浙江省磐安縣財政局課題組

關于建立部門預算經(jīng)常性項目庫的幾點思考
——以浙江省磐安縣為例

浙江省磐安縣財政局課題組

經(jīng)過多年來的實踐與發(fā)展，部門預算工作逐步完善，基本支出預算形成了較為科學規(guī)范的定員定額標準體系、費用支出體系，但對于占財政支出相當大比重的項目資金的預算管理卻一直存在著沒有量化審核指標、審批管理人為影響較大、項目設立隨意性強等方面的問題，直接影響了財政預算的約束力和執(zhí)行力。因此，為進一步規(guī)范財政項目資金管理、提高財政資金使用效益，有必要建立一個管理科學化、規(guī)范化的部門預算經(jīng)常性項目庫。

一、目前財政項目管理現(xiàn)狀

（一）項目支出無法做到?？顚Ｓ?/p>

從近年來部門預算監(jiān)督情況看，各地財政普遍反映出一個問題：項目經(jīng)費沒有按部門預算執(zhí)行，而是混用于基本支出、項目支出。在決算填報中，部分單位沒有任何項目支出，統(tǒng)一歸并到基本支出當中。以浙江省磐安縣為例，究其原因主要有三點：一是基本支出安排不足，需要項目經(jīng)費彌補。年度預算的人員經(jīng)費按正式在編在崗人員上一年度10月份應發(fā)數(shù)換算成年安排，一次性發(fā)放部分按定額安排，公用經(jīng)費、車輛經(jīng)費按定額，除按實安排的人員經(jīng)費沒有考慮正常增長因素外，定額部分由于近年嚴格控制一般性經(jīng)費增長，其定額標準一直沒有變化甚至有所壓縮，加上沒有安排合同制人員經(jīng)費、部分給政策不給預算經(jīng)費，基本支出已不能滿足單位的實際支出需要，確實需要在業(yè)務類項目支出中彌補。二是部門對項目概念的認識不足。在預算申報時將會議、房租、培訓等作為項目來申報，但在實際支出中又作為基本經(jīng)費支出，僅將需要單位再分配的支出或基本建設支出理解為是項目。三是項目管理還存在不足。在目前財政相關軟件多變、操作難度較大的情況下，部門財會人員傾向于能簡便即簡便的思想，項目預算編制較粗，加上財政管理人員本身能力和時間有限，無法細化到項目支出的管理中。

（二）項目資金預算審核難度大

磐安縣從2010年開始即制訂部門預算費用支出標準，每年逐步完善。2011年，出臺《關于印發(fā)縣級部門項目支出預算管理暫行辦法的通知》（磐政辦〔2011〕12號）。但是在預算審核中由于編制不細化、項目名稱多變、內(nèi)容不具體、費用支出標準不全面等原因仍然難以一一對照審核。部門單位財會人員無法正確預計項目資金，只能從往年支出情況來估計。部分單位會虛增項目經(jīng)費，立足“不怕用不掉，就怕錢不夠”的思想，虛報項目預算資金。財政部門由于不了解情況，審核就很難把握。

（三）預算項目數(shù)量與資金只增不減

一次性項目、階段性項目存在預算中已能做到按實安排，完工后即不再安排。但預算項目數(shù)量與資金只增不減的問題仍然存在。主要表現(xiàn)為：一是單位職能已調整或業(yè)務已減少，項目卻一直保留在預算當中；二是部分單位相互之間職能交叉，工作經(jīng)費重復安排的問題；三是職能部門管事、財政部門管錢的模式，導致主管部門忙著加項目、加補助，做好人；財政部門忙著項目驗收，忙著壓縮資金，做惡人。

二、建設財政項目庫面臨的主要難題

根據(jù)磐安縣項目預算管理的實際情況，要建立財政項目庫首先要解決以下方面的問題。一是項目設立依據(jù)的問題。受限于上級部門各種逐年增長的考核要求等原因，項目經(jīng)費安排仍習慣于“上年基數(shù)+本年因素”的老辦法，這種老辦法對于基數(shù)低的單位與基數(shù)高的單位就存在一定的不公平性。參考海南省在財政項目庫建設的做法，部門職責是其主要參考因素。但筆者認為，部門有職責更有權力，要根據(jù)職責與權力兩個方向分別設置項目。二是規(guī)范化名稱的問題。項目名稱不規(guī)范容易導致項目重復，年度之間、單位之間無法相互比對，所以項目名稱的設立就需要統(tǒng)一的口徑。三是軟件支撐的問題。目前在部門預算管理方面，磐安縣已實行部門預算編制軟件，但未包含帶有項目庫在內(nèi)的基礎數(shù)據(jù)資料庫。浙江省財政廳近年來推進信息化管理系統(tǒng)，旨在建立可動態(tài)查詢到最后使用人的項目資金管理系統(tǒng)，但目前仍未建立體系，政務服務網(wǎng)的財政專項資金清單僅針對社會項目，無法全面覆蓋，所以需要討論建立怎樣的項目庫問題。

三、項目庫建設的目標與路徑

（一）總體目標

建立一個相對穩(wěn)定的滾動項目庫，并配套建立數(shù)量化支出指標體系及績效評價指標體系。一方面確保項目不隨意變更，不隨意增加，確保職責能履行到位的同時，維護預算的嚴肅性；另一方面按照績效評價體系的要求進行量化評價，將評價的結果按照分值由高到低進行排序，并依次提供資金安排意見，以利于提高財政資金使用的透明度，優(yōu)化財政資金的使用效率，為領導科學決策和外部有效監(jiān)督提供重要的參考依據(jù)。各單位申報財政補助的所有專項資金，不分資金來源，均納入項目庫管理，項目庫本身具備項目維護、項目評價、項目排序、財力控制、審批流程管理等多項功能，并與行政事業(yè)單位部門預算編制軟件相結合，將專項資金預算納入整個部門預算。

（二）建設項目庫的實施路徑

1.分類管理，分步建設。將所有項目按使用對象分成兩類：業(yè)務經(jīng)費類、社會專項類。一是立足職責，規(guī)范業(yè)務類經(jīng)常性項目庫。提高基本支出保障水平，全面保障人員經(jīng)費、公用經(jīng)費，維護單位正常運轉經(jīng)費。在此基礎上，梳理單位業(yè)務經(jīng)費。業(yè)務經(jīng)費以部門職責為依據(jù)，參考歷年預算編制情況，再分類規(guī)范項目名稱。業(yè)務經(jīng)費細分為大型會議、培訓、重大宣傳活動、重大調研課題調研規(guī)劃、信息化運行維護、執(zhí)法辦案、大宗印刷、房租、物業(yè)管理等等，按項目類別，將名稱規(guī)范為具體會議、培訓等。大型修繕、信息網(wǎng)絡購建、本部門基礎設施等一次性建設發(fā)展項目不列入經(jīng)常性項目庫，但可作為特殊情況登記在項目庫當中。二是執(zhí)行權力，規(guī)范社會專項經(jīng)常性項目庫。社會專項經(jīng)常性項目庫包括行政獎勵、行政給付、財政專項資金分配三個方面內(nèi)容，行政獎勵是指行政主體依法對國家和社會作出突出貢獻的行政相對人，給予物質或精神的獎勵。如授予“勞動模范”稱號、授予科學技術獎、記功表彰等。行政給付是指行政主體依法對特定的相對人提供物質利益或賦予與物質利益有關權益的行為。如給付撫恤金、生活補助費、安置費、救濟款、嚴重精神障礙患者基本公共衛(wèi)生服務免費提供等。財政專項資金分配是指行政主體對財政預算安排的用于支持一定行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的專項資金的分配及其使用的監(jiān)督管理。如專利專項資金分配、節(jié)能專項資金分配、中小企業(yè)專項扶持資金分配等。項目名稱按項目資金管理辦法進行規(guī)范，該項目庫建立后向社會公開，名稱確定后原則上不再更改，如更改要確定附注原項目名稱。

2.零基預算，項目細化。項目經(jīng)費安排的基本原則是量力而行，合理排序；嚴格管理，追蹤問效；盤活存量，統(tǒng)籌考慮。項目安排的順序一是優(yōu)先安排科教農(nóng)等重點支出；二是兌現(xiàn)地方政府已出臺的各項政策（包括政府投資、政策兌現(xiàn)等項目）；三是各單位必需的項目經(jīng)費支出。業(yè)務經(jīng)費要按照剔除彌補基本支出不足后的實際支出需要進行預算，瀝干原來預算中的“水分”，確保部門經(jīng)費同比總量不變。社會專項在保障正常運轉后的支出余額應進行綜合安排，并確保圍繞地方政府的決策部署來安排。比如2014年磐安縣委縣政府的一項重大決策是“五水共治”，預算安排時就要向“五水共治”方向傾斜，一些與五水共治無關，也不十分緊急就可能不安排或少安排。安排方式參考浙江省財政廳做法，實行“專項性一般轉移支付”——“大包干”形式，部門“一上”報送申報計劃，財政“一下”根據(jù)財力可能與部門實際支出需要下達項目“控制數(shù)”，部門“二上”時在控制數(shù)內(nèi)編制子計劃，確定子計劃、明確支出用途與具體分配。所有項目預算一旦確定以后年中不再追加經(jīng)費。如需追加經(jīng)費先提請審計部門或財政監(jiān)督局對歷年項目實施情況進行審計監(jiān)督，查看以前年度單位項目經(jīng)費使用情況是否合理合規(guī)，再作決定。項目支出內(nèi)容經(jīng)濟科目到項級，如大宗印刷要具體到印刷數(shù)量、印刷單價等等，便于按費用支出標準審核項目預算。

3.細化指標，規(guī)范管理。要逐步建立兩套指標體系，一套是用于部門預算、財政審核的支出標準指標。內(nèi)容要包括會議經(jīng)費支出、差旅費支出、工會活動經(jīng)費支出、勞務費支出、設備購置支出、培訓經(jīng)費支出、宣傳活動支出等各類標準，可根據(jù)不同的項目類別細化指標標準。另一套是項目績效評價體系，主要用于從各角度全方位地評價每一個專項資金項目。評價結果作為項目取舍和資金撥付的決策參考意見。該體系可根據(jù)各地實施的實際逐步建立指標體系，一步一個腳印，逐步豐富完善。在專項項目分類的基礎上，可將項目評價指標分為兩大類分別對其進行評價：所有項目均要進行評價的指標，即項目基本評價指標，按不同分類設立，能體現(xiàn)國家政策，提高財政資金使用效率的指標，即項目分類評價指標（以下簡稱“分類指標”）?；驹u價指標對項目的基本情況進行評價，主要包括項目所屬產(chǎn)業(yè)、項目主要功能、項目替代成本、資金配套率、項目受益范圍和受益時間等，每項指標有一個基本分，另有具體可能情況的相應系數(shù)，二者乘積即為本項的得分。分類評價指標按不同分類設立，能體現(xiàn)國家政策，提高財政資金使用效率的指標，這些指標的設立，既要符合項目自身的特點，又要有利于量化測算，比如建設性項目可以設立項目完成情況、項目時間限制、資金使用計劃等分類指標進行測算。總之，各類項目要根據(jù)實際情況和評價目的細化后的測算指標，計算分類評價指標的得分。

4.全員管理，動態(tài)監(jiān)控。鑒于浙江省財政廳已在建設信息化網(wǎng)絡平臺，磐安縣在浙江省財政廳未實施之前可先行建立電子文檔方式的經(jīng)常性項目庫，不再另行搭建一個網(wǎng)絡化項目庫。項目庫的建立采用部門申報、業(yè)務科室審核、預算編制中心確定的流程，具體參考部門預算編制“二上二下”的流程，確保部門與財政之間充分溝通，相互支持。項目庫的內(nèi)容要包括管理部門、項目名稱、設立依據(jù)、項目內(nèi)容、子項目、年度預算資金等。項目管理推行靜態(tài)、動態(tài)相結合的管理方式。主要表現(xiàn)為：項目名稱、設立依據(jù)不可隨意變更，設立依據(jù)應當作為附件內(nèi)容，便于隨時考證；項目分年度管理，子項目等根據(jù)實際情況按年度調整，預算資金按零基預算安排，與政府決策相關。另外，一次性項目作為特殊項目及時進行調整，不可將一次性項目作經(jīng)常性項目常年安排，階段性項目在全面完工后要及時清零，不可重復安排。比如清償債務項目，分五年償還，第六年切不可再列入項目庫當中。項目庫建立后，財政監(jiān)督部門與審計部門可隨機抽取某一些項目或某一類項目庫進行監(jiān)督管理，可以對同一類項目進行橫向比對，也可對某一個項目進行績效評價，其他監(jiān)督管理的結果作為下一年度預算安排的重要參考依據(jù)，項目評價結果不高的可根據(jù)評價標準相應壓縮社會專項總盤子及業(yè)務經(jīng)費，或對單位及相關責任者進行通報批評，不符合法律法規(guī)的相應追究法律責任。

課題組成員：呂賢德林永平胡愛萍（執(zhí)筆）

（責任編輯：邢荷生）