楊硯池

云南省鄉(xiāng)財縣管體制中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政研究
——以大理市銀橋鎮(zhèn)為例

楊硯池

內(nèi)容提要：云南省2008年實施鄉(xiāng)財縣管財政預(yù)算管理體制以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能主要體現(xiàn)為協(xié)稅護稅、專款專用和公共服務(wù)。在銀橋鎮(zhèn)實踐中，鄉(xiāng)財縣管體制促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進新農(nóng)村建設(shè)、深化農(nóng)村綜合改革、維護基層社會穩(wěn)定、促進縣域經(jīng)濟發(fā)展等方面產(chǎn)生了積極影響。但是，由于與鄉(xiāng)財縣管體制相關(guān)的資金監(jiān)管、部門預(yù)算、基層自身建設(shè)等還不夠完善，導(dǎo)致了鎮(zhèn)村財力保障下降、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)難化解等問題。深化鄉(xiāng)財縣管體制改革，必須按照“財力與事權(quán)相匹配”的原則，構(gòu)建科學(xué)的縣鄉(xiāng)財政運行管理體制機制，才能充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能作用。

鄉(xiāng)財縣管預(yù)算管理銀橋鎮(zhèn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作可以形象地描述為“上有千根線，下有一顆針”，上級所有的工作都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)貫徹落實，工作范圍包括政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)和黨的建設(shè)等方面，既要抓發(fā)展，又要保穩(wěn)定，具有綜合性、實踐性和創(chuàng)造性等特點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國財政體系的基礎(chǔ)，是連接國家與農(nóng)民、城市與鄉(xiāng)村的重要橋梁，其運行狀況直接關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、基層政權(quán)的鞏固以及基層社會的和諧。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)，有利于轉(zhuǎn)變基層政府職能和促進經(jīng)濟社會健康協(xié)調(diào)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能的基礎(chǔ)，是政權(quán)建設(shè)和社會穩(wěn)定的基石。云南省2008年開始實施“劃分稅種、核定收支、超收分成、超支不補、自求平衡”的縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革以來，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、深化農(nóng)村綜合改革、維護社會穩(wěn)定、促進縣域經(jīng)濟發(fā)展等方面產(chǎn)生了積極而深遠的影響。但是，在實施過程中，還存在一些問題制約著基層工作的順利開展，需要引起高度重視，在繼續(xù)深化改革中切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行的特點

鄉(xiāng)財縣管財政預(yù)算管理方式的主要內(nèi)容是“預(yù)算縣編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”，實質(zhì)是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨立核算主體，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)與管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)相分離，由縣級財政直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金。大理市是云南省大理白族自治州的州政府駐地，下轄10個鎮(zhèn)、1個民族鄉(xiāng)。2015年，全市完成一般公共財政預(yù)算收入29.19億元（其中稅收收入23.1億元、非稅收入6.09億元），增長6.02%，完成一般公共財政預(yù)算支出46.6億元，增長11.15%。銀橋鎮(zhèn)位于大理市中部，下轄8個村委會、32個自然村，國土面積69.87平方千米，總?cè)丝?0873人。2008年實施鄉(xiāng)財縣管財政預(yù)算管理體制改革以來，銀橋鎮(zhèn)財政運行主要呈現(xiàn)了以下三個特點。

（一）在收入上突出協(xié)稅護稅

自實施農(nóng)村稅費改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化。在稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)有金庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可支配財力鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)都能統(tǒng)籌計劃，同時村級的自主權(quán)也較大，但稅費改革之后，實行鄉(xiāng)財縣管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必要的開支都要依靠縣級。在云南省鄉(xiāng)財縣管財政預(yù)算管理體制中，實行“統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵”的財政管理體制，即“統(tǒng)收統(tǒng)支，收入整體上劃，支出分類管理”的縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理辦法。按照統(tǒng)收統(tǒng)支的方式，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣級的一級預(yù)算單位實行部門預(yù)算管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有收支編入部門預(yù)算，實行全口徑預(yù)算管理。按照“收入整體上劃”的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地方財政收入、非稅收入全部上劃為縣級收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再承擔(dān)組織稅收收入的職責(zé)，轉(zhuǎn)變?yōu)楦鬣l(xiāng)鎮(zhèn)積極配合收入征管部門做好協(xié)稅護稅工作，保證財政收入及時足額入庫。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再“出錢買稅”，不再為發(fā)工資、保運轉(zhuǎn)發(fā)愁。鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)機構(gòu)按經(jīng)濟區(qū)劃設(shè)置，銀橋鎮(zhèn)地稅收入業(yè)務(wù)歸屬于大理市第七分局管理，國稅業(yè)務(wù)歸屬于大理旅游度假區(qū)國稅局管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)的稅收收入全部上劃為大理市財政總收入。全市財政總收入預(yù)算分解的年度目標任務(wù)統(tǒng)一下達國稅、地稅和市級財政部門執(zhí)行，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入目標任務(wù)納入市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟與社會發(fā)展目標考核體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助稅務(wù)部門征收轄區(qū)內(nèi)的稅收。按照市對鎮(zhèn)的協(xié)稅護稅考核辦法，在完成財政總收入和公共財政預(yù)算收入的前提條件下，將公共預(yù)算收入增長部分的20%作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟財力獎補資金安排給鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用。2015年，大理市政府下達銀橋鎮(zhèn)財政總收入3600萬元、一般公共財政預(yù)算收入1410萬元，全鎮(zhèn)實際完成財政總收入4307萬元，同比增長51%；一般公共財政預(yù)算收入2144萬元，同比增長70.7%，按照考核辦法2015年度市級財政補助銀橋鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟財力獎補資金178萬元。

（二）在支出上注重專款專用

鄉(xiāng)財縣管財政預(yù)算管理方式把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣（市）財政的一般預(yù)算單位管理，支出按性質(zhì)分類管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)賬務(wù)核算管理更加規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平不斷提高，有效地防治了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級挪用或混用各種款項。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各行政事業(yè)單位人員工資由縣（市）財政統(tǒng)一發(fā)放，直接支付到職工賬戶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的自主性分配功能顯著削弱。改革前，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)間經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，多數(shù)縣（市）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制一年一定，年初根據(jù)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支基數(shù)和縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付，超收留用部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為發(fā)展經(jīng)濟、培植財源和化解債務(wù)的重要資金來源。實施改革后，盡管縣（市）制定和完善了各項配套改革的激勵政策和措施，但由于縣（市）財力本來就有限，除適當(dāng)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出保障水平外，無力更多地向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜資金。導(dǎo)致一方面，經(jīng)濟發(fā)展較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)認為，收入已全部上劃縣級，自主公共事務(wù)難有資金保障，進一步加快發(fā)展和協(xié)稅護稅的積極性受挫；另一方面，由于經(jīng)濟相對困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)認為，基本支出有保障了，收支缺口縣（市）財政兜底，如同進入了“保險箱”，因而培植財源、發(fā)展經(jīng)濟的主動性大大降低。特別是隨著國家支持“三農(nóng)”政策力度的加大，面向基層的資金撥付和管理工作的日益增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作在職能定位和工作內(nèi)容上已經(jīng)由過去注重面向千家萬戶抓收入的“征管型”，向農(nóng)民實施公共財政的“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變；由過去負責(zé)農(nóng)稅征管的“單純業(yè)務(wù)型”，向落實財政政策的“綜合協(xié)調(diào)型”轉(zhuǎn)變；由以組織稅收收入為主的“收入型”，向以管理財政資金的“收支并重型”轉(zhuǎn)變。由于上級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的專項轉(zhuǎn)移支付資金很多，管理好各類專項資金，確保?？顚Ｓ贸蔀猷l(xiāng)鎮(zhèn)財政支出管理的重點。2015年度，銀橋鎮(zhèn)財政預(yù)算收入1381萬元中，僅有市級財政預(yù)算安排的72萬元機動經(jīng)費和178萬元市對鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟財力獎補資金可以由鎮(zhèn)政府靈活安排使用，其余資金均屬于有明確用途的專項資金，必須嚴格按照相關(guān)的資金使用管理辦法?？顚Ｓ谩?/p>

（三）體現(xiàn)公共財政的基本公共服務(wù)職能

鄉(xiāng)財縣管體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能已由原來組織收入轉(zhuǎn)變到為轄區(qū)群眾提供公共服務(wù)，切實管好用好財政資金，主要是負責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)收支計劃、決算編制，所屬單位財務(wù)核算和監(jiān)督，支農(nóng)資金、村級資金監(jiān)管，各項涉農(nóng)補貼的核定兌付等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的許多工作已經(jīng)從“管理”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”，從“公對公”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮珜λ健?，從向農(nóng)民“收錢”變?yōu)榻o農(nóng)民“發(fā)錢”。2016年度，銀橋鎮(zhèn)財政所發(fā)放的惠農(nóng)資金總計達1948198元，其中：農(nóng)資綜合補貼1637801元、農(nóng)作物良種補貼281141元、退耕還林補貼9834元、草原生態(tài)補貼19422元。銀橋鎮(zhèn)財政所依托農(nóng)民補貼網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，嚴格按照《銀橋鎮(zhèn)財政所惠農(nóng)資金發(fā)放管理工作流程》的規(guī)定，通過一卡通系統(tǒng)把各項強農(nóng)惠農(nóng)政策及資金安全、規(guī)范、及時落實發(fā)放到位，讓公共財政的陽光灑向廣大人民群眾。

二、存在的問題

鄉(xiāng)財縣管財政預(yù)算管理體制的實施，加快了基本公共服務(wù)均等化進程。一方面，“鄉(xiāng)財縣管”通過加強“收支兩條線”管理，直接監(jiān)控鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入，有效地堵住收入漏洞，將有限的資金集中、規(guī)范管理，最大限度地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金效益，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的可持續(xù)發(fā)展；另一方面，“鄉(xiāng)財縣管”通過嚴格明確支出順序，嚴格公用經(jīng)費標準，可以保證工資等重點支出及時到位，規(guī)范支出行為，確?；鶎訖C構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)。但是，與鄉(xiāng)財縣管財政預(yù)算管理體制相關(guān)的配套政策措施還不夠完善，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產(chǎn)生了需要深入研究和解決的新問題和新挑戰(zhàn)。

（一）財力保障大幅下降

一方面，由于農(nóng)村稅費改革后，村級收入減少，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前還缺乏骨干財源，實施統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵的“鄉(xiāng)財縣管”改革措施后，財政分配進一步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，各種配套政策不斷增加，縣級債務(wù)包袱沉重，縣級財力僅能滿足縣鄉(xiāng)兩級“吃飯和運轉(zhuǎn)”的需要，縣級統(tǒng)籌全縣項目支出預(yù)算的能力十分有限，“吃飯”和建設(shè)的矛盾較為突出。另一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，加之缺乏行之有效的協(xié)稅護稅改革配套政策措施，隨著改革的不斷深入，條件相對較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)會失去改革熱情，對培植財源、發(fā)展經(jīng)濟和控制支出的積極性將會下降，而條件相對較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對改革的期望值和依賴性過高，“等靠要”思想將會根深蒂固，容易造成惡性循環(huán)，縣級收支壓力將進一步加大。大理市財政預(yù)算2016年安排銀橋鎮(zhèn)基本支出中的“商品和服務(wù)支出”207.05萬元，分別為：公用經(jīng)費20.49萬元、車輛燃修費3.75萬元、會議費2.27萬元、機動經(jīng)費72萬元、人大代表活動經(jīng)費4.8萬元、村委會辦公費21.6萬元、工會經(jīng)費6.48萬元、業(yè)務(wù)費27萬元、接待費18萬元、福利費0.23萬元、協(xié)稅護稅經(jīng)費29萬元、辦公費1.43萬元。以上預(yù)算資金要保障全鎮(zhèn)行政運行的需要已經(jīng)捉襟見肘，還要應(yīng)對全鎮(zhèn)各類事務(wù)支出及不可預(yù)見的各類事件處置經(jīng)費顯然嚴重短缺。

（二）資金監(jiān)管需要加強

“鄉(xiāng)財縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)認為財務(wù)核算是財政的事情，很容易淡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的核算意識、管理意識、理財意識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)只負責(zé)收收支支的具體事務(wù)，而僅靠財政所的會計對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支情況進行核實是不現(xiàn)實的。這樣不易了解各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的真實情況，只要單據(jù)合法有效、手續(xù)齊全，就可以報銷，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理無法縱向到底、橫向到邊。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人、財、物上劃縣級財政，實行垂直管理后，縣級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理“缺位”現(xiàn)象嚴重，這樣就使得財政所難以全面發(fā)揮職能職責(zé)?？傊?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國財政體系最基層的一級，工作涉及方方面面，特別是隨著農(nóng)村綜合改革和中央強農(nóng)、惠農(nóng)、支農(nóng)政策力度的加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的作用更是舉足輕重。因此，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理勢在必行。另外，支農(nóng)項目資金條塊下達，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所監(jiān)管難度大。部分上級財政涉農(nóng)項目實行報賬制，又牽扯到部門利益和行政層級問題，實質(zhì)上是“下級監(jiān)督上級、部門監(jiān)督政府”，導(dǎo)致到上級各部門實行報賬制的“條塊”支農(nóng)項目資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所難以參與監(jiān)管，甚至撥款依據(jù)的指標文件都很難傳達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，游離于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督之外。鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施的項目資金主要是各主管部門安排的，縣（市）財政局負有資金管理職責(zé)，而這職責(zé)主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所具體履行。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、（市）財政局、縣（市）級主管部門又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的上級單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所對上級到位的資金使用難以切實有效地監(jiān)管到位。

（三）政府債務(wù)難以化解

大理市在實施鄉(xiāng)財縣管財政預(yù)算管理方式改革過程中，根據(jù)資金所有權(quán)、使用權(quán)和財務(wù)審批權(quán)不變的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變，通過清理催收債權(quán)、承兌還債、折賣還債、劃轉(zhuǎn)還債、置換還債等多種措施，分類化解債務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增債務(wù)，由大理市人民政府審批。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務(wù)問題由來已久。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務(wù)問題也隨著鄉(xiāng)財縣管財政預(yù)算管理方式改革的深入完全“顯性化”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)規(guī)模較大，成因復(fù)雜，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)困難的突出問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債權(quán)上劃縣級管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得舉借新債，對改革前的債務(wù)，進行了全面清理和逐項鎖定。鄉(xiāng)財縣管改革后，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn)的基本需要方面尚留有缺口，有可能導(dǎo)致新的債務(wù)出現(xiàn)?？梢?，對于原本就負債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，改革更是“雪上加霜”。若沒有可行的解決良策，必將使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行更困難和鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)難以化解，導(dǎo)致農(nóng)村稅費改革、鄉(xiāng)財縣管改革失去應(yīng)有的意義。2016年5月，銀橋鎮(zhèn)被認定的政府性債務(wù)達123萬元，其中：銀橋鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)血防項目62萬元、銀橋鎮(zhèn)財政所辦公樓建設(shè)項目25萬元、銀橋鎮(zhèn)骨灰堂建設(shè)項目31萬元、銀橋鎮(zhèn)農(nóng)科站建設(shè)項目5萬元。這些借款和欠款，鄉(xiāng)財縣管前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政還可以利用各種籌款渠道逐年予以償還。在鄉(xiāng)財縣管財政預(yù)算管理方式改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全部收入上劃到縣級財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必要的開支都要依靠上級財政。但是，上級財政補助給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)項目資金沒有足額到位，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的資金缺口，并以拖欠項目款的形式產(chǎn)生了新的債務(wù)。例如：銀橋鎮(zhèn)農(nóng)技推廣站辦公樓建設(shè)上級部門只補助了18萬元項目工程建設(shè)資金，項目工程實際投資達63萬元，產(chǎn)生的項目資金缺口成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)拖欠施工方的債務(wù)。此外，突發(fā)性信訪維穩(wěn)、環(huán)保事件、應(yīng)急救災(zāi)等不可預(yù)見支出也是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行困難和產(chǎn)生債務(wù)的誘因。

（四）部門預(yù)算尚未配套

按照鄉(xiāng)財縣管財政預(yù)算管理方式的要求，對增加鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村負擔(dān)的事項由縣級集中管理，嚴格清理各類達標升級和檢查評比活動。但是，執(zhí)行中仍有部門要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)對一些事項配套經(jīng)費。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)不斷上劃縣級管理，教育、衛(wèi)生、公安、司法、國土、血防等部門上劃后，相應(yīng)經(jīng)費也上劃縣級財政管理，但是這些部門的工作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府密不可分，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須開展工作但是配套的經(jīng)費不保障到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力與事權(quán)嚴重不相匹配的問題。例如，在2015年的工作中，計生、血防、安監(jiān)、婦聯(lián)等部門在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂的年度工作目標責(zé)任狀中，都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排專項工作經(jīng)費，否則影響年終工作考核，在“部門點菜、鄉(xiāng)鎮(zhèn)買單”中加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行的負擔(dān)。

（五）村級保障仍然薄弱

大多數(shù)村委會借助村級活動場所建設(shè)的政策機遇，已新建了辦公場所，完善了相應(yīng)的配套設(shè)施，但是由于上級補助資金規(guī)模小、比例低，導(dǎo)致實施村不同程度存在欠賬情況?，F(xiàn)行市級財政對村級的補助機制，只能基本保障村級機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)，難以安排資金償還債務(wù)。2016年度，大理市財政預(yù)算安排每個行政村工作經(jīng)費3萬元、每個村民小組工作經(jīng)費3000元。此外，村干部工作條件艱苦，待遇較低。在大理市2016年度財政預(yù)算中，村黨總支書記、村委會主任“一肩挑”的崗位補貼2000元/月，村黨總支書記、村委會主任不是“一肩挑”的崗位補貼1900元/月，村黨總支副書記、村委會副主任崗位補貼1850元/月，村委會委員崗位補貼500元/月，村民小組長崗位補貼500元/月。村干部崗位補貼與其承擔(dān)的工作任務(wù)相比，待遇偏低，難以充分調(diào)動其工作積極性、主動性和創(chuàng)造性。

（六）自身建設(shè)亟待加強

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所干部編制緊缺、身份復(fù)雜、結(jié)構(gòu)不合理，存在“同崗不同身份”和“同工不同酬”的問題，與“三農(nóng)”工作任務(wù)越來越重、管理標準越來越高的實際需求不相適應(yīng)。銀橋鎮(zhèn)財政所編制有3人（其中：在職在編僅1人，借用到其他單位2人），現(xiàn)有工作人員6人（其中：公務(wù)員2人、事業(yè)編制3人、臨時工1人），具體崗位設(shè)置為所長1名、零余額賬戶會計1名、零余額賬戶出納1名、專項資金賬戶會計1名、專項資金賬戶出納1名、對農(nóng)補貼一卡通業(yè)務(wù)崗位1名。另外，基層財政干部在崗培訓(xùn)的長效機制尚未構(gòu)建，財政所職工僅僅參加縣級財政部門組織的短期業(yè)務(wù)培訓(xùn)已經(jīng)難以適應(yīng)新時期財政工作的要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的業(yè)務(wù)量越來越大，人員緊缺和裝備落后已成為突出問題。絕大多數(shù)民生資金都要落實到戶、到人，農(nóng)戶個人的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)要核實，要全部錄入計算機數(shù)據(jù)庫，有的補貼要張榜公示，發(fā)放前要逐戶審核無誤，加上“村級經(jīng)費”管理，有的所還代管著其他單位的賬務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的工作量成倍甚至幾倍、十幾倍的增加，工作強度越來越大。財政所工作繁重、提拔機會少，導(dǎo)致優(yōu)秀人才不愿到財政所工作，同時經(jīng)驗豐富的優(yōu)秀職工跳槽情況時有發(fā)生，導(dǎo)致財稅人員不足，素質(zhì)不高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所建設(shè)急需加強。在硬件建設(shè)方面，銀橋鎮(zhèn)財政所實施了2012年省級標準化財政所建設(shè)項目，省財政廳補助50萬元，州財政局補助15萬元，已經(jīng)建成了占地300平方米、建筑面積600平方米的財政所（其中：設(shè)置了銀橋鎮(zhèn)便民服務(wù)中心、銀橋鎮(zhèn)綜合會議室），項目總投資150萬元，項目資金缺口需要整合基層政權(quán)建設(shè)資金、武裝部建設(shè)資金等項目來彌補財政所建設(shè)資金缺口，導(dǎo)致標準化財政所建設(shè)項目成為了多站所共建共用項目。

三、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)的思考

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是提供“三農(nóng)”基本公共服務(wù)的終端，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可缺失的重要組成部分，是建立公共財政體系最基層的組織保障。隨著工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系的變化，以及社會管理方式的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政肩負重任，又面臨諸多新的矛盾、問題和困難，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)發(fā)展帶來了新的機遇，也提出了新的挑戰(zhàn)。為發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能，更好地為基層服務(wù)，確保黨和國家的方針政策在基層得以貫徹落實，促進農(nóng)村長治久安，為農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展提供必須的財力支持，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，顯得尤為重要。因此，必須進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制和管理方式，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變要求的公共財政運行機制，提高管理水平和服務(wù)質(zhì)量。

（一）理順財政管理運行機制

“財是庶政之母，政為理財之帥”。按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求，理順現(xiàn)有的行政體制、財政體制，調(diào)整處理好各種利益關(guān)系。要按照“誰辦事、誰負擔(dān)”的原則，明確界定縣（市）政府與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府各自的事權(quán)和支出責(zé)任，縣（市）級部門不能把應(yīng)由自身承擔(dān)的事權(quán)轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。如果調(diào)整事權(quán)，必須有相應(yīng)的財力保障，實現(xiàn)“錢隨事走、以錢養(yǎng)事、事多錢多、事少錢少”。進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)，合理設(shè)置機構(gòu)和人員，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)償債激勵機制，對公務(wù)費、會議費、車輛經(jīng)費等機構(gòu)運轉(zhuǎn)費用逐步提高標準，對救災(zāi)、安全、突發(fā)事件處置等支出給予支持，實行“支出定標準，超收分成，歉收補助，收支平衡，強化監(jiān)管”的財政體制。取消各職能部門要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套資金的規(guī)定，避免“上級點菜、下級買單”，最大限度地考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的利益，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)健康運轉(zhuǎn)和有序發(fā)展。

（二）探索財政預(yù)算綜合管理

按照全面、科學(xué)、客觀、精細的原則，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府綜合財政預(yù)算，要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類資金全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算統(tǒng)一管理。深化“收支兩條線”管理改革，縣（市）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有行政性收費、罰沒收入和政府性基金等全額繳入國庫或財政專戶，嚴格做到收繳、罰繳和收支分離；整合財政資源，統(tǒng)籌安排使用縣（市）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府財政性資金，增強財政保障能力。通過制定統(tǒng)一的支出范圍、統(tǒng)一的定額標準、統(tǒng)一的財務(wù)核算制度，使用統(tǒng)一的管理軟件，進一步加強支出管理，規(guī)范支出行為，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出有據(jù)可依，財務(wù)核算規(guī)范透明，審批制度約束有力，從根本上杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理上的混亂現(xiàn)象。建立科學(xué)、規(guī)范的項目支出預(yù)算管理辦法，整合部門各專項資金，提高財政資金分配和使用的安全性、規(guī)范性和有效性，提高資金使用效益。

（三）優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付制度

取消農(nóng)業(yè)稅之后加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付，實現(xiàn)地方財力的均衡尤為重要。要在原有基礎(chǔ)上，加大上級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的力度，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的保障能力。特別是中央、省、州在制定相關(guān)政策時，要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政的承受能力，要提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，增加一般性轉(zhuǎn)移支付金額。專項資金應(yīng)盡量下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，盡可能通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所撥付，充分發(fā)揮監(jiān)管資金的職能。另外，要大力推行鎮(zhèn)、村、組財務(wù)集中統(tǒng)一核算制度，在賬戶設(shè)置、票據(jù)管理、賬務(wù)處理等方面加大指導(dǎo)力度，充分發(fā)揮村組勤廉監(jiān)督委員會的作用，規(guī)范村組財務(wù)管理，加大財務(wù)定期審計及干部離任審計制度，讓基層財務(wù)管理上水平，充分發(fā)揮資金的使用效益。

（四）完善債務(wù)防范化解機制

在全面清理核實鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的基礎(chǔ)上，制訂債務(wù)償還計劃，并將償債計劃納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出預(yù)算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要通過多種方式盤活鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)及資源，積極主動消化債務(wù)。加強債權(quán)債務(wù)管理，嚴格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉借新債。建立債務(wù)預(yù)警機制，對鄉(xiāng)村債務(wù)的結(jié)構(gòu)、來源、用途、期限進行分類歸檔，建立債權(quán)債務(wù)臺賬和縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村債務(wù)監(jiān)測體系和債務(wù)警戒線，及時掌握鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）債務(wù)動態(tài)，監(jiān)控和評估鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）負債及其風(fēng)險。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出要堅持量力而行的原則，避免盲目舉債或欠賬。

（五）培植財源促進增收節(jié)支

產(chǎn)業(yè)興則財政興，產(chǎn)業(yè)強則財政強。銀橋鎮(zhèn)要以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、綠色食品工業(yè)園區(qū)、休閑旅游度假區(qū)為載體，加快培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、新型工業(yè)、休閑旅游業(yè)，壯大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。項目是經(jīng)濟工作的生命線，是投融資工作的載體。銀橋鎮(zhèn)要促進年產(chǎn)5000噸“洱之源”植物飲料生產(chǎn)項目、下關(guān)沱茶集團三萬噸精制茶生產(chǎn)項目、力寶集團（大理）卡那洼其醫(yī)療養(yǎng)生度假酒店項目、福安園林滇西苗木集散基地等項目在轄區(qū)內(nèi)落實加快建設(shè)，早日運行產(chǎn)生財稅收入。同時，通過依法依規(guī)征收農(nóng)村生活垃圾處理費、污水處理費、農(nóng)村宅基地有償使用費及土地收益調(diào)節(jié)金等途徑拓寬籌資渠道，盤活資源，整合資金，增加可用財力，提高發(fā)展公益事業(yè)的經(jīng)費保障水平。在財政支出管理方面，主動公開財政預(yù)算執(zhí)行情況，強化預(yù)算約束，嚴格控制“三公”經(jīng)費支出，切實厲行節(jié)約，精打細算用好各項財政資金，使財政收入和財政支出實現(xiàn)透明化、有序化、民主化和法制化。

（六）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政兩基建設(shè)

加強財政管理基礎(chǔ)工作和基層建設(shè)是全面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。各級財政要把基層財政所建設(shè)納入體系規(guī)劃，分批逐年改善基層財政所辦公條件，加強軟硬件建設(shè)，以惠農(nóng)資金安全高效便捷兌現(xiàn)至農(nóng)戶手中為服務(wù)目標，做好財政服務(wù)。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，促進各級財政網(wǎng)絡(luò)暢通，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金“網(wǎng)上申報、審批、查詢和撥付”的網(wǎng)絡(luò)化管理，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)往返縣城審批資金，有效降低行政成本，方便鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用資金和各項惠農(nóng)政策的及時兌現(xiàn)。通過各種方式對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作人員進行培訓(xùn)和指導(dǎo)，努力提高其業(yè)務(wù)水平和綜合素質(zhì)。同時，加大對基層財政監(jiān)督人員的培訓(xùn)，以橫向到邊、縱向到底的監(jiān)督管理模式，做到會計、出納工作流程有稽核，監(jiān)督檢查貫穿于財政管理的整個過程，確保財政資金安全有效發(fā)揮效益。通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)，進一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部隊伍整體素質(zhì)，培養(yǎng)一批政策水平高、業(yè)務(wù)能力強、工作作風(fēng)硬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政業(yè)務(wù)骨干，提高基層財政工作人員為國理財、為民服務(wù)的本領(lǐng)。

總之，只有按照“財力與事權(quán)相匹配”的原則，建立科學(xué)合理的縣（市）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政管理體制和運行機制，才能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理方式改革進一步取得實效。通過調(diào)整和完善縣（市）對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政管理體制，進一步科學(xué)界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)并保障相應(yīng)的財力，切實減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)“不該管、管不了、管不好”的事務(wù)負擔(dān)，才能促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠集中精力謀劃推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展，把有限的財政資金用于急需解決的群眾生產(chǎn)生活困難和社會事業(yè)建設(shè)，切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本公共服務(wù)水平。

（責(zé)任編輯：董麗娟）

《財政科學(xué)》欄目簡介

《財政科學(xué)》以“貼近現(xiàn)實，貼近地方，貼近決策”為導(dǎo)向，突出政策理論、政策評估和政策模擬的研究。注重前瞻性、政策性、時效性、地方性和易讀性。學(xué)術(shù)類論文設(shè)有欄目：研究探索、學(xué)科建設(shè)。政策分析與改革調(diào)研類文章設(shè)有欄目：深度調(diào)研、專題研討、案例分析、地方財稅。財經(jīng)大視野方面設(shè)有欄目：歷史經(jīng)緯、智庫視點、比較與借鑒等。

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《財政科學(xué)》編輯部

Research on Township-finance-supervised-by-county System in Yunnan Province：Based on the Exam ple of Yinqiu Town in Dali City

Yang Yanchi

Township financial functionsmainly focus on assist levy，special funds for the specific purposes and delivery of public services since the implementation of the township-finance-supervised-by-county system since 2008 in Yunnan Province.Based on the performance in Yinqiu Town，the budgetmanagement system has such positive impacts on the transition of township government functions，urban and rural development，new rural construction，comprehensive rural reform，maintenance of grass-root social stability and county economic development.However，it also results in some problems such as financial security decline and difficulty in resolving the local debtbecause of theweaknesses in some related aspects including financial supervision，the department budget and finance cadres.This article recommends establishing a scientific county and township financialmanagement system and operationmechanism by themeans ofmatching the financial force and affairs，so strengthening the functions of township finance in deepening the financial reform.

Township-finance-supervised-by-county System；BudgetManagement；Yinqiao Town

F812.7

A

2096-1391（2016）08-0113-08

楊硯池，華中師范大學(xué)經(jīng)濟與工商管理學(xué)院統(tǒng)計學(xué)博士研究生，中共大理市銀橋鎮(zhèn)黨委書記，主要從事少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展研究。