林俏

摘要：失地農(nóng)民是近年來備受關(guān)注的群體，其社會保障問題是社會保障法律建設(shè)的重要內(nèi)容。失地農(nóng)民社會保障法律制度存在立法滯后且較為原則，失地農(nóng)民未獲得平等社會保障權(quán)利，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、土地征用以及法定安置途徑方面立法對失地農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)不全面的問題。應(yīng)建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度、醫(yī)療保障法律制度、最低生活保障法律制度、就業(yè)和社會服務(wù)保障制度及完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)、土地征用制度。

關(guān)鍵詞：城市化；失地農(nóng)民；社會保障權(quán)

中圖分類號：F323文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008-7168（2016）02-0016-05

一、失地農(nóng)民的法律概念與法律地位

失地農(nóng)民（又稱被征地農(nóng)民），是指失去土地的農(nóng)民。對于失地農(nóng)民法律概念的界定，學(xué)者的見解不盡相同，從不同視角進(jìn)行了定義。劉翠霄認(rèn)為，失地農(nóng)民是指原來擁有土地使用權(quán)且主要依靠土地產(chǎn)出獲得收入作為其生活來源，由于土地征用而失去土地，只獲得有限補(bǔ)償費(fèi)的農(nóng)民[1]（p.45）。黃建偉從廣義、中義和狹義三種角度界定失地農(nóng)民，認(rèn)為廣義上的失地農(nóng)民可以界定為“被動或主動失去全部或部分農(nóng)用地的法律主體”[2]。本文所指的失地農(nóng)民，應(yīng)從廣義上去理解，即全部或部分失去農(nóng)用地的法律主體。

關(guān)于失地農(nóng)民的法律地位。白呈明認(rèn)為，失地農(nóng)民因?yàn)橥恋乇徽饔貌坏チ松畋Ｕ?、就業(yè)機(jī)會，而且失去了一項(xiàng)重要的財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，甚至“失去了與土地相關(guān)的一系列權(quán)益，包括政府對農(nóng)民的技術(shù)、資金、農(nóng)資等方面的支持以及由于失地導(dǎo)致的農(nóng)民對村民自治失去熱情，最終將失去對民主政治權(quán)利的追求”[3]。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的過程中，政府通常先把農(nóng)民的土地征為國有，再將土地使用權(quán)出讓給非農(nóng)用地單位。征地時(shí)往往征地價(jià)格相對低，而土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給具體用地單位時(shí)，土地使用權(quán)的出讓價(jià)格通常相對高，作為土地所有者的鄉(xiāng)村集體和擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民實(shí)際得到的補(bǔ)償相對甚少。有關(guān)資料顯示，農(nóng)用地征用收入的分配大致是：政府及其機(jī)構(gòu)得六至七成，集體得二至三成，農(nóng)民僅得10%～15%[4]。在城市化過程中，農(nóng)民土地被征用不僅意味著農(nóng)民喪失了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本資料，也喪失了能提供社會保障的基礎(chǔ)。現(xiàn)階段，廣大農(nóng)民缺乏比較完善的基本社會保障，他們所擁有的土地?zé)o疑是其抵御各種生活和生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的最后保障。雖然失地農(nóng)民得到了一定的征地補(bǔ)償費(fèi)或安置，但許多地區(qū)都采取用“貨幣安置”來補(bǔ)償農(nóng)民，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，只能維持短期的生活所需。因此，相當(dāng)一部分失地農(nóng)民成為無地、無業(yè)、無保障的“三無”人員?！案鶕?jù)對無錫、蘇州、寧波等城市征地中失地農(nóng)民的調(diào)查，失地農(nóng)民再次就業(yè)率僅達(dá)25%左右。”[5]

失地農(nóng)民的生活狀況不容樂觀。沈關(guān)寶對東北老工業(yè)基地遼寧省的失地農(nóng)民生活狀況進(jìn)行量化分析得出：“征地后生活水平低下的比例比征地前翻了一倍多?！盵6]也就是說，土地被征用與農(nóng)民生活水平的下降直接相關(guān)。失地農(nóng)民失去了土地使用權(quán)后，身份變得十分尷尬，生活在城市又沒有城市居民的身份，難以獲得相應(yīng)的待遇或保障。國家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查顯示，在全部調(diào)查對象中，有70%的失地農(nóng)民因?yàn)檎鞯厣钍苡绊懀?0%在失地后生活困難，81%對未來的生活有顧慮。其中，擔(dān)心養(yǎng)老問題的占72.8%、經(jīng)濟(jì)來源占63%、醫(yī)療占52.6%[7]。從中可以看出，在得到補(bǔ)償費(fèi)后，短期內(nèi)失地農(nóng)民生活水平可能提高，但有限的補(bǔ)償費(fèi)不足以使失地農(nóng)民生活有保障；農(nóng)民如果不能提高技能盡快地實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，又沒有完善的社會保障措施，其日后生活仍存在風(fēng)險(xiǎn)。

二、失地農(nóng)民社會保障法律制度存在的問題

我國關(guān)于失地農(nóng)民社會保障的法律法規(guī)，除了《社會保險(xiǎn)法》、《物權(quán)法》以外，還包括《土地管理法實(shí)施條例》、《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動和社會保障部《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作指導(dǎo)意見的通知》，以及勞動和社會保障部等《關(guān)于做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)和被征地農(nóng)民社會保障工作有關(guān)問題的通知》等。我國各地區(qū)都很重視失地農(nóng)民的社會保障問題。如2005年遼寧省人民政府辦公廳印發(fā)了《遼寧省被征地農(nóng)民社會保障暫行辦法》，對失地農(nóng)民在養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活保障等方面提出了有針對性的辦法。但各地的立法實(shí)踐差異較大，而且保障單一、保障水平比較低。這些法律法規(guī)并不能全面保障失地農(nóng)民的權(quán)益。

（一）失地農(nóng)民社會保障立法滯后且立法較為原則

失地農(nóng)民社會保障立法明顯滯后，各行其是。我國的二元經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)，在社會保障方面表現(xiàn)為城市的社會保障水平明顯高于農(nóng)村。由于農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，土地對農(nóng)民來說，既是其主要的經(jīng)濟(jì)來源，也是農(nóng)民的基本保障。農(nóng)民失去土地后，其基本保障也隨之消失，因而就需要將失地農(nóng)民納入城市社會保障體系中，但實(shí)際在大多數(shù)地區(qū)沒有實(shí)現(xiàn)。西方發(fā)達(dá)國家社會保障制度以立法先行為顯著特征?，F(xiàn)代文明國家也都把社會保障權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。我國《憲法》中規(guī)定了公民享有社會保障權(quán)，但至今只有一部《社會保險(xiǎn)法》出臺，其余社會保障方面的立法層次都比較低，而且適用的對象主要是針對城市居民或婦女、老年人、失業(yè)人員、退休人員等。《社會保險(xiǎn)法》僅在第96條中對失地農(nóng)民社會保險(xiǎn)問題進(jìn)行了原則性規(guī)定，并沒有具體可執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。具體到各地方，相關(guān)法律法規(guī)也不具有可操作性。如從遼寧省的相關(guān)法律法規(guī)看，涉及失地農(nóng)民的只有2005年遼寧省人民政府辦公廳印發(fā)的《遼寧省被征地農(nóng)民社會保障暫行辦法》，且主要是原則性規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。因此，在實(shí)踐中各地區(qū)的具體做法差異較大，大多數(shù)參保失地農(nóng)民都由于繳費(fèi)基數(shù)低而并不能保障其基本生活。這主要是由于社會保障資金不足造成的?！皳?jù)測算，沈陽等大城市的社會保障成本在8萬元/人以上，而目前征地補(bǔ)償費(fèi)一般都低于社會保障的參保門檻，只有沈北新區(qū)和渾南新區(qū)等地價(jià)較高、地區(qū)財(cái)政實(shí)力雄厚的少數(shù)幾個(gè)地方，將被征地農(nóng)民基本上納入了城市社會保障體系。”[8]

（二）失地農(nóng)民未獲得平等的社會保障權(quán)

失地農(nóng)民在土地被征用前，還有土地保障；在失去土地后，失地農(nóng)民失去了保障的基本依托。在當(dāng)前社會保障體系缺失的情況下，農(nóng)民不僅失去了土地，而且失去了土地所能帶來的相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)利和社會保障權(quán)益，包括就業(yè)機(jī)會、基本生活保障以及土地繼承權(quán)、直接收益權(quán)、資產(chǎn)增值權(quán)等。同時(shí)，現(xiàn)行的貨幣安置僅為失地農(nóng)民提供了必要的生活補(bǔ)償，而且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。此外，失地農(nóng)民無法獲得平等的醫(yī)療保障。2003年以來，我國的新農(nóng)合制度為農(nóng)民提供了一定程度的醫(yī)療保障。失地農(nóng)民根據(jù)國家政策也被納入新農(nóng)合的保障中，但由于醫(yī)療保障水平不高，難以滿足看病需求。失地農(nóng)民并未取得與城市居民同等的醫(yī)療保障權(quán)利。楊佳良對陜西關(guān)中地區(qū)失地農(nóng)民社會保障滿意度的調(diào)查結(jié)果顯示，對總體社會保障很不滿意和不太滿意的調(diào)查對象占到總數(shù)的53.76%，滿意度比較低[9]。失地農(nóng)民的狀況在不同區(qū)域存在著差異，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民收入在失地后明顯降低，而在上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的情況有所不同，其重要原因之一是有完善的社會保障[10]?？梢姡纳剖У剞r(nóng)民的生活狀況，就需要完善失地農(nóng)民社會保障法律制度。

（三）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、土地征用以及法定安置途徑方面存在的問題

我國《土地管理法》第8條明確規(guī)定，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，農(nóng)村及郊區(qū)的土地歸農(nóng)民集體所有。而何為“農(nóng)民集體所有”在相關(guān)法律中的理解并不相同?！睹穹ㄍ▌t》第74條解釋為“村農(nóng)民集體所有”、“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”。村農(nóng)民集體所有的土地，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。2004年修正的《土地管理法》也作出了同樣的理解。但是，在實(shí)踐中，“農(nóng)民集體”是一個(gè)抽象的權(quán)利主體。也就是說，法律上規(guī)定的權(quán)利主體無法在實(shí)際中享有現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。這導(dǎo)致在土地征用過程中，主體間相互爭奪利益、推諉責(zé)任，而農(nóng)民的利益得不到保障。

與世界大多數(shù)國家相同，為了防止公權(quán)力對私權(quán)利的侵害，我國《憲法》第10條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”但何為“公共利益”，法律中沒有明確的規(guī)定。在現(xiàn)階段土地征用制度不完善的情況下，易發(fā)生公私不分明的情況，進(jìn)而侵害被征地農(nóng)民的利益。此外，在土地征用法律關(guān)系中主體的地位在事實(shí)上不平等，由此產(chǎn)生的法律關(guān)系也不是平等主體之間基于雙方意思表示一致而達(dá)成的協(xié)議，而是征地者將其單方的意愿強(qiáng)加給農(nóng)民——征用者只要打著“公共利益”的旗號，就可以置農(nóng)民的意志于不顧。實(shí)際上，根據(jù)法律的規(guī)定，國家對土地的征收是單方行政行為，而被征地農(nóng)民必須無條件地遵照執(zhí)行。根據(jù)現(xiàn)行的征地相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地前，土地所有權(quán)要先收歸國有。由于農(nóng)民只擁有對土地的承包經(jīng)營權(quán)，并不擁有所有權(quán)，即在現(xiàn)行的法律體制下，被征地農(nóng)民處于弱勢群體的地位，而且很難通過自身努力得到改變，被征地農(nóng)民在征地過程中的主體地位難以體現(xiàn)，因而在征地過程中處于被動的地位。我國土地征用法規(guī)和政策（包括各地方的法規(guī)和規(guī)章）主要規(guī)定了征地的程序和違法應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等，但未提及土地所有者及其成員在土地征用中享有的權(quán)利；而在湖南省、福建省、山東省、蘇州市等地的很多地方性法規(guī)、規(guī)章中，甚至規(guī)定了其有“不得妨礙和阻撓”的義務(wù)。雖然土地征用是國家行為，但也不能因此就取消了權(quán)利主體的民事權(quán)利。因?yàn)橥恋卣饔媒o予補(bǔ)償?shù)那疤崾敲袷轮黧w的民事權(quán)利，如果沒有相應(yīng)的民事權(quán)利，補(bǔ)償就沒有了法律依據(jù)。

此外，我國的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不科學(xué)，水平較低?，F(xiàn)行征地制度規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)是按土地的原用途的年產(chǎn)值倍數(shù)來測算的，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有考慮到土地實(shí)際上也是農(nóng)民的保障手段，并且把農(nóng)民排除在土地增值收益分配體系之外。

三、完善失地農(nóng)民社會保障法律制度

公平的社會保障法律制度是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的重要組成部分。在我國，隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，失地農(nóng)民數(shù)量不斷增加。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，2007年我國城市化率為44.9%；據(jù)估算，2020年我國的城市化率將達(dá)到55.9% [11]（p.93）。在城市化的進(jìn)程中，數(shù)量愈來愈多的失地農(nóng)民的社會保障問題成為非常突出、亟待解決的重要問題。雖然各地也進(jìn)行了一些有益的嘗試（如北京、上海、浙江嘉興等地），但目前我國還沒有一部保障失地農(nóng)民權(quán)益的全國性法律。失地農(nóng)民問題是國際社會中許多國家在城市化、工業(yè)化的過程中都曾經(jīng)遇到的重大經(jīng)濟(jì)和社會問題。英國、美國、日本等國都建立了嚴(yán)格的征地補(bǔ)償法律制度和比較完善的社會保障法律制度，構(gòu)建起完善的再就業(yè)培訓(xùn)制度。因此，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)根據(jù)法律再結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，從以下五方面來保障失地農(nóng)民的社會保障權(quán)利。

（一）建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度

目前，我國農(nóng)村養(yǎng)老方式主要是依靠傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式。由于農(nóng)民失去土地后，沒有了基本的生產(chǎn)資料，單純依靠這種養(yǎng)老模式具有一定的社會風(fēng)險(xiǎn)，因而需要從根本上消除被征地農(nóng)民對養(yǎng)老問題的顧慮。建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)本著以“以土地?fù)Q保障”為總體構(gòu)想。在這方面《社會保險(xiǎn)法》已經(jīng)進(jìn)行了規(guī)定，其第96條規(guī)定：征收土地的同時(shí)，應(yīng)對失地農(nóng)民的社會保險(xiǎn)做出足額安排。但是，“足額”具體如何確定并沒有明確的規(guī)定，因此，實(shí)施起來各地標(biāo)準(zhǔn)有所不同，導(dǎo)致失地農(nóng)民無法獲得完善的保障。這就需要根據(jù)《社會保險(xiǎn)法》制定《失地農(nóng)民社會保障條例》來明確保障標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)考慮各地的不同情況，建立多層次的養(yǎng)老保障體系。失地農(nóng)民可以劃分為兩種情況：一種是已經(jīng)作為城鎮(zhèn)中就業(yè)人員的，可以將其納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)；另一種是由于各種原因無法就業(yè)的，則可為其單獨(dú)立法，既有別于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障，也有別于農(nóng)村的養(yǎng)老保障。我國一些地區(qū)（如浙江省、江蘇省、廣東省等）已經(jīng)開始進(jìn)行了一系列可行的探索。實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障的一體化，目前非常棘手的問題是養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的來源問題。筆者認(rèn)為，可以通過多渠道的資金籌集方式來解決問題。立法中應(yīng)明確規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)資金由政府、集體、個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，以及三者的負(fù)擔(dān)比例。在具體的費(fèi)用來源上，政府承擔(dān)的部分可從土地出讓金中列支，集體承擔(dān)的部分可從土地補(bǔ)償費(fèi)中獲得。同時(shí)，還要健全養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理及運(yùn)行法律制度。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營關(guān)系到國家的發(fā)展和廣大農(nóng)民的切身利益。必須健全社會保障領(lǐng)域的法律法規(guī)，依法賦予監(jiān)督主體相關(guān)的監(jiān)督職責(zé)；養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理機(jī)構(gòu)與經(jīng)營機(jī)構(gòu)應(yīng)該分別設(shè)立，以達(dá)到相互制衡的作用。

（二）建立多元化的醫(yī)療保障法律制度

失地農(nóng)民在失去土地保障后，雖然受新農(nóng)合制度的保障，但并未全部被納入社會醫(yī)療保險(xiǎn)體系中。因此，失地農(nóng)民的醫(yī)療保障成為迫在眉睫的問題之一。目前這種依靠社會保障主管部門和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)通過行政手段促進(jìn)醫(yī)療保障制度發(fā)展的做法，只能起到事倍功半的效果。最好的做法是通過立法解決失地農(nóng)民的醫(yī)療保障問題，使失地農(nóng)民醫(yī)療保障做到有法可依。應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，盡快制定適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的社會保障法規(guī)及實(shí)施細(xì)則，規(guī)定失地農(nóng)民醫(yī)療保障的原則、性質(zhì)和組織結(jié)構(gòu)等。由于我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，還不具備把所有失地農(nóng)民均納入社會醫(yī)療保險(xiǎn)制度的條件。因此，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，通過地方立法建立多形式、多層次的醫(yī)療保障法律制度。浙江省在這方面進(jìn)行了積極的嘗試，該省11個(gè)地區(qū)中已經(jīng)有10個(gè)地區(qū)，二十多個(gè)縣（市、區(qū)）針對失地農(nóng)民，就保障對象、保障資金管理、養(yǎng)老、就業(yè)和醫(yī)療以及相關(guān)工作，出臺了試行辦法和實(shí)施細(xì)則，其中也包括解決失地農(nóng)民醫(yī)療問題的一些嘗試。在建立失地農(nóng)民醫(yī)療保障法律制度中，最先應(yīng)建立的是大病住院保障法律制度。政府要積極承擔(dān)起社會保障的責(zé)任，同時(shí)發(fā)動社會力量，解決資金缺口。從法律制度角度看，最根本的解決辦法是積極創(chuàng)立新型合作醫(yī)療保障法律制度。

（三）建立失地農(nóng)民最低生活保障法律制度

最低生活保障應(yīng)覆蓋全體公民。但是，目前我國對社會保障的投入還不足以實(shí)現(xiàn)在全國范圍建立低保制度尤其是相同標(biāo)準(zhǔn)的低保制度。因此，應(yīng)加大最低生活保障方面的投入，各省、直轄市應(yīng)因地制宜，通過地方立法在有條件的地方探索建立農(nóng)村最低生活保障法律制度。在立法中應(yīng)當(dāng)合理界定保障對象。凡是生活水平低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的失地農(nóng)民都應(yīng)該得到保障，其中既包括無勞動能力、無生活來源、無法定撫養(yǎng)、贍養(yǎng)人義務(wù)的未成年人、老年人，也包括因殘、因?yàn)?zāi)、因病致貧的，有一定經(jīng)濟(jì)來源但生活水平低于當(dāng)?shù)鼗驀乙?guī)定的最低保障線的居民。

關(guān)于最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)。由于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展在某種程度上具有不可逆性發(fā)展的特點(diǎn)，而且我國地域遼闊、各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大，因而現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定標(biāo)準(zhǔn)，地區(qū)之間可以有所差別。既要考慮滿足當(dāng)?shù)鼗疚镔|(zhì)生活需要，還要考慮地方財(cái)政的承受能力。同時(shí)，也要將差距控制在合理范圍內(nèi)，做到“差距合理、底線公平”。

（四）建立就業(yè)和社會服務(wù)保障法律制度

失地農(nóng)民由于缺乏受教育或培訓(xùn)的機(jī)會，一旦失去土地，將面臨巨大的就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要通過立法建立和完善失地農(nóng)民就業(yè)保障機(jī)制。一方面，可以通過立法鼓勵用人單位招收失地農(nóng)民，如對招用失地農(nóng)民的企業(yè)給予一定的稅收減免等優(yōu)惠政策；另一方面，政府可以鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，在制度上向自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民傾斜，并設(shè)置相對優(yōu)惠的創(chuàng)業(yè)條件。除此之外，還應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)法律援助制度。由于失地農(nóng)民是弱勢群體，應(yīng)通過立法將失地農(nóng)民作為法律援助的對象明確下來，以保障他們的權(quán)利在受到侵害時(shí)能夠通過法律援助得到及時(shí)的法律救濟(jì)。（五）完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)、土地征用法律制度

在以農(nóng)村集體土地所有制為基本政策的前提下，應(yīng)充分重視農(nóng)民的權(quán)利。征地過程應(yīng)是建立在平等前提下的物權(quán)交易過程。建議對現(xiàn)行有關(guān)土地征用方面的法律條款進(jìn)行修改，明確界定何為“公共利益”。國家制定交易規(guī)則，以此來制衡某些地方政府受利益驅(qū)使過度征地，杜絕征地過程中有可能出現(xiàn)的公私不分的混亂現(xiàn)象。充分發(fā)揮市場作用，給農(nóng)民以公平的補(bǔ)償。通過法律，明確被征地農(nóng)民權(quán)利主體的地位。此外，還要重視土地征用程序，通過程序正義達(dá)到實(shí)質(zhì)正義。

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[責(zé)任編輯：楊健]