郝彩虹

國有建筑企業(yè)身份化用工的產(chǎn)生機制研究

——基于對S集團公司的個案研究

郝彩虹

摘要：從20世紀90年代開始，以“雙軌制”“多軌制”以及勞務(wù)派遣用工為代表的身份化用工逐漸成為很多國有企業(yè)的主要用工制度。通過對某國有建筑公司的個案研究發(fā)現(xiàn)，在建筑業(yè)深度市場化和國有企業(yè)績效導(dǎo)向發(fā)展的宏觀背景下，工資總額核定方式的變化、社會轉(zhuǎn)型期不完善的勞動政策、激烈市場競爭下低價競標的行業(yè)生存策略以及強勢業(yè)主下?lián)尮て诘纳a(chǎn)常態(tài)這四個機制共同作用，推動了國有建筑企業(yè)身份化用工的產(chǎn)生。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；身份化用工；產(chǎn)生機制

一、前言

近年來，國有企業(yè)以“雙軌制”“多軌制”用工為代表的身份化用工一直受到學(xué)界的關(guān)注。身份化用工是指用人單位按照年齡、文化程度、技能水平、社會身份甚至入職時間長短等標準將員工進行類別區(qū)分，并將不同員工安排在勞動分工體系的不同位置、制定不同的勞動報酬標準、提供不同的勞動權(quán)益保障的等級鮮明的用工制度，實踐中表現(xiàn)為“雙軌制”或“多軌制”用工。早在2009年，陶厚永、劉洪[1]就對“雙軌制”還是“單軌制”對于組織來說更具適應(yīng)性效率做了詳細論證，最后得出的結(jié)論是，從長期看，用工“單軌制”更具適應(yīng)性效率，更能夠促進組織績效的快速增長。而張三保、舒熳[2]則通過對大量文獻資料的系統(tǒng)研究，從宏觀制度環(huán)境、中觀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、微觀個體與群體三個層面梳理了“雙軌制”用工形成的多層動因，并從企業(yè)的財務(wù)績效(如企業(yè)生產(chǎn)率、用工適應(yīng)性效率)和企業(yè)的社會績效(如員工的社會認同威脅、員工的物質(zhì)保障、職業(yè)發(fā)展與有序流動、和諧勞動關(guān)系構(gòu)建障礙)兩方面探討了“雙軌制”在公平和效率上的雙重效應(yīng)，在此基礎(chǔ)上提出了改革建議。此外，還有學(xué)者對身份化用工特點突出的勞務(wù)派遣用工做了專門研究，對勞務(wù)派遣制度從誘致性制度變遷到強制性制度變遷過程中存在的問題[3]，部分地區(qū)勞務(wù)派遣用工發(fā)展現(xiàn)狀、趨勢、發(fā)展原因[4]，勞務(wù)派遣制度對未來中國勞動力素質(zhì)的負面影響[5]以及法制化程度低、行業(yè)規(guī)范程度低、市場化程度低等問題[6]進行了深入調(diào)查與研究。以上研究說明，即使是從強調(diào)效率的管理學(xué)科的角度來看，身份化用工也有其先天的弊端，因此，有學(xué)者提出借鑒以德國為代表的好的企業(yè)用工制度的經(jīng)驗和吸取以美國為代表的不好的企業(yè)用工制度的教訓(xùn)[7]。

以上研究主要是從管理學(xué)角度對國有企業(yè)以“雙軌制”“多軌制”以及勞務(wù)派遣用工為代表的身份化用工的動因、過程、效應(yīng)及改革方向做了較為宏觀的介紹，信息量很大，但缺少對于國有企業(yè)何以以及如何實現(xiàn)身份化用工缺少微觀機制層面的探索。目前，身份化用工廣泛存在于金融、通信、石油化工、建筑等多種行業(yè)中，而建筑業(yè)由于其行業(yè)生產(chǎn)特點，是身份化用工最普遍的行業(yè)。本研究將以某國有建筑企業(yè)為例，通過個案研究和政策文獻分析，來探究國有建筑企業(yè)身份化用工的產(chǎn)生機制，并以此管窺國有企業(yè)身份化用工何以以及如何產(chǎn)生和實現(xiàn)。

二、方法與案例

本研究采用個案研究方法，通過深入訪談和田野觀察搜集資料。本研究個案為某以隧道、鐵路、軌道施工而聞名業(yè)內(nèi)的國有建筑公司，命名為S集團公司。S集團公司的前身為原鐵道部某工程局，2001年實行公司制改造，組建為S集團公司，并在資產(chǎn)和組織方面隸屬于國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會管轄的A工程總公司(后上市更名為A股份公司)。S集團公司在A股份公司的資產(chǎn)投資關(guān)系中居于中樞位置。它對于A股份公司來講，是生產(chǎn)主體和利潤中心，要接受其業(yè)績考核；對于下屬的子/分公司、工程公司以及項目部來講，它又是管理中心，各項有關(guān)管理制度、生產(chǎn)秩序、技術(shù)創(chuàng)新以及用工制度改革等的指示都由其發(fā)出。換言之，S集團公司既是生產(chǎn)單位，又是決策和管理單位。

然而，目前的用工方式和勞務(wù)工管理方式在S集團公司并非一貫通行的，而是其用工改革后的產(chǎn)物。S集團公司的改革是通過轉(zhuǎn)換直接雇傭的農(nóng)民合同工的勞動關(guān)系，將農(nóng)民工排除出其勞動關(guān)系體系而實現(xiàn)的，即將原來與公司直接簽訂勞動合同的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為勞務(wù)公司派遣的勞務(wù)工輸入。這一改革的后果是，公司不僅合法地剝離了原本應(yīng)對這些勞務(wù)工承擔(dān)的勞動保護和社會保險責(zé)任，而且開始對職工和勞務(wù)工采用不平等的身份化勞動管理。那么，S集團公司勞動用工管理制度改革的原因是什么，這一改革是如何實現(xiàn)的？

三、國有建筑企業(yè)身份化用工的產(chǎn)生機制

改革開放以后，面臨建筑業(yè)體制的市場化改革、國有建筑企業(yè)的公司化改制和股份制改造以及國有控股上市建筑企業(yè)面臨的績效主導(dǎo)的業(yè)績考核體系等壓力，國有建筑公司在市場競爭和國家考核的雙重壓力下，為了生存和發(fā)展，不得不推進自身的市場化改革。只有改革企業(yè)經(jīng)營管理制度、用工制度以及社會職能等才能有效提高企業(yè)的市場競爭力。激烈的市場競爭和國家以經(jīng)濟效益為主導(dǎo)的業(yè)績考核構(gòu)成了國有建筑企業(yè)推行身份化勞動用工的宏觀背景。激烈的市場競爭和來自上級公司的業(yè)績考核是推動S集團公司建立新的身份區(qū)隔的勞動用工管理制度的根本原因和宏觀背景。而直接推動企業(yè)創(chuàng)造身份區(qū)隔的用工形式和勞動管理策略的還有更為具體的因素。本文將從工效掛鉤、國家勞動政策調(diào)整、低價競標和搶工期四個方面闡述S集團公司促使身份化用工得以產(chǎn)生和實現(xiàn)的微觀機制。

(一)工資總額核定方式變化與身份化用工

中華人民共和國成立以后，在計劃經(jīng)濟時期、市場化改革和完善階段，中國國有建筑企業(yè)分別采用了三種不同的工資核定辦法。這種不同的工資核定辦法在一定程度上使得企業(yè)在不同的階段選擇了不同的勞動用工方式和管理策略。

1949—1982年，國有企業(yè)執(zhí)行的是按職工人數(shù)核定工資總額的辦法。支付的工資由職工人數(shù)確定，即按人頭核定工資總額，不受完成的生產(chǎn)任務(wù)量和勞動生產(chǎn)率影響。當(dāng)時國家也曾通過減少固定工增加臨時合同工的方式提高勞動生產(chǎn)率，并運用工資形式調(diào)動職工的勞動積極性，以此減少人浮于事的情況，提高企業(yè)的生產(chǎn)效率。在用工形式方面，1954年5月原勞動部頒發(fā)的《關(guān)于建筑工程單位赴外地招用建筑工人訂立勞動合同辦法》，首次提出了“臨時工”的概念，明確建筑工程單位出于建設(shè)進度需要可以招用臨時工，但是必須訂立勞動合同。1962年10月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于國營企業(yè)使用臨時工的暫行規(guī)定》明確規(guī)定，為保證臨時性、季節(jié)性的生產(chǎn)和工作需要，節(jié)省人力、財力，國營企業(yè)可以使用臨時職工，但是對于臨時職工，只有有生產(chǎn)任務(wù)的時候才能用，無生產(chǎn)任務(wù)時必須辭退，一律不得轉(zhuǎn)為長期職工；并且規(guī)定臨時職工先從其他單位暫時多余的職工中借調(diào)，或者從有城鎮(zhèn)戶口的居民中招用，不到萬不得已，不得從農(nóng)村招用臨時工。通過這些規(guī)定，國家限定了企業(yè)固定工的數(shù)量，降低了用工成本，提高了企業(yè)的勞動生產(chǎn)率。在工資形式方面，以按勞分配制度為基礎(chǔ)，建筑企業(yè)先后采用過計時工資、計件工資和獎勵制度等，以調(diào)動職工勞動積極性，提高經(jīng)濟效益。

宋濂雖被明太祖譽為“開國文臣之首”，卻不識小說之文心，亦不排除潑污太子丹和荊軻，以滅絕天下人的復(fù)仇愿望。若果然，則宋濂推薦《燕丹子》，內(nèi)心當(dāng)五味雜陳。

可見，我國建筑業(yè)有身份化用工的傳統(tǒng)。但是，在此時期，臨時工的各項勞動權(quán)益是能夠得到保證的，尤其是工資權(quán)益。由于是按人數(shù)核定工資總額，加上國家有“同工同酬”的規(guī)定，所以，臨時工與固定工之間的收入差距并不大。換言之，固定工和臨時工之間雖然存在用工差別，但在勞動管理上差別甚微。而且，在“文革”期間，臨時工制和勞動合同制、計件工資和獎勵制度等作為資本主義剝削方式受到批判，1971年11月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于改革臨時工、輪換工制度的通知》，要求將大部分臨時工和合同工轉(zhuǎn)為固定工。其后，計件工資和獎勵制度也被取消，平均主義一統(tǒng)天下。

1982年以后，建筑企業(yè)開始實行按產(chǎn)值工資含量核定工資總額，并在1984年和1986年一再明確建筑企業(yè)實施百元產(chǎn)值包干的工資辦法，將工資總額與企業(yè)完成的生產(chǎn)任務(wù)掛鉤，而與職工人數(shù)脫鉤，以此推動企業(yè)提高勞動生產(chǎn)率。此外，鼓勵建筑企業(yè)實行施工隊集體經(jīng)營承包，以此激勵職工的生產(chǎn)積極性。在此過程中，國有建筑企業(yè)重新開始推行靈活用工，恢復(fù)使用農(nóng)民合同工。1984年，原勞動人事部和城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)布的《國營建筑企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人和使用農(nóng)村建筑隊暫行辦法》(已廢止)規(guī)定經(jīng)批準實行百元產(chǎn)值工資含量包干的企業(yè)，在不超過包干工資含量的條件下，可以自行招用農(nóng)民合同制工人；該辦法明確企業(yè)必須與農(nóng)民合同制工人所在的縣或鄉(xiāng)有關(guān)單位簽訂勞動合同，合同主要條款包括招用人數(shù)、招工條件、使用期限、生產(chǎn)任務(wù)、工資福利、勞動保險待遇、勞動保護、勞動紀律和獎懲辦法等；該辦法還明確了農(nóng)民合同制工人的工資待遇，即進企業(yè)三個月內(nèi)，按同工種固定工的定級工資標準執(zhí)行，三個月后，按其技術(shù)水平、勞動態(tài)度和體力強弱等考評定級，工資待遇可相當(dāng)于或略高于同工種固定工人的水平?？梢姡诎僭a(chǎn)值工資含量包干階段，國營建筑企業(yè)農(nóng)民合同工雖然和正式職工存在身份差異，但是其各項勞動權(quán)利與正式工一樣是受到國家保護的。

在這一階段，對于招來的農(nóng)民合同工，S集團公司的做法是將其與正式職工統(tǒng)一編組混合作業(yè)，所以當(dāng)時叫做“混崗農(nóng)民工”。除了簽的是短期合同并且沒有社會保險外，混崗農(nóng)民工的工資福利待遇、勞動保護與正式職工基本一樣。在S集團公司服務(wù)了20年的李祥回憶道：

“當(dāng)初劉常勇(公司的原總經(jīng)理)對我們好了，待遇那多好，每年回家包路費。民工每一年，不管你遠近，四百塊錢，你回家也好不回家也好，反正四百塊錢，還不說過年過節(jié)的獎金……那時候待遇多好，現(xiàn)在……那時候工人晚上學(xué)習(xí)，民工全部要學(xué)習(xí)，不像現(xiàn)在……我們那時候在(19)97年那時候，工資將近一千塊錢一個月……我們在天安門東站1999年修完了過后，在燕郊休息了三個月，照常開工資，一個月一千多……跟公司簽合同，公司不放我們走，讓你們待著，我也不讓你們走，我仍給你們發(fā)著工資”(訪談，LX2011101801)。

李祥告訴我，在這個階段是正式職工占多數(shù)，農(nóng)民工只占少數(shù)，在一線施工作業(yè)的既有正式職工也有農(nóng)民工。

2001年，在國家新的“工效掛鉤”經(jīng)濟政策的引導(dǎo)下，S集團公司的上級公司A工程總公司廢止了單一與產(chǎn)值掛鉤的“百元產(chǎn)值工資含量包干辦法”，實行“工資總額與經(jīng)濟效益掛鉤辦法”，并將全公司全系統(tǒng)納入工效掛鉤包干范圍。這項辦法明確了工資總額不再由生產(chǎn)總值確定，而是與企業(yè)的利潤掛鉤。這直接影響了S集團公司的勞動用工方式。在2005年以前，S集團公司的工資總額主要還是與經(jīng)營規(guī)模掛鉤，所以，雖然使用了大量農(nóng)民工等其他從業(yè)人員，使勞動報酬總額占全集團工資總額的近三分之一，但全集團工效掛鉤工資每年都有較大結(jié)余，工資總額計劃也能夠滿足企業(yè)發(fā)展和提高員工收入水平的需要。從2005年開始，S集團公司開始執(zhí)行上級總公司確定的新的工資計算辦法，新增效益工資從側(cè)重經(jīng)營規(guī)模改變?yōu)閭?cè)重利潤的增加。這種工資計算方式的變化，使得S集團公司不得不加快用工方式的轉(zhuǎn)換，將農(nóng)民工剝離出工效掛鉤工資總額的計算范圍，以避免企業(yè)工資總額超發(fā)。

但是，建筑企業(yè)的實際生產(chǎn)又離不開農(nóng)民工，所以不得不通過其他方式保留農(nóng)民工。S集團公司的選擇是不再與農(nóng)民工直接簽訂勞動合同確立勞動關(guān)系，而是轉(zhuǎn)為與勞務(wù)公司簽訂勞務(wù)使用的經(jīng)濟合同，將其所使用的農(nóng)民工的勞動關(guān)系轉(zhuǎn)到勞務(wù)公司。這樣由于以前占全集團工資總額近三分之一的農(nóng)民工的工資不再計入集團工資總額，企業(yè)不必再面臨稅務(wù)風(fēng)險，也不必再擔(dān)心工資總額超發(fā)。而且，由于與農(nóng)民工不再有直接的勞動關(guān)系，也可以規(guī)避社會保險和勞動保護的責(zé)任。所以，雖然需要根據(jù)使用農(nóng)民工的數(shù)量向勞務(wù)公司繳納管理費，但整體的用工成本還是下降了。最重要的是，正是這一步為建筑企業(yè)由身份化用工向身份化勞動管理提供了基礎(chǔ)。截至2007年底，長期與S集團公司保持勞動關(guān)系的15 180名混崗農(nóng)民工全部轉(zhuǎn)換了勞動關(guān)系。在這次用工形式轉(zhuǎn)換過程中，利益真正受到損害的是農(nóng)民工。以前與他們簽訂合同的是國有企業(yè)，他們雖然是臨時工，但是除了沒有社會保險之外，他們在工資計算和勞動保護方面和正式職工享有的是同樣待遇。但是，現(xiàn)在與他們簽訂合同的是勞務(wù)公司，從法律上講，他們的工資以及其他待遇都與S集團公司不再有任何關(guān)系。

綜上所述，在按職工人數(shù)核定工資總額的計劃經(jīng)濟階段，臨時工與固定工之間的差別主要體現(xiàn)在是否是“單位人”，這種差別在“文革”中被取消。在工資總額與生產(chǎn)總值掛鉤的市場化改革初期，農(nóng)民合同工與正式職工雖然“身份”不同，但其在勞動分工、勞動條件、工資待遇、生活環(huán)境等各方面基本沒有差別，差別主要體現(xiàn)在勞動合同期限的長短和是否有社會保險。在這兩個階段，農(nóng)民合同工都是直接與企業(yè)簽訂勞動合同，并且其工資福利待遇和勞動保護都能夠得到保證。而在第三個階段建筑企業(yè)的工資總額不再與產(chǎn)值掛鉤而是由利潤決定以后，企業(yè)不得不轉(zhuǎn)變用工方式，將農(nóng)民工剔除出工資總額核算，不再與其建立勞動關(guān)系，而是以勞務(wù)關(guān)系代之，并以此為契機剝離了與勞動關(guān)系相關(guān)的農(nóng)民工保護責(zé)任。

(二)國家勞動政策調(diào)整與身份化用工

改革開放以后，國家勞動政策的主導(dǎo)方向是取消固定工制度，逐步建立與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的勞動合同制度。但是，隨著經(jīng)濟體制改革的推進和民營、外資等多元市場主體的形成，侵犯勞動者權(quán)益的事件越來越多。這種情況要求國家必須盡快制定能夠保護勞動者合法權(quán)益，規(guī)范勞資關(guān)系的法律。在此背景下，國家先后頒布了針對所有勞動者的《勞動法》和《勞動合同法》等法律，而針對農(nóng)民工的勞資關(guān)系問題，國家相關(guān)部門也陸續(xù)頒布了部門意見或通知等。這些法律、政策的實施，保護了大多數(shù)勞動者的合法利益。但對于S集團公司的農(nóng)民工來說，雖然國家的勞動政策從長遠來講是保護他們的利益，但在短期內(nèi)由于國家勞動政策調(diào)整的配套政策不完備所導(dǎo)致的企業(yè)用工行為的轉(zhuǎn)變，不僅未能保護他們的勞動權(quán)利，反而損害了他們已有的權(quán)益。

在國營企業(yè)的用工制度由固定工制度向勞動合同制轉(zhuǎn)變過程中，農(nóng)民工屬于受益群體。1984年9月，國務(wù)院《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定》要求，國營建筑企業(yè)原則上不再招收固定工，要積極推行勞動合同制，增加合同工的比重。企業(yè)可以根據(jù)自己的生產(chǎn)特點和需要自主決定用工形式，如使用長期工、短期工、輪換工、季節(jié)工、臨時工以及非全日工等。這項規(guī)定為農(nóng)民工進入國營建筑企業(yè)勞動提供了制度合法性。1986年7月國務(wù)院發(fā)布《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》(已廢止)明確要求，無論是五年以上的長期工、一年至五年的短期工、定期輪換工，還是一年以內(nèi)的臨時工、季節(jié)工都必須簽訂勞動合同，并且明確了勞動合同制工人與所在企業(yè)原固定工人享有同等的勞動、工作、學(xué)習(xí)、參加企業(yè)的民主管理、獲得政治榮譽和物質(zhì)鼓勵等權(quán)利。這兩項規(guī)定有效地保障了國營建筑企業(yè)中農(nóng)民合同工的勞動權(quán)益。在S集團公司，直到2005年以前，公司都延續(xù)了與農(nóng)民工簽訂有效勞動合同的慣例，并且在勞動和生活上真正做到了“同吃、同住、同勞動”。

S集團公司在2001年公司化改制以前的工程局時代，在專業(yè)施工隊伍勞動力不足時，將農(nóng)民工編入班組混崗作業(yè)，并與之簽訂相應(yīng)的勞動合同。這種狀況在2001年公司化改制完成后很長一段時間，沒有發(fā)生大的變化。雖然1995年《勞動法》頒布以后，1986年版的《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》已經(jīng)廢止，但S集團公司對農(nóng)民合同工基本延續(xù)了過去的做法，就像以前的農(nóng)民合同工小李說的：

“待遇什么都一樣，知道嗎，干活什么啥都一樣，就是年限不一樣?！灪贤稌r候都是跟公司簽。你要出了什么問題啦，工傷啥啦，單位給你出嘛?！瓫]有包工頭，直接對公司。就是這里面職工嘛，像技術(shù)員呀，8個小時，干完就走，就下班了。交接班，就8個小時嘛。兩點鐘你下班了，我們才能下去呢。兩點鐘準時都下去了，晚上十點鐘準時都上來”(訪談，XL20100620)。

在S集團公司，一段時期以來，保護農(nóng)民工的不是《勞動法》，而是國有建筑企業(yè)延續(xù)下來的社會主義時期的用工傳統(tǒng)。

2002年以后，建筑業(yè)普遍存在的欠薪問題浮出水面，國家一方面為了兌現(xiàn)加入世貿(mào)組織的承諾，一方面出于維護社會穩(wěn)定的考慮，開始通過各種方式大力整治建筑業(yè)拖欠農(nóng)民工工資問題。國家相關(guān)部門通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，建筑業(yè)拖欠農(nóng)民工工資的原因是工程款拖欠問題，2003年全國建設(shè)項目累計拖欠施工企業(yè)工程款達3 600億元[8]112。于是從2003年開始，國家逐步加大對建設(shè)領(lǐng)域的工程款清理力度。并于2004年出臺了《建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付管理暫行辦法》《關(guān)于為解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款和農(nóng)民工工資問題提供法律服務(wù)和法津援助的通知》《建設(shè)工程價款結(jié)算暫行辦法》等文件，以期從解決工程款拖欠問題入手，解決農(nóng)民工的工資拖欠問題。到2005年底，全國建設(shè)領(lǐng)域累計清理償還2003年以前的竣工項目拖欠工程款1 620億元，占拖欠總額1 860億元的87.1%[8]113。

但是，清理拖欠工程款的行動并沒有能從根本上解決農(nóng)民工工資拖欠問題。相關(guān)部門進而發(fā)現(xiàn)建筑農(nóng)民工之所以遭遇欠薪卻無可奈何是因為大多數(shù)用人單位通常并不是與農(nóng)民工簽訂勞動合同，而是與“包工頭”簽訂勞務(wù)合同，而“包工頭”隨意轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險，克扣農(nóng)民工工資，從而造成欠薪問題。為了解決這一問題，2005年，原勞動和社會保障部、建設(shè)部以及全國總工會發(fā)布了《關(guān)于加強建設(shè)等行業(yè)農(nóng)民工勞動合同管理的通知》，要求用人單位必須依法與農(nóng)民工簽訂書面勞動合同，并向勞動保障行政部門進行用工備案；明確提出建筑領(lǐng)域工程項目部、項目經(jīng)理、施工作業(yè)班組、包工頭等不具備用工主體資格，不能作為用工主體與農(nóng)民工簽訂勞動合同。同年8月，建設(shè)部下發(fā)《關(guān)于建立和完善勞務(wù)分包制度發(fā)展建筑勞務(wù)企業(yè)的意見》，要求從2005年7月1日起，用三年的時間，在全國建立基本規(guī)范的建筑勞務(wù)分包制度，由勞務(wù)企業(yè)或其他用工單位直接吸納農(nóng)民工，全面禁止不具有法人屬性的“包工頭”承攬分包業(yè)務(wù)。換言之，國家認為消滅“包工頭”和規(guī)范農(nóng)民工的合同管理，是解決建筑領(lǐng)域欠薪問題的正確方法。

之后的事實證明，規(guī)范勞動合同管理和勞務(wù)分包制度并沒有能夠解決建設(shè)領(lǐng)域的欠薪問題，反而為原本與農(nóng)民工直接簽訂勞動合同的國有建筑企業(yè)提供了契機——解除了與農(nóng)民工的直接勞動關(guān)系，將用人關(guān)系轉(zhuǎn)為了用工關(guān)系，從而降低了企業(yè)的用工成本和用工法律風(fēng)險。2006年初，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，2007年6月29日，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過了《中華人民共和國勞動合同法》，這兩項政策和法律對企業(yè)直接使用農(nóng)民工的法律和社會責(zé)任提出明確的要求，規(guī)定施工總承包、專業(yè)承包企業(yè)直接雇用農(nóng)民工，不簽訂勞動合同，或只簽訂勞動合同不辦理社會保險，或只與“包工頭”簽訂勞務(wù)合同等行為，均會被視為違法行為進行處理。對于S集團公司來說，如果繼續(xù)采取直接雇傭農(nóng)民工的勞動用工形式，公司將有可能陷入員總量急劇膨脹、工資總額嚴重不足、勞資糾紛驟然增加的局面。所以，改變混崗農(nóng)民合同工的用工性質(zhì)，將企業(yè)的直接雇傭行為轉(zhuǎn)變?yōu)閯趧?wù)輸入行為，使企業(yè)由用人單位轉(zhuǎn)為用工單位成為了其理性選擇。而2005年建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于建立和完善勞務(wù)分包制度發(fā)展建筑勞務(wù)企業(yè)的意見》為S集團公司轉(zhuǎn)變用工方式提供了合法依據(jù)。其具體操作方式就是，將原來與公司直接簽訂勞動合同的農(nóng)民合同工的勞動關(guān)系轉(zhuǎn)到具有相應(yīng)資質(zhì)的勞務(wù)公司，并以勞務(wù)輸入的方式滿足用工需求。通過這種方式，企業(yè)降低或規(guī)避了直接雇傭農(nóng)民工所帶來的經(jīng)濟成本和法律風(fēng)險。

然而，對于S集團公司的農(nóng)民工來說，他們原來是公司的農(nóng)民合同工，雖然與正式職工之間存在合同期限和社會保險的待遇差別，但是基本的勞動保護和勞動權(quán)利是有保障的。而今將勞動關(guān)系轉(zhuǎn)入勞務(wù)公司后，他們的身份就變成了“勞務(wù)工”，對他們的勞動保護的保障不再是S集團公司的必然責(zé)任，他們成為了實實在在的“農(nóng)民工”，勞動權(quán)利和政治權(quán)利都與以往不可同日而語。他們與企業(yè)職工之間的身份差異體現(xiàn)在了勞動、生活、權(quán)益、地位的方方面面。

(三)市場環(huán)境、低價競標與身份化用工

建筑業(yè)屬于深受國家宏觀調(diào)控政策影響的行業(yè)，其發(fā)展具有明顯的階段性，固定資產(chǎn)投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是拉動建筑業(yè)發(fā)展的主要動力。改革開放三十多年，國家經(jīng)濟建設(shè)的需要為建筑業(yè)的發(fā)展提供了良好的機遇。建筑業(yè)成為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值、企業(yè)數(shù)量以及從業(yè)人數(shù)等方面，都獲得空前發(fā)展，行業(yè)內(nèi)部的競爭態(tài)勢愈演愈烈。與此同時，建筑業(yè)招投標制度、施工企業(yè)資質(zhì)管理等行業(yè)規(guī)范制度也在國家的行政干預(yù)和市場的競爭環(huán)境下逐步建立起來。激烈的市場競爭使得建筑企業(yè)把提升企業(yè)資質(zhì)等級、低價競標甚至違規(guī)競標等作為其根本的生存策略。所以，項目的中標價格往往被壓到極低，以至于施工企業(yè)不得不通過各種方式降低生產(chǎn)成本，才能保證盈利或不虧損。其后果是生產(chǎn)一線的身份化用工管理和層出不窮的工程質(zhì)量問題。

中國改革開放三十多年來，建筑施工企業(yè)的數(shù)量和從業(yè)人數(shù)均得到了較大規(guī)模的增長，形成了多種所有制類型并存的競爭格局。建筑業(yè)施工企業(yè)數(shù)量從1980年的6 604個，增加到了2013年的79 528個，從業(yè)人數(shù)也從648萬增加到了4 499.3萬。企業(yè)性質(zhì)組成也由國有經(jīng)濟和集體經(jīng)濟壟斷，發(fā)展為國有、集體、外商投資、民營及個體多種經(jīng)濟成分并存。2013年，民營和個體建筑企業(yè)數(shù)量達到69 680個，占全部建筑企業(yè)總數(shù)的87.6%，從業(yè)人數(shù)達到3 772.3萬人，占建筑業(yè)全部從業(yè)人數(shù)的83.8%，實現(xiàn)產(chǎn)值126 344.4億元，占建筑業(yè)總產(chǎn)值的79.3%。非國有建筑企業(yè)的異軍突起，使得S集團公司這樣的國有建筑企業(yè)面臨著越來越嚴峻的市場競爭。

為了規(guī)范建筑企業(yè)的競爭行為，完善建筑行業(yè)的競爭機制，招投標制度和企業(yè)資質(zhì)等級管理制度先后被引入建筑領(lǐng)域。這兩項制度使得建筑企業(yè)只能通過市場競爭獲得工程項目，過去依靠行政手段分配工程任務(wù)的時代一去不復(fù)返了。無論是國有企業(yè)，還是非國有企業(yè)，至少在形式上都必須履行規(guī)范的競爭程序。

對于以鐵路、隧道、軌道建設(shè)而聞名的S集團公司來說，一方面國家大規(guī)模的鐵路和城市地鐵軌道建設(shè)項目為其提供了前所未有的發(fā)展機遇，另一方面激烈的市場競爭又將這個大型國有企業(yè)置于更為艱難的發(fā)展境地。雖然S集團公司在企業(yè)規(guī)模、施工技術(shù)以及施工管理資質(zhì)等方面在業(yè)內(nèi)有一定優(yōu)勢，但在激烈的項目招投標競爭過程中，面對眾多的具備同等資質(zhì)的競爭對象，S集團公司及其下屬子/分公司不得不采用行業(yè)通行的低價競標策略。而低價中標常常意味著企業(yè)承建一個項目后無利可圖，甚至虧損。但是如果不爭取中標，沒有工程項目，就意味著企業(yè)的人員和設(shè)備都不得不處于閑置狀態(tài)，企業(yè)就會有生存危機。企業(yè)的生存問題不僅是企業(yè)本身的問題，還關(guān)系到企業(yè)職工的生存、就業(yè)和社會的穩(wěn)定。所以，在現(xiàn)行建筑市場環(huán)境中，低價中標成為了S集團公司不得已而為之的選擇*當(dāng)然，除此之外，部分關(guān)系較為密切的建筑企業(yè)也會采用在招投標過程中結(jié)成攻守同盟，通過圍標、串標、陪標等違規(guī)行為，提高某一家建筑企業(yè)的中標概率和中標價格。這種違規(guī)行為通常情況下?lián)p害的是業(yè)主利益，因為這種違規(guī)行為本身就是針對招投標過程中的企業(yè)間惡性競爭以致低于成本價競標而采取的對策。。

低價中標的直接后果就是，建筑企業(yè)只能通過壓縮材料、人工等生產(chǎn)成本，以盡量保證項目盈利或不虧損。在S集團公司，壓縮人工成本的方式就是減少直接與公司簽訂勞動合同的職工人數(shù)，增加以勞務(wù)派遣為主的臨時用工和對外部勞務(wù)隊伍的使用，形成“以專業(yè)公司為主，勞務(wù)公司和外部勞務(wù)隊伍為有益補充”的勞動組織結(jié)構(gòu)和“以合同制員工為主，混崗勞務(wù)工為輔”的勞動力結(jié)構(gòu)，構(gòu)建以各子/分公司的職工隊伍為主體的依靠層，以內(nèi)部勞務(wù)公司的勞務(wù)工為主體的緊密層和以社會勞動力資源為主體的外部勞務(wù)分包隊伍輔助層的用工體系。而依靠層、緊密層和輔助層之間的差別，不僅體現(xiàn)在與企業(yè)的關(guān)系的密切程度上，而且體現(xiàn)在其所享有的勞動權(quán)利上。這種用工體系是一個基于身份的不平等的用工體系。

(四)強勢業(yè)主、搶工期與身份化用工

在當(dāng)下競爭激烈的建筑市場中，面對眾多備選的施工單位，業(yè)主(即建設(shè)單位)處于強勢地位，強勢業(yè)主的表現(xiàn)之一就是強制要求承包方和施工單位加快施工進度壓縮工期[8]115。對于施工單位來講，加快施工進度的主要方式之一是增加勞動力*另一種方式是提高勞動生產(chǎn)率，即通過增加每日的生產(chǎn)任務(wù)，提高勞務(wù)工的勞動強度。E建筑工地對勞務(wù)工工資采用計時工資和計件工資相結(jié)合的方式。每個勞務(wù)工在進場前就與架子隊約定了日工資，即每日12小時工時勞動的價格，但前提是完成了生產(chǎn)任務(wù)。建筑工地上普遍采用班組作業(yè)，生產(chǎn)任務(wù)是分配給整個班組，而工資又是與生產(chǎn)任務(wù)掛鉤的，這樣個人工作的努力程度會直接影響到整個班組成員的收入，所以，管理人員不必直接監(jiān)督生產(chǎn)過程，只需依靠班組成員的互相督促就能夠保證生產(chǎn)任務(wù)的完成。搶工期的時候，勞務(wù)工每日勞動時間基本不會變，但是管理者會分配更多的生產(chǎn)任務(wù)，工人只有通過增加勞動強度提高勞動效率才能保證完成每日的工作量。，這要求企業(yè)保持較高的靈活用工空間，即在工程建設(shè)需要的情況下能夠緊急招聘到并且留住勞動力，而在搶工期結(jié)束后能夠迅速遣散冗員以節(jié)約勞動成本。S集團公司“合同制員工+混崗勞務(wù)工”的用工形式滿足了這種要求，通過內(nèi)部組建勞務(wù)公司并在建筑工地隨時補充勞務(wù)工，一方面作為勞動力蓄水池隨時滿足用工需要，另一方面以臨時用工為借口降低了實行全員合同制的勞動成本和法律風(fēng)險。

在我國建設(shè)領(lǐng)域，業(yè)主強制下的搶工期是普遍存在的現(xiàn)象。建設(shè)工程，尤其是與政府有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程很多時候都蘊涵著政治意義，獻禮情結(jié)、政績需求、急功近利等因素往往導(dǎo)致業(yè)主方強制壓縮工期?；蚴菫榱擞右粋€象征性的節(jié)日，或是個別官員為了增加其政績籌碼，或是為了早日完工投入運營獲取收益，業(yè)主方都可能不顧施工設(shè)計和工期的科學(xué)性，一再要求壓縮工期。在賣方市場條件下，為了滿足業(yè)主要求，承包方和施工單位不得不通過修改設(shè)計方案、加快工程進度等手段趕工期。因為業(yè)主方控制著工程結(jié)算，如果不能按照其要求的工期目標完工，承包方和施工單位就不能順利拿到工程款。

以S集團公司的E地鐵項目為例，該項目屬于政府投資的城市基礎(chǔ)建設(shè)項目，與很多其他的政府工程一樣，此項目也面臨著壓縮工期的問題。E地鐵項目的業(yè)主(投資方)是北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司，建設(shè)管理方(發(fā)包人)是北京市軌道交通建設(shè)管理有限公司，二者都是由北京市國資委出資成立的國有獨資公司，前者主要承擔(dān)北京市軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施項目的投融資和資本運營任務(wù)，后者主要承擔(dān)軌道交通新建線路規(guī)劃、項目招投標、協(xié)調(diào)施工以及組織驗收等交付運營前的所有建設(shè)管理工作。兩個公司其實都是北京市政府的代理機構(gòu)。為了緩解交通擁堵壓力，北京市政府召開專門會議要求加快市內(nèi)所有道路的施工建設(shè)和改造速度，實現(xiàn)提前通車。北京市軌道交通建設(shè)管理公司將這一指示下達到各地鐵項目部，由此，E地鐵項目的竣工日期由2013年9月20日提前到2012年9月20日，整整提前了一年。

壓縮工期不僅意味著建筑工地上人員、設(shè)備的高負荷運轉(zhuǎn)，還意味著施工單位必須強化靈活用工方式。為了實現(xiàn)提前一年竣工的目標，從2011年3月開始，E地鐵項目就開始搶工期。在此之前，一線作業(yè)人員的工時已經(jīng)達到每天12小時，所以通過延長工時實現(xiàn)搶工期的作用有限，畢竟人作為活的勞動力是受生理極限約束的，能采用的方式主要是增加施工人員數(shù)量，增開作業(yè)面和提高勞動效率。

搶工期要求在工程任務(wù)吃緊的情況下能夠緊急招到大量勞動力完成施工任務(wù)，同時還要保證在搶工期結(jié)束后這些新增的勞動力能夠盡快遣散，即要保證“進得來，出得去”。大量勞務(wù)工的存在滿足了這一需求。在搶工期的時候，施工單位一方面從內(nèi)部勞務(wù)公司調(diào)遣部分勞務(wù)工填補勞動力空缺，另一方面臨時招用新的勞務(wù)工充實勞務(wù)隊伍。無論是調(diào)遣還是新招，都必須依靠提高工資的方式。這是因為，勞務(wù)工與內(nèi)部勞務(wù)公司之間的勞動關(guān)系是很松散的，內(nèi)部勞務(wù)公司對勞務(wù)工沒有約束力，真正決定他們是否留下來的主要因素還是工資的高低*當(dāng)然，與內(nèi)部承包職工的關(guān)系的密切程度也是他們考慮的因素之一，但考慮關(guān)系的前提是工資與市場的平均水平相差不大。也就是說再親近的關(guān)系也不能完全代替工資的吸引作用。。

為了招聘到和留住足夠的勞務(wù)工以滿足對勞動力的需求，施工單位通常采用增加工資和延期支付工資并舉的措施。在E地鐵工地，普通勞務(wù)工的工資從從2011年3月的130元/天漲至10月的170元/天。在E地鐵工地，正常的工資支付周期是一個月，即每月的25日至30日為工資發(fā)放日。但遇到春節(jié)或者搶工期等特殊時期，項目公司為了留住足夠的工人干活，就采用延長工資支付周期的方式，通常會延期一到兩個月。但事實上，如果勞務(wù)工執(zhí)意離場，項目公司也無可奈何，不得不結(jié)清工資放人，所以，延期支付工資只是留住工人的輔助方式。

可見，在業(yè)主優(yōu)勢地位突出的建筑業(yè)，普遍存在的壓縮工期對勞動力需求的大起大落狀況強化了S集團公司身份區(qū)隔的靈活用工和管理制度，并促使企業(yè)利用高工資作為吸引條件使得這種用工形式和高強度勞動能夠被勞務(wù)工所接受。

四、結(jié)論

對S集團公司的個案研究表明，在建筑業(yè)深度市場化和國有企業(yè)績效導(dǎo)向發(fā)展的宏觀背景下，利潤主導(dǎo)的工效掛鉤薪酬制度、建筑領(lǐng)域普遍存在的低價競標和搶工期等問題，都促使國有建筑企業(yè)采用增加以農(nóng)民工為主的勞務(wù)工和壓縮正規(guī)人員編制的身份化用工策略。同時，以身份差別為標準在職工和勞務(wù)工兩個群體之間建構(gòu)資源分配壁壘和差別化的勞動管理方式，使得身份化用工轉(zhuǎn)變?yōu)樯矸莼瘎趧庸芾怼６鴩覄趧诱哒{(diào)整過程中配套政策措施的缺乏，不僅沒有能夠保護農(nóng)民工，反而使得企業(yè)為了規(guī)避法律風(fēng)險加速了勞動用工管理制度調(diào)整的速度。國有建筑公司身份化勞動用工管理的產(chǎn)生與實現(xiàn)正是工資總額核定方式的變化、社會轉(zhuǎn)型期不完善的勞動政策、激烈市場競爭下低價競標行業(yè)的生存策略以及強勢業(yè)主下?lián)尮て诘纳a(chǎn)常態(tài)這四個機制共同作用的結(jié)果。

本研究所選擇的個案S集團公司的變革發(fā)展歷程，是國有建筑企業(yè)的典型縮影。因此，本研究雖然采用的是個案研究方法，但其“分析性概括”所得出的結(jié)論對于國有建筑企業(yè)身份化用工的產(chǎn)生機制具有一定的解釋性。此外，對于其他行業(yè)的國有企業(yè)來說，雖然行業(yè)不同，問題的具體表現(xiàn)形態(tài)不同，但其身份化用工的宏觀背景和產(chǎn)生機制大同小異，因此，本研究一定程度上可以為理解國有企業(yè)的身份化用工何以以及如何實現(xiàn)提供參考。

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Generation Mechanisms of the Identity-Based Employment inState-Owned Construction Enterprises —A Case Study of S Group Company

Hao Caihong

Abstract:Since the 1990s, identity-based employment, represented by the “double-track system”, the “multi-track system” and the services dispatch system, has become the major labor employment mode in many state-owned enterprises. A case study of a state-owned construction enterprise shows that in the macro background of deepening market-oriented reform of construction industry and performance-oriented development of state-owned construction enterprises, the identity-based employment in state-owned construction enterprises is generated by the interaction of changes of approval method of the total wages, imperfect labor policies during social transformation, low price bidding as a survival strategy of the industry under severe market competition and normal production status of minimizing project periods driven by strong tendency owners. This paper sheds light on why and how to carry out the identity-based employment in state-owned enterprises.

Key words:state-owned enterprises; identity-based employment; generation mechanisms

作者簡介：郝彩虹，中華女子學(xué)院社會工作學(xué)院講師。

基金項目：2013年中華女子學(xué)院教師能力提升項目(JS2013-02008)。

中圖分類號：C912.68

文獻標識碼：A

Doi:10.3969/j.issn.2095-042X.2016.03.012

(收稿日期:2016-03-18；責(zé)任編輯:沈秀)