文/盧昌彩

推進(jìn)漁業(yè)行政處罰工作規(guī)范化的若干思考

文/盧昌彩

“漁政執(zhí)法能力建設(shè)”征文

黨的十八屆四中全會《決定》指出，“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！睗O業(yè)是資源性和高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)，要受相關(guān)法律法規(guī)所約束和規(guī)范，才能保障其持續(xù)健康發(fā)展。推進(jìn)漁業(yè)行政處罰工作規(guī)范化，是確保漁業(yè)法律法規(guī)實(shí)施的關(guān)鍵。

一、推進(jìn)漁業(yè)行政處罰工作規(guī)范化的重要性

漁業(yè)行政處罰，是指國家各級漁業(yè)行政主管部門及其所屬的漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，對違反漁業(yè)法律法規(guī)的公民、法人或其他組織依法制裁的一種行政行為。推進(jìn)漁業(yè)行政處罰工作規(guī)范化，對深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治漁業(yè)具有重要意義。

（一）推進(jìn)漁業(yè)行政處罰工作規(guī)范化，有利于維護(hù)漁業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展大計(jì)

加強(qiáng)漁業(yè)行政執(zhí)法，尤其是強(qiáng)化和規(guī)范漁業(yè)行政處罰行為，可以彌補(bǔ)市場失靈，有力打擊各類漁業(yè)違法現(xiàn)象，有效維護(hù)公共利益和社會秩序，保障漁業(yè)法律法規(guī)的有效實(shí)施，確保現(xiàn)代漁業(yè)建設(shè)沿著正確的軌道繼續(xù)前進(jìn)。

（二）推進(jìn)漁業(yè)行政處罰工作規(guī)范化，有利于監(jiān)督依法行使處罰職權(quán)

推進(jìn)漁業(yè)行政處罰工作規(guī)范化，著力規(guī)范職責(zé)配置和執(zhí)法行為，強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督和責(zé)任追究，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，防止?jié)O業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)違法、不當(dāng)和濫施行政處罰。

（三）推進(jìn)漁業(yè)行政處罰工作規(guī)范化，有利于保障漁民群眾合法權(quán)益

推進(jìn)漁業(yè)行政處罰工作規(guī)范化，對漁業(yè)行政處罰的條件、種類、形式、程序等方面做出規(guī)定，正確行使?jié)O業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)，將有力保障行政相對人在漁業(yè)行政處罰過程中的權(quán)利和救濟(jì)途徑。

二、當(dāng)下漁業(yè)行政處罰存在的問題分析

《漁業(yè)法》等法律法規(guī)相繼頒布實(shí)施，為漁業(yè)行政處罰提供了有法可依，對保護(hù)和合理利用漁業(yè)資源、維護(hù)漁業(yè)生產(chǎn)秩序、保障漁民生命財(cái)產(chǎn)安全和合法權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用。但同時(shí)也應(yīng)該看到，漁業(yè)行政處罰中還存在著一些問題，一定程度上影響漁業(yè)法律法規(guī)的實(shí)施，主要表現(xiàn)出為：

（一）漁業(yè)行政處罰依據(jù)和頂層設(shè)計(jì)不夠完善

我國漁業(yè)法律法規(guī)過于陳舊，存在法條規(guī)定過于籠統(tǒng)，實(shí)踐性、可操作性不強(qiáng)。如現(xiàn)行《漁業(yè)法》規(guī)定的執(zhí)法管轄權(quán)不切實(shí)際；第三十一條、第三十二條沒有相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定，造成有關(guān)措施難以有效落實(shí)；第三十八條第一款、第四十二條、第四十三條中規(guī)定“吊銷捕撈許可證”，缺乏可操作性?！稘O業(yè)法實(shí)施細(xì)則》修訂明顯滯后，部分規(guī)定與現(xiàn)行《漁業(yè)法》不對應(yīng)、不一致，影響法律的權(quán)威性和執(zhí)行力。

（二）漁業(yè)行政處罰案卷存在不同程度暇疵

對漁業(yè)行政處罰案卷評查發(fā)現(xiàn)，如取證不充分或證據(jù)單一，多個(gè)違法行為告之不到位，行政強(qiáng)制超過法定期間，處罰適用法律條款運(yùn)用不準(zhǔn)確，處罰案卷存在前后不一致現(xiàn)象，等等，在部分案卷或多或少存在，從中反映漁業(yè)行政處罰水平不高。

（三）漁業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)和能力有待提高

漁業(yè)行政處罰是由漁業(yè)執(zhí)法人員作出，漁業(yè)行政處罰案卷存在暇疵，從另一個(gè)側(cè)面反映出漁業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)和能力問題。如儀容不整、作風(fēng)松散的現(xiàn)象在個(gè)別漁業(yè)執(zhí)法人員身上存在；個(gè)別漁政人員法律意識淡薄，執(zhí)法過程中隨意性較大，影響了執(zhí)法工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

三、推進(jìn)漁業(yè)行政處罰工作規(guī)范化的路徑選擇

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，對建設(shè)法治漁業(yè)提出了新的、更高的要求，加強(qiáng)和規(guī)范漁業(yè)行政處罰工作是建設(shè)法治漁業(yè)的內(nèi)在要求。根據(jù)《漁業(yè)法》、《行政處罰法》和《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》等要求，要加快推進(jìn)漁業(yè)行政處罰工作規(guī)范化，不斷提升漁業(yè)行政處罰案件質(zhì)量和水平。

（一）推進(jìn)漁業(yè)行政處罰主體合法化

《行政處罰法》規(guī)定行政處罰主體必須是法律、法規(guī)規(guī)定的主體。根據(jù)地方漁業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)改革的實(shí)際，在《漁業(yè)法》尚未修訂的前提下，建議統(tǒng)一以漁業(yè)行政主管部門作為漁業(yè)行政處罰主體，或委托海洋與漁業(yè)執(zhí)法總隊(duì)、支隊(duì)或大隊(duì)行使，規(guī)范漁業(yè)行政處罰主體資格。行政處罰主體只是在其管轄范圍內(nèi)作出行政處罰才有效。對地方漁業(yè)行政部門處罰管轄權(quán)外的案件，建議應(yīng)由有管轄權(quán)的執(zhí)法主體委托辦案，防止越權(quán)。對行政處罰相對人的主體資格認(rèn)定將直接影響整個(gè)漁業(yè)行政處罰案件是否合理合法。當(dāng)前，漁船異地掛靠較多，名義船東和事實(shí)船東可能存在不一致的現(xiàn)象。對行政處罰沒收非法所得和漁船漁具等資產(chǎn)的，一定要按法律規(guī)定處罰漁船登記證書上的行政相對人；對于其他漁業(yè)行政處罰行為，處罰漁船登記證書上的行政相對人、還是實(shí)際違法違規(guī)者，視情研究決定。

（二）推進(jìn)漁業(yè)行政處罰取證全面化

《行政處罰法》、《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》都要求認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，這就要求高度重視漁業(yè)行政處罰的取證工作。一是重視海上執(zhí)法取證。海上不同于陸地，海上取證機(jī)會稍縱即逝。要高度重視海上違法的取證，定準(zhǔn)漁船違法違規(guī)的經(jīng)緯度，利用影像資料固定海上漁船違法違規(guī)證據(jù)，獲取漁船違法違規(guī)的第一手資料。二是重視詢問筆錄證據(jù)。要依據(jù)海上現(xiàn)場勘驗(yàn)筆錄，有的放矢地進(jìn)行詢問，進(jìn)一步補(bǔ)充和完善海上現(xiàn)場證據(jù)。三是重視核對漁船證書證件。仔細(xì)核對漁船檢驗(yàn)證書、登記證書、漁業(yè)捕撈許可證和漁民身份證或公司營業(yè)執(zhí)照，確定違法主體、是否無證捕撈或其他違法行為。四是重視漁船勘驗(yàn)報(bào)告證據(jù)。漁船勘驗(yàn)報(bào)告要附上船檢師的資質(zhì)證明，使這一組證據(jù)更加容易被法庭所采信，成為原告律師無可辯駁的證據(jù)。推進(jìn)漁業(yè)行政處罰取證全面化，使各項(xiàng)證據(jù)環(huán)環(huán)相扣，便于形成完整的證據(jù)鏈。

（三）推進(jìn)漁業(yè)行政處罰程序法定化

程序法定是行政執(zhí)法處罰工作的基礎(chǔ)。嚴(yán)格執(zhí)行《漁政執(zhí)法一般程序行政處罰案件辦案流程》要求，從案源登記 立案 調(diào)查取證 案件調(diào)查終結(jié) 送核審與行政處罰建議審批告之當(dāng)事人（處罰告之或聽證告之） 案件處罰決定審批并作出處罰決定處罰決定執(zhí)行沒收物品處理立卷，要環(huán)環(huán)相扣、步步為營。在推進(jìn)漁業(yè)行政處罰程序法定化的過程中，要著重把握以下幾點(diǎn)：第一，漁業(yè)行政執(zhí)法的特殊性，使得在辦案過程中立案查處、調(diào)查取證等環(huán)節(jié)需要提前辦理，但在制作詢問筆錄后應(yīng)補(bǔ)辦相應(yīng)的手續(xù)。進(jìn)入后期的案件辦理后，應(yīng)嚴(yán)格按辦案流程的要求，不能以追求辦案效率而違反程序規(guī)定。第二，對于重大行政處罰案件，在作出擬行政處罰決定書前，一定要經(jīng)過集體會商程序，要有案件討論的詳細(xì)記錄，對作出行政處罰決定要經(jīng)過負(fù)責(zé)人簽批。第三，對涉及扣押漁船和漁具的，一定要按《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》規(guī)定，辦理審批或延期審批程序，除勘驗(yàn)外一定在規(guī)定時(shí)間內(nèi)作出擬行政處罰決定。第四，對作出行政強(qiáng)制措施或擬行政處罰決定書，要一次性告之行政相對人到位，告之行政相對人有陳述、申辯和聽證等相應(yīng)的救濟(jì)途徑；行政處罰決定書還要明確行政復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)途徑。第五，對行政強(qiáng)制決定書、擬行政處罰決定書和行政處罰決定書等漁業(yè)行政處罰法律文書，一般要求直接送達(dá)。對于特殊情況要求郵寄送達(dá)涉及相關(guān)法律文書的，建議EMS快遞底單上備注上所郵寄的法律文書名稱和文號，以盡量避免或減少后期的行政爭議。

（四）推進(jìn)漁業(yè)行政處罰裁量規(guī)范化

從當(dāng)前漁業(yè)行政處罰案卷存在問題看，要著重把握以下三個(gè)方面。第一，規(guī)范使用漁業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)，嚴(yán)格界定漁業(yè)違法情節(jié)，做到同事同罰。第二，多項(xiàng)違法事實(shí)，要準(zhǔn)確把握各項(xiàng)罰則綜合運(yùn)用，避免顧此失彼；第三，準(zhǔn)確理解《漁業(yè)法》第四十一條的法律精神。該條款為依法打擊取締涉漁“三無”船舶提供了法律利器，在漁業(yè)行政處罰中使用較多，但該條款是并處條款，單一處罰沒收漁具和漁船，將存在一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。

（五）推進(jìn)漁業(yè)行政處罰案卷標(biāo)準(zhǔn)化

要嚴(yán)格按照《行政處罰法》及漁業(yè)相關(guān)法律法規(guī)的要求，推行說理性行政處罰文書。對情節(jié)嚴(yán)重，要以事實(shí)為依據(jù)進(jìn)行說明和認(rèn)定；對尚未采納行政相對人陳述意見的，要有相應(yīng)的說明和法律法規(guī)依據(jù)；對行政處罰決定書引用法律依據(jù)要具體明確到條、款、項(xiàng)；對違法事實(shí)和處罰結(jié)果要前后一致。按照漁業(yè)行政執(zhí)法辦案程序，加強(qiáng)案卷歸檔管理，切實(shí)提高案卷質(zhì)量。

四、推進(jìn)漁業(yè)行政處罰工作規(guī)范化的保障措施

推進(jìn)漁業(yè)行政處罰工作規(guī)范化，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各方的共同努力，特別要研究新的保障措施，不斷改善漁業(yè)行政處罰工作規(guī)范化的環(huán)境。

（一）隊(duì)伍保障，加強(qiáng)漁政執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)

在依法治國、建設(shè)法治漁業(yè)的大背景下，對漁業(yè)執(zhí)法人員提出了更高的要求，重視漁政執(zhí)法人員法律法規(guī)和能力的培訓(xùn)應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急。海上執(zhí)法的特殊性，漁政執(zhí)法人員既要能武，經(jīng)得起海上大風(fēng)大浪的考驗(yàn)，這是培養(yǎng)一支漁政鐵軍隊(duì)伍的前提；同時(shí)更要能文，行政處罰文書要經(jīng)得起行政復(fù)議和庭審辯駁。一是加強(qiáng)法律法規(guī)培訓(xùn)。加強(qiáng)學(xué)習(xí)行政法和漁業(yè)專業(yè)法，切實(shí)掌握法律精髓和法條含義，切實(shí)掌握辦案流程和注意問題，便于執(zhí)法實(shí)踐中準(zhǔn)確運(yùn)用。二是重視行政處罰案卷評查。重點(diǎn)學(xué)習(xí)漁政執(zhí)法辦案技巧，便于共同提高漁業(yè)法制人員、漁業(yè)執(zhí)法人員的水平。建議選擇優(yōu)秀漁業(yè)行政處罰案卷，匯編案例樣本，為漁政執(zhí)法人員提供參考。三是組織參加庭審旁聽。盡可能多組織漁業(yè)執(zhí)法人員參加旁聽，通過原被告雙方律師的辯駁，可以進(jìn)一步掌握辦案的技巧，勝似單一的法律法規(guī)學(xué)培。

（二）司法保障，健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制

目前不少地方的漁業(yè)行政執(zhí)法部門和司法機(jī)關(guān)尚未建立起情況通報(bào)、聯(lián)席會議、案件移送等制度，漁業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法共享平臺建設(shè)滯后，一些漁業(yè)涉嫌犯罪案件止步于行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，得不到刑事追責(zé)。一要高度重視漁業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接工作。主動加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)的溝通、協(xié)調(diào)、合作，積極開展相關(guān)研究和探索、嘗試，利用刑法之劍遏制日益猖厥的非法或違規(guī)捕撈，鐵腕取締“絕戶網(wǎng)”和涉漁“三無”船舶，堅(jiān)決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象。二要進(jìn)一步加強(qiáng)漁政與海警的合作。《漁業(yè)法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律對漁業(yè)違法入罪做了規(guī)定，要加強(qiáng)地方漁政與中國海警合作，建立起順暢的漁政執(zhí)法與刑事司法銜接渠道，實(shí)現(xiàn)漁業(yè)行政處罰和刑事處罰無縫對接。三要進(jìn)一步加強(qiáng)與人民法院的有機(jī)銜接。漁業(yè)行政機(jī)關(guān)應(yīng)帶頭履行法院行政案件生效裁定和判決，自覺維護(hù)政府形象。對當(dāng)事人不履行漁業(yè)行政處罰決定的，漁業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，切實(shí)維護(hù)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。

（三）立法保障，加快完善漁業(yè)行政處罰法律依據(jù)

良法是善治之前提。建議加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加快修訂《漁業(yè)法》，修改陳舊和不切合實(shí)際的條文，以符合現(xiàn)階段漁業(yè)發(fā)展實(shí)際和發(fā)展水平。一要調(diào)整和明確管轄權(quán)。建議按照海域勘界的成果，調(diào)整漁業(yè)管理權(quán)限，明確禁漁線內(nèi)區(qū)域由縣以上漁業(yè)行政主管部門管轄。二要增強(qiáng)法律可操作性。對漁船作出沒收處罰決定，應(yīng)屬于頂格處罰，若再對責(zé)任人處于一定額度的罰款，在實(shí)際操作過程中很難執(zhí)行到位，考慮到執(zhí)法的人性化，建議對《漁業(yè)法》第四十一條予以修改。對第三十一條、第三十二條等設(shè)置禁止性或義務(wù)性條款，建議制訂相應(yīng)的罰則。對第三十八條第一款、第四十二條、第四十三條中規(guī)定“吊銷捕撈許可證”，建議增加相關(guān)條款，便于漁政執(zhí)法部門操作。三要修訂《漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》。建議適時(shí)修訂《漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》，進(jìn)一步完善和細(xì)化相關(guān)制度措施，以適應(yīng)中國地域廣闊、南北情況差異巨大的實(shí)際。

作者單位：浙江省臺州市海洋與漁業(yè)局