●劉國(guó)永 陳劍博

淺談跨部門(mén)財(cái)政專項(xiàng)資金的優(yōu)化整合

●劉國(guó)永 陳劍博

跨部門(mén)專項(xiàng)資金是指在管理主體和使用對(duì)象上涉及多個(gè)部門(mén)或單位、雖使用用途多元但最終使用目的一致的同一個(gè)專項(xiàng)資金。跨部門(mén)專項(xiàng)資金在充分利用政府部門(mén)（單位）、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高人民生活水平方面發(fā)揮了重要的作用。但從實(shí)際情況來(lái)看，存在著主體職責(zé)不明確、設(shè)立程序欠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐?wèn)題，極大影響了跨部門(mén)專項(xiàng)資金績(jī)效的顯現(xiàn)。本文在描述跨部門(mén)專項(xiàng)資金整合背景和現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析了當(dāng)前開(kāi)展跨部門(mén)專項(xiàng)資金整合面臨的主要挑戰(zhàn)，并對(duì)跨部門(mén)專項(xiàng)資金優(yōu)化整合的具體舉措提出方向建議。

跨部門(mén)財(cái)政專項(xiàng)資金 政府職能 優(yōu)化整合

一、跨部門(mén)財(cái)政專項(xiàng)資金整合的背景及現(xiàn)狀

黨的十八大和十八屆三中全會(huì)提出政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義上來(lái)。財(cái)政專項(xiàng)資金的設(shè)立和使用，不僅是特定公權(quán)力運(yùn)行的需要，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)政府職能的重要手段。推進(jìn)專項(xiàng)資金尤其是涉及多個(gè)部門(mén)或單位的跨部門(mén)專項(xiàng)資金的改革，將有利于將松散的、零碎的、沉淀的項(xiàng)目資金整合，優(yōu)化資源配置，理清政府內(nèi)部關(guān)系，提高公共資金的使用績(jī)效；有利于科學(xué)把控財(cái)政資金的安排和管理，確保財(cái)政資金的合規(guī)、合理使用；同時(shí)有利于實(shí)現(xiàn)部門(mén)與部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)與統(tǒng)籌，引導(dǎo)跨部門(mén)的項(xiàng)目資金實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，更好地發(fā)揮部門(mén)的履職與作用，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。

目前，我國(guó)財(cái)政專項(xiàng)資金存在著設(shè)立程序不夠嚴(yán)格、資金范圍界定不清等情況，導(dǎo)致資金分類(lèi)出現(xiàn)雜、亂、小、散等問(wèn)題。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)專項(xiàng)資金種類(lèi)超過(guò)5000多種，嚴(yán)重影響財(cái)政資金的使用績(jī)效。鑒于此，一些地方財(cái)政已開(kāi)始嘗試推進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)資金的整合改革，從跨部門(mén)專項(xiàng)資金管理的主體、流程環(huán)節(jié)、管理辦法和制度措施、管理效果等方面入手，將專項(xiàng)資金整合的要求納入年度預(yù)算編制中，并選擇重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為改進(jìn)預(yù)算管理及以后年度預(yù)算安排的重要依據(jù)。

二、跨部門(mén)財(cái)政專項(xiàng)資金整合面臨的主要挑戰(zhàn)

從各地的實(shí)踐來(lái)看，目前推進(jìn)跨部門(mén)財(cái)政專項(xiàng)資金整合仍然面臨挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為：

一是政府職能尚未完全理順。目前來(lái)看政府各級(jí)職能部門(mén)的宗旨、職責(zé)尚未完全理順，和部門(mén)職責(zé)相匹配的主體責(zé)任、履職范圍也有待規(guī)范明確，從而導(dǎo)致財(cái)政專項(xiàng)資金在立項(xiàng)、管理和使用上存在一定的主觀性，這是專項(xiàng)資金跨部門(mén)管理存在缺陷的重要原因。

二是跨部門(mén)資金主體職責(zé)不明確。一方面，跨部門(mén)專項(xiàng)資金使用的責(zé)任主體與其匹配的職責(zé)難以清晰界定，管理辦法缺乏對(duì)主體職責(zé)的有效約束；另一方面，資金的使用主體和監(jiān)管主體不一致，二者職責(zé)尚未清晰劃分；同時(shí)，跨部門(mén)資金的對(duì)象技術(shù)性、專業(yè)性較強(qiáng)，主管部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管的難度較大。這造成跨部門(mén)專項(xiàng)資金申報(bào)時(shí)參與的主體多，資金使用對(duì)象廣，但缺乏明確清晰的主體承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。

三是跨部門(mén)專項(xiàng)資金整合涉及利益主體多、難度較大。當(dāng)前政府各部門(mén)仍采用傳統(tǒng)的管理模式對(duì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、資金管理等方面進(jìn)行管理，而跨部門(mén)專項(xiàng)資金整合不僅涉及到項(xiàng)目管理主體的調(diào)整，更涉及到資金支出責(zé)任的進(jìn)一步明確。這一調(diào)整雖有利于規(guī)范跨部門(mén)專項(xiàng)資金的管理，提高跨部門(mén)專項(xiàng)資金的使用效率，進(jìn)一步發(fā)揮跨部門(mén)專項(xiàng)資金在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的促進(jìn)作用，但勢(shì)必將觸及到個(gè)別部門(mén)在項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中的利益，增大實(shí)際推行的阻力。

四是現(xiàn)行專項(xiàng)資金管理模式較大程度影響跨部門(mén)專項(xiàng)資金的整合。現(xiàn)行的跨部門(mén)專項(xiàng)資金從設(shè)立到管理的各個(gè)環(huán)節(jié)都與財(cái)政資金的使用和管理存在較強(qiáng)的相關(guān)性?，F(xiàn)行專項(xiàng)資金在管理上存在的“雜、多、亂、散”等問(wèn)題，影響著跨部門(mén)專項(xiàng)資金的設(shè)立和管理。由于跨部門(mén)專項(xiàng)資金涉及的部門(mén)主體數(shù)量遠(yuǎn)超一般專項(xiàng)資金，因此跨部門(mén)專項(xiàng)資金在管理上面臨的問(wèn)題要比普通的專項(xiàng)資金更為復(fù)雜。因此推進(jìn)跨部門(mén)專項(xiàng)資金整合，只有在現(xiàn)行的專項(xiàng)資金管理模式進(jìn)行改革的背景和前提下才有可能得到實(shí)現(xiàn)。

三、推進(jìn)跨部門(mén)財(cái)政專項(xiàng)資金整合的措施建議

在此背景下，開(kāi)展跨部門(mén)財(cái)政專項(xiàng)資金整合應(yīng)從厘清政府職能定位和政府職能轉(zhuǎn)變著手，理清“職責(zé)—任務(wù)—項(xiàng)目—專項(xiàng)”之間的關(guān)系。首先，需對(duì)各部門(mén)職能進(jìn)行梳理以確定政府職能，明確政府需要完成的工作任務(wù)；在此基礎(chǔ)上，確定需要開(kāi)展的項(xiàng)目，并根據(jù)項(xiàng)目確定績(jī)效目標(biāo)，根據(jù)目標(biāo)測(cè)算需要的資金，同時(shí)推進(jìn)對(duì)資金使用情況的績(jī)效跟蹤和評(píng)價(jià)，構(gòu)建新型專項(xiàng)資金設(shè)立和管理體系。在形成財(cái)政專項(xiàng)資金科學(xué)分類(lèi)體系的基礎(chǔ)上，制定跨部門(mén)專項(xiàng)資金整合方案，推進(jìn)跨部門(mén)專項(xiàng)資金整合工作。具體建議如下：

第一，理清政府職能，建立和部門(mén)履職發(fā)展相適應(yīng)的資金管理框架與機(jī)制。進(jìn)一步推動(dòng)政府部門(mén)職能轉(zhuǎn)變、清晰界定政府部門(mén)職能，在此基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌使用各類(lèi)跨部門(mén)項(xiàng)目資金、盤(pán)活用好結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、加強(qiáng)資金支出管理，建立推進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌使用的總體框架。具體推進(jìn)方式為：首先，從部門(mén)職能出發(fā)，重新審查部門(mén)戰(zhàn)略目標(biāo)合理性。對(duì)部門(mén)戰(zhàn)略目標(biāo)與部門(mén)職能進(jìn)行相關(guān)性分析，對(duì)不合理的目標(biāo)分析產(chǎn)生的原因，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，并對(duì)目標(biāo)進(jìn)行整改。其次，根據(jù)修訂的戰(zhàn)略目標(biāo)，重新理清部門(mén)職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，發(fā)揮目標(biāo)和職責(zé)的指導(dǎo)作用，重新核查部門(mén)年度工作計(jì)劃的合理性和科學(xué)性，積極推動(dòng)預(yù)算管理制度改革，構(gòu)建適應(yīng)部門(mén)職責(zé)的專項(xiàng)資金體系。最后，根據(jù)部門(mén)職責(zé)重新設(shè)計(jì)科學(xué)的專項(xiàng)資金分類(lèi)體系，并對(duì)專項(xiàng)資金與部門(mén)職責(zé)和其他相關(guān)主體之間的責(zé)任關(guān)系進(jìn)行相關(guān)性分析，對(duì)相關(guān)性較弱的專項(xiàng)資金進(jìn)行整合、優(yōu)化和調(diào)整。

第二，加強(qiáng)地方立法，規(guī)范專項(xiàng)資金設(shè)立與管理。從目前的實(shí)踐來(lái)看，專項(xiàng)資金的設(shè)立和管理僅僅依靠專項(xiàng)資金管理辦法是不夠的，有必要通過(guò)立法形式，保障專項(xiàng)資金設(shè)立的科學(xué)性和管理的嚴(yán)肅性、規(guī)范性，對(duì)隨意設(shè)立專項(xiàng)資金和違法使用專項(xiàng)資金的行為追究相應(yīng)法律責(zé)任。同時(shí)，法律中還應(yīng)對(duì)專項(xiàng)資金設(shè)立年限、定期優(yōu)化和退出機(jī)制等相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行明確說(shuō)明，并建立全過(guò)程績(jī)效管理機(jī)制。

第三，構(gòu)建財(cái)政專項(xiàng)資金體系，科學(xué)規(guī)劃跨部門(mén)專項(xiàng)資金。在對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金科學(xué)分類(lèi)的基礎(chǔ)上，建立與本地區(qū)決策機(jī)制、管理機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制、公開(kāi)機(jī)制等相適應(yīng)的科學(xué)合理的專項(xiàng)資金體系，統(tǒng)籌規(guī)劃專項(xiàng)資金支出使用方向、模式和管理方法。對(duì)于不同類(lèi)別的跨部門(mén)資金，應(yīng)充分發(fā)揮預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組的職能和作用，統(tǒng)一管理、明確目標(biāo)、明細(xì)內(nèi)容、整合優(yōu)化現(xiàn)有的跨部門(mén)專項(xiàng)資金體系，構(gòu)建新型跨部門(mén)專項(xiàng)資金體系。

第四，完善項(xiàng)目管理制度，建立以績(jī)效為導(dǎo)向的預(yù)算管理新機(jī)制。首先，創(chuàng)新項(xiàng)目管理模式，建立前、中、后全過(guò)程的項(xiàng)目管理制度，從專項(xiàng)資金項(xiàng)目的申報(bào)、論證、批復(fù)、啟動(dòng)、調(diào)整、完成等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)控約束，并將項(xiàng)目的責(zé)任具體到主體；其次，結(jié)合預(yù)算績(jī)效管理的理念，將項(xiàng)目每個(gè)環(huán)節(jié)的績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算匹配，從事前、事中、事后的全過(guò)程績(jī)效論證實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的深度管理，全面反映項(xiàng)目的執(zhí)行單位、歷年預(yù)算安排、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等情況；最后，實(shí)施項(xiàng)目全周期滾動(dòng)管理制度，逐步完善項(xiàng)目退出機(jī)制?！?/p>

（作者單位：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)、上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

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