關(guān)鍵詞：兩法銜接；行政執(zhí)法；刑事司法；法律監(jiān)督；移送監(jiān)督；檢察監(jiān)督；權(quán)力制約；法治中國

摘要：“兩法銜接”的本質(zhì)在于對我國憲法視野下的政治體制架構(gòu)及其主導下的權(quán)力分配、運作機制做進一步權(quán)力劃界、理順和深層次調(diào)整，對我國現(xiàn)行權(quán)力運作實踐、政治體制改革和司法體制改革都將產(chǎn)生重大而深遠的影響。建立和完善“兩法銜接”在當下深入推進開展的法治中國建設(shè)中具有非常重要的價值：它為從根本上解決行政執(zhí)法領(lǐng)域“有案不移、以罰代刑”這一執(zhí)法頑癥，有效銜接行政執(zhí)法與刑事司法追訴提供“治本”方案；它具有對權(quán)力運作機制中的行政執(zhí)法權(quán)和刑事司法權(quán)的雙向規(guī)制作用，有助于準確厘清和合理確立打擊違法行為向犯罪行為過渡、升格的“數(shù)量”與“質(zhì)量”，從而實現(xiàn)承載相異使命和追求不同目的的部門法之間兼顧社會保護機能與人權(quán)保障機能、維護社會秩序與促進經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一；它符合人類社會認識事物的客觀規(guī)律，有利于釋放行政執(zhí)法與刑事司法各自的優(yōu)勢和長處，提高執(zhí)法效率，發(fā)揮“行刑合力”，從而實現(xiàn)追求形式合理的效率與實質(zhì)合理的公平正義之雙重價值目標；它契合當下深入推進開展的司法體制、政治體制、權(quán)力運行機制改革要求，順應(yīng)權(quán)力分立、制衡的權(quán)力運作理念，符合法治中國建設(shè)的國家法治戰(zhàn)略目標。因此，應(yīng)予肯定和堅持并逐步完善和深入推進兩法銜接機制建設(shè)。

中圖分類號：D926.4文獻標志碼：A文章編號：1009-4474（2016）01-0121-15

Analysis on the Function and Value of “the Connection between

Administrative Law Enforcement and Criminal Justice”

——Based on the development of “the rule of law” in China under the global field of vision

WEN Zhiqiang1，2

（The Graduate Education Institute of East China University of Political Science and Law，Shanghai，200042； 2.The Researchment Department of Hitotsubashi University， Tokyo， 1868601）

Key words： the connection between administrative law enforcement and criminal justice； administrative law enforcement； criminal justice； legal supervision ； transfer supervision； procuratorial supervision； power restriction； the rule of law in China

Abstract： From the indepth investigation， in view of the architecture of our country political system and its distribution of power and operation mechanism under the dominant power demarcation， the nature of “the reduced cohesion” mechanism is to streamline and further deepen adjustment， and it will have a significant and farreaching influence on the current power operation practice， the political system reform and the reform of the judicial system in our country. On the basis of accurate connotation of “the connection between administrative law enforcement and criminal Justice”， and from the perspective of the function and value of what it ought to be， establishing and perfecting “the reduced cohesion” in the deepening of the rule of law in the construction of China， has very important value. It will fundamentally solve the persistent problem in the field of administrative law enforcement， such as “dont move the case ” “ take the administrative punishment instead of the penalty punishment” the ailment， and provide effective connection “cure” for criminal judicial prosecution. It has effects of regulation on the power operation mechanism of the administrative law enforcement and criminal justice twoway regulating functions， in order to accurately crack down the crime of illegal behavior and clarify and establish reasonable behavior of transition and upgrade the “quantity” and “quality”， so as to realize the mission and purpose of the pursuit between the dissimilarity of differents department loaded， to give attention to social protection function and to safeguard function of human rights， maintaining social order and promote economic and social development， the coordination and unity. It accords with the objective law of human society to know things， and it is advantageous to the release of administrative law enforcement and criminal justice their advantages and strengths， improve the efficiency of law enforcement， strengthen “the execution force between administrative law and criminal law ”， so as to realize reasonable pursuit of reasonable justice in both form and essence of the dual value target of justice. It fits the deepening reform of the judicial system， political system， power operation mechanism， complies with the separation of powers， checks and balances power operation concept， and is in line with the Chinese national strategy target of the construction of the rule of law. Therefore， it should be positive persisted， and gradually improved and further promoted in the connection with administrative law enforcement and criminal justices mechanism construction.西南交通大學學報（社會科學版）第17卷第1期聞志強“兩法銜接”之功能與價值分析——基于法治中國建設(shè)全局視野下的考察

一、“兩法銜接”的概念辨析與內(nèi)涵解構(gòu)“兩法銜接”①，又稱兩法銜接機制，即行政執(zhí)法與刑事司法相銜接機制，是當下我國在進一步深入推進包括政治體制改革、司法體制改革等權(quán)力分配、運作機制改革中的一項事關(guān)全局而且非常重要的新舉措、新實踐、新探索，迄今已經(jīng)吸引了包括全國各級各地行政執(zhí)法機關(guān)和刑事司法機關(guān)乃至社會各界的目光。表面上看，這只是行政執(zhí)法領(lǐng)域和刑事司法領(lǐng)域在違法與犯罪認定領(lǐng)域的權(quán)力協(xié)作與配合，實際上，這是事關(guān)法治中國建設(shè)的一項非常重要的權(quán)力運行體制改革。從深層次考察可知，這一機制的本質(zhì)在于對我國憲法視野下的政治體制架構(gòu)及其主導下的權(quán)力分配、運作機制做進一步理順和深層次調(diào)整，對我國現(xiàn)行權(quán)力運作實踐、政治體制改革和司法體制改革都將產(chǎn)生重大而深遠的影響，其積極意義和價值不容小視和忽視，需要立足更高視角，從法治中國建設(shè)全局上對這一機制內(nèi)層和本質(zhì)做更加深入的考察和分析。作為我國走向從完備法制到逐步實現(xiàn)規(guī)范、全面法治的里程碑，“兩法銜接”的建立和開展對我國當下推進行政執(zhí)法領(lǐng)域和刑事司法領(lǐng)域的法治建設(shè)裨益頗多。尤其值得一提的是2011年2月9日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)了國務(wù)院法制辦等八個部門協(xié)商擬定、出臺的《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》（中辦發(fā)[2011]8號），該意見進一步明確了行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)在“兩法銜接”工作中的職責和工作程序，對完善銜接工作機制、加強組織領(lǐng)導和監(jiān)督制約等提出了具體要求〔1〕。這充分表明兩法銜接工作已經(jīng)納入黨中央領(lǐng)導決策層的視野，實現(xiàn)了這一機制從剛開始的“由上而下”主導“試水”，進而“由下而上”實踐、反饋、完善，再到現(xiàn)今的全面推開、深入開展，從而促使自上而下與自下而上相結(jié)合、聯(lián)結(jié)互動的“兩法銜接”工作機制備受矚目、廣獲認可和深受重視。這份最新文件的出臺和執(zhí)行實際上標志著“兩法銜接”工作進入了一個新的階段，達到了一個新的層次，并日趨成熟和完善〔2〕。但是考察兩法銜接工作機制的發(fā)展、演變歷程，關(guān)于“兩法銜接”工作機制的爭議與分歧仍然不斷，例如這一機制的概念、基本內(nèi)涵、適用對象、適用范圍、理論定位和實踐走向等重要問題，在理論界和司法實務(wù)界仍存在莫衷一是的認識、看法和結(jié)論。雖然這些爭議從根本上看并無本質(zhì)上的重大分歧，但對于正確理解、把握和不斷推進、完善“兩法銜接”機制仍然顯得關(guān)系重大。因此，亟需對這些理論爭議和實踐困惑加以厘清，以消弭分歧，統(tǒng)一認識，進而正確指導行政執(zhí)法和刑事司法實踐，并切實對實現(xiàn)和發(fā)揮兩法銜接機制在國家法治戰(zhàn)略建設(shè)和法治全局中的戰(zhàn)略布局功能產(chǎn)生指導價值和積極意義。

如前所述，針對“兩法銜接”的概念和基本內(nèi)涵，理論界和司法實務(wù)界的認識不盡相同，迄今仍存有爭議和分歧。概而言之，主要有以下幾種不同的定義和概念：（1）將兩法銜接定義為，具有行政執(zhí)法權(quán)限的國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位，依照法律法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，履行管理社會秩序、管理公共事務(wù)的行政執(zhí)法義務(wù)過程中，發(fā)現(xiàn)行政相對人或第三人的行為可能涉嫌犯罪，將該案件移交或移送刑事案件管轄機關(guān)處理而在行政執(zhí)法機關(guān)和刑事管轄機關(guān)之間發(fā)生的程序性事務(wù)，稱為行政執(zhí)法與刑事司法之間的銜接機制〔3〕；（2）兩法銜接是指在查處涉嫌犯罪的行政違法案件過程中，各有關(guān)部門在各司其職、各負其責的前提下，相互配合、相互制約，確保依法追究涉嫌犯罪人員的刑事責任的辦案協(xié)作制度〔4〕；（3）兩法銜接是指工商、稅務(wù)、煙草、質(zhì)監(jiān)、銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)等具有行政執(zhí)法職能的政府主管部門或市場監(jiān)管機構(gòu)，在依法查處違法行為的過程中，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件或案件線索，如何及時移送公安機關(guān)、檢察機關(guān)進行刑事查處和公安司法部門在辦理刑事案件過程中，對不構(gòu)成犯罪或不需要處以刑罰，但應(yīng)當給予行政處罰的案件，如何依法移送有關(guān)行政執(zhí)法部門進行處理的一種工作機制〔5〕；（4）兩法銜接是指具有法定行政管理權(quán)限的機關(guān)或組織在行政執(zhí)法過程中，將涉嫌構(gòu)成犯罪的行為從行政執(zhí)法過程中分離出來，自然過渡和轉(zhuǎn)移到刑事執(zhí)法程序之中，進而進行偵查、追訴并最終匯入刑事審判的機制〔6〕；（5）兩法銜接是指以檢察機關(guān)為中心，將行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪案件依法吸納到刑事執(zhí)法過程中來的辦案協(xié)作機制〔7〕。

筆者認為上述認識與概括大同小異，在一定程度上和某些方面都存在重合之處，比如，對這一工作機制的參加主體、銜接機制的基本運作與內(nèi)容等方面的看法和認識是基本一致的，這表明對兩法銜接基本含義的把握，在理論界和實務(wù)界的理解中并無根本差異和重大沖突。但細致考察之，對于概念內(nèi)容的具體細節(jié)認定和外延的涵括范圍則存在不同認識，這就使得上述定義在一些方面都或多或少地存在一些不足或不妥之處。例如，第一種定義將“兩法銜接”僅僅定位在程序機制上，就是值得商榷的?！皟煞ㄣ暯印痹诶碚撗芯恐泻退痉▽嵺`中不僅包括程序方面的銜接機制及其運作，也包含實體層面的具體內(nèi)容銜接。而且，更進一步地考察，認真審視實體銜接與程序銜接的互動關(guān)系，程序?qū)用娴你暯邮菍嶓w層面銜接的重要保障和外部條件，實體層面的銜接是程序?qū)用驺暯拥年P(guān)鍵內(nèi)容和基本前提，也是保證這一機制順利運作不可或缺的重要組成部分。缺失作為基本前提的實體層面銜接的依托和支撐，僅僅只談程序銜接無異于“紙上談兵”，顯然是不切實際的，根本無法真正發(fā)揮這一機制的良好效果，也無法切實推進這一工作機制向縱深開展。第二種和第五種定義僅僅將兩法銜接機制局限于辦案制度層面，不僅使得這一機制的層級定位過低，而且過于簡單和籠統(tǒng)。此外，這一觀點僅注重行政執(zhí)法機關(guān)向公安、司法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件這一單向銜接機制，是不全面的也是不完整的。應(yīng)當看到刑事司法機關(guān)在處理和判斷行政執(zhí)法機關(guān)移送的疑似犯罪案件和自行辦理的各類案件中，如果經(jīng)過認真審查得出不構(gòu)成犯罪、不值得動用刑罰處罰的無罪結(jié)論但需要給予行政制裁、行政處罰或行政處理時，亦會使得這一工作機制倒轉(zhuǎn)、回流，從而使得相關(guān)案件及行為人回到行政執(zhí)法機關(guān)所處的行政執(zhí)法領(lǐng)域之可能性甚或必然性。第三種和第四種定義對于行政執(zhí)法機關(guān)和移送機制的表述基本沒有較大偏頗，各有優(yōu)劣，有互補之處，值得吸收和借鑒其合理之處。

針對上述定義的優(yōu)缺點，筆者認為，“兩法銜接”是指在行政執(zhí)法實踐中，行政執(zhí)法機關(guān)依法將履行行政執(zhí)法職責和權(quán)能過程中即時發(fā)現(xiàn)的、可能構(gòu)成犯罪的疑似犯罪案件和行為人，移送公安、司法機關(guān)進行刑事立案、偵查、追訴；與此同時，公安、司法機關(guān)在辦理行政執(zhí)法機關(guān)移送的涉嫌犯罪案件或其他自行辦理的刑事案件過程中，對經(jīng)認真審查作出最終決定后，認為行為人不構(gòu)成犯罪或者有罪但免予刑事處罰，并認為應(yīng)當或需要給予行政處罰（處理）的相關(guān)案件和行為人，依法移交有關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)進行處理的實體銜接制度規(guī)范和程序銜接制度規(guī)范的總稱。審視這一定義，其具有如下內(nèi)涵需要注意和把握：

（1）從理論上看，一切具有行政執(zhí)法權(quán)能和職責的行政執(zhí)法機關(guān)都有可能進入兩法銜接機制，原則上都是移送涉嫌犯罪案件及行為人的工作主體。即使是一些較為基層或者作為被派出、被委托等各種形式行使行政權(quán)能、承擔行政責任的單位、機構(gòu)和部門乃至個人，亦能間接地通過被派出、被委托機關(guān)、機構(gòu)、部門、單位自身或其相應(yīng)的上級領(lǐng)導機關(guān)建立兩法銜接機制。（2）公安機關(guān)自身既具有行政執(zhí)法權(quán)又具有刑事司法權(quán)，兼具行政執(zhí)法機關(guān)與刑事司法機關(guān)的雙重角色和使命，承擔著兩種性質(zhì)完全不同的職權(quán)與責任，但在“兩法銜接”機制中，它主要是作為刑事司法機關(guān)的角色履行相關(guān)職能和權(quán)責，但這并不排除它在一定情況下，履行雙重職能，承擔雙重責任。（3）“兩法銜接”工作機制不僅僅局限于原來的行政執(zhí)法機關(guān)管理社會事務(wù)和公共事務(wù)中，查處涉及破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序和妨礙社會管理秩序兩大類案件，而是擴展到一切行政執(zhí)法領(lǐng)域，對于其中發(fā)現(xiàn)的任何涉嫌犯罪的案件和行為人都必須移交司法機關(guān)處理。因此，行政執(zhí)法和兩法銜接的內(nèi)容相應(yīng)地都將大大拓寬，這一機制的工作領(lǐng)域也得以并將在未來的發(fā)展中得到進一步的推進和擴充。（4）原則上看，“兩法銜接”的適用對象和范圍既包括行政執(zhí)法過程中行政相對人或第三人涉嫌犯罪的案件和行為人，也包括行政機關(guān)及其工作人員自身涉及瀆職、侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利等合法權(quán)益、侵犯其他單位等各種性質(zhì)組織的合法權(quán)益，和涉嫌貪污、受賄、濫權(quán)、瀆職等違法犯罪的案件和行為人。但從司法實務(wù)統(tǒng)計情況來看，以行政機關(guān)移送在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的針對行政相對人或第三人涉嫌犯罪案件這一類型為主。但無論涉嫌犯罪的是“對外”的案件及行為人，還是“內(nèi)部自身”的案件及行為人都應(yīng)積極主動移送，不可偏廢。這實際上就意味著履行行政權(quán)責的行政執(zhí)法機關(guān)，不僅要對其他單位和個人進行執(zhí)法監(jiān)督，自身也要進行內(nèi)部監(jiān)督和接受外部一切形式的監(jiān)督，尤其是來自于作為行政相對人、第三人等被監(jiān)督者的監(jiān)督和其他用權(quán)機關(guān)的監(jiān)督。（5）“兩法銜接”原則上無例外地適用于全國各地、各級、各類行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)，既包括行政執(zhí)法機關(guān)向司法機關(guān)移送涉嫌犯罪的案件和行為人，也包括司法機關(guān)對相應(yīng)案件處理后認為不構(gòu)成犯罪或免予刑罰但需予以行政處罰移交行政機關(guān)處理的案件和行為人。雖然實踐中前一類型的案件多發(fā)常發(fā)，以前者為重心是工作機制運作的常態(tài)，但應(yīng)當在工作理念上和工作實踐中，堅持并重兼顧的基本態(tài)度和立場，不可偏廢。（6）建立“兩法銜接”的初衷在于依法追究行政執(zhí)法領(lǐng)域特別是發(fā)生在我國社會主義市場經(jīng)濟領(lǐng)域和社會公共管理領(lǐng)域的違法——犯罪分子的刑事責任，嚴懲由行政違法向行政犯罪過渡和轉(zhuǎn)化的案件和行為人，這在很大程度上意味著“兩法銜接”必須以公、檢、法等刑事司法機關(guān)為主線和核心來全面建立、協(xié)調(diào)運作和系統(tǒng)完善。同時這一機制的基本目的也決定了“兩法銜接”應(yīng)當涵蓋所有行政執(zhí)法過程，既包括行政執(zhí)法機關(guān)發(fā)現(xiàn)、調(diào)查和懲處行政違法行為的所有階段，也包括工商、稅務(wù)、質(zhì)檢等在內(nèi)的行政執(zhí)法機關(guān)各自執(zhí)法過程。而且，應(yīng)當注意到，隨著經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展和法治建設(shè)的深入推進以及國際國內(nèi)形勢的發(fā)展變化，各方面體制改革都將不斷深入推進的現(xiàn)實情境下，伴隨這一進程的政府職能也將會不斷發(fā)生變化、調(diào)整和重新分配，這就意味著銜接機制的作用范圍也會相應(yīng)地發(fā)生變化〔8〕，必須在堅持基本原則和根本目的的前提下靈活地予以動態(tài)把握以防止僵化，從而拓展這一機制的生命力，保持適應(yīng)性、靈活性、延展性。（7）“兩法銜接”不僅包括實體內(nèi)容銜接，也包括程序規(guī)范銜接，如果只注重其中任何一個方面都難免有失偏頗，這是應(yīng)當十分注意和加以避免的。沒有實體運作內(nèi)容的依托和保障，程序機制將會無所依從；沒有程序機制的合理銜接和配置，也會阻礙實體內(nèi)容銜接的開展和最終目標實現(xiàn)。因此，必須統(tǒng)籌兼顧，實體銜接機制與程序銜接機制并重，只有將實體銜接和程序銜接有機結(jié)合，才能最大限度地發(fā)揮這一工作機制的功能和價值，形成打擊違法——犯罪的“行刑合力”，從而發(fā)揮和實現(xiàn)承載相異使命和追求不同目的的行政法與刑法兩大部門法之間，兼顧社會保護機能與人權(quán)保障機能、維護社會秩序與促進經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，進而達到合法、合情、合理與法律效果、社會效果兼具的“1+1>2”的社會優(yōu)良治理效應(yīng)，形成更為全面、規(guī)范、健全、優(yōu)良的法治運行模式和法治社會環(huán)境。

二、法治中國視野下“兩法銜接”的功能與價值剖析

（一）功能與價值的基本內(nèi)涵

功能，一般而言是指事物或方法所發(fā)揮的或可能具有的作用和/或效果，具體是指其所發(fā)揮的積極作用和/或良好效果。細究之，這一概念內(nèi)蘊著如下含義：（1）事物或方法必須是已經(jīng)存在的，這是發(fā)揮其效能的事實前提；（2）事物或方法在已經(jīng)存在的現(xiàn)實前提下，必須借助一定的形式或手段等媒介抑或者通過使用、行動來體現(xiàn)、發(fā)揮出其所具有的積極作用，產(chǎn)生良好的效果；（3）事物或方法在運作過程中發(fā)揮的必須是正面的、有利的作用，而不是其他負面的、消極的作用。這表明判斷一種事物或者方法的功能必須建立在現(xiàn)實的基礎(chǔ)之上，通過其實際運作來展現(xiàn)自己的有利作用，以滿足主體的需要。

價值，在古今中外的學術(shù)發(fā)展史中留下了濃墨重彩的一筆，是包括哲學、社會學、法學、歷史學等人文社會科學領(lǐng)域歷久彌新的討論話題，甚至在純粹技術(shù)層面的自然科學領(lǐng)域也同樣成為人們追問和探索的重要問題和工作。但是需要明確的是，由于人文社會科學與自然科學兩個學科領(lǐng)域的討論視角和思維不同，并受解讀者的立場、標準和判斷因素取舍等各方面主客觀因素的影響，對價值的看法、意見和結(jié)論等會出現(xiàn)一些差異甚至是重大分歧。迄今為止，人們還無法就這一話題達成一個普適的結(jié)論和絕對一致的看法，這在筆者看來并不奇怪，實際上也是非常難以實現(xiàn)的。但是從現(xiàn)實的角度出發(fā)，比較各種理論學說對于價值基本內(nèi)涵的理解和把握仍然是存在基本共識的，這就是對于價值兼具主觀性和客觀性雙重特性的判斷，“事物本身并無所謂價值，也不會僅僅因為我們需要就有了價值。事物之所以有價值，是因為它的存在和屬性，同我們的需要之間有某種一致的關(guān)系，或者說，是因為它能夠滿足人的需要、適合人的能力”〔9〕。根據(jù)學說理論上尤其是哲學理論上對價值及其內(nèi)涵研究的一般結(jié)論，我們可以得出對價值的基本認識——價值的基本內(nèi)涵在于主體與客體之間的一種需要與被需要、滿足與被滿足的特定關(guān)系〔10〕。這種特定關(guān)系的存在，使得主觀和客觀建立了可靠的、直接的、現(xiàn)實的重要聯(lián)系，也使得價值的認定不再是純粹建立在某一個方面，這種需要與被需要、滿足與被滿足的特定關(guān)系充實和確證了價值主觀性與客觀性兼具的雙重屬性。從這一認識角度和基本共識出發(fā)，筆者認為，它包含著如下含義：（1）價值的存在必須以某一現(xiàn)實事物為前提和基礎(chǔ)，一般來說是作為客體或曰對象出現(xiàn)和存在的；（2）主體在價值的實現(xiàn)中不可或缺，正是有了主體的需要甚至是重大、迫切的需要才賦予了客體自身價值歸屬和存在本身的意義與內(nèi)涵，但是這并非價值的全部內(nèi)涵，不能忽視作為客體或曰對象的價值存在性；（3）價值最終落腳于一種特殊的關(guān)系——需要與被需要、滿足與被滿足的關(guān)系，這是一種雙向互動的關(guān)系，缺少主體和客體任何一方都將難以實現(xiàn)。在事物自身的實際運作中，通過調(diào)濟互動，這種關(guān)系逐漸建立聯(lián)結(jié)、固化和加深進而獲得更大意義，發(fā)揮更大積極推動作用，實現(xiàn)更加優(yōu)良的效果，轉(zhuǎn)而促進事物自身的發(fā)展和完善。

筆者認為，上述對功能和價值基本內(nèi)涵的簡要闡述與分析，對全面、深入、透徹地理解和把握兩法銜接機制具有重要指導作用。本文據(jù)此從分析“兩法銜接”的有利作用和積極意義這一角度出發(fā)，進而闡明“兩法銜接”在法治中國建設(shè)這一事關(guān)中國法治國家戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的全局定位中具有的重大法治價值與積極意義，從而為開展、推進和完善這一關(guān)系包括司法改革、政治體制改革等在內(nèi)的權(quán)力再分配、調(diào)整、改革和協(xié)調(diào)運作機制提供理論指引。

（二）“兩法銜接”的功能與價值

客觀地看，當前在我國行政執(zhí)法領(lǐng)域，仍然存在為數(shù)不少的“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究、以罰代刑、以罰代管、以罰了事”等不正常、不符合法治的現(xiàn)象，在個別領(lǐng)域如社會主義市場經(jīng)濟規(guī)制、社會治安綜合治理和在一些法治素養(yǎng)不高的地區(qū)甚至還比較突出。這一現(xiàn)象表面上看是行政機關(guān)自身在執(zhí)法履職方面存在失職、瀆職、濫權(quán)等行政執(zhí)法問題，深究之，其背后顯露的本質(zhì)問題是行政權(quán)的擴張以及相應(yīng)的監(jiān)督機制的渙散無力和監(jiān)督權(quán)的缺位甚或無效。內(nèi)外監(jiān)督機制不健全、不完善和內(nèi)外部監(jiān)督的缺位、低效甚或無效，導致本已經(jīng)過分強大的行政權(quán)，尤其是與社會公眾基本生產(chǎn)、生活息息相關(guān)、使其產(chǎn)生直接聯(lián)系和切身感受的行政執(zhí)法權(quán)，在一定程度上和某些范圍內(nèi)僭越甚至取代了司法權(quán)，在基本的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制中打破了各種不同性質(zhì)權(quán)力之間，尤其是管理社會生活的行政權(quán)與公平正義終局裁決權(quán)的司法權(quán)之間的界分、制約和平衡，這將進一步波及和影響憲政視野下的國家政治架構(gòu)和其背后的權(quán)力結(jié)構(gòu)的合法、穩(wěn)定運作，最終損害我國法治的效力、尊嚴和權(quán)威。針對行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的上述突出問題，建立兩法銜接機制以形成“組合拳”，合力打擊違法犯罪行為，實為當務(wù)之急。行政執(zhí)法機關(guān)與刑事司法機關(guān)相互協(xié)調(diào)、配合，通過權(quán)責劃分，共同擔負著打擊違法——犯罪的責任，強調(diào)盡快全面建立和深入完善“兩法銜接”工作機制，有利于督促和保障行政執(zhí)法機關(guān)依法、主動、及時向公安、司法機關(guān)移送涉嫌犯罪的案件，促進嚴格依法行政和公正執(zhí)法；有利于充分發(fā)揮行政執(zhí)法與刑事司法在執(zhí)法領(lǐng)域的互補優(yōu)勢和資源共享，整合執(zhí)法資源，形成打擊違法——犯罪的合力和無縫、立體、全程、順暢銜接，實現(xiàn)公開、公平、公正的行政執(zhí)法、刑事司法，最終形成依法行政、公正司法、依法治國；有利于強化法律監(jiān)督，提升檢察權(quán)地位，改善檢察監(jiān)督效果，維護法制統(tǒng)一和法治權(quán)威；有利于全面落實依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，完成法治中國建設(shè)的國家法治戰(zhàn)略目標。

1.“兩法銜接”的建立和完善為從根本上解決行政執(zhí)法領(lǐng)域“有案不移、以罰代刑”等執(zhí)法頑癥探索“治本”途徑

在我國社會主義市場經(jīng)濟執(zhí)法領(lǐng)域，至今仍然較大范圍地存在執(zhí)法不嚴、有罪不糾、打擊力度不夠等不合理現(xiàn)象，進而滋生其他執(zhí)法問題。概括起來，集中地和突出地表現(xiàn)為查處經(jīng)濟犯罪案件中的“四多四少”現(xiàn)象：即對破壞市場經(jīng)濟秩序的犯罪案件，實際發(fā)生多、查處少；行政處理多、移送司法機關(guān)追究刑事責任少；查處一般犯罪分子多、追究幕后操縱主犯少；判緩刑多、判實刑少〔11〕。將考察視野擴展至整個行政執(zhí)法領(lǐng)域，歸結(jié)為一點即是行政執(zhí)法實踐中“有案不移不送不處（理）、以（行政）罰代刑（罰）”問題非常突出，綜合來看相關(guān)統(tǒng)計資料和數(shù)據(jù)已經(jīng)鮮明地印證了這一問題的廣泛性與嚴重性。2001～2004年，全國工商系統(tǒng)共查處各類經(jīng)濟違法違章案件706萬余件，案值942億余元，移送司法機關(guān)案件3625件；質(zhì)檢系統(tǒng)共查獲假冒偽劣產(chǎn)品貨值111億元，立案查處案件60余萬件，移送司法機關(guān)952件；公安機關(guān)共破獲破壞市場經(jīng)濟秩序犯罪案件22.1萬起，抓獲犯罪嫌疑人20.1萬余名，挽回直接經(jīng)濟損失545億余元。檢察機關(guān)共批捕此類案件47721件73902人，法院審結(jié)此類案件4.5萬件，判處犯罪分子近6萬名〔12〕。直接比對數(shù)據(jù)，可以看出在工商、質(zhì)檢等社會主義市場經(jīng)濟執(zhí)法領(lǐng)域，行政違法——犯罪行為多發(fā)、常發(fā)、高發(fā)的態(tài)勢非常明顯，然而這樣的頻發(fā)高發(fā)勢頭和廣闊行政執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)由行政執(zhí)法機關(guān)移送司法機關(guān)處理的犯罪案件數(shù)量和涉案數(shù)額遠遠不成比例，窺一斑而知全豹，這其中隱藏的執(zhí)法問題可見一斑。另外，根據(jù)原全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序領(lǐng)導小組辦公室（簡稱“全國整規(guī)辦”）提供的數(shù)據(jù)，2003年全國工商行政管理機關(guān)查處各類商標違法案件37489件，移送司法機關(guān)僅45件；各級版權(quán)行政管理機關(guān)共受理案件23013件，移送司法機關(guān)僅224件〔13〕。2006～2008年，北京市公安機關(guān)受理刑事案件417264件，而由行政執(zhí)法機關(guān)移送的案件只有40件，不到萬分之一，且呈逐年遞減之勢，2008年僅移送了4件。2006～2007年，全國行政執(zhí)法機關(guān)向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪案件5229件中，有4664件是檢察機關(guān)建議移送的案件；同期檢察機關(guān)立案查處徇私舞弊不移交刑事案件犯罪嫌疑人246人，2008年1至11月又立案偵查136人〔14〕。這些具體數(shù)據(jù)的直觀性和客觀性足以表明我國行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的突出問題之嚴重性和不容回避、亟待解決的迫切性。

此外，在行政執(zhí)法實際運作過程中，一些地方、領(lǐng)域和某些行政執(zhí)法機關(guān)存在較為嚴重的地方保護主義、部門保護主義、小團體主義思想，出于維護本地方、本部門等小團體利益甚或牽涉?zhèn)€人私利的經(jīng)濟、政治等現(xiàn)實利益考慮，把一些涉嫌構(gòu)成犯罪的案件及行為人本應(yīng)向司法機關(guān)移送處理的沒有移送或者擅自以各種方法、手段“減量、減額”，最終成功幫助行為人“減性”（從刑事違法性減為行政違法性），使得相關(guān)案件被“降級處理”（從應(yīng)由司法機關(guān)處理變?yōu)橛尚姓C關(guān)自行處理），從而使得以行政處罰代替刑事處罰或僅僅給予較輕微的行政處理等不正常、反法治現(xiàn)象屢見不鮮。將一些經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)的犯罪案件僅作行政違法行為處理，甚至對一些違法犯罪行為不及時處理，久而久之，最終導致其演變?yōu)閲乐氐慕?jīng)濟刑事犯罪，帶來更為嚴重的危害后果和更為惡劣的社會影響。在部門保護主義和地方保護主義等錯誤思想作祟下，相關(guān)執(zhí)法部門擔心將這類案件移送司法機關(guān)處理會影響相應(yīng)的小團體利益甚或個人私利，甚或牽涉出自身的失職、瀆職、濫權(quán)等問題，因而把一些應(yīng)移送的涉嫌犯罪案件沒有移送或者以罰代刑，甚至遮蔽各自在監(jiān)管、執(zhí)法過程中的過失或瀆職等違法犯罪行為。

認真分析上述統(tǒng)計資料和數(shù)據(jù)，同時結(jié)合行政機關(guān)在執(zhí)法實踐中存在的各種問題，可以發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機關(guān)在向刑事司法機關(guān)移送涉嫌犯罪的案件方面，呈現(xiàn)出三個較為明顯的特點，這可以概括為“三多三少”：一是行政執(zhí)法機關(guān)數(shù)量多，執(zhí)法領(lǐng)域廣，但移送涉嫌犯罪的案件及行為人的行政執(zhí)法機關(guān)數(shù)量少；二是行政執(zhí)法機關(guān)自行查辦和處理的行政違法案件數(shù)量多，移送涉嫌刑事犯罪案件的數(shù)量少；三是根據(jù)檢察機關(guān)的建議移送涉嫌犯罪案件多，行政執(zhí)法機關(guān)依法、主動、及時、積極移送涉嫌犯罪案件少。上述“三多三少”的鮮明特點表明，在行政執(zhí)法領(lǐng)域中，行政執(zhí)法機關(guān)“以罰代刑、有案不移”現(xiàn)象較為普遍和嚴重，即使是在移送涉嫌犯罪案件的場合，也是比較被動、消極的，相當數(shù)量是來自于外部的檢察機關(guān)的移送處理建議而被動為之。由于知情渠道不暢通，制約權(quán)力有限，導致檢察機關(guān)雖然作為我國《憲法》和《人民檢察院組織法》明文規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，對行政執(zhí)法機關(guān)在行政執(zhí)法領(lǐng)域查處、移送涉嫌犯罪案件的情況卻在事實上難以開展及時、有效的、實質(zhì)意義上的監(jiān)督。長此以往，既會破壞社會主義市場經(jīng)濟的健康、正常、有序、長遠發(fā)展，損害社會主義法治權(quán)威，也為行政執(zhí)法機關(guān)的國家工作人員提供滋生貪污賄賂、濫權(quán)瀆職等職務(wù)違法犯罪的不良土壤和生存空間，從而消蝕國家工作人員行使公權(quán)的廉潔性和摧毀法律執(zhí)行的公信力，破壞社會公眾對政府和法律應(yīng)有的合理期待和法治信仰。

對此，筆者認為上述問題出現(xiàn)的原因是多方面的，也是比較復雜的：既有行政執(zhí)法機關(guān)及其工作人員自身內(nèi)部的原因，也有監(jiān)督機制低效、無效甚或缺乏等外部因由，導致行政執(zhí)法機關(guān)用權(quán)和行政執(zhí)法領(lǐng)域成為“針插不進、水潑不入”的“獨立王國”，這在以罰代刑、以罰了事等擅自處理應(yīng)由司法機關(guān)履行司法權(quán)力處理涉嫌犯罪案件等事務(wù)方面表現(xiàn)得極為明顯。審視這些內(nèi)外因由，筆者認為行政權(quán)力自身的天然惰性和排斥監(jiān)督性已成為法治理論上的基本共識，期望行政機關(guān)自身能夠徹底解決這些問題無異于癡人說夢、異想天開。出現(xiàn)上述違反法治和權(quán)力運行機制、架構(gòu)現(xiàn)象的一個重要原因就是，目前政治架構(gòu)和權(quán)力分配運行體制下的行政權(quán)與司法權(quán)并立，及其同時采取的“兩條途徑、并行運作”的行政執(zhí)法與刑事司法分離執(zhí)法體制，使得行政執(zhí)法機關(guān)與司法機關(guān)沒有形成打擊社會主義市場經(jīng)濟領(lǐng)域的違法——犯罪的執(zhí)法合力，分離排斥遠多于協(xié)調(diào)配合，各自為政遠甚于互補監(jiān)督。針對行政執(zhí)法領(lǐng)域的“有案不移、以罰代刑”等行政執(zhí)法頑癥和查處社會主義市場經(jīng)濟秩序領(lǐng)域內(nèi)的經(jīng)濟犯罪案件中存在的“四多四少”現(xiàn)象等，從行政執(zhí)法機關(guān)與刑事司法機關(guān)在執(zhí)法實踐中的相互脫離的執(zhí)法體制弊端這一現(xiàn)狀進行考慮，為破解行政執(zhí)法機關(guān)對涉嫌犯罪案件線索不告知、不移送，涉嫌犯罪案材料不轉(zhuǎn)交，擅自以罰代刑、以罰了事做“降格、降級、降質(zhì)”處理這一執(zhí)法難題，建立和完善“兩法銜接”機制是根治上述頑癥、解決現(xiàn)實難題的有效手段和可行路徑?！皟煞ㄣ暯印苯⒆畛醯倪m用范圍和目的定位就是整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，重點打擊和治理行政執(zhí)法領(lǐng)域中存在的破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序違法——犯罪和妨礙社會管理秩序違法——犯罪的案件及行為人，并最終擴展、延伸至整個行政執(zhí)法領(lǐng)域。其基本目標在于推動行政執(zhí)法機關(guān)將在執(zhí)法實踐中發(fā)現(xiàn)的、尚處在行政執(zhí)法環(huán)節(jié)疑似構(gòu)成犯罪的案件及行為人，依法移送給刑事司法機關(guān)立案、偵查、起訴及審判以正確定罪、處罰，從而實現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)與刑事司法權(quán)的有效銜接，避免出現(xiàn)行政處罰代替刑事處罰，徹底消除以罰代刑、有罪不究的現(xiàn)象發(fā)生，最終實現(xiàn)依法執(zhí)法、依法行政和公正司法。

進一步考察之，“以罰代刑”問題背后呈現(xiàn)的是行政執(zhí)法權(quán)的膨脹、濫用和法律監(jiān)督機制的軟弱、低效甚或無效，尤其是強大的外部監(jiān)督機制的缺失，從本質(zhì)上講是國家權(quán)力配置失衡的問題。我國各級各地行政執(zhí)法機關(guān)作為政府的職能部門，在行使行政執(zhí)法權(quán)的過程中代表著政府的絕對法律權(quán)威，這就導致原先單一行政執(zhí)法權(quán)逐漸演變?yōu)榫哂行姓⒎?、?zhí)法、司法三權(quán)合一的復合行政權(quán)，而檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)對其難于有效開展監(jiān)督。主要原因在于：（1）檢察機關(guān)的獨立經(jīng)濟財政權(quán)缺失，在涉及人、財、物等方面受制于地方行政機關(guān)的財政預算與經(jīng)費保障，不免在用權(quán)方面受到現(xiàn)實掣肘而難以放開監(jiān)督；（2）在我國法律體系中尤其是憲法規(guī)定中，檢察機關(guān)作為“一府兩院”政治架構(gòu)中的一員，法律地位高，但在實際運作的政治體制中，地位優(yōu)勢難于體現(xiàn)。通過建立和完善“兩法銜接”機制，檢察機關(guān)將獲得對行政執(zhí)法機關(guān)發(fā)現(xiàn)、查處、移送涉嫌犯罪案件情況的知情權(quán)、調(diào)查權(quán)和監(jiān)督權(quán)等切實有效的權(quán)力保障，從而開展切實有效的移送監(jiān)督和立案監(jiān)督，彌補行政執(zhí)法外部監(jiān)督的低效和缺位。這一機制的運作將為檢察機關(guān)提前并積極主動介入行政執(zhí)法領(lǐng)域行政執(zhí)法行為的監(jiān)督工作，并對涉嫌犯罪案件移送進行實時監(jiān)督提供規(guī)范依據(jù)和現(xiàn)實保障，有利于樹立法律監(jiān)督權(quán)威，提高法律監(jiān)督的效能，同時也將約束和規(guī)范行政權(quán)的依法行使，最大限度地減少以至消除以罰代刑、以罰了事等不合理的反法治現(xiàn)象。

2.“兩法銜接”的建立和完善具有對行政執(zhí)法權(quán)和刑事司法權(quán)的雙向規(guī)制作用，以合理把握違法——犯罪的“度”，兼顧社會保護與人權(quán)保障、維護社會秩序與促進經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

認定行政違法行為和追究行政違法責任的合法性依據(jù)，內(nèi)容繁雜，范圍廣闊，形式多樣：既有全國人大和全國人大常委會制定的具有普遍適用效力的法律，也有最高國家行政機關(guān)——國務(wù)院制定、頒布的行政法規(guī)，還有國務(wù)院下屬的各個部委機構(gòu)、單位和地方上的省一級、較大的市等地方行政機關(guān)制定的部委規(guī)章、地方政府規(guī)章。此外，還有數(shù)量極其龐大的地方各級國家權(quán)力機關(guān)和行政執(zhí)法機關(guān)及其行政執(zhí)法部門等單獨或者聯(lián)合制定、發(fā)布的規(guī)范性、非規(guī)范性行政法律文件、決定等，其中還不乏相應(yīng)行政機關(guān)和司法機關(guān)聯(lián)合發(fā)文的有關(guān)規(guī)定和解釋。然而，即使如此，行政執(zhí)法和刑事司法的界限也并未在很多領(lǐng)域得到清晰的劃定，行政法和刑法兩大部門法仍然存在一些糾葛。與此同時，由于先天原因使然，基于管理龐雜社會公共性、即時性事務(wù)的需要，行政機關(guān)及其通過各種形式設(shè)定的行政執(zhí)法部門數(shù)量多、形式多，加之行政執(zhí)法領(lǐng)域涵括的廣闊性特質(zhì)，各級各地的行政執(zhí)法情況存在地域差異性，導致執(zhí)法多樣性問題突出，統(tǒng)一性、一致性標準無形中虛置而難以實現(xiàn)，同質(zhì)和類似行為、案件及其行為人的處理不一致、不協(xié)調(diào)現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴重影響法律適用公平性和執(zhí)法公信力。即使是有些標準已經(jīng)趨于相對明確化，然而自由裁量權(quán)的廣泛存在，使得標準的遵行仍然會在多樣的執(zhí)法實踐中走樣，偏離預設(shè)軌道和違背用權(quán)初衷，故而也需要進一步加以完善。蓋由上述立法與行政執(zhí)法之現(xiàn)實情況所決定，就必然導致刑法與行政法兩大部門法在認定一些領(lǐng)域的違法與犯罪之過渡區(qū)域、灰色地帶存在抵牾。行政違法與行政犯罪的過渡與競合，始終是行政執(zhí)法權(quán)與刑事司法權(quán)在行政執(zhí)法領(lǐng)域所必須面對的重要問題，在筆者看來，解決這一問題的關(guān)鍵著力點就在于把握判斷行政相對人、第三人行為的性質(zhì)，而性質(zhì)的認定落腳點就在于確立和厘清行政違法與行政犯罪的界限——“度”。如果沒有準確清晰、協(xié)調(diào)一致、貫徹始終的衡量標準，期望行政執(zhí)法權(quán)與刑事司法權(quán)各守其位、互不越界以致相安無事無異于癡人說夢。在既有標準不清晰、不明確、不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)實情境下，一些行政執(zhí)法機關(guān)及其執(zhí)法部門將可能涉嫌犯罪的案件及其行為人，僅僅依據(jù)自身的執(zhí)法經(jīng)驗判斷作出行政違法的性質(zhì)認定，并僅僅通過行政處罰簡單處理，這實際上是對刑事司法權(quán)的不尊重，嚴重者則可謂是行政權(quán)的自我膨脹中心主義泛濫，違背了憲法基礎(chǔ)上的權(quán)力架構(gòu)下的權(quán)力界限，進而導致通過對行為性質(zhì)的判斷這一手段，行政執(zhí)法權(quán)力在無形中架空司法權(quán)的終局裁決權(quán)，以致僭越行政權(quán)與司法權(quán)的合法邊界。與此同時，執(zhí)法實踐中也存在另一不合理現(xiàn)象，司法機關(guān)強勢介入，大力擴張刑事司法權(quán)，將一些本應(yīng)行政處罰的案件納入刑事領(lǐng)域，并處以刑罰。在一些司法機關(guān)履職用權(quán)的過程中，存在司法擴大化傾向，認為作為犯罪處理總比降格做行政違法處理要有更好的效果和更嚴厲的懲罰強度，導致犯罪成立界限在不斷降低定罪標準向違法這一下位方向位移的權(quán)力運作中，無形地擴大司法權(quán)并導致犯罪圈、刑罰圈相應(yīng)擴大。相應(yīng)地，造成了對不少案件及其行為人處罰過重、司法權(quán)介入過早、過多、過剩等負面問題，這在市場經(jīng)濟犯罪領(lǐng)域、金融犯罪領(lǐng)域和侵犯財產(chǎn)類犯罪領(lǐng)域等表現(xiàn)的較為突出，使得重刑主義和立足于懲治危險的刑罰預防主義有所抬頭和張揚，過分突出地集中體現(xiàn)懲罰意圖和預防效果的社會保護機能，對于人權(quán)保障機能重視不夠，將引發(fā)不可忽視的權(quán)力——權(quán)利沖突問題，亟需予以重視、遏制和加以系統(tǒng)性審視、解決。

眾所周知，行政權(quán)和司法權(quán)是一個國家在權(quán)力架構(gòu)中和權(quán)力配置中非常重要的而又性質(zhì)迥然有別的兩種權(quán)力，二者的基本內(nèi)容、價值目標、基本屬性和界限定位等方面都存在很大差異，這決定了二者的差異性、特殊性和不可相互替代性。行政執(zhí)法機關(guān)行使的是行政權(quán)，公（從刑事偵查的角度而言）、檢、法等刑事司法機關(guān)行使的是司法權(quán)。行政權(quán)的本質(zhì)是一種社會公共事務(wù)管理權(quán)，主導的價值訴求是效率，而司法權(quán)的本質(zhì)是一種判斷權(quán)、終決權(quán)，主導的價值訴求是公平、正義。行政權(quán)與司法權(quán)的界限不清晰，認定違法與犯罪的標準不明確，將會造成兩種截然不同的現(xiàn)象和后果：（1）激發(fā)兩種權(quán)力的擴張沖動，造成二者競相執(zhí)法，導致競合領(lǐng)域、范圍、情形增多，權(quán)力糾葛與沖突易發(fā)、多發(fā)、常發(fā)，造成執(zhí)法資源的無謂浪費，對于保護社會與保障人權(quán)的機能實現(xiàn)都會帶來不可避免的惡劣影響。（2）造成兩種權(quán)力的萎縮和消極處置，尤其是在本身就具有強勢擴張這一天然特性的行政權(quán)面前，司法權(quán)更容易陷于萎縮和消極退讓境地。標準不清、界限不明，導致過多的事實判斷、性質(zhì)判斷和價值判斷由行政機關(guān)單獨做出，取而代之的將是司法權(quán)的無能為力和事實上被虛置、架空。特別是在一些專業(yè)性較強的違法——犯罪領(lǐng)域，司法機關(guān)由于各種主客觀原因，無法切實、有效、精準地做出即時性判斷，行政機關(guān)作為前置部門法的行政性判斷之天然優(yōu)越性凸顯和膨脹。刑事司法機關(guān)在專業(yè)領(lǐng)域的判斷如果由于條件不具備或者能力不夠，對行政機關(guān)之行政性判斷進行參考和借鑒是無可厚非的，但需要注意的是，如果對于某一行為涉嫌違法——犯罪界限不明，刑事司法機關(guān)對其中涉及的重要、關(guān)鍵事實之性質(zhì)認定和判斷過于依賴行政機關(guān)的行政執(zhí)法判斷，無異于混淆了行政權(quán)與司法權(quán)兩種權(quán)力的基本性質(zhì)和應(yīng)有定位。事實上，內(nèi)在地有行政權(quán)僭越乃至取代司法權(quán)的嫌疑，有損行政執(zhí)法合法性和司法裁決終局效力的公信力，也破壞了權(quán)力架構(gòu)視野下不同權(quán)力之間的不同配置、運作之根本要求——相互制約和接受監(jiān)督。畢竟，隨著法治文明的幾多發(fā)展、演變，現(xiàn)在已經(jīng)普遍認可的基本共識是，在一個現(xiàn)代法治文明的國家，只有掌握司法權(quán)的司法機關(guān)能夠?qū)π袨?行為人是否構(gòu)成犯罪做出終局性判斷。掌握行政執(zhí)法權(quán)的行政執(zhí)法機關(guān)至多是補充、輔助的角色，而且大多只限于事實問題和訴訟程序方面，而司法機關(guān)掌握著法律判斷尤其是司法判斷的專屬權(quán)和終決權(quán)。在現(xiàn)代法治國家，基于權(quán)力分立、制約的普遍共識，在憲法和法律已經(jīng)對行政權(quán)和司法權(quán)作了相對明確劃分的前提下，認定一個行為是否構(gòu)成犯罪的權(quán)力，無論是事實認定上，還是法律性質(zhì)判斷上，特別是在法律性質(zhì)判斷上應(yīng)當屬于司法機關(guān)〔15〕。故此，行政權(quán)與司法權(quán)在行政違法——犯罪領(lǐng)域的性質(zhì)認定和判斷標準不統(tǒng)一、不一致、不協(xié)調(diào)，界限不清晰，權(quán)力運行邊界不穩(wěn)定，將會造成兩種截然不同的現(xiàn)象，但是后果和影響都非常嚴重，力求防止對社會保護或人權(quán)保障任何一個方面的過分倚重和偏向，使得二者保持合理的平衡和銜接于妥適范圍、程度內(nèi)是需要引起我們重視的重要工作。

而上述問題的存在，借由“兩法銜接”這一機制將得到很好地解決。通過建立和完善“兩法銜接”機制，將借助檢察機關(guān)所擁有的法律監(jiān)督權(quán)，促使行政執(zhí)法機關(guān)及時移送涉嫌犯罪案件，充分發(fā)揮行政執(zhí)法打擊違法犯罪行為的前置性過濾作用。同時運用這一機制也有利于抑制刑事司法權(quán)的擴張，堅守刑法謙抑性原則，最終確立規(guī)制違法——犯罪行為問題上，行政執(zhí)法權(quán)與刑事司法權(quán)的區(qū)“分度”和適用“度”，統(tǒng)籌二者的過渡和協(xié)調(diào)，防止爭相管轄或互相推諉等現(xiàn)象出現(xiàn)，保障執(zhí)法的公信力和權(quán)威性。從長遠的角度看，這一機制的建立將會逐步界定行政執(zhí)法領(lǐng)域與刑事司法領(lǐng)域規(guī)制各種違法——犯罪行為的界限，使行為性質(zhì)認定和違法——犯罪競合判斷標準逐步清晰化、確定化、規(guī)范化、一致化、體系化、科學化、實用化。這對于準確把握打擊違法——犯罪行為的范圍、力度、程度、寬度和廣度確立適當、適度的行政罰圈和刑事處罰圈，有助于切實厘清行政權(quán)與司法權(quán)、行政法與刑法、行政違法與犯罪的界域，對實現(xiàn)兼顧社會保護的一般預防與保障公眾基本人權(quán)的特殊預防之協(xié)調(diào)統(tǒng)一具有重要的現(xiàn)實意義和法治價值。此外，前已述及，行政違法與刑事犯罪的界限不清，導致執(zhí)法競合和權(quán)力運作發(fā)生抵牾等沖突，這在市場經(jīng)濟犯罪領(lǐng)域、金融犯罪領(lǐng)域和侵犯財產(chǎn)類犯罪領(lǐng)域等表現(xiàn)的較為突出，尤其需要指出的是當前我國經(jīng)濟行政執(zhí)法領(lǐng)域“有案不移、有罪不究、以罰代刑、以罰了事”等問題十分突出，囿于違法——犯罪界限并不完全清晰、明確，加上（行政）罰不“當”（刑事）罪，不足以威懾違法犯罪分子，形成了一定的犯罪黑數(shù)累加效應(yīng)。還有一些違法犯罪分子鉆行政法與刑法、行政處罰與刑事處罰銜接不暢的漏洞，導致輕判輕罰、屢犯屢罰、屢罰屢犯，衍生出對市場經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)的犯罪“打不疼”、“打不死”的惡劣循環(huán)現(xiàn)象不時出現(xiàn)，嚴重妨害了我國經(jīng)濟的正常、快速、長遠發(fā)展，這同樣引起了中央高層的重視和積極反應(yīng)。例如，國務(wù)院原副總理吳儀曾在2007年召開的“全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序電視電話會議”上的講話中明確指出：“為了震懾破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序的違法犯罪勢力，我們一直強調(diào)，要從查處大案要案入手，特別注重加強行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，做到當罰則罰，當刑則刑?！辈⒃凇叭珖訌娛称匪幤氛魏捅O(jiān)管工作電視電話會議”上的講話中指出：“食品藥品專項整治中存在著打不疼、打不死的問題，一個重要原因就是行政執(zhí)法與刑事司法銜接不夠，執(zhí)法不嚴、打擊不力。有些涉嫌犯罪案件該移送的沒有移送，滯留在行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，沒有進入刑事訴訟程序，甚至以罰代刑、以罰了之。”因此，要整頓和規(guī)范社會主義市場經(jīng)濟秩序，建構(gòu)良好、和諧、穩(wěn)定、有序的社會管理秩序，必須加強行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接，充分發(fā)揮行政和司法兩種管理手段的積極作用，二者既相互獨立，又相互銜接，形成職能互補的良好工作機制和格局〔1〕。而上述這些突出問題的解決，借助“兩法銜接”工作機制的建立和完善，對做好以市場經(jīng)濟經(jīng)濟執(zhí)法領(lǐng)域和社會公共管理領(lǐng)域為主要代表的行政執(zhí)法領(lǐng)域與刑事司法領(lǐng)域的權(quán)力劃界，從而準確、有效地把握罪與非罪、違法與犯罪的性質(zhì)“度”和打擊“度”，進而使得執(zhí)法效果達到合法、合情、合理與法律效果、社會效果兼具的“1+1>2”的社會優(yōu)良治理效應(yīng)。同時，也將對切實保障我國社會主義市場經(jīng)濟的持續(xù)、快速、健康地發(fā)展，維護和諧、有序的社會秩序和塑造、形成、保持優(yōu)良發(fā)展環(huán)境，助力國家政治穩(wěn)定、長治久安和社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)、法治中國建設(shè)。

3.建立和完善“兩法銜接”機制符合認識事物的哲學原理和客觀規(guī)律，有利于發(fā)揮行政權(quán)與司法權(quán)在各自執(zhí)法領(lǐng)域的優(yōu)勢和長處，整合執(zhí)法資源，提高執(zhí)法效率，發(fā)揮“行刑合力”，實現(xiàn)兼顧效率與公平正義的體系性價值目標

馬克思主義哲學的辯證唯物主義認識論中的一個基本觀點是，強調(diào)對于存在于世界之中、事物之間的客觀性、必然性、普遍性聯(lián)系的認識、理解和把握，而這些聯(lián)系所形成的規(guī)律或曰客觀規(guī)律性，是指客觀事物之間的一種內(nèi)在的、必然的、客觀的普遍聯(lián)系。因此，正視上述這類聯(lián)系和客觀規(guī)律的存在，我們在認識客觀世界和改造客觀世界的過程中，必須切實尊重客觀規(guī)律，從這些客觀性、必然性、普遍性聯(lián)系出發(fā)，尋求對事物基本面貌、外在現(xiàn)象及其內(nèi)在本質(zhì)的全面認識和深刻把握，并指導我們科學、有效地開展實踐工作。同樣地，依據(jù)這一哲學原理，從事物之間的客觀性、必然性、普遍性聯(lián)系出發(fā)，也決定了我們在認識、理解和把握行政權(quán)與司法權(quán)、行政執(zhí)法與刑事司法之間的互動關(guān)系上，以及執(zhí)法辦案工作實踐中，都要遵循這一客觀認識活動和改造活動的普遍規(guī)律。當前，我國行政執(zhí)法機關(guān)及其通過各種形式授權(quán)或代為履行行政執(zhí)法權(quán)能的機構(gòu)、部門、單位、人員眾多，涉及公共管理和社會生活事務(wù)的廣闊領(lǐng)域。在現(xiàn)行的權(quán)力架構(gòu)、配置和運行機制下，形成行政執(zhí)法與刑事司法脫離式、分別走路的“兩條腿”執(zhí)法機制，即在發(fā)現(xiàn)需要對一個行為進行性質(zhì)判斷時，首先進入行政執(zhí)法領(lǐng)域，對其性質(zhì)的認定和判斷一般是先由行政執(zhí)法機關(guān)做出判斷，然后依循結(jié)論對行為其后的走向做出不同處理：進行行政違法認定并給予行政處罰，或者在行為涉嫌犯罪判斷不明的情況下移送刑事司法機關(guān)做進一步審查處理。與此相伴隨的是程序機制的啟動和運作：行政執(zhí)法程序的啟動一般在刑事程序啟動之前，行政違法犯罪案件往往先由行政執(zhí)法機關(guān)發(fā)現(xiàn)并先行查處，在查處過程中，對于一般違法的行為予以行政處罰；對于違法行為性質(zhì)或情節(jié)比較嚴重，已經(jīng)涉嫌構(gòu)成犯罪的，移送給具有專門懲治犯罪職責的公安、司法機關(guān)〔1〕。應(yīng)當說，這樣的程序安排和運行機制，完全符合認識事物以及執(zhí)法辦案的一般規(guī)律。但問題恰恰出在移送判斷領(lǐng)域，在行政執(zhí)法與刑事司法的銜接上出現(xiàn)了薄弱地帶、灰色區(qū)域，導致判斷的標準不清、權(quán)力的界限不明、銜接的通暢度不夠，在移與不移、送與不送、接與不接等方面都存在對于法律理解和自身自由裁量權(quán)的多重考慮甚或顧慮，使得追求相應(yīng)合法、妥適之處理，在不同案件、行為人中出現(xiàn)不盡一致甚至截然不同的處理結(jié)果，這對既有的權(quán)力分配運行機制提出了必須做進一步改進、協(xié)調(diào)和完善的內(nèi)在要求。

事實上，行政執(zhí)法機關(guān)一般針對社會危害性較小的行政違法行為，做出行政處罰的處理決定，構(gòu)成犯罪的則要移送刑事司法機關(guān)進行刑事追訴。一般而言，行政執(zhí)法針對的是違反行政管理法律法規(guī)情節(jié)輕微的行為，做出的是行政處罰，而刑事司法針對的則是違法情節(jié)比較嚴重達到犯罪程度的行為，需要動用刑罰手段予以懲治。相對而言，刑罰處罰比行政處罰要嚴厲得多，不僅可以限制犯罪人的人身自由，甚至可以剝奪其生命權(quán)利〔1〕。必須看到，行政執(zhí)法權(quán)與刑事司法權(quán)在權(quán)力性質(zhì)、適用對象、處理范圍、懲罰強度和最終法律效果等很多方面，都存在很大差異。而且，行政執(zhí)法體制與刑事司法體制是兩種不同的執(zhí)法體制，二者從主體到客體、從實體到程序都存在較大差別，在執(zhí)法主體、執(zhí)法對象、執(zhí)法程序、執(zhí)法措施、處罰手段等方面都有不同的、契合自身性質(zhì)的機制安排和法律規(guī)范。正是由于行政權(quán)與司法權(quán)、行政違法與刑事違法、行政處罰與刑事處罰有著本質(zhì)的不同，行政執(zhí)法與刑事司法才有各自存在的理論基礎(chǔ)和不同的價值追求，兩者既不能互相取代，又不能越俎代庖，只有相輔相成，才能共同為維護穩(wěn)定的政治、經(jīng)濟、文化、社會秩序發(fā)揮著重要作用〔1〕。從形式上看，尤其是從程序運作機制上看，行政權(quán)主導下的行政執(zhí)法與司法權(quán)主導下的刑事司法，雖然各自獨立運行、相互分離，但兩者之間并非真的毫不相干，反倒是存在著客觀的、必然的、內(nèi)在聯(lián)系并產(chǎn)生根本上的銜接關(guān)系。這種內(nèi)在聯(lián)系與銜接并非憑空產(chǎn)生的，而是由執(zhí)法對象的客觀行為方面所決定的。一方面，行政執(zhí)法機關(guān)在依法履行行政管理職責、查處行政違法行為的過程中，對于行政相對人（公民、法人或者其他社會組織）或第三人的違法行為，做出性質(zhì)嚴重、超越行政違法涉嫌刑事違法，可能觸犯刑律構(gòu)成犯罪的，就不能予以行政處罰，而應(yīng)移送刑事司法機關(guān)處理，以做出最終合理合法的判斷。另一方面，對于刑事司法機關(guān)而言，有時甚至也會出現(xiàn)程序倒流的問題，即對于經(jīng)由行政執(zhí)法機關(guān)初步判斷涉嫌犯罪而移送司法機關(guān)處理的案件，在其已經(jīng)進入刑事司法程序后，經(jīng)過偵查、起訴、審判等程序做出最終司法判斷，認為行為人的行為不構(gòu)成犯罪或可免于刑事處罰的，再行移送行政執(zhí)法機關(guān)處理。這種雙向的執(zhí)法聯(lián)系在實踐中必然存在，因此只有做到了相互聯(lián)系、相互銜接，才能實現(xiàn)行政權(quán)與司法權(quán)各自的優(yōu)良互補、協(xié)調(diào)配套功能，既沒有履職缺位，又沒有越俎代庖〔1〕，在相互配合的前提下，各司其職，各負其責，同時也體現(xiàn)了執(zhí)法判斷和銜接處理的規(guī)范、嚴格和公正，促進追求效率的行政執(zhí)法機關(guān)與追求公平正義的刑事司法機關(guān)在各自價值目標的實現(xiàn)中實現(xiàn)統(tǒng)一化、協(xié)調(diào)化、體系化和最優(yōu)化。

在對違法屬性的判斷上，犯罪居于最高程度、最為嚴重的違法性層次，刑事司法機關(guān)通過處于后置法、保障法地位的刑法認定犯罪，離不開民法、行政法、經(jīng)濟法等前置的部門法對于行為先行違法的判斷。正如有觀點指出的，要加大對犯罪的打擊力度，必須提高發(fā)現(xiàn)犯罪的能力以及對犯罪的偵查能力，而這需要在民法、行政法、經(jīng)濟法等前置的部門法對于先行違法的判斷中尋找線索和案源。具體而言，在作為刑事司法機關(guān)之一的公安機關(guān)的刑事立案過程中，案件來源主要有三個渠道：（1）公民、有關(guān)單位的控告、舉報或犯罪嫌疑人的自首；（2）通過辦案發(fā)現(xiàn)；（3）有關(guān)部門的移送，重點是行政執(zhí)法機關(guān)的移送〔1〕。在這三個方面的案件來源中，行政執(zhí)法機關(guān)移送的涉嫌犯罪的線索和案源，比其他兩種渠道數(shù)量更多、更直接也更真實，因為行政執(zhí)法機關(guān)對事實和證據(jù)以及其他情況的了解和掌握，保證了可信度和權(quán)威性，有利于司法機關(guān)迅速獲得全面的一手資料并盡快立案偵查和開展后續(xù)的追訴審判。對于行政執(zhí)法機關(guān)向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪案件，國務(wù)院制定的《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》對移送涉罪材料等已作了明確規(guī)定。同時“兩高一部”（即最高人民法院、最高人民檢察院和公安部）出臺的相關(guān)規(guī)范性文件，也已對行政執(zhí)法機關(guān)依法取得涉案相關(guān)證據(jù)的效力做了較為明確的規(guī)定。在行政機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的事實和證據(jù)有較大保證的情況下，將在一定程度上減輕司法機關(guān)工作量，節(jié)約了司法資源，同時在相互配合的銜接機制下，也將在一定程度上提高執(zhí)法效率。建立和完善兩法銜接機制，行政執(zhí)法機關(guān)依法、主動、及時并積極地向司法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件，既為司法機關(guān)依法打擊刑事犯罪提供數(shù)量較多、涉及領(lǐng)域廣泛、相對穩(wěn)定、直接、可靠性較高的案源，同時通過前期的行政執(zhí)法活動和處理程序，也為案件的后續(xù)順利偵查、起訴、審判等刑事處理工作提供了較為便利的資源和可資利用的先天條件，一定程度上節(jié)省了刑事辦案資源，降低了司法機關(guān)工作量和重復勞動，有利于司法資源的優(yōu)化配置和提高辦案效率。同時，在行政執(zhí)法和刑事司法、行政處罰和刑罰處罰等實體處理和程序處理方面，建立無縫銜接和協(xié)同配合工作機制、信息共享機制等配套機制，將充分發(fā)揮二者在各自管轄領(lǐng)域內(nèi)的執(zhí)法優(yōu)勢和長處，形成打擊違法——犯罪的“行刑合力”，以徹底消解我國目前行政執(zhí)法與刑事司法銜接中的脫節(jié)和沖突現(xiàn)狀，特別是刑事司法跟進處置的滯后和乏力，從而取得最佳懲治效果〔16〕。

實現(xiàn)公平和正義是法治的基本價值目標。美國學者羅爾斯在《正義論》中提出：“公平即正義”，同時指出正義之于社會價值體系中的重要位置，“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”〔17〕。盡管對于公平正義的理解和結(jié)論可能存在分歧，出現(xiàn)仁者見仁智者見智的不同意見，但是相同（或類似）情況相同（或類似）處理、不同情況不同處理的“各得其所”可謂一般的共識結(jié)論。當前，在構(gòu)建社會主義和諧社會、建設(shè)社會主義法治國家的大背景下，維護社會的公平正義，無疑具有非常重要的現(xiàn)實意義，而建立兩法銜接機制正是對公平正義這一根本價值理念的貫徹和落實。行政執(zhí)法機關(guān)對涉嫌犯罪的案件，依法、主動、及時移送刑事司法機關(guān)處理，由司法機關(guān)追究刑事責任，有利于遏制和消除以罰代刑，否則就會出現(xiàn)有的案件及行為人被追究了刑事責任并給予刑事處罰，而同質(zhì)或者類似的案件及行為人卻沒有被追究刑事責任，僅僅作為行政違法處理而被行政處罰了事等截然相反的處理，導致因人而異、因案而異的不公正、不公平等問題，從而損害社會公眾基本的公平正義價值觀念，影響社會的和諧、穩(wěn)定，阻礙法治中國建設(shè)進程的推進和法治中國建設(shè)目標的實現(xiàn)。同時，這一機制的建立和完善也有利于克制、打擊和治理并著力消除部門保護主義和地方保護主義等不正之風；制約和監(jiān)督行政權(quán)的擴張和濫用，維護法治權(quán)威下的權(quán)力分立和制衡這一基本理念；通過司法機關(guān)的提前、積極介入和擴大有效監(jiān)督，打擊和震懾貪污、賄賂、濫權(quán)、瀆職等常發(fā)、頻發(fā)職務(wù)違法犯罪行為，最終實現(xiàn)權(quán)力制衡、優(yōu)良運行這一權(quán)力運作結(jié)構(gòu)的意旨。與此同時，公平正義這一價值目標的實現(xiàn)，離不開對于效率尤其是高效的積極訴求，而兩法銜接機制的建立和完善，將會縮短在行政違法處理和刑事司法犯罪認定之間的“時間差”，最大限度整合執(zhí)法資源，形成快速移送處理機制和程序、實體雙層銜接機制，最大程度地提高執(zhí)法效率，從而為公平正義的價值目標提供效率層面的重要保障，這對于實現(xiàn)行政權(quán)的效率訴求和司法權(quán)的正義價值目標之兼顧統(tǒng)一有重要意義，也將發(fā)揮和凸顯這一機制在這些方面的積極價值和重要功能。應(yīng)當說，兩法銜接機制對于涉嫌犯罪被給予處罰的涉案行為人和整個社會的法治進程而言，都是公平公正的，是對公平正義這一社會公眾最為根本的價值理念和基礎(chǔ)的法治理念的詮釋和彰顯，應(yīng)予肯定和堅持。

4.建立和完善“兩法銜接”契合當下我國推進權(quán)力運行體制改革、司法體制、政治體制改革的內(nèi)在要求，順應(yīng)權(quán)力分立制衡的權(quán)力運作理念，符合法治中國建設(shè)的國家法治戰(zhàn)略目標

首先，“兩法銜接”的建立和完善符合當前我國深入推進權(quán)力運行體制改革尤其是司法體制改革的內(nèi)在要求。司法體制改革工作已經(jīng)持續(xù)了一段時間，在當下開展司法體制改革的進程中，仍然存在不少重要問題需要攻關(guān)解決，其中最為關(guān)鍵也是比較突出的問題是，重新劃定、厘清司法機關(guān)與其他權(quán)力主體之間的權(quán)力范圍和界限，配置合理的權(quán)力內(nèi)容，理順各種權(quán)力運作的邊界，科學、合理、妥當?shù)囟ㄎ粰?quán)力之間的互動關(guān)系。與此同時，上述要求也一如既往地在司法機關(guān)實際工作中被貫徹、執(zhí)行，這其中就包括作為司法機關(guān)之一的檢察機關(guān)。檢察機關(guān)積極參加和深入執(zhí)行兩法銜接機制，也是貫徹落實黨的十六大直至十八大、十八屆三中全會以來，關(guān)于“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益”等中央關(guān)于權(quán)力架構(gòu)改革完善的重大舉措。建立和完善“兩法銜接”，從權(quán)力分配、運行機制層面出發(fā)來看，將外部的檢察機關(guān)的法律監(jiān)督引入行政機關(guān)內(nèi)部相對較為封閉的行政執(zhí)法領(lǐng)域及其具體廣泛的執(zhí)法活動，將起到對強大行政執(zhí)法權(quán)的制約作用，防止其過分擴張和被濫用。進而通過這一銜接機制厘清行政權(quán)與司法權(quán)、行政執(zhí)法與刑事司法的權(quán)力運作邊界，解決行政執(zhí)法權(quán)和刑事司法權(quán)在執(zhí)法領(lǐng)域的沖突、競合、過渡和銜接協(xié)調(diào)等具體現(xiàn)實問題，從而促進行政權(quán)尤其是處于一線的行政執(zhí)法權(quán)規(guī)范化、機制化、法治化運作。同時，檢察機關(guān)借助這一機制開展行政執(zhí)法領(lǐng)域的職務(wù)犯罪查處、監(jiān)督和預防等工作，將促進行政執(zhí)法隊伍純潔化、廉潔化、高素質(zhì)化，進而提升行政執(zhí)法水平、能力、形象和執(zhí)法公信力。借助兩法銜接機制的建立和開展，檢察機關(guān)不僅在法律上而且在事實上獲得了對行政法執(zhí)法機關(guān)在行政執(zhí)法過程中是否移交涉嫌犯罪案件至司法機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，使得憲法賦予檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)落到實處，而且與刑事訴訟法中賦予檢察機關(guān)監(jiān)督公安機關(guān)立案的權(quán)力有機、高效銜接，從而極大豐富和拓展檢察監(jiān)督的范圍和內(nèi)涵，切實保證檢察機關(guān)從行政執(zhí)法領(lǐng)域到刑事訴訟領(lǐng)域開展全程、全方位、立體式監(jiān)督。這將對進一步提高檢察機關(guān)業(yè)務(wù)工作能力和法律監(jiān)督能力，彰顯、強化和提高檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位，優(yōu)化檢察機關(guān)法律監(jiān)督的實際效能和樹立公正權(quán)威產(chǎn)生重要的積極影響。

其次，建立和完善“兩法銜接”契合當下我國推進權(quán)力運行體制改革中關(guān)于政治體制改革和權(quán)力架構(gòu)深層次調(diào)整的內(nèi)在要求。為了實現(xiàn)對行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件問題開展有效監(jiān)督的基本目標，除了需要行政執(zhí)法機關(guān)依法、自覺、積極主動地移送涉嫌犯罪案件外，強有力的外部監(jiān)督特別是檢察機關(guān)的檢察監(jiān)督和法律監(jiān)督是必不可少也是十分必要的。檢察機關(guān)對行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件進行監(jiān)督，就是要在檢察職能的范圍內(nèi)，解決以罰代刑、以罰了事等不符合法治的執(zhí)法頑癥難題。立足于世界范圍內(nèi)的比較考察可知，我國與世界上大多數(shù)國家的執(zhí)法機制存在顯著差異，例如對市場經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)涉嫌犯罪的案件之處理，一般而言首先是由行政執(zhí)法機關(guān)先行查處，而后視情況與否再自行決定是否移送到刑事司法機關(guān)，這里最終結(jié)論的得出很有可能在行政執(zhí)法機關(guān)的“一面之詞”中，憑借行政執(zhí)法權(quán)予以終結(jié)。雖然我國刑法中也有一些罪名單獨針對行政機關(guān)履職用權(quán)而設(shè)，以為打擊、預防行政執(zhí)法濫用自由裁量權(quán)、以罰代刑等問題，但是實際使用數(shù)量有限，效果也不佳。而從刑事訴訟程序的角度來看，在我國刑事訴訟實踐操作中，開啟刑事追訴必須首先滿足前提要求——符合公安機關(guān)的立案階段之要求。學界和司法實務(wù)界一般認為，“立案”是刑事訴訟中一個非常重要的而且是較為獨立的訴訟階段，也是訴訟程序不可或缺的必要組成部分，是對犯罪進行追究的前提〔18〕。如果公安機關(guān)不立案，則刑事追訴無法開展，刑事訴訟程序無法啟動，這實際上是在第二個層面和階段，借助公安機關(guān)的立案裁決權(quán)終結(jié)案件，某種意義上在深層次上契合、維持、延續(xù)了行政執(zhí)法機關(guān)的判斷。上述這些情況就導致行政執(zhí)法與刑事司法在相互銜接過程中經(jīng)由兩次自由裁量權(quán)的判斷出現(xiàn)銜接空檔的問題，就會衍生出是否要移交和接收、怎么移交和接收的雙向問題。礙于行政執(zhí)法機關(guān)和刑事司法機關(guān)雙方都有自身對于法律的理解和標準的判斷、把握，難免在各自適用法律的執(zhí)法實踐中產(chǎn)生差異，而且雙方都有自由裁量權(quán)，更會加劇這一理解的分歧和多樣性、差異性。而此時檢察機關(guān)的介入最早只能從公安機關(guān)的立案階段行使立案監(jiān)督權(quán)予以破除，對于行政機關(guān)之處理則束手無策，這顯然不利于法律監(jiān)督權(quán)的切實有效、最大化發(fā)揮。建立“兩法銜接”機制的初衷在于打擊破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序犯罪，而市場經(jīng)濟領(lǐng)域違法犯罪案件的特殊性，內(nèi)在地要求檢察機關(guān)必須將法律監(jiān)督的范圍加以拓展，將監(jiān)督的視野從介入立案監(jiān)督向前延伸至行政執(zhí)法領(lǐng)域。由于經(jīng)濟犯罪與普通刑事犯罪相比有其特殊性，一般是先由行政執(zhí)法機關(guān)查處再移送公安機關(guān)，公安機關(guān)立案與否很大程度上取決于行政執(zhí)法機關(guān)移送與否。如果行政執(zhí)法機關(guān)不主動、及時、積極向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪案件，甚至自行處理、以罰代刑乃至隱瞞、瀆職，將直接影響公安機關(guān)的案源和有效查處這一經(jīng)濟領(lǐng)域的違法犯罪。要改變這種狀況，就必須從行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件這一源頭抓起，檢察機關(guān)不能僅僅滿足于監(jiān)督公安機關(guān)立案，還需要拓展視野，向前延伸，適度擴大檢察監(jiān)督權(quán)的范圍和力度，督促行政執(zhí)法機關(guān)及時移送涉嫌犯罪案件〔19〕，使涉嫌犯罪的案件都能夠順利地進入法律監(jiān)督的視野和啟動刑事訴訟程序予以追訴。隨著中央關(guān)于深入開展兩法銜接工作的相關(guān)文件的陸續(xù)出臺和實施，“兩法銜接”工作機制的覆蓋范圍在逐步延伸，適用領(lǐng)域在不斷擴大，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能也進一步在擴展、深化和提前，檢察機關(guān)參與銜接機制的廣度、寬度和深度也在不斷加大。同時，以兩法銜接機制的建立為契機，檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的定位和范圍也得到了加強。在檢察權(quán)監(jiān)督行政執(zhí)法權(quán)，檢察監(jiān)督擴展從傳統(tǒng)的立案監(jiān)督提早到移送監(jiān)督的前沿，這背后是對現(xiàn)行政治體制下權(quán)力分配與運行具體內(nèi)容、方式的深層次調(diào)整和進一步完善，內(nèi)蘊著權(quán)力分立和制衡的精義。檢視這一機制建立之初，現(xiàn)在的發(fā)展情況應(yīng)當說也是出乎這一機制建立初衷的。因為“改革一旦展開，就有其自身的邏輯?！a(chǎn)到戶是想提高糧食產(chǎn)量，結(jié)果是瓦解了整個人民公社制度”〔20〕。同樣，檢察機關(guān)對兩法銜接機制的積極參加和深度介入，本著初衷是有利于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，但卻導致了兩法銜接機制基本定位的提升和價值目標的升華。促進和實現(xiàn)“轉(zhuǎn)變政府職能”和“規(guī)范政府行為”兩大要求逐漸成為新的價值訴求，并在兩法銜接工作實踐中越來越具有目的性價值，“依法行政與依法治國”成為高于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的更高目的和追求。隨之而來的也即兩法銜接機制自身的轉(zhuǎn)變和擴展，即從最初的僅僅定位于打擊市場經(jīng)濟領(lǐng)域違法犯罪，到打擊經(jīng)濟犯罪和職務(wù)犯罪，再向打擊各類犯罪的協(xié)作配合機制演變。這實際上意味著“兩法銜接”機制定位的提升，是隨著檢察機關(guān)在銜接機制建立和完善中地位的提高和作用的加強而實現(xiàn)的〔4〕，以檢察監(jiān)督權(quán)制衡和規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)為契機和切入點，對于提高檢察機關(guān)的地位，改變檢察機關(guān)在我國現(xiàn)行政治體制和權(quán)力分配與運作體制中的“兩高兩低”現(xiàn)象——“憲法法律地位高，普通法律地位低”、“理論地位高，實踐地位低”，拓寬檢察監(jiān)督領(lǐng)域，強化檢察監(jiān)督權(quán)威，改善檢察監(jiān)督效果都具有十分重要的現(xiàn)實意義，對現(xiàn)行政治體制下的權(quán)力分配之隱性、深層調(diào)整具有重要“試水”價值。

最后，從本質(zhì)上看，建立和完善“兩法銜接”契合當下我國推進權(quán)力運行體制改革的內(nèi)在要求，順應(yīng)權(quán)力分立制衡的權(quán)力運作理念，對于實現(xiàn)法治中國建設(shè)的國家法治戰(zhàn)略目標具有重要的積極意義。權(quán)力制衡是整個社會權(quán)力體系的核心思想，任何權(quán)力運行過程都不是單純權(quán)力意志的體現(xiàn)，而是權(quán)力限制權(quán)力、權(quán)力制約權(quán)力的雙向乃至多向互動過程。行政權(quán)是憲法和法律賦予國家行政機關(guān)管理經(jīng)濟、文化和社會等公共事務(wù)的最重要的國家權(quán)力，是與公民、法人等組織切身利益最密切相關(guān)的一種國家權(quán)力，又是最容易違法或濫用的一項權(quán)力〔13〕。針對制約政府的行政權(quán)力，西方法學家和思想家們早已有過精妙的闡述。洛克在《政府論》中集中闡述了他關(guān)于權(quán)力制約的政治思想，為了最有效地保護人們的生命、自由、財產(chǎn)，他認為政治權(quán)力必須受到法律的約束〔21〕。孟德斯鳩繼承和發(fā)展了洛克的分權(quán)學說，他認為一個自由、健全的國家，必然是一個權(quán)力受到合理、合法限制的國家，因為自由只能在國家的權(quán)力不被濫用的時候才存在，但是一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止〔22〕。因而，必須對權(quán)力進行特別從外部進入權(quán)力內(nèi)層開展有效的制約和監(jiān)督，尤其是權(quán)力體系中行政機關(guān)掌握的非常龐大的行政權(quán)。

行政管理、行政執(zhí)法具有時效性、寬泛性、即時性、單向性等明顯特點和基本屬性，行政權(quán)具有無限擴張的天然沖動和傾向，因而成為最不愿接受監(jiān)督也是最難以監(jiān)督的國家權(quán)力之一。因此，制約和監(jiān)督權(quán)力的核心是制約和監(jiān)督行政權(quán)，必須有相應(yīng)的監(jiān)督機制和監(jiān)督權(quán)力從外部監(jiān)督進入行政權(quán)運作內(nèi)層予以實質(zhì)性的制約，以權(quán)力制約權(quán)力，從而保證行政權(quán)的規(guī)范有序運行〔13〕。從我國的現(xiàn)實來看，行政執(zhí)法權(quán)處于強勢，法律監(jiān)督權(quán)處于弱勢，兩種權(quán)力系統(tǒng)的強弱反差致使對行政執(zhí)法權(quán)乃至整個行政權(quán)系統(tǒng)缺乏應(yīng)有的和行之有效的監(jiān)督。從實然層面看，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)涵蓋不夠，剛性不足，使法律監(jiān)督的效果難以滿足現(xiàn)實需求。行政機關(guān)在依法移送涉罪案件上的恣意與檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的缺位，是銜接機制關(guān)鍵問題的一體兩面。解決行政執(zhí)法機關(guān)不依法移送涉罪案件問題，即是解決法律監(jiān)督權(quán)缺位問題；解決了法律監(jiān)督權(quán)的缺位問題，行政執(zhí)法機關(guān)不依法移送涉罪案件問題即迎刃而解〔4〕。構(gòu)建和完善兩法銜接機制正是從權(quán)力運行中的制約、監(jiān)督機制層面，從行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件這一執(zhí)法領(lǐng)域遭遇的以罰代刑、以罰了事等執(zhí)法頑癥入手，通過適度擴大檢察機關(guān)享有的法律監(jiān)督權(quán)，拓展其在移送監(jiān)督和立案監(jiān)督兩大領(lǐng)域的職權(quán)和規(guī)模，以實現(xiàn)從外部介入內(nèi)部的對行政執(zhí)法權(quán)力強有力的監(jiān)督制約，從而規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)依法、有序、規(guī)范、妥適運作。同時，這一機制將保障行政執(zhí)法權(quán)力與刑事司法權(quán)力在分立和配合的基礎(chǔ)上，在檢察監(jiān)督權(quán)制衡行政執(zhí)法權(quán)的前提下，改善檢察監(jiān)督效果，提高檢察監(jiān)督效能，樹立和強化檢察監(jiān)督威信，以保證國家法律的準確理解、統(tǒng)一執(zhí)行和規(guī)范適用，最終完成法治中國建設(shè)的國家法治戰(zhàn)略目標，從而實現(xiàn)依法治國，建成社會主義法治國家的目的訴求，而這實際上也是出于這一工作機制定位初衷的“兩法銜接”之建立和完善，在不斷發(fā)展、完備過程中所要深入推進的根本精義和終極目的之所在。

三、結(jié)語黨的十八大召開以來，法治中國建設(shè)徐徐拉開大幕并逐漸深入和拓展到法治建設(shè)的各個領(lǐng)域。從建設(shè)社會主義法治國家向建成社會主義法治國家轉(zhuǎn)變、提升的發(fā)展進程和目標實現(xiàn)中，非常重要的內(nèi)容就是進一步改革、完善我國權(quán)力配置結(jié)構(gòu)和運作機制，“兩法銜接”機制的建立和完善正是在貫徹和踐行這項工作的內(nèi)在要求，其本質(zhì)在于對我國憲法視野下的政治體制架構(gòu)及其主導下的權(quán)力分配、運作機制做進一步權(quán)力劃界、理順和深層次調(diào)整，對我國現(xiàn)行權(quán)力運作機制改革、政治體制改革和司法體制改革都將產(chǎn)生積極意義和重要作用，這在前文的分析中已經(jīng)得到了明確體現(xiàn)和深刻說明。因此，應(yīng)當肯定、堅持并深入推進“兩法銜接”機制建設(shè)走向成熟和完備，為實現(xiàn)法治中國的國家法治建設(shè)戰(zhàn)略目標提供支持和保障。

注釋：

①出于行文方便和保持前后用語統(tǒng)一、規(guī)范之考慮，下文中一般以“兩法銜接”或“兩法銜接機制”指稱行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制。目前，理論界與司法實務(wù)界一般皆用此簡稱，尤其是在檢察機關(guān)內(nèi)部已為約定俗成之稱。但也有學者提出不同意見，認為這一簡稱不太準確，容易引起誤解，而將其稱為“行刑銜接”。此外，還有觀點認為“銜接”一詞不如改為“對接”恰當。具體論述參見周國君、程紹燕：《行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法對接之正當性及建言——以疑似罪案材料移送為視閾》，載《山東警察學院學報》2010年第4期，第41—47頁。對此，筆者認為，“行刑”一詞在法學意義上尤其是刑法學理上有其固定的、特有的意義，即作為刑罰執(zhí)行的代名詞之謂，這在刑法學理論研究和司法實務(wù)中都是較為通行和普遍的稱謂。如果將行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制簡稱為“行刑銜接”（機制），恐易與上述的一般理解產(chǎn)生混淆，造成理解上不必要的沖突和混亂，如此簡稱確有值得商榷之處，筆者對此持保留意見。而將通用的“銜接”一詞改為“對接”，筆者認為這種語詞上的替換在理論研究和司法實務(wù)中并無多大實際意義和價值，似應(yīng)以通用的“銜接”一詞為標準更為妥適。

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