高峰，王怡

（蘇州大學(xué)a.社會學(xué)院；b.商學(xué)院，江蘇　蘇州　215006）

蘇州社會力量參與社會事業(yè)發(fā)展研究

高峰a，王怡b

（蘇州大學(xué)a.社會學(xué)院；b.商學(xué)院，江蘇蘇州215006）

“社會事業(yè)”是兼具公益、準(zhǔn)公益和營利的性質(zhì)多元的系統(tǒng)概念，如何厘清政府、市場與社會在社會事業(yè)發(fā)展中的各自邊界，不越界、不缺位，同時在事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的提供過程中達(dá)成資源配置最佳、效益最高的合作關(guān)系，是社會事業(yè)改革與發(fā)展的關(guān)鍵。本文基于蘇州市社會事業(yè)重點領(lǐng)域利用社會資本的現(xiàn)存問題及其成因分析，提出了社會力量參與社會事業(yè)改革與發(fā)展的政策思路和對策建議。

社會力量；參與；社會事業(yè)；蘇州

推進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展，是完善政府社會管理和公共服務(wù)職能，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要任務(wù)。社會事業(yè)兼具公益、準(zhǔn)公益和營利的性質(zhì)，因此，在我國社會事業(yè)改革中，政府需逐步轉(zhuǎn)換既是投資者，又是管理者和經(jīng)營者的多重身份，推進(jìn)社會事業(yè)舉辦的多元化、社會化、市場化，并按照“管辦分離”原則，對社會事業(yè)實行分類管理；同時，通過營造良好的環(huán)境，積極引導(dǎo)社會力量參與社會事業(yè)發(fā)展。

一、核心概念與理論支持

（一）核心概念界定

科學(xué)、準(zhǔn)確地界定“社會事業(yè)”概念的內(nèi)涵與外延是社會事業(yè)改革發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。社會事業(yè)是中國特有的一個概念，是指教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護(hù)、社會保障、計劃生育和人口等社會領(lǐng)域，其中教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等部門是其典型。社會事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)存在多種組織、多種性質(zhì)的不同活動。從活動性質(zhì)劃分，社會事業(yè)可以分為實現(xiàn)社會公益目的的、非營利性質(zhì)的公共事業(yè)活動和以營利為目的的非公共事業(yè)活動。社會事業(yè)領(lǐng)域，產(chǎn)出種類繁多、性質(zhì)各異，若從提供產(chǎn)品的性質(zhì)來看，社會事業(yè)領(lǐng)域提供的產(chǎn)品和服務(wù)，又可區(qū)分為純公共、準(zhǔn)公共以及私人物品三種性質(zhì)。由此可見，“社會事業(yè)”是兼具公益、準(zhǔn)公益和營利的性質(zhì)多元、內(nèi)涵與外延豐富的系統(tǒng)概念。

2010年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，在其第四部分“鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入社會事業(yè)領(lǐng)域”中，具體列舉了“鼓勵民間資本參與發(fā)展醫(yī)療事業(yè)”、“鼓勵民間資本參與發(fā)展教育和社會培訓(xùn)事業(yè)”、“鼓勵民間資本參與發(fā)展社會福利事業(yè)”（主要包括興辦養(yǎng)（托）老服務(wù)和殘疾人康復(fù)、托養(yǎng)服務(wù)等各類社會福利機(jī)構(gòu)）、“鼓勵民間資本參與發(fā)展文化、旅游和體育產(chǎn)業(yè)”等四類。2014年10月29日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，提出重點推進(jìn)的六大消費領(lǐng)域中，就包括了“健康醫(yī)療”“教育文體”“養(yǎng)老健康家政消費”等重點領(lǐng)域。

本文所稱的“社會力量”，意指依法在民政部門登記成立或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)與機(jī)構(gòu)等；“社會資本”，泛指國家財政投入以及國有企業(yè)以外的其他社會力量的資金來源，就投資的主體而言，包括企業(yè)和社會組織兩類，其中，企業(yè)既包括民資，也包括外資。

（二）相關(guān)理論支持

治理理論認(rèn)為，當(dāng)代社會，滿足人們對物品的需要主要由三類主體，運用三種機(jī)制來實現(xiàn)。其中，政府是保證純公共物品的供給，體現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化；企業(yè)是通過市場機(jī)制對資源進(jìn)行有效配置，最大限度地生產(chǎn)私人物品，滿足人們多樣化的個性需求；在對介于純公共物品與私人物品之間的準(zhǔn)公共物品的提供方面，社會組織可以發(fā)揮獨特作用。［1］政府組織與政府機(jī)制、企業(yè)與市場機(jī)制以及社會組織與社會機(jī)制，三類組織、三種機(jī)制的作用方式、功能優(yōu)勢與局限性各不相同，承擔(dān)的職責(zé)作用也不同。這就需要比較各種機(jī)制，并在比較中確定各自職責(zé)和作用。因此，如何厘清政府、市場與社會在社會事業(yè)發(fā)展中的各自邊界，不越界、不缺位，同時在事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的提供過程中達(dá)成資源配置最佳、效益最高的合作關(guān)系，是社會事業(yè)改革與發(fā)展的關(guān)鍵問題，也是我國社會事業(yè)體制改革中最現(xiàn)實的難題。運用現(xiàn)代治理理論，結(jié)合我國具體實際，推進(jìn)社會事業(yè)改革與發(fā)展應(yīng)遵循以下基本要求：［2］

一是事業(yè)分類科學(xué)化。以“教育”為例，基礎(chǔ)教育事關(guān)國民的整體素質(zhì)和能力，由公共財政支持基礎(chǔ)教育的發(fā)展是政府的職責(zé)。但由此并不排除人們愿意購買收費的基礎(chǔ)教育（有需求及支付能力）以及許多私人機(jī)構(gòu)愿意提供基礎(chǔ)教育（有市場及支付能力）的市場機(jī)制運作。職業(yè)教育是滿足不同行業(yè)人群的各自職業(yè)發(fā)展需要，其產(chǎn)品與服務(wù)具有排他性，并且個體對職業(yè)教育所要達(dá)到的效果也有不同層次的要求，具有競爭性的職業(yè)教育產(chǎn)品賦予了個人更多的選擇性。因此，除國家重點發(fā)展的職業(yè)教育外，其余基本可由市場提供。而對于高等教育，由于公眾對不同專業(yè)、不同層次的教育消費需求存在差異，這也導(dǎo)致高等教育產(chǎn)品和服務(wù)的提供存在一個政府和市場分工協(xié)作的問題。上述分析表明，“教育”兼具公益、準(zhǔn)公益和營利的性質(zhì)，可以通過不同的制度安排來滿足不同群體對不同教育類型的不同需求。除了教育，文化、體育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等各個領(lǐng)域的具體分類也大體如此。

二是舉辦主體多元化。在我國，事業(yè)單位只是社會事業(yè)領(lǐng)域的一部分組織，是國家舉辦、直接履行政府提供公共服務(wù)的社會事業(yè)組織，國家通過事業(yè)單位發(fā)揮其在社會事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)供給中的政府作用。同時，國家應(yīng)引導(dǎo)、鼓勵、規(guī)范各種社會力量（企業(yè)和社會組織）興辦社會事業(yè)。舉辦主體多元化，既有利于擴(kuò)大投入渠道，改變社會事業(yè)投入不足的狀況；也有利于各類主體之間的合理競爭，通過競爭來提高組織運行與資源配置效率。舉辦主體多元化要求國家在組織形態(tài)和管理體制等方面為社會力量進(jìn)入事業(yè)領(lǐng)域提供平等地位和公平機(jī)會，促使其與國家事業(yè)單位共同發(fā)展、共同進(jìn)步。

三是職能分工合理化。當(dāng)今世界，沒有一個國家的政府能包攬全部社會事業(yè)，社會事業(yè)發(fā)展必須有社會各個方面的共同參與。我國傳統(tǒng)事業(yè)體制的突出問題是國家包攬?zhí)啵y(tǒng)得過死，這一方面抑制甚至窒息了社會力量在提供事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)中的作用，導(dǎo)致事業(yè)投入不足，產(chǎn)出匱乏；另一方面也擴(kuò)大了國家事業(yè)職能，造成國家事業(yè)投入戰(zhàn)線過長，沒有重點，財政負(fù)擔(dān)過重等問題。合理確定國家、市場、社會在社會事業(yè)發(fā)展中的功能作用，明確各自分工，特別是明確國家在市場經(jīng)濟(jì)條件下能夠、應(yīng)當(dāng)、必須承擔(dān)的社會事業(yè)職能，是促進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。

四是資源配置社會化。資源配置社會化是指改變傳統(tǒng)體制下的高度行政化、單一化的事業(yè)資源配置方式，以社會需求為導(dǎo)向，運用社會化的方式配置事業(yè)資源，從而提高資源的配置效率。要培育社會事業(yè)市場，特別是人才、無形資產(chǎn)等要素市場，建立完善、透明的市場規(guī)范體系，引導(dǎo)各方面資源進(jìn)入社會事業(yè)領(lǐng)域，并使其能夠在社會事業(yè)領(lǐng)域自由流動；政府應(yīng)改變事業(yè)資源按部門、按人頭撥付的行政配給方式，根據(jù)社會需求，規(guī)劃事業(yè)布局，并借助市場手段，通過項目競標(biāo)、官民合作等形式配置事業(yè)資源；社會事業(yè)大多屬于社會公益事業(yè)，僅靠政府財政支持、市場調(diào)節(jié)無法保證資源的充分供給，需要社會各方面的支持，因此，要強(qiáng)化社會事業(yè)社會辦的意識，以社會機(jī)制引導(dǎo)社會事業(yè)資源的有效配置。

二、蘇州社會力量參與社會事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀與問題

（一）基本現(xiàn)狀

蘇州現(xiàn)階段，社會力量參與社會事業(yè)發(fā)展、社會資本進(jìn)入社會事業(yè)領(lǐng)域總體上呈現(xiàn)出以下特點：客觀存在，為數(shù)眾多；規(guī)模不大，分布廣泛；占比較低，影響較弱。各領(lǐng)域具體表現(xiàn)如下：

1.養(yǎng)老領(lǐng)域。至2013年底，蘇州全市213家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、51840張養(yǎng)老床位中，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)126家、床位18621張，分別占機(jī)構(gòu)和床位總數(shù)的59.2%和62.6%；民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)87家，床位19392張，分別占機(jī)構(gòu)和床位總數(shù)的40.8%和37.4%。①相關(guān)數(shù)據(jù)由蘇州市民政局老齡辦提供。

2.醫(yī)療領(lǐng)域。至2013年底，蘇州全市共有民營醫(yī)院（含民營護(hù)理院）145所，占全市醫(yī)院總數(shù)的72.9%，其中100張床位以下的民營醫(yī)院33所，200張床位以上民營醫(yī)院13所，中外合資醫(yī)院4所（蘇州九龍醫(yī)院、蘇州明基醫(yī)院、張家港廣和中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院、昆山宗仁卿紀(jì)念醫(yī)院）；民營醫(yī)院總床位數(shù)12847張，占全市醫(yī)院總床位數(shù)的27.9%；民營醫(yī)院衛(wèi)技人員數(shù)9449人，占全市醫(yī)院衛(wèi)技人員25.3%；民營醫(yī)院門急診總量為660.3萬人次，占全市醫(yī)院門急診總量的17.5%；民營醫(yī)院住院總量為24.7萬人次，手術(shù)量7.4萬人次，占全市醫(yī)院住院總?cè)舜蔚?2.3%和手術(shù)人次的21.8%。②相關(guān)數(shù)據(jù)由蘇州市衛(wèi)生和計劃生育委員會提供。

3.教育領(lǐng)域。截至2014年8月，蘇州全市有各類民辦園、校、院262家，在校生22.4萬人，民辦學(xué)校數(shù)和在校生數(shù)分別占總數(shù)的23.3%和17.4%。全市有義務(wù)教育階段外來務(wù)工人員子女35.9萬，其中公辦學(xué)校吸納26.6萬，占74%；另有9.3萬余名學(xué)生在94所（其中17所為無證辦學(xué)）民工子女學(xué)校中，占26%。以“優(yōu)質(zhì)、特色”見長的“高端”義務(wù)教育段民辦學(xué)校很少，全市有9所，僅占民辦學(xué)?？倲?shù)的10.8%，而南京市該比例為83.3%，上海市為46.4%。③相關(guān)數(shù)據(jù)由蘇州市教育局提供。

4.文體領(lǐng)域。社會資本通過各種方式參與公共文化服務(wù)，大多以零敲碎打為主，穩(wěn)定的多元參與機(jī)制、社會組織服務(wù)激勵機(jī)制、公共服務(wù)基金體系等尚未形成。近年來，蘇州市的體育設(shè)施建設(shè)資金以政府投入為主，社會資本投入的便民體育設(shè)施建設(shè)基本為零。至2013年底，蘇州全市體育及相關(guān)產(chǎn)業(yè)法人單位共6234家，吸納就業(yè)總?cè)藬?shù)14.12萬人，全市體育及相關(guān)產(chǎn)業(yè)年增加值169.17億元，占全市GDP的比重為1.3%，體育服務(wù)業(yè)年增加值76.65億元，占全市第三產(chǎn)業(yè)總值的比重為1.29%。④相關(guān)數(shù)據(jù)由蘇州市體育局提供。

（二）問題成因

通過實地調(diào)研，目前影響社會力量參與社會事業(yè)發(fā)展的主要障礙有：

一是思想認(rèn)識不到位。計劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國建立了高度集中、統(tǒng)一的社會事業(yè)管理體制：政府辦事業(yè)、養(yǎng)事業(yè)、管事業(yè)，政事不分，事業(yè)單位成了政府的附屬物。這種社會事業(yè)體制，不僅抑制了事業(yè)單位的活力，也使政府背上了沉重甚至難以承受的財政負(fù)擔(dān)，而且極大地限制了社會力量進(jìn)入社會事業(yè)領(lǐng)域，導(dǎo)致社會事業(yè)有效供給不足。這種辦、養(yǎng)、管一體化的社會事業(yè)管理模式，是長期制約我國社會事業(yè)發(fā)展的最直接的體制原因。時至今日，還有不少人認(rèn)為，“社會事業(yè)”既然是“事業(yè)”，就應(yīng)該由政府來辦，人們往往只認(rèn)可和接受由政府買單、公共受益的模式，對社會資本投入這個領(lǐng)域的認(rèn)識，還未真正到位。以教育為例，至今還有不少人認(rèn)為，社會力量辦學(xué)多為“營利”，“質(zhì)量難保”等等，忽視甚至歧視社會資本所辦學(xué)校的管理者、辦學(xué)者及其師生的現(xiàn)象時有發(fā)生。在實地調(diào)研中，個別領(lǐng)導(dǎo)怕增加管理的麻煩，不支持甚至排斥相關(guān)民辦學(xué)校。一些辦學(xué)者深有感觸地說：“我們的工作不為人們所理解，是最為痛心的事”。由于各方面對社會力量辦學(xué)的地位、作用還沒有形成共識，不少領(lǐng)導(dǎo)干部和管理人員思想束縛較多，或心有余悸，“寧可慢點也得穩(wěn)點”。辦學(xué)者普遍反映“思想壓力大，辦學(xué)困難多”，許多問題長期得不到解決。

二是主體邊界不清晰。社會事業(yè)領(lǐng)域的改革，必須重新界定政府、市場與社會三者在提供社會事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)過程中的角色定位，協(xié)調(diào)三者關(guān)系。根據(jù)政府與市場、政府與社會的新定位，有效發(fā)揮政府、市場與社會在提供社會事業(yè)產(chǎn)品中的協(xié)同作用，既強(qiáng)化市場和社會在事業(yè)資源配置中的決定作用，又更好地發(fā)揮政府的引領(lǐng)和監(jiān)管作用。為此，要進(jìn)一步厘清三類主體的作用邊界，制定目錄清單，以政府權(quán)力的“正面清單”規(guī)范行政行為，以市場和社會準(zhǔn)入的“負(fù)面清單”激發(fā)社會活力，實現(xiàn)市場機(jī)制、社會機(jī)制與政府機(jī)制的互補(bǔ)協(xié)同。受政策法規(guī)等頂層設(shè)計的影響，實踐中往往會造成對作為社會主體之一的“民非”與作為市場主體的企業(yè)在管理上的錯位。例如，對于民辦學(xué)校的屬性就沒有得到確切界定，《民辦教育促進(jìn)法》中規(guī)定民辦學(xué)校為“民辦非企業(yè)”，在實際管理中被視為企業(yè)性質(zhì)，導(dǎo)致教師只能參加企業(yè)養(yǎng)老保險，民辦學(xué)校教師隊伍極不穩(wěn)定。

三是體制障礙難突破。目前，社會事業(yè)仍以公辦、國有為主體，其與行政部門有著千絲萬縷的聯(lián)系，享受著歷史形成的資源優(yōu)勢，這種優(yōu)勢部分是顯性的，部分是隱性的；而社會資本在公共資源享用上處于先天劣勢，社會資本進(jìn)入社會事業(yè)領(lǐng)域無法與公辦機(jī)構(gòu)在土地、融資、用人、政府補(bǔ)貼等方面享受同等待遇，地位不對等使社會力量無法與公辦機(jī)構(gòu)平等競爭。具體表現(xiàn)在：

（1）土地。社會事業(yè)用地具有一定的公益屬性，按照《劃撥用地目錄》等文件精神，可以無償或低償形式提供，但在建設(shè)用地資源日益緊張的背景下，社會資本參與社會事業(yè)的用地難問題日益突出。政策規(guī)定民辦非營利機(jī)構(gòu)可以通過劃撥、協(xié)議出讓、租賃的形式獲取土地使用權(quán)，但真正通過以上途徑獲取土地使用權(quán)的相當(dāng)少，而通過招拍掛形式獲取土地使用權(quán)的成本越來越高，這大大增加了社會資本進(jìn)入社會事業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)成本。

（2）融資。社會事業(yè)投資存在投資金額大、利潤率低、回報期長的特點，這決定了大多數(shù)中小規(guī)模的社會資本必須依靠融資來保障后續(xù)發(fā)展資金。而在實際操作中，社會事業(yè)領(lǐng)域的相關(guān)資產(chǎn)在抵押、質(zhì)押、擔(dān)保上仍存在制度障礙，融資渠道窄、抵押貸款難是制約社會資本進(jìn)入社會事業(yè)領(lǐng)域的重要原因。由于《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》的界定問題，國內(nèi)對民營醫(yī)院、學(xué)校和養(yǎng)老等機(jī)構(gòu)的土地和房產(chǎn)能否抵押歷來爭論較大，而且至今沒有形成官方定論。實際操作中，銀行對上述土地和房產(chǎn)均不予抵押貸款。此外，民間投資主體往往由于資信度不高、信用等級缺乏和財務(wù)管理不規(guī)范等問題，不能滿足信貸要求，不少金融機(jī)構(gòu)也因其信貸成本高、融資擔(dān)保難和跟蹤監(jiān)督難等問題不愿提供信貸服務(wù)，從而抑制了社會資本進(jìn)入社會事業(yè)領(lǐng)域的積極性和發(fā)展速度。

（3）用人。體制障礙使得社會資本攬不到、留不住優(yōu)秀人才。公辦機(jī)構(gòu)吸引并聚集著大量優(yōu)秀人才，民辦機(jī)構(gòu)甚至成為公辦機(jī)構(gòu)的“培訓(xùn)基地”。如在醫(yī)療領(lǐng)域，人才引進(jìn)難、培養(yǎng)難、留用難，是長期困擾民營醫(yī)院發(fā)展的“瓶頸”，由于機(jī)構(gòu)管理體制和運行機(jī)制的不同，民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)的本土醫(yī)師不是退休的、就是剛畢業(yè)的，呈現(xiàn)出鮮明的“一老一少”格局。

（4）財政補(bǔ)貼。公辦機(jī)構(gòu)可以得到大部分財政補(bǔ)貼，而社會資本得不到或僅能得到較少補(bǔ)貼。以教育為例，2012年蘇州全市財政性經(jīng)費投入教育195.77億元，其中用于民辦教育為1.13億元，僅占0.58%；而民辦學(xué)校僅靠低廉的收費維持辦學(xué)，每年還要支付校舍租金達(dá)3000萬元，支付借貸利息550萬元，辦學(xué)經(jīng)費嚴(yán)重不足，致使學(xué)校只能維系在低水平運行。①相關(guān)數(shù)據(jù)由蘇州市教育局提供。

四是政策措施難落實。雖然政策規(guī)定社會資本進(jìn)入社會事業(yè)各領(lǐng)域享受與公辦機(jī)構(gòu)同等待遇，但在實踐中，社會資本在前置審批、行業(yè)準(zhǔn)入、行政監(jiān)管等方面遭遇種種歧視性及不公正待遇。無政策、難實施，有政策、不實施，“政策一大堆，落實難到位”，是不少社會資本進(jìn)入社會事業(yè)領(lǐng)域過程中面臨的窘境。各種“玻璃門”和“彈簧門”使得社會資本望而卻步。

社會事業(yè)領(lǐng)域的很多公辦機(jī)構(gòu)屬于事業(yè)單位，在人員編制、財政投入、職稱評聘、社會保障等方面實行事業(yè)單位管理辦法。雖然政策規(guī)定民辦學(xué)校的教師、非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)護(hù)人員享受與公辦機(jī)構(gòu)同類人員的同等待遇，但在實踐中難以有效落實。如在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，政策規(guī)定民間資本可以平等開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)，符合條件的可以申報醫(yī)療保險定點單位，但實際上能夠申辦下來的民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)并不多。

以民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為例，社會資本介入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，不但飽受土地難尋的困擾，中央和地方都有明文規(guī)定的水、電、煤、熱等方面的優(yōu)惠政策也難以落實。在蘇州，已有的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼和獎勵政策，用水、用電、用氣等的優(yōu)惠政策等，在全市各地執(zhí)行情況有很大差別，有些市、區(qū)的開辦、運營和特崗補(bǔ)貼得不到兌現(xiàn)，有線電視收費尚不合理。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位核定及護(hù)理員配比標(biāo)準(zhǔn)不切實際（目前是按照三級醫(yī)院1：0.8的護(hù)理人員與服務(wù)老人比，標(biāo)準(zhǔn)過高，可按二級醫(yī)院1：0.6或分護(hù)理等級配比）。此外，蘇州市人社局調(diào)整后按不同等級劃定的床日費醫(yī)保定額也有待提高，因為自2007年至今，蘇州醫(yī)保對入住護(hù)理院的參保者每天結(jié)付額度從83元增長到87.5元，而同期民辦護(hù)理院的房租年增5%，員工最低工資從2007年上半年的750元/月（下半年850元/月）到2014年的1530元/月，翻了一番多，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運行成本顯著增加。①相關(guān)數(shù)據(jù)由蘇州市民政局老齡辦提供。

三、蘇州社會力量參與社會事業(yè)發(fā)展的政策思路與對策建議

（一）轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新方式

伴隨30多年改革開放的財富集聚和治理理念推廣，社會組織和企業(yè)在社會服務(wù)角色擔(dān)當(dāng)方面，逐步從自發(fā)走向自覺，無論服務(wù)供給、管理還是融資、運營，都匯聚成為一股重要力量，具備了與政府合作的可能。尤其在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了一些可能引發(fā)經(jīng)濟(jì)下行和風(fēng)險增大的邊際變化下，社會資本中意于養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等穩(wěn)健保值增值領(lǐng)域的苗頭和傾向越來越明顯。近年來，各級政府在拓寬社會力量參與渠道、發(fā)揮社會資本能動作用方面進(jìn)行了一些制度安排，并在財政補(bǔ)貼、土地供應(yīng)、稅費減免、信貸支持等方面開展了一系列實踐探索，但是，政府與社會資本合作的壁壘與博弈依然存在。社會資本的主要特征就是趨利性，如果沒有利潤，社會資本顯然不會進(jìn)入。為了有效吸引社會資本進(jìn)入社會事業(yè)領(lǐng)域，可進(jìn)一步變通手段、靈活方式，參考實體經(jīng)濟(jì)的成熟做法，推廣運用PPP模式，拉動和引導(dǎo)社會資本投向社會事業(yè)這一“藍(lán)?！鳖I(lǐng)域。

（二）需求導(dǎo)向，規(guī)劃引領(lǐng)

加強(qiáng)對常住人口社會事業(yè)需求的調(diào)查研究，及時發(fā)現(xiàn)和科學(xué)預(yù)測社會事業(yè)需求和供給之間的缺口，以需求為導(dǎo)向，根據(jù)條件與可能，合理安排各項社會事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的供給次序和強(qiáng)度，科學(xué)界定政府、市場與社會在社會事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)供給中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的內(nèi)容和比例，政府在發(fā)揮“托底”作用的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)社會事業(yè)供給機(jī)制改革，鼓勵以多種方式增強(qiáng)整體供給水平，探索社會事業(yè)多元化運營模式。

1.養(yǎng)老領(lǐng)域。就養(yǎng)老需求方的購買力來看，蘇州是典型的“未富先老”地區(qū)，蘇州人均預(yù)期壽命從2000年的77.56歲提升到2010年的81.01歲再到2014年的82.16歲，城市居民人均可支配收入從2003年的12361元提高到2012年的37631元，名義人均可支配收入十年間增長了2.04倍，但剔除CPI增長因素后，實際僅增長1.28倍，特別是轉(zhuǎn)移性收入增幅較低。目前城鎮(zhèn)企業(yè)退休職工的月平均養(yǎng)老金也就2000元出頭，被征地農(nóng)民的月保養(yǎng)金不足千元，城鄉(xiāng)居民的月養(yǎng)老補(bǔ)貼水平則大體在300元左右。①此外，部分老人及其家庭的觀念仍有局限，家庭重心下移，不舍得花錢于養(yǎng)老，所以不僅對“高大上”的養(yǎng)老社區(qū)需求甚少，甚至連一般的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都無力或無意愿消費；因此，對大多數(shù)生活能自理和半自理的老人，社區(qū)日間照料中心和助餐點應(yīng)該是中低收入老人較為適切的養(yǎng)老方式。

2.醫(yī)療領(lǐng)域。根據(jù)全市醫(yī)療機(jī)構(gòu)布局和醫(yī)療服務(wù)需求現(xiàn)狀，合理確定公立醫(yī)院發(fā)展格局，防止盲目擴(kuò)張；鼓勵社會資本直接投向資源稀缺及滿足多元需求服務(wù)的康復(fù)醫(yī)院、老年病醫(yī)院、護(hù)理院、臨終關(guān)懷醫(yī)院等醫(yī)療機(jī)構(gòu)；鼓勵社會資本舉辦高水平、規(guī)模化的大型醫(yī)療機(jī)構(gòu)，或向醫(yī)院集團(tuán)化發(fā)展；積極發(fā)展中醫(yī)類別醫(yī)療機(jī)構(gòu)，鼓勵社會資本舉辦中醫(yī)?？漆t(yī)院。

3.教育領(lǐng)域。蘇州市是外來務(wù)工人員隨遷子女最為集中的地區(qū)，全市外來工子女占全省的50%以上，入園入學(xué)人口的增長遠(yuǎn)超正常的教育資源增長速度，現(xiàn)有公辦和民辦幼兒園和小學(xué)已處于超飽和狀態(tài)，學(xué)位的緊缺將給蘇州教育資源的供給帶來嚴(yán)峻考驗。由于新出生人口的急劇增加，幼兒園學(xué)位短缺情況非常嚴(yán)重，市場對學(xué)前教育的剛性需求旺盛；小學(xué)在2-3年后，初中在5年后，學(xué)位供需矛盾將會凸顯。正視當(dāng)前教育事業(yè)發(fā)展所面臨的困難，公辦學(xué)校教師編制數(shù)“零增長”實際上是蘇州市控制了公辦學(xué)校的總規(guī)模，發(fā)展民辦學(xué)校是實現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)大的不二選擇。到2018年，全市缺幼兒園300所，小學(xué)和初中校210所，如果按學(xué)?；緲?biāo)準(zhǔn)來建設(shè)，需要資金230億元，財政難以包攬這筆巨額投入，因此，鼓勵和吸引社會資本投資發(fā)展民辦教育，是化解資金困難的必由之路。②相關(guān)數(shù)據(jù)由蘇州市教育局提供。

多年來，蘇州基礎(chǔ)教育始終堅持以公辦為主的原則，各地都建有一些高規(guī)格、高水平的公辦優(yōu)質(zhì)幼兒園、小學(xué)和初高中，但這些優(yōu)質(zhì)資源總量稀少，無法滿足社會對優(yōu)質(zhì)和多元教育的需求。而以“優(yōu)質(zhì)、特色”見長的“高端”義務(wù)教育段民辦學(xué)校很少，因此，各市（區(qū)）要扶持和培育一批“高端”民辦學(xué)校，提高“高端”民辦學(xué)校在民辦學(xué)校中的比例，為社會提供個性化和國際化的并由家庭分擔(dān)全部或大部分教育成本的高端教育服務(wù)。

（三）整體推進(jìn)，重點突破

社會事業(yè)改革與發(fā)展是一項系統(tǒng)工作，內(nèi)涵復(fù)雜、涉及面廣，而且社會事業(yè)體制各個因素、各個制度相互銜接、環(huán)環(huán)相扣。因此，必須將各項制度、各個層面的改革有機(jī)協(xié)調(diào)起來，形成整體突進(jìn)的態(tài)勢。同時，又要根據(jù)社會事業(yè)改革與發(fā)展的新形勢、新要求與相關(guān)體制改革的實際進(jìn)程，有重點、分層次地進(jìn)行改革，分步實施，逐步到位。

從目前看，尤其要重點研究并制定相關(guān)政策，想方設(shè)法讓進(jìn)入社會事業(yè)領(lǐng)域的社會資本投資者，在經(jīng)濟(jì)上有回報、社會上有地位、政治上有榮譽，增強(qiáng)其進(jìn)入社會事業(yè)領(lǐng)域的動力和信心。具體而言，將引導(dǎo)和利用社會資本發(fā)展社會事業(yè)納入地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃，在專項規(guī)劃制定、年度工作推進(jìn)和重點項目計劃中，給社會資本進(jìn)入預(yù)留足夠空間；盡快編制和公布《蘇州市鼓勵社會資本進(jìn)入社會事業(yè)領(lǐng)域投資導(dǎo)向目錄》，明確劃分社會資本進(jìn)入社會事業(yè)領(lǐng)域鼓勵類、限制類和禁止類的范圍；抓緊制定完善鼓勵社會資本進(jìn)入養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、文體等社會事業(yè)重點領(lǐng)域的實施細(xì)則，盡快形成針對性強(qiáng)且具操作性的政策體系；全面清理社會資本進(jìn)入社會事業(yè)領(lǐng)域的審批事項，提高行政審批效率；支持社會資本通過公私合作（PPP）、股份合作、信貸投資等多種方式投資社會事業(yè)領(lǐng)域。

（四）搞活存量，做大增量

社會事業(yè)改革與發(fā)展既涉及存量問題，也涉及增量問題，首先要以調(diào)整國家事業(yè)職能為基礎(chǔ)，通過管理體制、組織機(jī)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)制度、人事制度等改革，增強(qiáng)事業(yè)單位的活力與發(fā)展能力。增量的問題則是如何做大的問題，要堅持多元化的發(fā)展戰(zhàn)略，通過舉辦主體、投資渠道、組織形式的多元化，提高事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的供給數(shù)量與供給質(zhì)量。

以養(yǎng)老為例，目前蘇州“社會辦養(yǎng)老”的增量主要集中在開辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)特別是護(hù)理院方面，而居家養(yǎng)老、社區(qū)日間照料中心等基本都由區(qū)和街道開辦、運營，政府承擔(dān)了無限兜底責(zé)任，社會力量的參與度不高。與此同時，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的存量資源盤活不足，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位利用率不高。截至2013年底，蘇州213家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、51840張養(yǎng)老床位中，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)126家、床位18621張，分別占機(jī)構(gòu)和床位總數(shù)的59.2%和62.6%；其中城市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)43家、床位數(shù)18621張，農(nóng)村公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)83家、床位數(shù)13827張。據(jù)蘇州72家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的抽樣調(diào)查，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的平均入住率為54.7%，農(nóng)村敬老院的床位利用率更低至20%-30%。①相關(guān)數(shù)據(jù)由蘇州市民政局老齡辦提供。床位利用率不高的原因既有社會需求的不足，也有基礎(chǔ)設(shè)施簡陋、服務(wù)能力有限、體制機(jī)制障礙等多重因素。

因此，要多措并舉推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，努力挖掘和搞活存量。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮托底作用，重點為“三無”老人、低收入老人、經(jīng)濟(jì)困難的失能半失能老人提供無償或低收費的供養(yǎng)、護(hù)理服務(wù)。政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要實用適用，避免鋪張豪華。有條件的地方可以積極穩(wěn)妥地把專門面向社會提供經(jīng)營性服務(wù)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制成為企業(yè)，政府通過運營補(bǔ)貼、購買服務(wù)等方式，支持公建民營機(jī)構(gòu)發(fā)展；鼓勵社會資本通過委托管理等方式，積極參與公有產(chǎn)權(quán)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的管理和運營；吸引社會資本參與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的市場化改革，建立起完善的法人治理結(jié)構(gòu)和科學(xué)高效的管理運營模式。政府規(guī)劃新建養(yǎng)老院或者通過區(qū)域性中心敬老院騰出部分空置敬老院后，通過公開的招投標(biāo)尋找合格的民間機(jī)構(gòu)運營，并對其服務(wù)質(zhì)量及財務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的考核監(jiān)督，以市場價格收住有需求的老年人。同時，通過市場競爭，各民辦運營機(jī)構(gòu)可以形成管理品牌，并實現(xiàn)一定資本積累，也可以進(jìn)而購買自己的資產(chǎn)，轉(zhuǎn)型為民辦公助的機(jī)構(gòu)。至于高端市場，則由民辦民營的機(jī)構(gòu)充分競爭，提供更高檔次的服務(wù)。

（五）風(fēng)險共擔(dān)，政策扶持

我國社會事業(yè)發(fā)展過程中，社會資本參與過少，除了利潤率不高以外，社會資本承擔(dān)的風(fēng)險過大也是社會資本參與率低的重要原因。如由于法律不健全，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨著政務(wù)性服務(wù)不能及時到位的風(fēng)險；又如由于社會事業(yè)領(lǐng)域前期投入資金量大，但是民營企業(yè)的融資來源只有自有資金和銀行貸款，市場化融資渠道幾乎缺失，而在銀行貸款中，其融資難度風(fēng)險也幾乎全由私人部門承擔(dān)；再如運營風(fēng)險，一些政策規(guī)定的財政補(bǔ)貼經(jīng)常不能及時到位，使得民辦機(jī)構(gòu)經(jīng)常入不敷出，甚至面臨破產(chǎn)。我們認(rèn)為，應(yīng)該秉承公平合理、責(zé)權(quán)利平衡的原則，風(fēng)險承擔(dān)者有控制風(fēng)險的責(zé)任，也有控制風(fēng)險、處置風(fēng)險的權(quán)利，并保證其獲得控制風(fēng)險后的收益，從而最大限度地調(diào)動各方的積極性，以達(dá)到整體效益最大化的目的。因此，對社會資本進(jìn)入社會事業(yè)領(lǐng)域需要一定程度的政策扶持和保障。

（六）分類管理，強(qiáng)化監(jiān)督

無論是醫(yī)療還是教育領(lǐng)域，社會資本進(jìn)入的時間都不長，其追求利潤的意愿超過了救死扶傷、教書育人等社會責(zé)任的意義，社會辦醫(yī)辦學(xué)質(zhì)量大多不如公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)、公立學(xué)校，群眾對社會辦醫(yī)辦學(xué)信任度不高。特別是一些民營機(jī)構(gòu)還存在服務(wù)缺乏誠信、服務(wù)不夠規(guī)范等問題，因此，在分類指導(dǎo)的同時，必須加大監(jiān)管力度。

如實行民辦教育的分類管理，形成部門聯(lián)動機(jī)制。根據(jù)財政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于非營利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的通知》及《國務(wù)院關(guān)于修改〈事業(yè)單位登記管理暫行條例〉的決定》的相關(guān)規(guī)定，民辦學(xué)校及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)按營利性和非營利性進(jìn)行分類管理，營利性的民辦學(xué)校及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，由工商部門登記為企業(yè)法人，其中營利性民辦學(xué)校須經(jīng)教育行政部門審批并獲得辦學(xué)許可證后方能到工商局辦理登記手續(xù)。非營利性民辦學(xué)校及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，由教育或人社部門批準(zhǔn)設(shè)立后到民政部門進(jìn)行法人登記。非營利性質(zhì)的達(dá)市優(yōu)級的全日制民辦學(xué)校（包括幼兒園、小學(xué)、初中、高中、中專、高校）可按照事業(yè)單位法人進(jìn)行登記管理。

目前，蘇州全市有千余家培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，分別由教育、人社、工商局審批（登記），部門之間尚未形成齊抓共管機(jī)制。因此，要促進(jìn)教育培訓(xùn)的健康發(fā)展，必須建立教育、工商、人社等部門參加的聯(lián)席會議工作聯(lián)動機(jī)制，切實做好各類教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理的規(guī)范辦學(xué)和管理工作；并要依托行業(yè)協(xié)會建立第三方督導(dǎo)評估制度，推進(jìn)培訓(xùn)市場的穩(wěn)定和繁榮。

而完善非公立醫(yī)院的監(jiān)管機(jī)制，一是要統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)布局，嚴(yán)格按照醫(yī)療機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，抓好社會資本辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入，努力形成公立醫(yī)院與非公立醫(yī)院相互并存、互為補(bǔ)充、錯位發(fā)展的良性競爭局面；二是加強(qiáng)非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)監(jiān)管，通過校驗等手段使不達(dá)標(biāo)醫(yī)療機(jī)構(gòu)逐步達(dá)標(biāo)，提高其管理水平及醫(yī)療技術(shù)水平；三是強(qiáng)化部門協(xié)作，加大對非法行醫(yī)的打擊力度，進(jìn)一步規(guī)范醫(yī)療行為，凈化醫(yī)療市場，為公立和非公立醫(yī)院營造良好的發(fā)展環(huán)境。

［1］席恒.公與私：公共事業(yè)運行機(jī)制研究［M］.北京：商務(wù)印書館，2003.

［2］趙立波.事業(yè)單位改革——公共事業(yè)發(fā)展新機(jī)制探析［M］.濟(jì)南：山東人民出版社，2003.

A Study on Social Powers in the Development of Social Undertakings:Taking Suzhou for Instance

GAO Fenga，WANG Yib
（a.School of Sociology；b.School of Business，Soochow University，Suzhou 215006，China）

“Social undertaking”is defined as a multi-systematic concept，which has the property of public interest，quasi-public interest and profit making.Clarifying the boundaries of social undertakings between the government，market and society without being vacant or crossing the line，and at the same time，achieving the partnership of optimal allocation of resources and effectiveness in the provision of products and services are essential to the reformation and development of social undertakings.This paper offers corresponding suggestions and policy guidance on social powers in the reformation and development of social undertakings，based on the analysis of the underlying causes of the problems found in major fields of Suzhou social undertakings by means of social capital.

social powers；involvement；social undertakings；Suzhou

D67

A

1008-2794（2016）05-006-07

2016-08-10

高峰（1964—），男，江蘇泗洪人，教授，主要研究方向為發(fā)展社會學(xué)、區(qū)域社會發(fā)展；

王怡（1965—），女，江蘇太倉人，副教授，主要研究方向為金融支持與區(qū)域發(fā)展。