高校新校區(qū)建設(shè)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)分析與控制
——基于代建制模式

●張蕾

高校新校區(qū)建設(shè)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)分析與控制
——基于代建制模式

●張蕾

本文通過代建制與傳統(tǒng)建設(shè)管理模式的比較，分析了代建制模式在加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控、明確政府和高校責(zé)權(quán)、提高工程管理效率等方面的優(yōu)勢(shì)，探討了代建制發(fā)揮作用的條件，指出了目前代建制模式存在的法律制度風(fēng)險(xiǎn)、委托代理關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)和合同風(fēng)險(xiǎn)，最后提出了在代建制模式下高校新校區(qū)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施對(duì)代理業(yè)主全過程跟蹤審計(jì)、植入監(jiān)督、講求績(jī)效等的監(jiān)管策略。

代建制 新校區(qū) 監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)

上世紀(jì)九十年代以來，在高等教育大眾化浪潮的席卷之下，高等學(xué)校學(xué)生規(guī)模急劇增長(zhǎng)與教育資源相對(duì)不足的矛盾日益突出，為緩解辦學(xué)硬件條件嚴(yán)重短缺的情況，各高?；蛳蛘暾?qǐng)撥款，或通過土地置換籌集資金，或向銀行舉債，掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的新校區(qū)建設(shè)熱潮。高校新校區(qū)建設(shè)工程普遍具有規(guī)模大、工期短、資金不充裕等特點(diǎn)，因此，在確保質(zhì)量和工期的前提下切實(shí)控制工程造價(jià)，發(fā)揮建設(shè)資金的最大效益，成為高校新校區(qū)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的重中之重。在高校新校區(qū)建設(shè)過程中，有些學(xué)校采用了不同于傳統(tǒng)建設(shè)模式的代建制，將工程管理工作委托給了代建公司。作為政府投資體制改革重要內(nèi)容和加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理重要舉措之一的代建制模式，與傳統(tǒng)建設(shè)模式相比具有哪些特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)？又存在什么缺陷及不足？怎樣防范代建制的各種風(fēng)險(xiǎn)？如何在代建制模式下實(shí)施有效監(jiān)管？這些問題都需要高校在新校區(qū)建設(shè)過程中不斷加以研究和思考。

一、高校新校區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的管理模式

（一）交鑰匙工程模式

所謂交鑰匙工程，即“由國(guó)家和地方相應(yīng)的政府主管部門直接組織工程建設(shè)，在建設(shè)過程中實(shí)行嚴(yán)格規(guī)范的項(xiàng)目法人責(zé)任制，項(xiàng)目建成后再交使用單位或部門管理”的模式。

從政府的角度而言，交鑰匙工程可以“加強(qiáng)對(duì)財(cái)政性投資建設(shè)項(xiàng)目的管理，克服項(xiàng)目建設(shè)中的隨意擴(kuò)大規(guī)模，提高標(biāo)準(zhǔn)，投資失控，質(zhì)量和工期難以保證等問題，避免項(xiàng)目使用單位的主觀隨意性?！睂?duì)于高校而言，交鑰匙工程免除了高校在建設(shè)工程中繁雜的事務(wù)性工作，同時(shí)也規(guī)避了建設(shè)過程中的廉政風(fēng)險(xiǎn)。

（二）政府、學(xué)校聯(lián)合成立建設(shè)指揮部模式

這種模式是指為了完成高校新校區(qū)建設(shè)工程，臨時(shí)從政府有關(guān)部門和高校抽調(diào)人員組成工程建設(shè)指揮部，指揮部負(fù)責(zé)人通常由政府或政府部門領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。工程竣工投入使用后，指揮部即行解散，人員各自回到原單位。工程建設(shè)指揮部實(shí)際上相當(dāng)于工程總承包商。

指揮部模式的優(yōu)勢(shì)，在于它可以協(xié)調(diào)和集中各方力量，快速解決工程建設(shè)中遇到的種種困難和問題，確保工程項(xiàng)目的順利推進(jìn)。這種模式的弊端，則在于指揮部屬于臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，運(yùn)行過程中無法避免短期行為，工程結(jié)束以后的遺留問題也無人負(fù)責(zé)處理。

（三）自建制

自建制即由高校內(nèi)部的各個(gè)職能部門聯(lián)合組成建設(shè)指揮部或由高校內(nèi)部的基建部門獨(dú)立負(fù)責(zé)工程管理的模式。

自建制模式的優(yōu)越性在于項(xiàng)目管理者能夠代表學(xué)校的利益，體現(xiàn)學(xué)校的意志，貫徹學(xué)校的意圖，貼近學(xué)校的需求。問題則在于面對(duì)龐大的建設(shè)工程管理，高校往往顯得力不從心。再有就是高校集項(xiàng)目的實(shí)施者與使用者于一身，在建設(shè)過程中往往難以抑制貪大求洋的沖動(dòng)，超預(yù)算、超概算、超估算的現(xiàn)象比較普遍。

（四）代建制

“代建制”最早起源于美國(guó)的建設(shè)經(jīng)理制（CM制，即construction management），是指由業(yè)主委托建設(shè)經(jīng)理人負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目管理，包括可行性研究、設(shè)計(jì)、采購、施工、竣工、試運(yùn)行等工作，但不承包工程費(fèi)用。建設(shè)經(jīng)理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)以業(yè)主的名義開展工作，業(yè)主則對(duì)建設(shè)經(jīng)理的一切行為負(fù)責(zé)。我國(guó)的代建制實(shí)踐，最早開始于廈門。1993年，廈門市在深化工程建設(shè)管理體制改革的過程中，在市級(jí)財(cái)政性投融資社會(huì)事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目中嘗試了實(shí)行代建制。

關(guān)于代建制，我國(guó)迄今唯一的權(quán)威解釋是《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中的表述：“對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行‘代建制’，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位?！敝劣凇皩I(yè)化的項(xiàng)目管理單位”的準(zhǔn)確內(nèi)涵，《決定》沒有做出明確界定。然而目前從事代建業(yè)務(wù)的“專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位”不外乎兩類，一類是政府組建的專門機(jī)構(gòu)或政府性公司，地方高校的新校區(qū)建設(shè)項(xiàng)目多由這些單位代建；一類是經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的項(xiàng)目管理公司。

二、“代建制”的比較優(yōu)勢(shì)

代建制的制度設(shè)計(jì)初衷，是為了克服政府投資項(xiàng)目“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體所帶來的種種弊端，改變政府投資項(xiàng)目管理粗放、效益低下、質(zhì)量不高以及概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算的狀況。同時(shí)，也是希望通過引入第三方機(jī)構(gòu)，建立監(jiān)督制約機(jī)制，防止權(quán)力集中，防控廉政風(fēng)險(xiǎn)。與傳統(tǒng)建設(shè)管理模式相比，代建制具有以下方面的比較優(yōu)勢(shì)。

（一）分權(quán)制衡，防控風(fēng)險(xiǎn)

采用“交鑰匙工程”和“指揮部”模式，可以充分運(yùn)用政府公共權(quán)力，集中各方力量，迅速解決工程建設(shè)中的困難和問題，避免部門之間推諉扯皮造成的工期延誤。但這兩種模式過度依賴行政權(quán)力，其發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于行政權(quán)力的大小，直言之，就是依靠政府官員或指揮長(zhǎng)級(jí)別的高低。級(jí)別低了作用有限，級(jí)別高了監(jiān)督又無從談起，因?yàn)楫?dāng)權(quán)力大到可以帶來一切的時(shí)候，一定也大到可以拿走一切，包括對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。

在這兩種模式之下，政府既是項(xiàng)目的投資方，又是項(xiàng)目的建設(shè)方，還是項(xiàng)目的監(jiān)督方，政府集規(guī)則的制定者和參與者、運(yùn)動(dòng)員和裁判員于一身。身份的疊加導(dǎo)致政府權(quán)力過分集中，權(quán)力與資本結(jié)合，這就為權(quán)力尋租行為打開了方便之門。一些地方“修一條公路，網(wǎng)一批高官、建一座高樓，倒一批干部”、“工程上馬，干部落馬”的現(xiàn)象，即反映出了這兩種模式在廉政風(fēng)險(xiǎn)防控方面的重大缺陷。

在自建制模式下，工程建設(shè)管理的權(quán)力由政府轉(zhuǎn)移集中到了高校，絕大多數(shù)高校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于工程建設(shè)管理知之甚少，更談不上精通。然而有些高校領(lǐng)導(dǎo)并不這么認(rèn)為。這些領(lǐng)導(dǎo)大多是某一學(xué)科領(lǐng)域的專家學(xué)者，學(xué)術(shù)上的地位和聲望讓他們習(xí)慣了充當(dāng)權(quán)威，往往一言既出，不容置疑。加之當(dāng)今高校本來就行政化官場(chǎng)化傾向嚴(yán)重，要讓下級(jí)監(jiān)督上級(jí)，非具有極大勇氣和智慧不能為之。如此一來，沒有監(jiān)督的權(quán)力集中到了非專業(yè)人士手上，拍腦袋亂決策，交學(xué)費(fèi)買教訓(xùn)這類事情屢見不鮮也就不足為奇了。沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，無論掌權(quán)者是外行還是內(nèi)行。魯迅先生就曾一針見血地指出，“中國(guó)公共的東西，實(shí)在不容易保存。如果當(dāng)局者是外行，他便把東西糟完，倘是內(nèi)行，他便把東西偷完。”近年來，高校新校區(qū)建設(shè)工程腐敗案件頻發(fā)，從一個(gè)側(cè)面證明自建制模式在制度設(shè)計(jì)上存在先天不足，甚至成為誘發(fā)部分高校領(lǐng)導(dǎo)貪腐欲望的不良外部因素。

在代建制模式下，政府作為項(xiàng)目委托人和監(jiān)督者，項(xiàng)目管理公司作為代建人，高校作為項(xiàng)目使用人，投資、建設(shè)、管理、使用從制度設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)了分離，權(quán)力從集中變?yōu)榉稚?，從而打破了政府與建設(shè)施工方直接單線聯(lián)系的格局，形成了委托人、代建人、使用人之間相互聯(lián)系又相互制約的分權(quán)制衡機(jī)制。在這種機(jī)制框架下，業(yè)主負(fù)責(zé)投資概算審批，項(xiàng)目建設(shè)資金的落實(shí)，提出項(xiàng)目的功能需求及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，確認(rèn)項(xiàng)目的總體規(guī)劃、設(shè)計(jì)方案和施工圖設(shè)計(jì)等；代理業(yè)主負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理工作，包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、材料設(shè)備的招投標(biāo)組織，合同的洽談與簽訂，工程款的支付，工程造價(jià)過程控制，結(jié)算審核的組織管理等；政府有關(guān)部門（發(fā)展改革委、審計(jì)機(jī)關(guān)）負(fù)責(zé)項(xiàng)目的監(jiān)督工作。政府從“游戲參與者”轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)培育者、規(guī)則制定者和秩序維護(hù)者，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力與資本的脫鉤，權(quán)力尋租行為從制度設(shè)計(jì)層面得到了有效的遏制。

（二）職責(zé)分明，邊界明晰

政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的職能包括宏觀調(diào)控、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)以及對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)督和管理，但政府并不應(yīng)該直接參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。政府交鑰匙工程以及工程指揮部模式只會(huì)在強(qiáng)化政府職能的同時(shí)弱化市場(chǎng)和社會(huì)組織的功能，從而形成大政府小社會(huì)。高等學(xué)校的職能是人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)，新校區(qū)建設(shè)項(xiàng)目管理絕非高校的應(yīng)盡職責(zé)，完全可以交給市場(chǎng)，按市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)作。如果要求高校凡事都自給自足，不啻把高校鍛造成一個(gè)自我滿足、自求平衡、封閉臃腫的“小社會(huì)”，這其實(shí)不是一種進(jìn)步反而是一種倒退。無論是政府自己從事建設(shè)工程管理還是讓高校擔(dān)負(fù)基本建設(shè)事務(wù)，都是職責(zé)范圍不清、權(quán)力邊界不明的表現(xiàn)，而背后的深層次原因仍然是對(duì)權(quán)力缺乏制度約束，習(xí)慣于以行政計(jì)劃代替市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，以長(zhǎng)官意志取代制度規(guī)則。

實(shí)行代建制，將工程建設(shè)管理交給社會(huì)機(jī)構(gòu)，按市場(chǎng)規(guī)律和招投標(biāo)程序進(jìn)行，讓政府職能回歸市場(chǎng)管理和監(jiān)督，讓高校專心專注于教育教學(xué)質(zhì)量，讓企業(yè)借助市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展壯大，這對(duì)政府而言是自我松綁，對(duì)高校來說則是徹底解脫，而對(duì)企業(yè)可謂是難得的機(jī)遇。

（三）專業(yè)管理，保證效率

工程管理是涵蓋工程技術(shù)和管理的交叉學(xué)科，從事工程管理工作需要扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)和較強(qiáng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，非政府官員或者高校領(lǐng)導(dǎo)僅憑自己的行政管理經(jīng)驗(yàn)和教學(xué)科研能力所能把控。交鑰匙工程也好，指揮部和自建制模式也罷，面對(duì)既專業(yè)且復(fù)雜的工程項(xiàng)目管理，都會(huì)顯得力不從心。在這幾種模式之下，政府和高校從事的工作更接近于行政管理，作用多限于溝通協(xié)調(diào)，對(duì)工程建設(shè)質(zhì)量及造價(jià)的監(jiān)控，也更多是從形式上而不是從內(nèi)容上展開，不僅管理質(zhì)量和效率無從體現(xiàn)，還可能因此而遭受欺詐和蒙騙。而且，由于工程指揮部和高校內(nèi)部的項(xiàng)目管理班子多為臨時(shí)搭建，工程竣工班子隨之解散，使得工程遺留問題難以得到解決，責(zé)任無法追溯。

在“代建制”模式下，工程項(xiàng)目管理由專業(yè)的代建公司負(fù)責(zé)，代建公司人才薈萃、分工明晰，項(xiàng)目管理人員背后有強(qiáng)大的專業(yè)團(tuán)隊(duì)支撐。代建公司不僅精通工程建設(shè)的整個(gè)過程和具體環(huán)節(jié)，而且對(duì)于控制質(zhì)量、造價(jià)和工期有著專業(yè)的途徑與科學(xué)的方法，從理論上講管理質(zhì)量和效率應(yīng)當(dāng)優(yōu)于傳統(tǒng)的建設(shè)管理模式。

三、“代建制”發(fā)揮作用的關(guān)鍵

雖然相較其他工程管理模式，代建制具有理論上的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，但代建制也絕非包治百病的靈丹妙藥，要把理論上的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)效益和廉政效益，需要諸多外部條件的配合，如配套法規(guī)、行政效能、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、財(cái)政政策、業(yè)主與代理業(yè)主的協(xié)作、代建市場(chǎng)的培育和規(guī)范等。對(duì)于業(yè)主而言，是否能夠通過代建制完成工程管理的各項(xiàng)事務(wù)，同時(shí)控制好質(zhì)量、工期和造價(jià)，關(guān)鍵在于能否找到一個(gè)合格的代建公司，即項(xiàng)目經(jīng)理人。一個(gè)好的項(xiàng)目經(jīng)理人應(yīng)當(dāng)具備以下條件。

（一）資質(zhì)水平

代建業(yè)務(wù)涵蓋工程建設(shè)的整個(gè)過程和各個(gè)方面，涉及設(shè)計(jì)、勘察、施工、監(jiān)理、過控等環(huán)節(jié)及法律、財(cái)務(wù)、商務(wù)、管理等領(lǐng)域，代建公司必須具備相應(yīng)的資質(zhì)和實(shí)力才能夠履行代建職責(zé)。包括：具有科學(xué)合理的工程項(xiàng)目管理組織體系、工作程序和工作規(guī)程；具有較強(qiáng)的工程技術(shù)力量，能對(duì)較復(fù)雜的工程技術(shù)問題進(jìn)行分析、決策；熟悉工程建設(shè)程序，精通工程項(xiàng)目管理技術(shù)，并在工程項(xiàng)目管理中積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；具有一批熟悉工程設(shè)計(jì)、工程施工，并具有工程實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的工程技術(shù)人員；具有一批懂工程技術(shù)，精通工程項(xiàng)目管理，并具有豐富項(xiàng)目管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的管理骨干人員；具有懂工程技術(shù)，熟悉工程項(xiàng)目管理，特別是具有領(lǐng)導(dǎo)組織能力、綜合協(xié)調(diào)能力，并具有負(fù)責(zé)工程管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的項(xiàng)目經(jīng)理；具有現(xiàn)代化工程項(xiàng)目管理的各種手段。

（二）職業(yè)良知

代建公司代替業(yè)主履行建設(shè)工程管理職責(zé)，業(yè)主的權(quán)益訴求需要通過它們實(shí)現(xiàn)和維護(hù)，國(guó)家有關(guān)建設(shè)工程的法律法規(guī)也要由它們代替業(yè)主遵守和履行，代建公司自身也需要從代建業(yè)務(wù)中獲取報(bào)酬和收益。因此，代建公司及其從業(yè)者必須堅(jiān)守自己的職業(yè)良知，忠于雇主，忠于職業(yè)，忠于法律，履職盡責(zé)，客觀公正，珍惜信用。代建公司尤其需要忠于雇主，因?yàn)樽鳛闃I(yè)主的代理人，不僅要代替業(yè)主完成各項(xiàng)工程管理事務(wù)，更重要的是要具備業(yè)主的責(zé)任感和主人翁意識(shí)，將自己的利益與業(yè)主的利益融為一體，與業(yè)主成為利益共同體，在與其他建設(shè)單位的合作中保持自己的獨(dú)立性，自覺和堅(jiān)決地維護(hù)業(yè)主的合法權(quán)益。

四、代建制的風(fēng)險(xiǎn)分析

由于代建制在我國(guó)工程建設(shè)管理中的歷史非常短暫，相關(guān)的制度建設(shè)也明顯滯后于代建制實(shí)踐，代建過程中不可避免地會(huì)面臨法律和制度風(fēng)險(xiǎn)。此外，業(yè)主與代理業(yè)主之間屬于一種委托代理關(guān)系，代理方是否能夠忠實(shí)地履行代建合同，委托方的利益能否通過代理業(yè)主得以維護(hù)和保證，也存在某種不確定性。在這些可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)中，對(duì)業(yè)主一方有著較大影響，應(yīng)該引起業(yè)主高度重視并采取必要措施主動(dòng)防范的，主要有以下幾個(gè)方面。

（一）法律和制度風(fēng)險(xiǎn)

從立法層面看，目前我國(guó)尚未就代建制專門立法，已有的法律當(dāng)中也沒有針對(duì)代建制的明文規(guī)定。國(guó)務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)中也僅有《關(guān)于投資體制改革的決定》涉及到代建制，部門規(guī)章中則只有建設(shè)部頒發(fā)的《建設(shè)工程項(xiàng)目管理試行辦法》適用于代建制。雖然部分省、市、自治區(qū)專門針對(duì)代建制出臺(tái)了一些制度規(guī)定，但這些制度規(guī)定屬于地方性政府規(guī)章，法律層級(jí)和效力比較低。不僅如此，在有限的關(guān)于代建制的制度規(guī)定當(dāng)中，相關(guān)表述也顯得較為宏觀和簡(jiǎn)略，不足以作為解決代建制實(shí)施過程中各種具體問題的法律依據(jù)，而代建制的實(shí)施細(xì)則至今仍為空白。這種狀況造成了代建制實(shí)施以來一直處于無法可依、無規(guī)可循，只能“摸著石頭過河”的局面。

由于國(guó)家對(duì)于代建制并沒有嚴(yán)格的法律界定，代建制也沒有作為一個(gè)法定制度固化下來，代建公司作為代理業(yè)主也就不能夠取得明確的法律地位，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和義務(wù)。在代建制過程中，業(yè)主通過與代建公司簽訂代建合同將工程建設(shè)的民事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了代理業(yè)主，但國(guó)家行政法規(guī)規(guī)定的由業(yè)主承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)以及對(duì)于建設(shè)過程中違法行為的責(zé)任追究，并不會(huì)因?yàn)榇ê贤暮炗喍D(zhuǎn)移給代理業(yè)主，工程竣工以后，接受審計(jì)的仍然是業(yè)主單位。這樣一來，就讓業(yè)主單位事實(shí)上面臨著潛在的巨大風(fēng)險(xiǎn)，即由于代理業(yè)主可能出現(xiàn)的違紀(jì)違法行為而讓業(yè)主被迫承擔(dān)行政和法律責(zé)任。

（二）委托代理關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)

業(yè)主通過代建合同將工程項(xiàng)目管理委托給代理業(yè)主以后，代理業(yè)主就享有在代建范圍內(nèi)獨(dú)立組織項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、材料設(shè)備等的招投標(biāo)及有關(guān)合同的洽談與簽訂、工程款項(xiàng)的支付、工程造價(jià)過程控制、結(jié)算審核的組織管理等方面的權(quán)利。由于代理業(yè)主畢竟不是業(yè)主，代理業(yè)主與業(yè)主是兩個(gè)不同的利益主體，有時(shí)候他們的利益是一致的，而有的時(shí)候他們的利益卻并不一致，甚至可能存在利益沖突。再有，由于業(yè)主和代理業(yè)主之間信息的不對(duì)稱，代理業(yè)主一方有可能和設(shè)計(jì)、概算、預(yù)算、施工、監(jiān)理、造價(jià)控制、材料供應(yīng)等單位串通，蒙蔽欺騙業(yè)主，損害業(yè)主的利益，讓業(yè)主蒙受經(jīng)濟(jì)損失。

（三）合同風(fēng)險(xiǎn)

業(yè)主與代理業(yè)主的委托代理關(guān)系是隨著代建合同的簽訂而發(fā)生的，雙方的權(quán)利義務(wù)也是通過代建合同加以約定的，代建合同成為規(guī)范約束雙方行為的法律依據(jù)。如果合同條款語義模糊，邏輯混亂，表述不嚴(yán)謹(jǐn)，重要事項(xiàng)遺漏，或者合同條款明顯單方面有利于其中一方，都極易構(gòu)成合同陷阱，最后要么引發(fā)合同糾紛影響工程建設(shè)，要么無奈妥協(xié)吞下自身權(quán)益受侵害的苦果。

五、代建制模式下高校實(shí)施監(jiān)管的策略

雖然代建制讓高校從繁雜的工程建設(shè)中得以抽身和解脫，也規(guī)避了高校在工程建設(shè)中的廉政風(fēng)險(xiǎn)。但不可否認(rèn)的是，代建制也在一定程度上弱化了學(xué)校對(duì)項(xiàng)目投資計(jì)劃、項(xiàng)目概預(yù)算、資金劃撥以及工程造價(jià)控制等方面的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)督。因此即使實(shí)施了代建制，高校仍需對(duì)工程建設(shè)全過程實(shí)施有效監(jiān)管。

（一）主動(dòng)介入，突出造價(jià)控制，以跟蹤審計(jì)監(jiān)督代理業(yè)主

教育部在2007年頒發(fā)的《教育部關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范建設(shè)工程項(xiàng)目全過程審計(jì)的意見》中明確要求“各部門、各單位對(duì)本部門、本單位的大中型建設(shè)工程應(yīng)實(shí)施全過程審計(jì)”，而所謂全過程跟蹤審計(jì)，是指通過“對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目從投資立項(xiàng)到竣工交付使用各階段經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的真實(shí)、合法、效益進(jìn)行監(jiān)督、控制和評(píng)價(jià)”，達(dá)到“有效控制并真實(shí)反映工程造價(jià)，降低工程建設(shè)成本，提高投資效益，完善建設(shè)工程管理，維護(hù)教育部門和單位的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)”等目標(biāo)。

高校新校區(qū)建設(shè)項(xiàng)目毫無疑問是大型建設(shè)項(xiàng)目，即便其工程管理采用了代建制模式，對(duì)工程建設(shè)的整個(gè)過程進(jìn)行全過程跟蹤審計(jì)仍然十分必要和重要。如何在代建制過程中發(fā)揮業(yè)主的作用，依法依規(guī)對(duì)代理業(yè)主進(jìn)行監(jiān)督和制約，應(yīng)成為代建制模式下全過程跟蹤審計(jì)的主要內(nèi)容和工作重點(diǎn)。而選擇合適的工作路徑及方式，則關(guān)系到全過程跟蹤審計(jì)的作用和效果。

業(yè)主聘請(qǐng)代建公司的初衷之一是利用代建公司的專業(yè)化工程管理降低工程造價(jià)、確保工程質(zhì)量。然而，代建公司的“專業(yè)”有時(shí)候可能會(huì)變成一把雙刃劍，如果代建公司能夠始終站在業(yè)主的立場(chǎng)代替業(yè)主進(jìn)行工程管理，固然可以讓業(yè)主享受到代建帶來的各種效益，但如果代理業(yè)主利用自己的專業(yè)優(yōu)勢(shì)反過來對(duì)付業(yè)主、算計(jì)業(yè)主，則業(yè)主不但會(huì)遭受巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而且這種行為還可能由于其專業(yè)性強(qiáng)而不易為業(yè)主所覺察和制止。同時(shí)，隨著工程管理權(quán)轉(zhuǎn)移給代理業(yè)主，代建公司變成了充滿各種誘惑和風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)力集散地。如果缺少了業(yè)主的監(jiān)督，代理業(yè)主心里的天平一旦發(fā)生傾斜，所謂的通過代建制遏制工程建設(shè)中的腐敗現(xiàn)象，就只能是一種看上去很美的愿望，不過是讓腐敗換一個(gè)地方發(fā)生而已。

所以，業(yè)主絕不能因?yàn)閷?shí)行了代建制而對(duì)建設(shè)過程不聞不問，完全聽?wèi){代理業(yè)主自行其是。業(yè)主在代建過程中，應(yīng)當(dāng)對(duì)整個(gè)代建過程保持知情權(quán)，行使監(jiān)督權(quán)。業(yè)主對(duì)代建公司的監(jiān)督重點(diǎn)，宜于放在代理業(yè)主對(duì)建設(shè)單位監(jiān)督管理職責(zé)的履行情況上面，換言之，業(yè)主對(duì)代理業(yè)主的監(jiān)督管理行為應(yīng)當(dāng)實(shí)施再監(jiān)督。再監(jiān)督的切入點(diǎn)和中心環(huán)節(jié)，則必須是建設(shè)過程的造價(jià)控制。工程管理的目的在于控制質(zhì)量、進(jìn)度和投資。如果不講投資效益，控制質(zhì)量和進(jìn)度應(yīng)該不成問題；如果不顧質(zhì)量和工期，要想節(jié)省投資也不是難事，只是這樣的節(jié)省已經(jīng)毫無價(jià)值可言。工程管理的最高境界就是要在控制投資規(guī)模的前提下保證質(zhì)量和工期，進(jìn)度控制和質(zhì)量控制歸根結(jié)底也是工程造價(jià)控制，離開造價(jià)控制來談質(zhì)量和工期，會(huì)讓工程管理失去實(shí)際意義。

作為物業(yè)的所有權(quán)人，對(duì)代理業(yè)主實(shí)施再監(jiān)督不僅是業(yè)主的權(quán)利，也是業(yè)主的責(zé)任和義務(wù)。業(yè)主對(duì)于工程建設(shè)的全部過程，從立項(xiàng)、可研到設(shè)計(jì)、概算，從征地拆遷、招投標(biāo)、合同簽訂，到施工、材料設(shè)備采購，從工程價(jià)款結(jié)算到工程竣工驗(yàn)收等所有環(huán)節(jié)，都應(yīng)主動(dòng)介入，進(jìn)行跟蹤審計(jì)，審計(jì)的關(guān)口越靠前，審計(jì)的效益也就越大。很多跟蹤審計(jì)從施工階段才開始進(jìn)行，其實(shí)，從投資控制的角度來說，項(xiàng)目決策和設(shè)計(jì)階段對(duì)工程造價(jià)的影響更大。有關(guān)資料顯示，“在施工階段影響工程造價(jià)的可能性為5%—25%，而在投資決策與設(shè)計(jì)階段對(duì)工程造價(jià)的影響程度可能性為30%—75%”。業(yè)主只有從立項(xiàng)和設(shè)計(jì)階段介入，才能夠最大限度地維護(hù)自己的合法權(quán)益。

（二）植入監(jiān)督，實(shí)行過控“甲供”，保持監(jiān)管的獨(dú)立性

按照目前的代建制模式，過程控制由代理業(yè)主負(fù)責(zé)招投標(biāo)及有關(guān)合同的簽訂，費(fèi)用也由代理業(yè)主從工程建設(shè)資金中直接支付，代理業(yè)主與過控單位成為事實(shí)上的雇傭與被雇傭關(guān)系。過控公司雖然承擔(dān)全過程跟蹤審計(jì)的職責(zé)，但由于其受雇于同時(shí)也受制于代建公司，其工作的獨(dú)立性難以得到保證，履職的公正性也就無法令人信服。如果過控單位喪失自己的自主權(quán)和獨(dú)立性，過分遷就聽命于代建公司，與代建公司結(jié)成臨時(shí)性的利益共同體，工程的過程控制就會(huì)形同虛設(shè)，業(yè)主的利益就會(huì)被棄置一旁。

鑒于此，在代建制模式下要做到有效監(jiān)管，可以采用以下兩種方法。其一，“植入法”，即業(yè)主在與代建公司簽訂代建合同時(shí)，將過程控制環(huán)節(jié)從項(xiàng)目管理中剝離出來，采用“甲供”形式，由業(yè)主通過招投標(biāo)方式，直接將過程控制工作委托給第三方公司，并將過程控制環(huán)節(jié)“植入”項(xiàng)目管理之中，代理業(yè)主不再負(fù)責(zé)過程控制，所需費(fèi)用由業(yè)主支付給過程控制公司。其二，“半植入法”，即由業(yè)主與代理業(yè)主共同負(fù)責(zé)工程造價(jià)過程控制，并將過程控制“植入”建設(shè)管理之中，過控單位須同時(shí)向業(yè)主和代理業(yè)主報(bào)告工作進(jìn)展情況。

（三）實(shí)時(shí)控制，把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，將績(jī)效理念貫穿始終

無論采用“植入法”還是“半植入法”實(shí)施代建制條件下的全過程監(jiān)管，重要的是把握住工程建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的監(jiān)督與控制，并且把績(jī)效理念貫穿審計(jì)過程始終。具體操作上則應(yīng)該做到：一是要求代理業(yè)主將施工合同報(bào)業(yè)主備案，以便業(yè)主掌握合同基本信息；二是過控公司必須向業(yè)主和代理業(yè)主提交過控月度報(bào)告，讓業(yè)主完整準(zhǔn)確地了解工程建設(shè)各個(gè)階段的具體情況及存在的問題。對(duì)于業(yè)主的反饋意見，過控公司必須整改落實(shí)；三是凡是涉及到造價(jià)變更的工程例會(huì)，業(yè)主必須派人員參加，以了解掌握變更原因、范圍及幅度；四是凡單項(xiàng)工程變更達(dá)到一定額度，必須報(bào)業(yè)主單位負(fù)責(zé)人簽字，避免造成既成事實(shí)業(yè)主被迫接受；五是隱蔽工程的施工過程和階段性工程的驗(yàn)收，業(yè)主單位必須現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，以防止工程完工后對(duì)存在的問題無法追溯；六是對(duì)過控公司的工作實(shí)際進(jìn)行定期考評(píng)，并將考評(píng)結(jié)果與過控費(fèi)用適當(dāng)掛鉤。

（四）尊重事實(shí)，秉持公正立場(chǎng)，妥善處理各方意見分歧

由于業(yè)主對(duì)過控過程實(shí)施了“甲供”，這樣就出現(xiàn)了業(yè)主、代理業(yè)主、過控公司三方相互聯(lián)系又相互制約的機(jī)制，在工程建設(shè)尤其是跟蹤審計(jì)的過程中，三方意見不一致甚至發(fā)生沖突的情況不可避免。施工質(zhì)量、工期與造價(jià)控制本身就有可能會(huì)構(gòu)成矛盾，科學(xué)合理地解決這些矛盾，也是工程管理的意義和價(jià)值所在。這就要求業(yè)主單位必須正視矛盾和分歧，充分尊重合同和事實(shí)，兩利相權(quán)取其大，兩害相權(quán)取其輕。同時(shí)，業(yè)主也應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，要認(rèn)識(shí)到存在意見分歧是正?，F(xiàn)象，把意見分歧放到桌面上公開討論、辯論、協(xié)商，本來就應(yīng)該是建立權(quán)力制衡機(jī)制所必需的內(nèi)容，也是預(yù)防腐敗的應(yīng)有之義。

在對(duì)新校區(qū)建設(shè)實(shí)施監(jiān)管的過程中，業(yè)主單位需要防止有人將施工質(zhì)量、工期與造價(jià)控制人為地對(duì)立起來，以造價(jià)控制會(huì)影響工期和質(zhì)量為由，逃避監(jiān)督。如果代理業(yè)主借口高校監(jiān)管將會(huì)影響質(zhì)量和工期，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)就責(zé)備監(jiān)管部門或人員拖后腿，這樣無疑會(huì)讓相關(guān)人員背負(fù)沉重的包袱，“戴著鐐銬跳舞”，反過來給腐敗行為以可乘之機(jī)，讓高校的監(jiān)督環(huán)節(jié)成為輕而易舉被攻陷的“突破口”。

（作者單位：成都大學(xué)）

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（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）