趙俊峰，畢金平（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥，230601）

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關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟問(wèn)題的研究

趙俊峰，畢金平
（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥，230601）

［摘要］《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）未對(duì)反壟斷公益訴訟明確規(guī)定。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，基于對(duì)違法壟斷行為的危害性和對(duì)《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》）維護(hù)公益性的目標(biāo)以及檢察機(jī)關(guān)通過(guò)檢查監(jiān)督維護(hù)公共利益方式的理解，檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟具有客觀必要性和現(xiàn)實(shí)可行性。根據(jù)反壟斷公益案件類別不同，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)督促起訴、支持起訴或提出檢察建議的方式行使檢察監(jiān)督權(quán)。

［關(guān)鍵詞］反壟斷；公益訴訟；檢察監(jiān)督

畢金平（1975-），男，博士，副教授，研究方向?yàn)榉磯艛喾?、?cái)稅法。

《方案》明確檢察機(jī)關(guān)可以“公益訴訟人”身份提起訴訟，在北京、安徽、江蘇等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)提起環(huán)境污染、資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域案件公益訴訟。但并未規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)反壟斷案件提起公益訴訟。筆者認(rèn)為，賦予檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟職權(quán)，能夠使其更好履行法律監(jiān)督職能，客觀必要且現(xiàn)實(shí)可行。

一、檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟具有客觀必要性

當(dāng)下司法改革不斷推進(jìn)，積極探索檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷法公益訴訟制度機(jī)制，保障檢察機(jī)關(guān)檢查監(jiān)督職能充分發(fā)揮、促進(jìn)公益訴訟保護(hù)公共利益目標(biāo)的切實(shí)實(shí)現(xiàn)，同時(shí)提高《反壟斷法》的實(shí)施效力，保證反壟斷法維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的立法目標(biāo)現(xiàn)。

（一）實(shí)現(xiàn)《反壟斷法》目標(biāo)

1.維護(hù)公共利益

《反壟斷法》保護(hù)社會(huì)公共利益，不僅包括相關(guān)市場(chǎng)上的經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的利益，還包括廣大居民的利益、良好的市場(chǎng)環(huán)境以及整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步。通過(guò)規(guī)制各種限制競(jìng)爭(zhēng)行為，阻止企業(yè)間不正當(dāng)聯(lián)合或?yàn)E用市場(chǎng)支配地位限制競(jìng)爭(zhēng)，來(lái)維護(hù)自由、公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，保持市場(chǎng)活力，促使市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，使所有市場(chǎng)參與者都能從自由、公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中受益［1］。這使得其具有十分顯然的公益性。檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公訴，是積極行使公益訴權(quán)的行為，能確保反壟斷法公益性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。人民檢察院是我國(guó)專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)監(jiān)督法律實(shí)施。我國(guó)目前關(guān)于保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的法律制度尚不夠完備，對(duì)于侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的違法行為追責(zé)不力，對(duì)一些行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者行政不作為更是缺乏有效地法律監(jiān)督。這個(gè)現(xiàn)實(shí)矛盾要求我們?cè)诋?dāng)下司法改革過(guò)程中充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督職能。

2.提起反壟斷公益訴訟

檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提起反壟斷法公益訴訟促進(jìn)反壟斷法實(shí)施效力的實(shí)現(xiàn)，有利于維護(hù)公共利益。我國(guó)目前尚處于反壟斷法實(shí)施的初期，執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)不足，二元執(zhí)行體制尚未充分發(fā)揮作用。在運(yùn)用司法資源解決反壟斷案件方面存在明顯不足。典型表現(xiàn)為反壟斷訴訟案件數(shù)量極少，公民及企業(yè)提起反壟斷訴訟意識(shí)亟待提高。檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷法公益訴訟，一方面有利于提升反壟斷公共執(zhí)法的合法性和合理性，另一方面又能對(duì)反壟斷私人執(zhí)法起到促進(jìn)和示范作用，最終有利于反壟斷法實(shí)施效力的提高，切實(shí)維護(hù)公共利益。

（二）適應(yīng)司法改革

1.改革需要

根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）精神，建設(shè)法治國(guó)家，全面推進(jìn)依法治國(guó)，需要大力推進(jìn)司法改革，尤其需要發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在民事行政檢察監(jiān)督職能，保證檢察機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督中發(fā)揮重要作用。為實(shí)現(xiàn)公益訴訟保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的目標(biāo)，賦予檢察機(jī)關(guān)權(quán)能，使其提起公益訴訟之中是關(guān)鍵一環(huán)。隨著我國(guó)迅速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)十分復(fù)雜，壟斷現(xiàn)象層出不窮。從電信、聯(lián)通、移動(dòng)等堂堂國(guó)企，到寶馬、奔馳、IDG、高通等著名跨國(guó)公司，都受到過(guò)我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查或處理。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下，市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，違法壟斷行為危害更加巨大。某一違反自由公平競(jìng)爭(zhēng)的壟斷行為，微觀看，既侵害合法經(jīng)營(yíng)者的利益，又損害消費(fèi)者的利益；從宏觀上說(shuō)，不僅嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益，而且破壞正常競(jìng)爭(zhēng)秩序，削弱市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，進(jìn)而為權(quán)力尋租提供空間，容易滋生腐敗，甚至?xí){到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全。因此，為推進(jìn)當(dāng)下司法改革不斷深入，要充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)檢察監(jiān)督職能，而為充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)檢察監(jiān)督職能，就要賦予其提起反壟斷公益訴訟的職權(quán)。

2.經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

轉(zhuǎn)型國(guó)家因行政權(quán)力的濫用或不作為而造成大量的行政壟斷行為存在。這嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家和社會(huì)公共利益，阻礙改革的推進(jìn)。為克服行政壟斷必須依靠司法的力量，尤其需要強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的民事行政檢察監(jiān)督作用。從具體法律規(guī)定來(lái)看，雖然《反壟斷法》對(duì)此問(wèn)題有專章規(guī)定（即第五章濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)），但在關(guān)鍵的法律責(zé)任規(guī)定上，《反壟斷法》采取的是較容忍的態(tài)度?！斗磯艛喾ā返谖迨粭l規(guī)定，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議。它要求在濫用行政權(quán)力上，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)管理下級(jí)行政機(jī)關(guān)。姑且不說(shuō)同一體系內(nèi)是否容易出現(xiàn)“護(hù)短”問(wèn)題，單是從加強(qiáng)法律監(jiān)督的角度來(lái)說(shuō)，就已暴露出不足。況且，我國(guó)反壟斷法執(zhí)行法機(jī)關(guān)主要是國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家工商總局和商務(wù)部，最低級(jí)別也要到省一級(jí)，例如，省級(jí)工商局。對(duì)如此級(jí)別機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，若單靠系統(tǒng)內(nèi)部，制度架構(gòu)的合理性恐難使人信服。強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的民事行政檢察監(jiān)督權(quán)，賦予其權(quán)力，代表因壟斷行為受到侵害的主體，提出反壟斷公益訴訟，既是當(dāng)前破題之策，也是構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制的良方。

（三）實(shí)現(xiàn)與國(guó)際接軌

1.制度建構(gòu)

檢察機(jī)關(guān)有提起反壟斷公益訴訟的制度在世界其他法域大量存在，其中美國(guó)尤其突出。美國(guó)的檢察官提起民事訴訟案件即源于美國(guó)反托拉斯法的規(guī)定。根據(jù)《全美檢察準(zhǔn)則》第2.1條規(guī)定，在確定擔(dān)負(fù)民事代理責(zé)任的司法區(qū)內(nèi)，檢察官應(yīng)在當(dāng)?shù)卣蚣軆?nèi)向有關(guān)機(jī)構(gòu)及個(gè)人提供民事代理服務(wù)。美國(guó)檢察機(jī)關(guān)作為原告可提起三類民事訴訟，即依法直接提起民事訴訟、代表訴訟以及共同原告。根據(jù)《謝爾曼反托拉斯法》第4條規(guī)定，各區(qū)檢察官依司法部長(zhǎng)的指示，其在各自的區(qū)內(nèi)提起平衡起訴，以防止和限制違反法律的行為。這為檢察官直接提起民事訴訟提供了法律依據(jù)。而根據(jù)《克萊頓法》第4條規(guī)定，由司法部長(zhǎng)代表美國(guó)、州司法部長(zhǎng)代表該州自然人提起因違反反托拉斯法的訴訟。此外，在公益訴訟中，檢察官可以會(huì)同普通公民一起提起民事訴訟。

當(dāng)然，我國(guó)的一元分立的權(quán)力架構(gòu)下的檢察權(quán)本質(zhì)屬性就是進(jìn)行法律監(jiān)督，與西方檢察機(jī)關(guān)更多的是作為公共利益的代表者不同，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)更多應(yīng)擔(dān)負(fù)起檢察監(jiān)督的職責(zé)。［2］各國(guó)的檢察制度的形成和發(fā)展，都有其自身特定的背景、條件，發(fā)展我國(guó)的公益訴訟制度不能照搬照抄西方的模式，而是要有中國(guó)情懷，努力解決中國(guó)的問(wèn)題。有中國(guó)特色的社會(huì)主義司法制度，是與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治和傳統(tǒng)文化相適應(yīng)的。

2.實(shí)施機(jī)制

目前，世界上絕大多數(shù)國(guó)家都已頒布反壟斷法，其顯著相同點(diǎn)是均具有域外法律效力。在經(jīng)濟(jì)全球化大背景下，中國(guó)已成一個(gè)十分重要的市場(chǎng)。我國(guó)已是繼美國(guó)和歐盟之后的，世界上反壟斷法實(shí)施的第三大法域［3］。因此，全球范圍內(nèi)幾乎所有具有重大影響的經(jīng)營(yíng)者集中案件，均應(yīng)向我國(guó)商務(wù)部申報(bào)。同時(shí)，我國(guó)境內(nèi)的重大經(jīng)營(yíng)者集中案件，也需要向美歐等重要反壟斷法實(shí)施法域國(guó)家進(jìn)行申報(bào)?？陀^上，促使反壟斷法實(shí)施的全球化趨同十分顯著。與域外加強(qiáng)反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的交流、學(xué)習(xí)，主動(dòng)借鑒先進(jìn)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，形成長(zhǎng)效，與國(guó)際接軌。

二、檢察機(jī)關(guān)有提起反壟斷公益訴訟基礎(chǔ)和路徑

（一）法律基礎(chǔ)

1.實(shí)體法基礎(chǔ)

《反壟斷法》第1條規(guī)定，“為了預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，制定本法。”可見，維護(hù)不特定的消費(fèi)者和社會(huì)公共利益是檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟實(shí)體法律基礎(chǔ)?！斗磯艛喾ā返?0條規(guī)定，“經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任?！睆谋举|(zhì)上來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)法上民事責(zé)任是為了達(dá)到一定的經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)，采用私法手段而產(chǎn)生的民事責(zé)任。［4］經(jīng)營(yíng)者或者其他不特定消費(fèi)者因壟斷行為而遭受侵害，有權(quán)依法提起反壟斷法訴訟，尋求法律救濟(jì)。而又因其訴訟具有公益性特點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)即有權(quán)作為“公益訴訟代表人”提起訴訟，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。

2.程序法基礎(chǔ)

新修訂的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《民訴法》）將原來(lái)“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”改為“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”，使得檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟領(lǐng)域的法律監(jiān)督權(quán)進(jìn)一步加強(qiáng)。另外，《民訴法》新增“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”從程序法上確認(rèn)了民事公益訴訟制度。檢察機(jī)關(guān)公益訴訟可以向法院提出的訴訟請(qǐng)求包括提出停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉以及撤銷違法行政行為、在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)、確認(rèn)行政行為違法或無(wú)效。前者主要指在民事公益訴訟中，而后者指在行政公益訴訟中。

（二）可行路徑

1.自身優(yōu)勢(shì)

作為專門負(fù)責(zé)法律檢察監(jiān)督的機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)以訴訟主體身份提起反壟斷公益訴訟，相較于其他訴訟主體，因不牽涉行政機(jī)關(guān)地方和部門的利益，利于保持中立性。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)法定調(diào)查取證權(quán)可保證其在違反壟斷行為日益隱蔽的情況下可有效調(diào)查取證。再次，相較于社會(huì)團(tuán)體、公益組織等其他訴訟主體，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的司法機(jī)關(guān)，能夠從大局出發(fā)，審慎地行使公益訴權(quán)，避免影響正常的行政秩序。最后，檢察機(jī)關(guān)具有專業(yè)的法律監(jiān)督隊(duì)伍，能夠高效、準(zhǔn)確地配合人民法院進(jìn)行訴訟，大幅度降低司法成本，減少司法資源的消耗。

2.路徑依賴

《方案》為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟具體規(guī)定了“前置程序”。針對(duì)不同的公益訴訟，“前置程序”具體規(guī)定不同。筆者認(rèn)為，對(duì)于反壟斷民事公益案件，可由檢察機(jī)關(guān)通過(guò)督促起訴、支持起訴的方式來(lái)推動(dòng)。對(duì)于反壟斷行政公益案件，則優(yōu)先由檢察機(jī)關(guān)以提出檢察建議的方式行使檢察監(jiān)督權(quán)。

（1）督促起訴、支持起訴

《民訴法》第15條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴”。據(jù)此，機(jī)關(guān)或社會(huì)團(tuán)體等可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴。鑒于反壟斷案件專業(yè)強(qiáng)、壟斷行為隱蔽性高，取證困難程度高，檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟代表人身份通過(guò)督促起訴、支持起訴的方式提起反壟斷公益訴訟，為受到壟斷侵害的消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者或者其他組織提供法律咨詢、物質(zhì)幫助或者接受委托代為起訴等幫助，彌補(bǔ)我國(guó)當(dāng)前反壟斷法私人訴訟執(zhí)行的不足（包括數(shù)量少和勝訴率低兩方面），為反壟斷法私人訴訟執(zhí)行提供示范和借鑒，從而有助于實(shí)現(xiàn)反壟斷法維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的公共利益的目標(biāo)。

（2）檢察建議

通常來(lái)說(shuō)，復(fù)雜的行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程很可能貽誤國(guó)家利益、社會(huì)公共利益保護(hù)的最佳時(shí)機(jī)。在此情勢(shì)下，作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院從行政權(quán)力運(yùn)行圈的外圍提起訴訟，有助于打破行政僵局，及時(shí)、有效維護(hù)國(guó)家利益與社會(huì)公益。同時(shí)，又有鑒于行政違法的特殊性，應(yīng)先通過(guò)行政執(zhí)法來(lái)防范、制止、消除和制裁違法行為。故而，對(duì)于反壟斷行政公益案件，則優(yōu)先由檢察機(jī)關(guān)以提出檢察建議的方式行使檢察監(jiān)督權(quán)。這種方式最先在浙江試行后推廣全國(guó)，已積累一定經(jīng)驗(yàn)。例如，出臺(tái)了《浙江省檢察機(jī)關(guān)辦理民事督促起訴案件的規(guī)定（試行）》、《關(guān)于積極運(yùn)用檢察民事督促起訴保護(hù)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的意見》、《關(guān)于積極運(yùn)用民事行政檢察職能加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的意見》等一些規(guī)范性文件?；谖覈?guó)反壟斷側(cè)重行政執(zhí)法的狀況，在檢察機(jī)關(guān)對(duì)于反壟斷法行政執(zhí)法過(guò)程之中，針對(duì)瀆職、玩忽職守等行為提出檢察建議方面應(yīng)作出進(jìn)一步的具體研究，確保反壟斷行政執(zhí)法公平公正。

三、結(jié)語(yǔ)

強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督職能，有必要賦予檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷法公益訴訟的職權(quán)。只有檢察機(jī)關(guān)充分參與到反壟斷公益訴訟之中，才能最終實(shí)現(xiàn)促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

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［5］大檢察官研討班專題研討探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，嚴(yán)格審慎推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作［EB/OL］.http：//news.jcrb.com/jxsw/201507/ t20150710-1524464.html.

［中圖分類號(hào)］DF414

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［作者簡(jiǎn)介］趙俊峰（1987-），男，碩士研究生，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法。