力量。

從現(xiàn)實來看，中國主導的“一帶一路”和亞投行等區(qū)域經(jīng)濟新秩序有巨大的投資和發(fā)展空間，香港作為中國特別行政區(qū)有著巨大的發(fā)展參與機會。梁振英特首定位這種機會為“超級聯(lián)系人”，并非虛言。然而，如果香港因為政治綁架經(jīng)濟，導致再次錯失參與這一經(jīng)濟新秩序的機會，則“超級聯(lián)系人”地位恐被新加坡等經(jīng)濟體甚至內(nèi)地自貿(mào)區(qū)所替代。短期內(nèi)香港仍然具有“超級聯(lián)系人”的相對優(yōu)勢，內(nèi)地一線城市的經(jīng)濟成熟度與治理成熟度尚存差距，然而長期來看這一差距在不斷彌合，香港當居危思危，抓住機遇，完成經(jīng)濟升級改造。融入，還是排斥，決定的不是內(nèi)地的經(jīng)濟命運，而是香港的經(jīng)濟命運。

（二）經(jīng)濟民生修復裂痕

占中運動固然有著內(nèi)外復雜背景和因素，但回歸19年來香港經(jīng)濟競爭力下滑和民生狀況惡化也是現(xiàn)實。反對派習慣于將一切經(jīng)濟民生問題歸結于政治問題，具體而言是普選問題。這多少有點將問題本身簡單化了。無疑，在共識基礎上推行的普選自然有利于增強政府管治能力和認受性，但也不意味著經(jīng)濟民生問題就能立竿見影解決。政改受挫，特區(qū)政府尋求轉移社會重心，聚焦經(jīng)濟民生，實際上是對問題本質(zhì)的一種還原，適度緩解既往將一切發(fā)展問題歸結為普選問題的社會心理焦慮。因此，通過聚焦經(jīng)濟民生的官民實踐，香港社會有可能更加完整而平衡地理解經(jīng)濟與民主、民生的關系。

聚焦經(jīng)濟民生對占中運動與政改挫折帶來的社會裂痕的修復作用是明顯的。市場經(jīng)濟在本質(zhì)上是一種自由創(chuàng)造和機遇分享的經(jīng)濟體系，聚焦經(jīng)濟議題帶來的香港經(jīng)濟結構升級以及參與國家經(jīng)濟發(fā)展必然為香港人的就業(yè)和創(chuàng)新帶來巨大的機遇和潛力。如果新經(jīng)濟戰(zhàn)略制定合理，實施妥當，過往焦慮于地產(chǎn)霸權、金融寡頭和貧富分化的社會仇富、仇官心理可能得到適度平復，因為官員和新資本不是在惡化人民處境，而是在提供新的就業(yè)機會和發(fā)展空間，是一種締造新的命運共同體與管治合法性的過程。

民生議題不能成為孤立的福利議題，而是需要與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，以發(fā)展促民生，以民生助發(fā)展。這樣，習慣于簡單稅制和偏低福利的香港就有可能逐步走向中等福利水平。因為香港經(jīng)濟需要通過更積極參與國家經(jīng)濟而獲得發(fā)展動力，這一聚焦過程還將帶來央港關系的修復，這一修復不僅具有積極的經(jīng)濟意義，還具有為重啟政改提供優(yōu)良條件的意義。聚焦經(jīng)濟民生所帶來的香港內(nèi)部生態(tài)優(yōu)化、利益重排和共識凝聚以及央港關系上的互信重建，是后政改調(diào)整的戰(zhàn)略性目標。

（三）健康心態(tài)重啟政改

聚焦經(jīng)濟民生固然是后政改時期香港社會主流共識，但政改本身并未完成，從而使得重啟政改盡管不具備短期的現(xiàn)實性條件，但從中長期來看仍然是基本法體制內(nèi)目標和香港社會民主發(fā)展的必然方向。2015年6月18日的否決只是個案性否決，表明政改“五步曲”在第三步停滯下來了，而并不表明政改已經(jīng)終結。從現(xiàn)代社會的普遍發(fā)展規(guī)律來看，未完成普選的民主始終存在著走向民主的強勁動力，這種動力不僅僅來自于外部世界提供的普遍話語和模式誘導，也來自于高度現(xiàn)代化社會“人人參政”的政治自覺。尋求“一國兩制”下香港社會的長治久安，必須在適當時刻重啟政改以實現(xiàn)普選。

基本法以及“八·三一”決定〔2〕，是關于香港政改與普選的最權威法律基礎，也是中央關于香港循序漸進實現(xiàn)普選的最莊嚴政治承諾，但前提是香港社會對普選方案有共識，對基本法及中央治港核心原則有理解與支持。否決政改表明香港社會的這一共識尚未達成，對中央治港核心原則尚缺乏正面體認與接受。何謂核心原則呢？就是主權、安全與發(fā)展利益。這些可統(tǒng)歸入“國家利益”范疇的核心原則根植于基本法承載的“一國” 內(nèi)涵之中，若香港人不能客觀認知和接受這一憲制性前提而仍然將普選作為準獨立政治體事項衡量，政改分歧就很難彌合。

在分歧巨大時，雙方不妨各自冷靜調(diào)整。于中央而言，必須堅持基本法之下的香港普選目標，為適當時刻重啟政改提供通道與支持，兌現(xiàn)政治承諾。于香港而言，通過梁振英剩余任期的聚焦經(jīng)濟民生發(fā)展而營造一個新的香港經(jīng)濟前景、社會共識與央港關系。這一調(diào)整周期不宜過長，以便香港普選作為“一國兩制”與基本法的重要目標能夠早日實現(xiàn)。由此，香港自身在國家發(fā)展中的角色也在轉型，從相對單調(diào)的經(jīng)濟層面轉向“治理特區(qū)”定位，為國家治理現(xiàn)代化探路。而聚焦經(jīng)濟民生恰恰可以營造香港人的一種與時俱進的健康心態(tài)，重建社會共識與央港互信。

三、 超越“行政主導依賴癥”

2015年9月12日，香港中聯(lián)辦主任張曉明在紀念香港基本法頒布25周年研討會上發(fā)表演講，重申了香港政制的行政主導原則，核心觀點是：第一，香港政制屬于地方性政制，不可能完全比照三權分立；第二，行政長官是政制核心，超然于三權之上，聯(lián)結中央；第三，行政主導主要體現(xiàn)于行政相對立法的主導權；第四，行政與立法相互制約，相互配合，司法獨立。 張主任的這一演講重新激起了香港社會對“一國兩制”與基本法之核心體制原則的聚焦與爭論。張主任論述的核心在于行政主導與特首超越地位，這可以從基本法立法原意及條文規(guī)定中獲得支持。然而，如何準確理解和闡釋行政主導的確切含義？如何診斷香港特首弱勢及行政主導實際不能的癥結？如何發(fā)展出保障行政主導的有力制度機制？如何在雙普選趨勢下重新定位行政主導？中央管治權在香港政制中具有何種構成性意義？這些問題尚需要基本法研究者和特區(qū)管治精英深入探討和回答。

（一）從歷史看行政主導

當我們談論某種現(xiàn)代政治體制模式時，大體可歸為兩類，即三權分立與議會至上，前者以美國為典型，后者以英國為典型。瑞士的委員會制屬于少數(shù)。即便是議會至上的英國，其行政自主性與司法獨立也得到了相當高度的憲法保障，體現(xiàn)出中等程度的三權分立特征。而美國的三權分立則是極其典型的，是聯(lián)邦黨人之“深思熟慮”與美國人民之“自由選擇”相結合的結果。不過，這里談論的都只是完全的國家體制，而香港屬于地方性的特別行政區(qū)，在全部治理權力之上存在著中央管治權，而特首處于溝通央港雙方的樞紐性位置，其權力屬性與地位不能完全從香港政制內(nèi)部的“水平”方向上理解，還需要從央港關系的“垂直”方向上理解。特首既是香港地方選舉制度的產(chǎn)物，是自治性首長，也是中央實質(zhì)委任的產(chǎn)物，是中央委派官員，其合法性來源與政治責任具有雙重性。這種政治身份的雙重性決定了香港地方政制的限度。

正是基于香港政制的地方性以及保持香港政制延續(xù)與繁榮穩(wěn)定的實際需要，中央在制定基本法時采行了不同于議會至上和三權分立的行政主導制。行政主導制與現(xiàn)代國家的民主法治原理存在一定的規(guī)范性張力，因為現(xiàn)代民主法治要求民主優(yōu)先和依法行政，要求從民主程序和監(jiān)督體制上嚴格剝奪行政權的裁量余地，抑制行政專斷。香港的行政主導制沿襲自殖民時代的總督制?？偠街葡碌目偠胶戏ㄐ允菃我坏?，基于宗主國的單方委任權。行政主導制下的特首合法性是復合的，基于地方選舉和中央委任。作為地方性政制的行政主導制仍有一定的憲制合理性。

當然，基本法立法過程確實出現(xiàn)過香港政制之爭，英國方面希望將香港政制由總督制改造為威斯敏斯特的議會至上模式，香港地方政治精英則希望仿效美國實行三權分立，而中央則大體堅持行政主導的方向。但無論何種體制都同意香港的司法獨立，只是在行政立法關系上有不同設計：立法優(yōu)先，則為議會至上；立法與行政平行，則為三權分立；行政優(yōu)先，則為行政主導。立法博弈的結果是行政主導制的確立，但同時也為這一體制的改革與演化容留了憲制空間：一方面賦予立法會以制約監(jiān)督權力，部分體現(xiàn)了權力分立的制衡內(nèi)涵；另一方面設定了特首與立法會雙普選目標，從憲制發(fā)展愿景上相對限縮了行政主導制的主導特征。香港的行政主導是多方博弈妥協(xié)的結果，其原初設計與遠期演化之間存在一定張力，占中運動中的管治權爭奪就是這種張力的重要釋放。

（二）弱勢特首的體制現(xiàn)實

香港特首在基本法上的優(yōu)越地位，一般熟悉基本法的人都不會否認。然而，熟悉香港政治的人都知道回歸19年來的“弱勢特首”現(xiàn)象，行政主導面臨實際不能的體制性尷尬。一方面，香港司法獨立，行政完全不可能主導，亦不可能影響到司法政策與解釋的走向。另一方面，立法會盡管在提案權上受限，但基于制度慣例而在修正案權力上對政府構成嚴重制約，所謂的“惡質(zhì)拉布”現(xiàn)象?！?〕此外，香港的公務員系統(tǒng)沿襲港英舊制，特首對普通行政權的指揮與掌控一直力不從心。

張主任提及特首相對于香港立法權、行政權與司法權的超然地位，然而如果這種超然不是一種對三權的節(jié)制與影響力，而是無法有效調(diào)控和引導下的邊緣化，則不屬于行政主導的實質(zhì)內(nèi)涵。對特首而言，超然不是超脫，而是可支配與可影響，至少針對行政立法關系具有主導性優(yōu)勢。然而，特首對公務員系統(tǒng)的指揮不靈與對立法會的影響不力已成體制現(xiàn)實，不容回避。

當然，香港政制由文本上的“行政主導”演變?yōu)閷嵺`中的“弱勢特首”，有著復雜的體制與政治運作原因，既往的檢討往往局限于香港管治體系內(nèi)部，比如“特首不黨”原則導致特首無法依賴執(zhí)政黨及管治聯(lián)盟，比如公務員問責制不健全，特首無法支配和影響，等等。這些檢討當然非常重要，但更重要的是中央治港長期奉行的“積極不干預”導致中央權威的缺位，進而導致作為央港聯(lián)系紐帶的特首的權威下降。改變這一“弱勢特首”現(xiàn)狀，需要從香港管治體系內(nèi)部和中央管治權兩個層面同時反思推進。

（三）中央治港需“適度有為”

特首梁振英多次提到香港政府的管治政策要從“積極不干預”轉向“適度有為”。這主要針對市場監(jiān)管領域。美國在這一領域的轉變發(fā)生于羅斯福新政時期，結果不僅使美國成功度過了經(jīng)濟危機，而且極大釋放了美國憲政體制中的政府能動性及制度效能。中央治港也應實現(xiàn)類似的轉變。

2014年《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書（以下簡稱“白皮書”）代表了中央治港戰(zhàn)略調(diào)整的某種信號，然而“全面管治權”似乎矯枉過正。從“一國兩制”與基本法的本質(zhì)邏輯來看，“適度管治權”的提法與實踐更符合立法原意與央港關系實際。不過，從回歸以來的19年來看，中央治港基本呈現(xiàn)出一種“積極不干預”的高度節(jié)制主義，甚至出現(xiàn)了某種憲制意義上的權力怠惰，即基本法上明確規(guī)定的中央權力未能獲得有效的制度化和實踐操作。這種權力怠惰的大致表現(xiàn)包括：第一，與立法會對接的備案審查權從未啟用，也未制度化；第二，與特首任命、監(jiān)督及指令辦事有關的中央權力也未實質(zhì)化，缺乏最低限度的儀式制度和監(jiān)督實踐；第三，對特區(qū)政府的財政預算監(jiān)督權從未啟用；第四，與司法權對接的人大釋法權“絕少且謹慎”地使用，主要限于危機管理，而不是積極主動地建構一種官方的基本法法理學。這些明確記載于基本法上的權力長期“睡眠”，而香港立法會與法院則積極作為，香港的公務員系統(tǒng)和執(zhí)行性的法定機構又自成系統(tǒng)，導致特首四面受壓，無所作為。

此外，基本法設計中包含的“雙普選”安排仍然構成對特首憲制地位的某種改造與挑戰(zhàn)壓力。盡管2017特首普選被否決，但基本法和“八·三一”決定是規(guī)范性文件，在法律上保障了“重啟政改”的程序通道，只是需要香港社會的政改共識進一步凝煉出來而已。在這一普選進程中，無論制度如何精細設計，中央如何嚴密把控，特首普選都意味著特首權威來源與代表性向地方下沉，而立法會普選則意味著立法會多數(shù)派的地方化甚至反對派化。因此，普選本身盡管也會增加特首的地方認受性，但總體上會適度削弱特首對中央的負責以及對立法會的主導影響。

這就要求我們重新看待基本法上的行政主導制以及與之牽連的央港關系。第一，中央治港要繼續(xù)依賴但不受制于特首這一憲制樞紐，不能將特首作為中央把控管治權的唯一制度抓手，否則在“雙普選”沖擊下必然加劇央港政治矛盾，此次政改就是顯例。第二，中央治港要克服既往的權力怠惰和不敢作為，由“積極不干預”轉為“適度有為”，其重點在于回歸基本法，善用法定管治權及其日常實踐來強化中央管治權威，將基本法上的中央管治權的行使程序與標準制度化和儀式化，整體改善央港關系中的“模糊一國”形象和香港內(nèi)部管治中的“弱勢特首”地位。第三，中央治港切忌矯枉過正損及“兩制”活力，“全面管治權”應限定于主權性法理論述而不是直接實施的治港原則，“適度管治權”應作為治港戰(zhàn)略調(diào)整的總目標。第四，香港的行政主導制需要適應“雙普選”的發(fā)展與挑戰(zhàn)，需要在中央管治加強與地方選民基礎擴展之間尋求新的政治與施政平衡點，面向未來，不拘泥于設計之初的原意與結構剛性，更不能退回總督制舊制而抹殺“一國兩制”的憲制創(chuàng)新與活力。只有全面準確理解和把握香港的行政主導制，從理論和實踐上高度重視和優(yōu)化中央的適度管治責任與特首責任的協(xié)同原理與制度機制，才能有效改進香港管治與基本法實施。

四、 正確認識基本法的國家建構智慧

在新中國立法史上，香港基本法是“一國兩制”偉大構想的第一個制度結晶，也是大膽開創(chuàng)一體多元治理憲制的首要法律創(chuàng)舉。香港基本法誕生于我國改革開放初期，是鄧小平一代領導人將解決臺灣統(tǒng)一問題的戰(zhàn)略框架運用于香港問題的積極嘗試。后政改時期治港在宏觀思路上需要回到基本法，活用基本法。

我國近現(xiàn)代立憲史的真實主題在消極方面是救亡圖存，在積極方面則表現(xiàn)為現(xiàn)代國家建構。如何在儒家文化傳統(tǒng)與西方傳統(tǒng)之間尋求國家建構資源？如何分辨與改造西方內(nèi)部多元傳統(tǒng)為我所用？革命與改良如何匹配？中國自身的永久和平（清除軍閥割據(jù)與武力政治）與憲制構造如何獲取結構性方案？這些嚴峻的國家建構問題一直困擾著尋求富強與文明的一代政治與文化精英，甚至國共兩黨的核心爭端亦在于建國綱領與路線的對峙和分歧。兩岸關系之一中各表，花開兩朵，所綻放和深化的正是百年中國立憲史的未完成狀態(tài)?；趯v史和現(xiàn)實負責的政治態(tài)度，毛澤東等第一代領導人已開始在非武力解決臺灣問題上發(fā)展出關于“一國兩制”的初步政策框架，但由于兩岸談判始終未能取得突破，該框架的具體法制形式無從談起。1980年代初，鄧小平將“一國兩制”框架成功運用于解決香港問題并取得了香港基本法這樣的憲制性成就，其所展現(xiàn)的也絕非個別領導人的一時靈感，而是中共治國理政之政治智慧與實踐運用的連續(xù)性。

（一）制度創(chuàng)新與傳統(tǒng)治理

香港基本法有大量的制度創(chuàng)新甚或?qū)嶒?，其中對嚴格主權權力的“下放”達到了前所未有的程度（如司法終審權），偏離了單一制國家的主權原理，也超越了一般聯(lián)邦制的分權極限，甚至突破了舊有的“宗主—殖民”二元憲制，筆者嘗試稱之為“非聯(lián)邦的二元憲制”。大英帝國當年為有效管理和維系“宗主—殖民”的二元憲制費盡腦筋，長期糾纏困擾于英美關系、英愛關系、英蘇（蘇格蘭）關系等憲制關系，在北美獨立、愛爾蘭獨立、北愛分離運動、蘇格蘭獨立公投等分離事件刺激下，其帝國憲法秩序一步步經(jīng)由普通自治民主、高度自治的“自治領”而演變?yōu)椴痪哂袊栏駠曳▋?nèi)涵亦并非一般聯(lián)邦制的英聯(lián)邦體系，名存而實亡。20世紀的美國憲法學家麥基文教授在《美國革命的憲法觀》中非常精致地重構了北美獨立革命的憲法爭議過程及其思想與歷史背景。19世紀的英國憲法學家戴雪更是在1885年出版《英憲精義》之后快速推出《英國議會反對愛爾蘭自治的理由》一書以反對時任自由派內(nèi)閣推動的賦予愛爾蘭以高度立法自治權的法案，認為有害帝國憲法秩序與整體利益，戴雪對標志著高度自治的“home rule”保持著憲法學家的敏感、警惕與防范。1940年代初，我國政治學者樓邦彥教授為幫助國民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)超國家的遠東戰(zhàn)區(qū)事務，寫出《不列顛自治領》一書，其中多處揭示了當時的“宗主國—自治領”二元憲制體系的實質(zhì)性衰落。筆者自2014年3月赴港大訪問研究開始，即對英帝國秩序下的“宗主—殖民”二元憲制的負面歷史經(jīng)驗很感興趣，翻譯出版了麥基文的專著并閱讀戴雪的原著，希望從中尋找對香港基本法整體理解的新穎資源。央港關系雖不具有殖民性質(zhì)，但也與“宗主—殖民”二元憲制分享著“非聯(lián)邦的二元憲制”的諸多制度特征，所建構的也是高度非均衡的央地關系，共同面臨著憲法關系深度整合與認同建構的艱巨難題。

果然，香港基本法之制度進程在為平穩(wěn)過渡及爭取人心創(chuàng)造政治條件的同時，也為回歸后的深度治港與“兩制”融合設定了嚴格的制度限制，恍如政治隔離帶，甚至在危機處理中不得不倒逼中央“合憲地”創(chuàng)制出新的治理權力與實施機制，比如2004年人大解釋實現(xiàn)了政改“三步曲”向“五步曲”的拓展，而2014年的白皮書更是以“全面管治權”及17年回歸治理實踐為基礎重新確立中央權力的憲制邊界與內(nèi)涵。這是中央在治港權力清單上的一個“調(diào)整、鞏固、充實、提高”的、具有一定的權力回收與再明確效果的憲制構造行為，所要矯正的正是央港關系的憲制性失衡。鄧小平所謂的“五十年不變”與該種制度的實驗性質(zhì)相吻合。制度上的實驗主義與憲法周期意識深深銘刻于理性務實的鄧小平一代領導人的政治心智之中。一代人有一代人的使命，鄧小平深信“一國兩制”的深層次問題與矛盾可以通過后代人的智慧予以解決，就像他們那一代人創(chuàng)造性地解決香港回歸的制度設計難題一樣。對未來智慧的信心正是對中華民族“一體多元”之大一統(tǒng)憲制構造能力的信心。

中國在傳統(tǒng)上奉行“大一統(tǒng)”政治文化，以郡縣制的集權憲制構造有能力的理性國家，其治理模式堪稱古代世界一極，“歷史終結論”作者福山亦頗稱道。但大一統(tǒng)憲制有著處理邊疆秩序的高度靈活性，并未將中心秩序模式剛性套用到邊疆治理之中。這是古典中華帝國的傳統(tǒng)治理智慧。一國兩制的深層淵源與此智慧有著隱秘關聯(lián)，從而也就有著尚不為人充分認識和理解的憲制活力與治理力量。在主體秩序之外同時空存在多種治理秩序，這不是一般聯(lián)邦制的思維，因為后者在憲制設計上更加趨于平等和均勻。這種大一統(tǒng)憲制以對中心秩序的絕對自信和對邊緣秩序的高度尊重為辯證邏輯。當然，這種區(qū)別對待、和諧共存關系在政治上之所以可能，是以“文明在中心”的文化事實以及中心秩序的絕對自信與力量為嚴格前提的。歷史地看，中國古代，每逢王朝盛世，則四方來朝，一體多元生動有序，而一旦中心動搖或?qū)嵙ο陆?，則邊緣分離傾向必然加劇，甚至出現(xiàn)邊緣顛覆中心的政治逆襲（比如蒙元和滿清）。因此，大一統(tǒng)憲制的穩(wěn)固維系，其首要條件即為中心秩序的文明優(yōu)越性及建構整體命運共同體和體系性榮譽的政治能力。

（二）認同危機依然嚴峻

于此衡量，則一方面香港在文明意識上很難作為傳統(tǒng)體系之邊地，另一方面中央治港又確實存在諸多話語短板和制度能力赤字。香港基本法有著中華帝國邊疆治理和殖民地制度的雙重來源，我們固然可以借助對傳統(tǒng)的追溯來尋求治理智慧，但也要看到基本法秩序的西方屬性對中心主體秩序的競爭性與對抗性以及此輪文明沖突的攻守易形。因此，深度研究香港基本法的國家建構之維，要同時超越傳統(tǒng)史觀和殖民史觀，洞悉其文明沖突與互動的復雜性及可對話性。在主權權威充分而實際權力與能力不足的條件下，香港基本法與“一國兩制”框架提供了央港關系和諧共生的制度空間，但是在中心秩序通過制度學習與模仿而日益現(xiàn)代化以及香港相對衰落的互動進程中，既往的中央主權謙抑空間就必然會重新被填充。白皮書的“全面管治權”就是一種主權填充就位的宣言。反對派時而宣揚基本法上的高度自治權，時而超出基本法秩序訴諸所謂國際標準，其內(nèi)心中所憂慮者在于，當“一國兩制”之演化不是朝著香港人所理解和期待的“民主化”及港方優(yōu)勢方向發(fā)展，而是朝著內(nèi)地體制與主權一方移動時，香港人的價值觀與生活方式如何維系？這是香港人的政治身份焦慮與深層精神憂傷。而此種共享性身份焦慮正是占中運動之廣場力量高度爆發(fā)的深層原因。

香港基本法作為“一國兩制”模式的典型體現(xiàn)，經(jīng)歷了制定過程的繁復博弈與回歸后的實際政治考驗，在鞏固回歸政治成果、保持香港繁榮穩(wěn)定方面起到了基本的憲制作用，但在2014年的“占中運動”沖擊之下，也暴露出了種種弊端與問題，尤其是對國家建構層面的規(guī)劃與設計不足，整體影響了香港人對國家與民族的價值認同和制度認同。認同的危機是一切央港沖突與危機的精神根源，從而刺激中央提出“基本法再教育”的命題。香港基本法秩序下的國家認同建構，有著文明沖突的背景和意義。香港不是一個在傳統(tǒng)中華帝國秩序下的文明邊地，而是承載著西方殖民地文明的代理性單位，且是西方殖民體系中治理與發(fā)展相對成功和精英高度認同宗主國的殖民領地。1997年實現(xiàn)的不過是政治主權的回歸，是客觀回歸，而國家建構之認同維度聚焦的是嚴格的心理回歸，是主觀回歸。只有主客觀統(tǒng)一協(xié)調(diào)，回歸才真正完成。這里纏繞著殖民史觀與回歸史觀、普通法自由主義與國家主義的多重精神對峙與法理競爭。

我們理解，香港基本法創(chuàng)設的“一國兩制”模式是建構“一體多元”治理體系的重大憲法創(chuàng)制，在“分”的意義上高度保障了地方多樣性和自治性，但在“合”的意義上則缺乏有意識且有效的制度設計與具體保障機制。香港青年存在嚴重的國民意識危機，香港回歸19年來未能改造其過分西方化和本土化的教育體系，未能在最低限度意義上提供對中國歷史與政治的客觀認知與認同建構。

（三）基本法研究未有竟時

基本法背景下的占中運動及央港雙方各自互動策略至少暴露出如下與國家建構深度相關的問題：一是如何看待英國殖民香港的正負遺產(chǎn)，尤其是具有一定負面性的殖民史觀和激進民主遺產(chǎn)？二是如何認知和檢討自回歸過渡期以來三十余年的香港“回歸史觀”建構？如何在體制機制上予以有效彌補？三是白皮書與“八·三一”決定代表的國家主義邏輯是否構成基本法模式下香港特區(qū)強化國家建構的最優(yōu)選擇？有何負面影響？如何調(diào)整？四是法治是香港社會第一核心價值，在反擊占中過程中起到基礎性作用，如何看待香港法治成就及其對內(nèi)地法治進程的可能借鑒？如何看待法治對國家建構的作用？五是如何理解占中運動一方面以公民抗命形式爭取體制內(nèi)普選，一方面宣揚港獨論述和國際干預依賴癥？六是公民抗命與國家建構之間存在怎樣的關系？在內(nèi)地民主化過程中如何認識和定位這一民主運動傳統(tǒng)？七是基本法根植于香港普通法自由主義傳統(tǒng)和西方權利文化，對義務規(guī)定極其薄弱，甚至條文中并無“公民”，只有“居民”，如何理解作為“中國公民”的香港居民的公民身份及其建構路徑？八是愛國愛港是一個統(tǒng)戰(zhàn)概念和政策用語，切中了香港基本法中的國家建構軟肋，但遭到香港社會排斥，如何使這一概念更加具有公民內(nèi)涵和共和屬性？如何發(fā)展出愛國的生動實踐機制與擴展網(wǎng)絡？占中運動同時造成了香港社會的過度政治化和兩極化，如何在后占中時代開展社會重建？傳統(tǒng)文化及其社會實踐形式可否成為整合香港與內(nèi)地政治文化差異的可選路徑？區(qū)域一體化與經(jīng)濟整合可否提升香港融入國家建構進程的程度和質(zhì)量？在香港政改闖關失敗的背景下如何考慮重啟政改的法律與政治條件以及如何評估香港普選前景？

我們深信，對上述問題的法政與文化層面的雙重研判，將有利于中央治港方略的積極調(diào)整，也有利于“一國兩制”與基本法之憲制活力的繼續(xù)釋放。同時，這些問題構成 “后政改”時期“一國兩制”與基本法研究的基本題域。

只有充分認識到香港基本法研究的國家建構與憲制實驗意義，有關討論才能具有真正的國家法與憲法內(nèi)涵?！?·18”投票只是一次暫時性的政治挫折，不可能終結“一國兩制”與基本法探索國家建構新路的偉大歷史進程。中央一再重申香港之于內(nèi)地的“特殊作用”，這在經(jīng)濟改革初期與十八大以來的新改革時期當有不同的內(nèi)涵與側重。新香港治理乃至于國家治理現(xiàn)代化，都要借重于對香港基本法及其制度實驗空間、意義和經(jīng)驗的更虔誠敬意和更深刻學理探究。希望本文能為“一國兩制”與基本法在國家建構上的“別開生面”貢獻建設性智識一二。對此，我懷有確信。

〔參考文獻〕

〔1〕旺角暴亂事件香港警方已拘捕61人〔EB/OL〕.新華網(wǎng)，2016-02-10.

〔2〕人大全票通過香港特首普選辦法〔N〕.京華時報，2014-09-01.

〔3〕田飛龍.香港立法會的惡質(zhì)“拉布”及其治理〔J〕.當代港澳研究，2014，（3）.

【責任編輯：劉彥武】