王 嶺

(浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)政府管制研究院，浙江 杭州 310018)

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城市水安全與水務(wù)行業(yè)監(jiān)管體制創(chuàng)新
——第五屆政府管制論壇城鎮(zhèn)水務(wù)與政府監(jiān)管分論壇會(huì)議綜述

王 嶺

(浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)政府管制研究院，浙江 杭州 310018)

近年來(lái)城市水污染、水質(zhì)達(dá)標(biāo)率低等問(wèn)題成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)，監(jiān)管體制不健全是其中的一個(gè)重要原因。為此，理清城鎮(zhèn)水安全領(lǐng)域的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，創(chuàng)新城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)的監(jiān)管體制機(jī)制，成為提升城鎮(zhèn)水安全治理能力，實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效監(jiān)管的重要方式。2016年4月23日，由浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)政府管制研究院、當(dāng)代綠色經(jīng)濟(jì)研究中心、《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》雜志社、東北財(cái)經(jīng)大學(xué)產(chǎn)業(yè)組織與企業(yè)組織研究中心、山東大學(xué)山東省反壟斷與規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)研究基地、首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)中國(guó)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院在杭州共同主辦第五屆政府管制論壇城鎮(zhèn)水務(wù)與政府監(jiān)管分論壇，與會(huì)專家學(xué)者深入討論了城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化改革與監(jiān)管、新時(shí)期城鎮(zhèn)水務(wù)監(jiān)管體制創(chuàng)新、城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)價(jià)格改革與監(jiān)管、城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)公私合作與監(jiān)管、城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)需求預(yù)測(cè)與績(jī)效評(píng)價(jià)等議題。

一、城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化改革與監(jiān)管

我國(guó)城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)經(jīng)過(guò)30多年的改革與發(fā)展，目前已基本實(shí)現(xiàn)了投資主體的多元化、設(shè)施運(yùn)營(yíng)的企業(yè)化，初步實(shí)現(xiàn)價(jià)格收費(fèi)制度改革，一定程度上緩解了資金供需矛盾，提高了運(yùn)營(yíng)績(jī)效和服務(wù)水平。針對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化改革與監(jiān)管問(wèn)題，中國(guó)城鎮(zhèn)供水排水協(xié)會(huì)劉志琪常務(wù)副秘書(shū)長(zhǎng)指出，市場(chǎng)機(jī)制的引入推進(jìn)了城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)的投融資體制改革、加強(qiáng)了行業(yè)的法制建設(shè)、逐步提升了運(yùn)營(yíng)能力和服務(wù)水平，但管理缺位、錯(cuò)位和不到位、建設(shè)資金不足問(wèn)題并未根本改變，同時(shí)與行業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的定價(jià)與調(diào)價(jià)機(jī)制依然缺乏，并提出明確政府職責(zé)、強(qiáng)化對(duì)城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)的政府監(jiān)管，健全城鎮(zhèn)供水與污水處理行業(yè)的收費(fèi)制度，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度等建議。

為有效治理城市黑臭水體，實(shí)現(xiàn)海綿城市建設(shè)目標(biāo)，需要建立與市場(chǎng)化改革相適應(yīng)的城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)監(jiān)管體制。中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院邵益生研究員指出，城市水系統(tǒng)是以水循環(huán)為基礎(chǔ)、水通量為介質(zhì)、水設(shè)施為載體、水安全為目標(biāo)、水管理為手段的綜合系統(tǒng)，城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)系統(tǒng)性監(jiān)管需要遵循水循環(huán)的基本規(guī)律；城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化改革要突出公用事業(yè)屬性，避免過(guò)度市場(chǎng)化；城市排水防澇要制定系統(tǒng)解決方案，避免理解簡(jiǎn)單化；黑臭水體治理要建立長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制，避免效果短期化；城鎮(zhèn)水務(wù)建設(shè)要綜合規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免規(guī)劃的碎片化。

由此可見(jiàn)，市場(chǎng)化改革推進(jìn)了城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)的快速發(fā)展，但在市場(chǎng)化改革過(guò)程中暴露出一系列的問(wèn)題。為持續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)運(yùn)營(yíng)能力和服務(wù)水平的提升，需要結(jié)合新時(shí)期城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)發(fā)展的客觀需求，創(chuàng)新城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)的監(jiān)管體制機(jī)制。

二、新時(shí)期城鎮(zhèn)水務(wù)監(jiān)管體制創(chuàng)新

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)面臨的水資源總量稀缺和優(yōu)質(zhì)水資源利用不足兩大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，需要結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展理念，將生態(tài)文明架構(gòu)根植于城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)發(fā)展過(guò)程。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司張悅巡視員指出，城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)監(jiān)管應(yīng)依據(jù)“節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然修復(fù)為主”的生態(tài)文明建設(shè)理念，明確監(jiān)管重點(diǎn)在于政府對(duì)環(huán)境目標(biāo)與生態(tài)目標(biāo)的完成效果，同時(shí)將傳統(tǒng)的對(duì)水質(zhì)和水量的監(jiān)管轉(zhuǎn)為對(duì)生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管，從而實(shí)現(xiàn)人與社會(huì)的和諧共生。

隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為提升政府治理能力的重要途徑。浙江工業(yè)大學(xué)李軍教授指出大數(shù)據(jù)能夠促進(jìn)政府監(jiān)管創(chuàng)新、激勵(lì)城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、為用戶提供更安全產(chǎn)品，這為城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)發(fā)展提供重要的發(fā)展機(jī)遇，但大數(shù)據(jù)時(shí)代也面臨著信息安全與技術(shù)不成熟等問(wèn)題，為此，需要建立并完善大數(shù)據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)與政策體系，整合城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)的相關(guān)數(shù)據(jù)資源，提升政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)的監(jiān)管能力，構(gòu)建大數(shù)據(jù)共享云平臺(tái)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)構(gòu)建第三方監(jiān)管服務(wù)體系，依據(jù)大數(shù)據(jù)提供正向行業(yè)激勵(lì)機(jī)制從而加強(qiáng)行業(yè)自我監(jiān)督能力。

綜上所述，隨著生態(tài)文明建設(shè)和信息技術(shù)的發(fā)展，傳統(tǒng)政府監(jiān)管手段和監(jiān)管工具勢(shì)必需要變革，應(yīng)該依托城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，借助生態(tài)文明建設(shè)理念和信息技術(shù)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化政府通過(guò)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代技術(shù)手段，提升城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)監(jiān)管的技術(shù)化和科學(xué)化水平。

三、城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)價(jià)格改革與監(jiān)管

科學(xué)合理的定價(jià)與調(diào)價(jià)機(jī)制是激勵(lì)城鎮(zhèn)水務(wù)企業(yè)提高效率、降低成本的重要手段。浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)王俊豪教授專門(mén)分析了城鎮(zhèn)污水處理行業(yè)的收費(fèi)機(jī)制問(wèn)題，指出現(xiàn)行污水處理價(jià)格形成機(jī)制一方面難以甄別城鎮(zhèn)污水處理企業(yè)的真實(shí)成本信息，另一方面難以激勵(lì)城鎮(zhèn)污水處理企業(yè)降低成本。為此，指出完善當(dāng)前污水處理價(jià)格形成機(jī)制需要建立激勵(lì)性的價(jià)格管制思路。

為進(jìn)一步優(yōu)化城鎮(zhèn)供水階梯水價(jià)制度，需要客觀評(píng)價(jià)城鎮(zhèn)供水行業(yè)階梯水價(jià)政策的實(shí)施情況。浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)王嶺副研究員對(duì)階梯水價(jià)的實(shí)施效果進(jìn)行分析，指出“一戶一表”改造政策推進(jìn)緩慢、階梯水價(jià)劃分標(biāo)準(zhǔn)有待優(yōu)化、水價(jià)級(jí)差的確定仍需完善、精準(zhǔn)計(jì)費(fèi)難以實(shí)行是階梯水價(jià)推進(jìn)較為緩慢的主要原因。在此基礎(chǔ)上提出建立“一戶一表”更新改造設(shè)施的成本分擔(dān)機(jī)制，優(yōu)化階梯水量劃分標(biāo)準(zhǔn)，確定基礎(chǔ)水量、水量級(jí)數(shù)與各級(jí)水量的形成機(jī)制，建立基礎(chǔ)水價(jià)、水價(jià)級(jí)數(shù)與級(jí)差比例的優(yōu)化機(jī)制等政策建議。

價(jià)格政策是激勵(lì)城鎮(zhèn)水務(wù)企業(yè)的重要杠桿和引導(dǎo)消費(fèi)者合理消費(fèi)的重要機(jī)制。城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)改革與發(fā)展過(guò)程中應(yīng)充分利用價(jià)格機(jī)制建立城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)的激勵(lì)性價(jià)格管制模型。同時(shí)，為更好地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)供水的節(jié)約效應(yīng)，應(yīng)基于現(xiàn)行階梯水價(jià)模式，結(jié)合城市特征和區(qū)位差異，從量?jī)r(jià)兩方面優(yōu)化階梯水價(jià)的形成機(jī)制。

四、城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)公私合作與監(jiān)管

競(jìng)標(biāo)機(jī)制缺失、腐敗、合作期限確定不合理、政府承諾缺失等是城鎮(zhèn)水務(wù)公私合作項(xiàng)目失敗的主要原因。山西財(cái)經(jīng)大學(xué)付金存博士從風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分擔(dān)機(jī)制不合理的角度對(duì)城鎮(zhèn)水務(wù)項(xiàng)目公私合作失敗原因進(jìn)行分析，并建立包含政府風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)維度的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別框架。其中，政府風(fēng)險(xiǎn)主要包括政府決策風(fēng)險(xiǎn)、法律沖突風(fēng)險(xiǎn)、政府履約風(fēng)險(xiǎn)、政策法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、政府監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)；市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)主要包括配套不足風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目唯一風(fēng)險(xiǎn)、第三方延誤風(fēng)險(xiǎn)、第三方反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和原料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)；項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)主要包括項(xiàng)目執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目違法風(fēng)險(xiǎn)、生產(chǎn)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)、政府征用風(fēng)險(xiǎn)。

跨界流域水污染、城市內(nèi)河水污染是降低水源地質(zhì)量的重要因素。其中，跨界流域水污染治理十分復(fù)雜，需要運(yùn)用協(xié)同治理理念探究有效的治理路徑。北京工商大學(xué)馮中越教授指出當(dāng)前流域治理的傳統(tǒng)模式主要有：宏觀上中央調(diào)控下的派出機(jī)構(gòu)管控模式，中觀上省政府調(diào)控下的地方協(xié)調(diào)模式，微觀上城市政府主導(dǎo)下的考核模式(河長(zhǎng)制)。將公私合作引入流域治理框架體系能夠在一定程度上轉(zhuǎn)變政府職能此外，同一般的公私合作項(xiàng)目相比，流域公私合作治理機(jī)制具有責(zé)任主體和利益主體多元化程度更高、項(xiàng)目目標(biāo)綜合化更高、組織結(jié)構(gòu)與委托代理關(guān)系更為復(fù)雜的特點(diǎn)。通過(guò)公私合作將有助于提升融資效率，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。

在國(guó)家大力推進(jìn)公私合作的宏觀背景下，需要確定特定城鎮(zhèn)水務(wù)項(xiàng)目選擇公私合作的適用性以及具體的項(xiàng)目合作模式和操作方式，科學(xué)設(shè)計(jì)城鎮(zhèn)水務(wù)項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)標(biāo)機(jī)制，依據(jù)項(xiàng)目特征測(cè)算合理的服務(wù)期限，明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，以及建立并完善相關(guān)政策，從而為城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)推行公私合作制提供制度保障。

五、城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)的需求預(yù)測(cè)與績(jī)效評(píng)價(jià)

總需求預(yù)測(cè)、城鎮(zhèn)群需求預(yù)測(cè)、省市需求預(yù)測(cè)構(gòu)成城鎮(zhèn)供水行業(yè)需求預(yù)測(cè)的主要內(nèi)容。在新型城鎮(zhèn)化的背景下，城鎮(zhèn)群成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，進(jìn)行城鎮(zhèn)群供水需求預(yù)測(cè)也是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。針對(duì)當(dāng)前城鎮(zhèn)供水需求預(yù)測(cè)研究過(guò)程中多以單一城市為對(duì)象，缺少對(duì)城鎮(zhèn)群城鎮(zhèn)供水需求預(yù)測(cè)的研究，現(xiàn)狀中國(guó)人民大學(xué)張秀智副教授以京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、長(zhǎng)株潭、成渝、哈長(zhǎng)、呼包鄂7大城鎮(zhèn)群為例，對(duì)其城鎮(zhèn)群用水現(xiàn)狀進(jìn)行分析，指出城鎮(zhèn)群供水存在用水需求增長(zhǎng)與降低兩極現(xiàn)象，中心城市用水量增大與人均用水量持續(xù)降低并存，在此基礎(chǔ)上對(duì)未來(lái)十年的城鎮(zhèn)群供水需求量進(jìn)行預(yù)測(cè)，并提出建立城鎮(zhèn)群用水協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和用水流量監(jiān)測(cè)評(píng)估制度，明確城鎮(zhèn)群實(shí)現(xiàn)用水需求零增長(zhǎng)的目標(biāo)和時(shí)間表，從城鎮(zhèn)群用水需求側(cè)管理角度設(shè)計(jì)供水政策等建議。

科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制是激勵(lì)企業(yè)提高運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)能力的重要手段。北京首創(chuàng)股份有限公司韓偉高級(jí)工程師在對(duì)國(guó)際水協(xié)、英國(guó)水務(wù)辦公室、美國(guó)水協(xié)、世界銀行、荷蘭供水協(xié)會(huì)、中國(guó)水協(xié)等城鎮(zhèn)供水行業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系分析的基礎(chǔ)上，指出我國(guó)城鎮(zhèn)供水行業(yè)績(jī)效管理存在的問(wèn)題主要有：績(jī)效指標(biāo)定義不清晰、計(jì)算公式不一致，缺乏橫向比較基礎(chǔ)；指標(biāo)數(shù)據(jù)采集不規(guī)范，缺乏有效的驗(yàn)證機(jī)制，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估準(zhǔn)確度較低；缺乏操作性強(qiáng)的技術(shù)導(dǎo)則，難以實(shí)現(xiàn)評(píng)估工作的有效推進(jìn)?；诖?，提出建立包含政府、行業(yè)、企業(yè)三個(gè)維度的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，通過(guò)供水績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)與篩選、供水績(jī)效指標(biāo)數(shù)據(jù)采集和校核、供水績(jī)效評(píng)價(jià)方法與績(jī)效評(píng)價(jià)模型、供水績(jī)效管理信息平臺(tái)研究與示范、供水績(jī)效評(píng)估管理體系研究，從而實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)供水行業(yè)規(guī)范化績(jī)效考核。

由此可見(jiàn)，建立城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)需求預(yù)測(cè)體系與科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系是科學(xué)預(yù)測(cè)城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)發(fā)展需求的重要支撐。同時(shí)，依據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)，從政府、行業(yè)、企業(yè)三個(gè)維度建構(gòu)適宜我國(guó)發(fā)展實(shí)踐的城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)模型，是提升城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)治理能力現(xiàn)代化的重要手段。

(責(zé)任編輯:風(fēng) 云)

2016-04-28

浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重大項(xiàng)目(14YSXK02ZD)；國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目(71303208);浙江省教育廳資助項(xiàng)目(Y201308821)

王嶺(1983-)，男，遼寧黑山人，浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)政府管制研究院副研究員，博士。