魏向前

摘要：作為一種全新的治理模式，跨域協(xié)同治理意味著國家治理現(xiàn)代化重心的重大轉(zhuǎn)變。現(xiàn)有的政府間合作不論在內(nèi)容上還是形式上都呈現(xiàn)出碎片化現(xiàn)象，合作觀念缺失是其中重要影響因素，因而樹立整體性治理理念是開展跨域協(xié)同治理的先決條件。創(chuàng)新協(xié)同治理體制機制是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化的內(nèi)生動力：創(chuàng)新組織體制，搭建跨行政區(qū)域的地方政府間合作組織；構(gòu)建及時有效的問題磋商機制，嘗試引入企業(yè)董事會制度；建立有效的政策支持機制，建立一套科學的干部績效考核體系；完善地方政府間合作的政策執(zhí)行制度，嘗試推行區(qū)域內(nèi)行政管理管轄權(quán)的讓渡；健全地方政府間合作的保障機制，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的契約化。

關(guān)鍵詞：跨域協(xié)同治理；碎片化；整體性治理；協(xié)同治理體制機制

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：1008-7168（2016）02-0034-07

從國際上看，隨著整體性政府理論和新型地方政府間伙伴關(guān)系理論的興起，府際關(guān)系特別是區(qū)域政府間合作已然成為各國行政改革中的焦點問題。發(fā)達國家跨域協(xié)同治理的歷史較長，也形成了比較規(guī)范、穩(wěn)定的理論指導思想以及相應的運行穩(wěn)定、成效鮮明的執(zhí)行機制。在我國新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程中，隨著生產(chǎn)要素的跨區(qū)域流動，加之一些地方政府在地方利益的驅(qū)動下所實施的單方面的逆向政府行為，大量跨域公共服務(wù)、跨域公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及跨域環(huán)境治理問題也隨之產(chǎn)生。這對過去地方政府的“個人只掃門前雪”的封閉式管理方式提出了嚴峻考驗。因此，政府間協(xié)同治理成為解決區(qū)域公共事務(wù)的良治之道，更是通往區(qū)域共同繁榮的必由之路。

一、開啟跨域協(xié)同治理新時代：國家治理現(xiàn)代化的重心轉(zhuǎn)變

在國家治理體系和治理能力尚未達到現(xiàn)代化水準之前，區(qū)域一體化的發(fā)展水平和提升層次注定將處于一種摸著石頭過河的探索狀態(tài)。在此過程中，沉淀性問題和新生性問題勢必都將出現(xiàn)并疊加在一起。于是，跨域協(xié)同治理就應運而生了。在國家現(xiàn)代化方略中，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展歷來是我們孜孜以求的目標，對其具體實現(xiàn)路徑的探索一直伴隨著改革開放的歷史進程。近年來，隨著長三角及珠三角協(xié)同治理的成效不斷彰顯，特別是京津冀跨域協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，我國已悄然進入跨域協(xié)同治理的新時代。

（一）跨域協(xié)同治理是推進區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的必然選擇

跨域協(xié)同治理雖然成為各方共識，但地方政府“經(jīng)濟人”屬性會本能地驅(qū)使地方政府產(chǎn)生搭便車的行為。尤其是當公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的溢出效應為地方政府搭便車提供了更為現(xiàn)實的可能時，就會進一步增加跨域協(xié)同治理的難度。這種搭便車的理念和相應的“畫地為牢”式的“行政區(qū)經(jīng)濟”動機將在很大程度上阻礙區(qū)域經(jīng)濟一體化的進程，從而增加地方間經(jīng)濟交往的交易成本，損害本地區(qū)經(jīng)濟增長的速度和質(zhì)量。

如何破解行政區(qū)經(jīng)濟瓶頸、整合區(qū)域經(jīng)濟能量、走合作發(fā)展的共贏道路呢？如果從區(qū)域經(jīng)濟理論的視角審視，在不重新調(diào)整行政區(qū)劃的前提下，區(qū)域經(jīng)濟一體化的順利發(fā)展只能寄希望于市場經(jīng)濟的發(fā)展和完善。因為在市場規(guī)律的作用下，區(qū)域聯(lián)合發(fā)展能給所有成員都帶來相應好處：市場的力量遲早要沖破行政區(qū)劃的邊界，從而促進經(jīng)濟的合理分工與協(xié)作，促進資源的合理配置。然而，我國市場化機制的發(fā)育成熟、統(tǒng)一的大市場的最終形成無疑是一個漫長的發(fā)展過程而絕非一朝一夕之功。即使在市場經(jīng)濟已經(jīng)完全發(fā)育成熟的發(fā)達國家，“市場萬能”的神話都無法克服其固有的“市場失靈”現(xiàn)象。因此，不能將解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展問題完全寄托于市場的力量之上，而應傾向于實行政府干預型的協(xié)調(diào)模式。只有這樣，才能破解區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中的統(tǒng)一市場與市場壁壘、區(qū)域整體利益與局部利益、經(jīng)濟發(fā)展與社會建設(shè)之間的矛盾，也才會有效消除自發(fā)市場經(jīng)濟行為中所衍生出來的大量的因誠信不足而產(chǎn)生的經(jīng)濟投資、貿(mào)易往來、環(huán)境保護等方面的市場失靈及社會誠信等問題。所以，在現(xiàn)行體制下，解決行政區(qū)經(jīng)濟問題、實現(xiàn)我國區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展目標的理性選擇是構(gòu)建一個強有力的區(qū)域政府間合作機制，依靠政府間的積極有效合作來推動區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展[1]（pp.3437）。

（二）跨域協(xié)同治理是地方政府治理水平提升的必然要求

就目前跨域協(xié)同治理現(xiàn)狀而言，在區(qū)域經(jīng)濟一體化、市場無邊界化迅猛發(fā)展的全新態(tài)勢下，行政區(qū)內(nèi)諸多的傳統(tǒng)內(nèi)部社會公共問題與公共事務(wù)變得越來越“外部化”和無界化?？缧姓^(qū)的區(qū)域公共問題隨之大量出現(xiàn)，越來越表現(xiàn)出碎片化現(xiàn)象，并呈現(xiàn)復雜化、多元化和規(guī)?；陌l(fā)展態(tài)勢。僅靠傳統(tǒng)的單一地方政府往往力不從心。這其中除區(qū)域個體受制于有限的人力、財力、物力因素以及各方信息不對稱等原因而無法單獨應對外，更重要的原因是各地方政府往往囿于局部利益而對區(qū)域整體公共事務(wù)采取的只希望搭便車從而坐享其成的不作為的態(tài)度以致跨域合作根本無法啟動。當前跨域性質(zhì)的生態(tài)恢復與環(huán)境保護、人口與資源、流域治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政策沖突、治安維穩(wěn)等問題已逐步顯現(xiàn)，并呈不斷蔓延發(fā)展的趨勢。這也恰恰是行政體制互不隸屬的區(qū)域內(nèi)各成員政府都無權(quán)處置也無力應對的復雜而棘手的跨域公共問題。何況各個地方政府在跨域公共問題的治理方面都在不遺余力地追求自身利益的最大化，“公地悲劇”現(xiàn)象往往因之屢見不鮮，跨域協(xié)同治理必然受阻，地方政府之間的合作關(guān)系也必然受損。因此，面對愈加突出的跨域公共問題的嚴峻挑戰(zhàn)，作為區(qū)域整體公共利益的維護者，為了解決跨域公共管理問題、維護良好的跨域公共秩序、提供良好的跨域公共服務(wù)和公共產(chǎn)品、創(chuàng)造良好的跨域投資發(fā)展環(huán)境以及構(gòu)建和諧地方政府關(guān)系，跨域各地方政府必然要積極尋求雙邊或多邊區(qū)域政府間協(xié)同治理之道。通過借助跨域協(xié)同治理制度來有效地分攤跨域公共事務(wù)的治理成本，從而緩解單一政府功能過小和公共服務(wù)范圍擴大的矛盾，破解公共產(chǎn)品生產(chǎn)與供給中的“囚徒困境”，有效提升地方政府治理的水平，實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動發(fā)展。

（三）跨域協(xié)同治理是地方政府間府際合作的必然結(jié)果

理性審視當代地方政府間關(guān)系，其中不乏大量卓有成效的合作與共贏的案例，但更多呈現(xiàn)出來的是激烈博弈與無聲競爭的殘酷事實，并且在政府理性“經(jīng)濟人”屬性的本能驅(qū)使下呈愈演愈烈之勢。在以GDP為中心的干部考核制度大背景下，地方政府官員作為追求利益最大化的“經(jīng)濟人”，為使自己能在眾多被考核者中脫穎而出以實現(xiàn)職務(wù)上的晉升，甚至不惜弄虛作假、“官出數(shù)字”、“數(shù)字出官”、大搞政績工程。為了推動本地經(jīng)濟短期發(fā)展，地方政府官員注定會忽視乃至回避跨域合作，不惜大搞地方保護主義、山頭主義，致使區(qū)域內(nèi)各單元轄區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴重雷同。在某些領(lǐng)域充滿舍我其誰的不良心態(tài)，開展無序、惡性競爭。如在招商引資上，競相低價出讓土地甚至無償出讓土地以及補貼財政預算外資金、隨意減讓稅收等。因此，為了做到趨利避害，要規(guī)范作為區(qū)域公共管理核心主體的地方政府競爭行為，消除區(qū)域政府間不良競爭，推動區(qū)域競爭走向區(qū)域合作，促進區(qū)域一體化進程，增強整個區(qū)域的綜合競爭力，提升整個區(qū)域的良好形象，實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展?？缬蚋鞯胤秸仨氁獦淞⒄w性合作共贏的理念，真正做到跨域公共利益就是區(qū)域成員自身長遠利益，切實加強跨域政府間橫向合作機制構(gòu)建，重塑橫向政府間的合作關(guān)系，在平等競爭與合作中尋求共同發(fā)展。

二、整體性治理的理念：開展跨域協(xié)同治理的先決條件

迄今為止，跨域合作尚未普遍成為區(qū)域地方政府的自覺選擇，現(xiàn)有的政府間合作不論在內(nèi)容上還是形式上都呈現(xiàn)出碎片化現(xiàn)象。究其原因，合作觀念缺失是重要影響因素。因此，隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的快速推進，不斷涌現(xiàn)的大量跨域公共事務(wù)已經(jīng)成為一種新常態(tài)。這就需要我們改變過去那種封閉發(fā)展思維，突破傳統(tǒng)“行政經(jīng)濟區(qū)”單向度治理理念，重塑復合型區(qū)域治理新理念。

（一）區(qū)域合作觀念淡薄對跨域協(xié)同治理的雙重影響

一方面，區(qū)域公共事務(wù)屬地觀念影響跨域協(xié)同治理的順利推進。在區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中，由于很多區(qū)域公共問題都表現(xiàn)出跨越行政界線的特點。運用跨域復合治理的思維和方式來解決跨域公共問題就顯得尤為突出和緊迫。但隨著地方政府在經(jīng)濟發(fā)展方面主動權(quán)與自主權(quán)的權(quán)重指數(shù)不斷提升，地方政府作為一個相對獨立的利益主體地位日漸凸顯。在目前經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)建設(shè)“五位一體”的發(fā)展戰(zhàn)略格局下，經(jīng)濟建設(shè)仍居于首要和核心的位置，更何況政府考核指標和干部考核指標與經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)。受制于官員晉升原規(guī)則和潛規(guī)則的雙重影響，干部任期內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展指標成為其晉升的關(guān)鍵因素與重要指標，從而導致其對短期內(nèi)收益水平較低的跨域合作持一種消極保守的觀念，進而產(chǎn)生跨域合作必然吃虧而不愿意合作的短視。因此，一些地方政府對于發(fā)展本地經(jīng)濟有思路、有激情、有魄力、有水平；對于發(fā)展跨域經(jīng)濟合作則因為存在著根深蒂固屬地觀念，往往是“談起來重要，做起來次要，忙起來不要”。相關(guān)跨域合作政策也呈碎片化狀態(tài)，缺乏系統(tǒng)性與前瞻性。即便在跨域合作過程中，地方政府總是抱有少投入、多產(chǎn)出的心理，當?shù)胤蕉唐诶婧涂缬蜷L期利益相沖突時，往往以保全地方利益最大化為原則和出發(fā)點，不愿進行長期、持續(xù)、規(guī)?；耐度耄埠苌倏紤]和顧及區(qū)域整體利益。盡管不排除有長遠眼光的地方領(lǐng)導，但由于在我國目前的政治及行政生態(tài)背景下，地方領(lǐng)導沒有明確的任期期限，地方政策的連貫性很難保證，跨域合作政策的可持續(xù)性可能因此會存在變數(shù)甚至夭折，跨域合作的成效更是無從談起。

另一方面，不為而無過的消極觀念也在很大程度上影響著跨域協(xié)同治理的進程。作為社會群體中的一員，官員個人的決策傾向及行為更是深受區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、個人政治發(fā)展與職務(wù)晉升之間內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)的影響。這對跨域地方政府間合作中的一些地方政府官員的消極而無為的現(xiàn)象有相當?shù)慕忉屃驼f服力。就跨域合作而言，有兩種可能的合作結(jié)局：一種是合作成效明顯，這對官員而言名利雙收；另一種結(jié)局是合作失敗，這會對官員的政績和仕途帶來潛在的風險。因此，兩害相權(quán)取其輕，在官員對預期收益與風險之間進行權(quán)衡時，他們往往會選擇保住現(xiàn)有收益而不愿冒更多的風險，不為而無過的行政消極作為或行政不作為的思想便由此產(chǎn)生?，F(xiàn)實中這條不為而無過的潛規(guī)則深深地根植內(nèi)化于地方官員的心中。在當前我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型過程中，在不能確保實現(xiàn)穩(wěn)健的經(jīng)濟發(fā)展目標的情況下，不為而無過、退而求其次的趨中行為便成為很多地方官員的一種普遍行為。在他們看來，只有“趨中”才是穩(wěn)定、可靠的選擇。特別是黨的十八大以來，黨政干部問責力度不斷加大，這就意味著干得越多責任風險就越大。而在跨域合作中，由于受多種不可預知因素的影響，合作失敗的概率也就更大。因此，在這種情況下，一些地方政府官員不愿其政治升遷受影響與牽連，也不愿背負從政績效不佳的罵名；消極應付跨域合作，根本無法以真正的超前意識和戰(zhàn)略思維去思考和謀劃跨域合作，從而減弱了府際合作的動力。

（二）在跨域協(xié)同治理進程中必須切實樹立整體性治理的先進理念與文化

區(qū)域經(jīng)濟一體化在很大程度上意味著區(qū)域各主體之間要堅決摒棄傳統(tǒng)的“內(nèi)向型行政”的弊端，轉(zhuǎn)而奉行“區(qū)域整體行政”的現(xiàn)代公共行政理念。這就要求跨域各地方政府都要以公共問題與公共事務(wù)為其基本價值導向，摒棄那種“畫地為牢”的行政等級觀念和封閉保守思想。一方面，區(qū)域公共管理理念蘊含著一種治道思維的徹底變革，是一種構(gòu)建政府間關(guān)系新型框架的價值基礎(chǔ)，同時也彰顯了一種與過去那種按地理疆域和行政區(qū)劃的切割行事的思維的決裂，轉(zhuǎn)而提倡并支持區(qū)域公共事務(wù)中以公共事務(wù)為中心的聯(lián)邦合作主義的多層次治理理念。另一方面，區(qū)域公共管理理念也突出了在府際合作中運用目標管理、網(wǎng)際溝通、價值愿景、多元參與、對話協(xié)商的手段和方式的極端重要性。同時，以共同的政策議題為導向，最大限度地整合各方資源，發(fā)揮區(qū)域整體力量，展示區(qū)域整體的知名度與美譽度，最終提升區(qū)域整體利益和效用的最大化。

整體性治理理念的核心在于通過形成卓有成效的跨域合作以充分應對日益嚴峻的跨域公共問題及外部挑戰(zhàn)，增進區(qū)域各方公共價值的實現(xiàn)。整體性治理的邏輯起點是共同解決跨域公共問題，釋放協(xié)調(diào)治理的正能量，實現(xiàn)正和博弈目標的價值導向。在大數(shù)據(jù)時代，整體治理的目標完全可以依托技術(shù)的進步和治理工具的改進來實現(xiàn)。毋庸諱言，借助于現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展與進步、立足于整體性思維方式的嵌入、通過網(wǎng)絡(luò)式立體治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建、充分依靠具有強大整合能力的政府力量、積極發(fā)揮第三部門的作用，完全可以形成整體治理的強大合力從而更好、更快、低成本、高效地為跨域地區(qū)的民眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，加快區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展步伐。

當然，筆者的實地調(diào)研表明，在關(guān)于如何進行跨域協(xié)同發(fā)展的討論中，一些地方政府一味地強調(diào)各自的經(jīng)濟優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢、希望獲得跨域合作的收益最大化、在未來跨域合作中應該發(fā)揮主導作用的強烈愿望等。這充分說明一些地方政府仍然在跨域政府間合作方面抱有較為嚴重的不信任態(tài)度，缺乏一種協(xié)商互動、分工合作、共贏發(fā)展的多贏式全新思維。因此，這就要求橫跨不同省份的經(jīng)濟區(qū)各地方政府成員務(wù)必順應整體性治理的時代大潮流，淡化行政文化觀念；樹立并強化整體性政府治理的先進思維與理念，徹底放棄那種畫地為牢、以鄰為壑、各自為政的“一畝三分田式”的自我封閉、自我孤立、不合時宜的陳腐觀念和僵化思維；共同樹立整體化、聯(lián)動化的新型府際合作理念，加大區(qū)域合作理念的認同，淡化并超越行政界線；將各自利益視作自己利益的一部分，共同構(gòu)筑分工協(xié)助、優(yōu)勢互補、互惠互利、共同發(fā)展的無縫隙、無障礙的經(jīng)濟區(qū)。對于跨域協(xié)同治理，當務(wù)之急是跨域經(jīng)濟區(qū)各協(xié)作方要在上述先進理念指導下，進一步加快政府職能的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)由各自為政到橫向協(xié)調(diào)聯(lián)動的轉(zhuǎn)變、由單向度治理到多中心治理的轉(zhuǎn)變、由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變、由命令指揮向協(xié)商民主的轉(zhuǎn)變。最終通過政府調(diào)控與市場運行的雙管聯(lián)動的方式，加速跨域經(jīng)濟區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化、市場體系一體化、社會發(fā)展一體化以及公共政策體系一體化進程，真正實現(xiàn)該經(jīng)濟區(qū)府際合作在更寬領(lǐng)域、更深層次中的深度融合和持久合作。

三、協(xié)同治理體制機制創(chuàng)新：實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化的內(nèi)生動力

制度的功能在于能將復雜的交往行為過程變得更為容易理解和清晰預見，從而能夠最大程度地降低區(qū)域協(xié)作中所產(chǎn)生的沖突并顯著降低協(xié)調(diào)交易成本。從這個意義上講，無論是跨域聯(lián)合治理困境的突破與超越，還是跨域聯(lián)合治理政策的實施與推進，都有賴并依托一系列相應制度的設(shè)計與選擇、完善與匹配。

（一）創(chuàng)新組織體制，搭建跨行政區(qū)域的地方政府間合作組織

就當前我國跨域經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃與建設(shè)現(xiàn)狀而言，為了從體制上保證行政區(qū)局部利益為經(jīng)濟區(qū)全局利益讓道，建議由中央牽頭或授權(quán)建立由不同省份政府的發(fā)改委牽頭、跨域各合作方政府共同參加的跨行政區(qū)域的地方政府間合作組織。這種合作組織的職能包括以下幾個方面。一是研究制定跨域經(jīng)濟區(qū)統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)一政策。在推進區(qū)域經(jīng)濟一體化過程中，秉持弱化行政區(qū)概念、強化經(jīng)濟區(qū)概念的原則，做到規(guī)劃先行、統(tǒng)籌考慮。制定出超越現(xiàn)有行政區(qū)劃和覆蓋跨域經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各等級城市、各行政主體以及各功能大區(qū)域的規(guī)劃；消除市場壁壘和產(chǎn)品流動障礙，形成統(tǒng)一的市場體系；發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，形成合理分工的產(chǎn)業(yè)一體化；建立完善、協(xié)調(diào)的交通物流網(wǎng)絡(luò)，推進基礎(chǔ)設(shè)施一體化；加強對戶籍、住房、就業(yè)、醫(yī)療、教育、社會保障制度等方面的協(xié)調(diào)與管理，聯(lián)手構(gòu)建統(tǒng)一的制度架構(gòu)和實施細則；在招商引資、土地批租、外貿(mào)出口、人才流動、技術(shù)研發(fā)、信息共享等方面，營造無特別差異的政策環(huán)境，實現(xiàn)區(qū)域制度架構(gòu)的融合統(tǒng)一。二是公平公正地仲裁跨域經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟糾紛。從世界范圍看，成功的區(qū)域一體化國家間聯(lián)盟如歐盟、海合會等組織以及世界貿(mào)易組織等地區(qū)和國際組織，在其成員國發(fā)生經(jīng)濟和貿(mào)易糾紛或成員國之間采取貿(mào)易保護主義政策時，都通過專門權(quán)威機構(gòu)進行協(xié)調(diào)及仲裁，以確保區(qū)域經(jīng)濟一體化進程不受影響。從國外發(fā)達國家看，為了確保區(qū)域經(jīng)濟一體化的順利推進，必須設(shè)立權(quán)威的協(xié)調(diào)及仲裁機構(gòu)。如德國的區(qū)域聯(lián)合體、美國的區(qū)域開發(fā)委員會、加拿大的大都市區(qū)政府都是扮演著協(xié)調(diào)及仲裁的天然角色的跨域合作組織。我們應在借鑒國外先進做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合國情，創(chuàng)建跨行政區(qū)域的地方政府間合作組織。該組織以獨立、客觀、公正的第三方身份，秉持促進區(qū)域經(jīng)濟一體化、實現(xiàn)區(qū)域整體利益的宗旨，積極協(xié)調(diào)并公平仲裁各成員政府之間的摩擦與矛盾，確?？缬虻胤秸g合作的順利進行。

（二）構(gòu)建及時高效的問題磋商機制，嘗試引入企業(yè)董事會制度

在西方發(fā)達國家府際合作制度中，加拿大是最早實行類似企業(yè)董事會制度協(xié)調(diào)機構(gòu)的典型國家之一，這其中又以大溫哥華地區(qū)董事會為典型代表。眾所周知，位于加拿大西南部太平洋沿岸的大溫哥華地區(qū)城市群是加拿大經(jīng)濟最為發(fā)達、人口集中程度最高的地區(qū)。為了有效地經(jīng)營并治理該城市群，溫哥華地區(qū)于20世紀60年代率先采取了一條與其他國家和地區(qū)不同的區(qū)域治理協(xié)作制度——企業(yè)董事會制度。該制度明確規(guī)定：大溫哥華地區(qū)的董事會是由該城市群的21個市、區(qū)選舉出來的代表組成，任期二年，每年召開一次例會。該制度的主要職責涵蓋了以下幾個方面：為整個城市群可持續(xù)發(fā)展提供一個整體規(guī)劃與發(fā)展框架；為整個城市群和各成員城市提供高效經(jīng)濟的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；開發(fā)與保護公園、林蔭道等綠色用地；建立設(shè)施完善的社區(qū)，確保轄區(qū)居民的優(yōu)質(zhì)生活空間；城市空間的科學規(guī)劃、交通線路的合理布局及出行方式的選擇等。該董事會的目的是通過協(xié)調(diào)這個城市群的規(guī)劃與發(fā)展，使其成為一個自然環(huán)境優(yōu)美絕倫、居民文化宗教多元、人類與自然協(xié)調(diào)發(fā)展、居民生活衣食無憂的城市群[2]。透過大溫哥華地區(qū)董事會的起源與運作不難看出，平等的地位、權(quán)責一致的功能、尊重彼此間利益、重視組織成本效率、透明化的決策模式、專業(yè)化的運作經(jīng)驗是確保大溫哥華董事會成功運行的關(guān)鍵因素。

這對我們很有啟發(fā)與借鑒意義，仿效大溫哥華城市群董事會的運作模式不失為一種更好的選擇。但基于歷史制度的慣性和現(xiàn)實中國國情的考量，跨域經(jīng)濟區(qū)不可能直接跨越到董事會這種模式。因此，可以考慮通過先實行雙軌制再逐步向董事會制度的最終演進。未來跨域經(jīng)濟區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)董事會應由各成員城市組成，每個城市的具體名額可根據(jù)該城市的地位、級別、人口、經(jīng)濟實力等綜合因素確定，董事會主席由所有成員經(jīng)民主協(xié)商推舉產(chǎn)生。該董事會的職責是負責制定并落實經(jīng)濟區(qū)跨域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟升級轉(zhuǎn)型、生態(tài)環(huán)境保護、民生福祉的實現(xiàn)、人文交流與合作等方面的事宜，最終使各個跨行政區(qū)域成為具備較強整體競爭力、經(jīng)濟一體化程度較高、在中國經(jīng)濟大格局中擁有一席之地的地區(qū)。

（三）建立有效的政策支持機制，設(shè)計科學的干部績效考核體系

首先，要明確政府官員考核的價值導向。政府官員考核體系必須以忠實于跨域公共利益為重要前提，這也符合公平公正、服務(wù)于民眾的公共行政精神的實質(zhì)與內(nèi)涵。因此，在地方政府績效考核與評價體系中，其指標和依據(jù)不僅包括地方經(jīng)濟發(fā)展的程度、規(guī)模和水平，而且包括與其毗鄰地區(qū)經(jīng)濟合作的程度。各級政府在招商引資、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)治理、人文交流方面都要樹立通盤發(fā)展考慮而非獨贏發(fā)展、互利合作而非惡性競爭的跨域協(xié)同治理的先進理念與思維。其次，要科學設(shè)定政府官員的考核內(nèi)容。跨域府際合作的核心是各地方政府成員利益的重新調(diào)整與分配，但長期以來傳統(tǒng)的官員績效評估指標體系往往使一些地區(qū)只管本地發(fā)展而對臨近地區(qū)進行市場封鎖，或設(shè)置投資障礙，或轉(zhuǎn)嫁污染等，因而難以催生跨地區(qū)政府間合作的真正動力。因此，必須設(shè)計一套科學、可量化的干部政績考核指標體系，該指標體系不僅要有跨域性質(zhì)的經(jīng)濟發(fā)展、社會就業(yè)、疾病控制以及社會秩序與安全等可以量化的“硬指標”，還要包括跨域性質(zhì)的生產(chǎn)要素流動、文化旅游發(fā)展、生態(tài)環(huán)境治理、政府服務(wù)質(zhì)量、社會文明水平、公民社會建設(shè)狀況以及國土空間規(guī)劃與開發(fā)等“軟指標”。最后，要構(gòu)建具有廣泛代表性的跨域考核主體。為了保證對政府官員考核評估活動動機的純正性以及評估結(jié)果的客觀性和公正性，就必須構(gòu)建獨立、多元、多層次、多渠道的跨域考評主體。應成立一個全方位涵蓋跨域政府官員、社會組織代表、企業(yè)代表、專家學者、社會媒體、社區(qū)居民代表等組成的綜合性的政府服務(wù)績效評估委員會；或者委托跨域第三方或中介組織，讓其全面負責并開展指標制定、信息收集整理、評估和鑒定以及綜合協(xié)調(diào)等工作，全程、全方位地獨立評價跨域協(xié)同治理績效。這樣才能更為客觀、公正地再現(xiàn)政府官員施政績效，并使評估過程本身接受社會的監(jiān)督[3]。

（四）完善地方政府間合作的政策執(zhí)行制度，嘗試推行區(qū)域內(nèi)行政管理管轄權(quán)的讓渡

在區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中，地方政府間的合作尚存在一些難以克服的障礙，主要體現(xiàn)在行政區(qū)經(jīng)濟與區(qū)域經(jīng)濟一體化之間的矛盾上。之所以出現(xiàn)這樣的區(qū)域合作治理困境，主要是因為行政區(qū)行政往往具有內(nèi)斂性、閉合性、切割性和有界性等特點。從根本上說，行政區(qū)行政模式是一種畫地為牢、各自為政的模式。這顯然與開放性、流通性、競爭性的區(qū)域經(jīng)濟一體化的趨勢與特點背道而馳，結(jié)果必然會導致生產(chǎn)分割、流通不暢、惡性競爭的不良局面的形成，區(qū)域經(jīng)濟的蜂窩化和碎片化現(xiàn)象也在所難免。要想有效破解這對矛盾與問題，嘗試行政管轄權(quán)的讓渡就成為一種現(xiàn)實可行的選擇。其目的在于通過打破行政管轄權(quán)的界限分割，實現(xiàn)行政管轄權(quán)之間的互動，從而克服行政區(qū)行政缺陷，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化，有效推動跨域協(xié)同治理進程。

如何使跨域經(jīng)濟區(qū)行政管轄權(quán)的讓渡更具操作性和時效性？跨域經(jīng)濟區(qū)完全可以積極向國家申請成立跨省的一個權(quán)威性的功能性特區(qū)。在不改變既有幾個省行政邊界的前提下，嘗試實行上述地區(qū)行政管轄權(quán)的讓渡，把本來屬于幾個省的行政管轄區(qū)由所設(shè)立的功能性特區(qū)統(tǒng)一行使。需要進一步說明的是，該功能性特區(qū)的設(shè)立主要是針對資源的有序開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)的錯位發(fā)展、生態(tài)環(huán)境的恢復與保護等問題。其職能主要包括協(xié)調(diào)該區(qū)域利益沖突及提高資源共享效益。功能性特區(qū)可以集中資源、調(diào)動各方力量、分攤行政成本、分散發(fā)展風險，從而實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化進程。總之，跨域經(jīng)濟區(qū)協(xié)調(diào)治理涉及多個城市與部門，權(quán)力關(guān)系網(wǎng)錯綜復雜，如果在認識及理念上存在分歧，很容易造成該區(qū)域各地方政府間的沖突與摩擦。因此，在目前各地方政府都有特定上級管轄法定權(quán)的背景下，完全可以通過將地方政府的部分行政管轄權(quán)讓渡或賦予給功能性特區(qū)，以有效解決跨域公共問題的治理難題。

（五）健全地方政府間合作的保障制度，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的契約化

奧爾森指出，一個集體要想實現(xiàn)一致行動，就必須同時或者至少具備以下兩個條件：集團人數(shù)較少；有強制性措施作為保障。否則，作為“經(jīng)濟人”的個體在尋求個人利益最大化時往往有搭集體便車的意念及行動，而這必將有損于公共利益的實現(xiàn)。倘若人人都秉持這種理念及行動，集體目標的實現(xiàn)則根本無從談起[4]（p.27）。公地悲劇就是一個很好的佐證。這也很容易解釋為什么行政管轄權(quán)互不隸屬的地方政府間合作屢屢受困：因為在地方政府協(xié)作過程中，每個成員方都極力追求自身利益最大化而忽視了整體利益，因而合作受阻不可避免。這就意味著只有通過構(gòu)建比較完善的經(jīng)濟區(qū)合作規(guī)則，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展合作的契約化，方能確保府際合作的順利推進。

契約是一種建立在社會理性交往過程中的約束方式，是限制不作為、鼓勵不作為、規(guī)范承諾雙方行為的一種重要方式。為了保障跨域協(xié)同治理的順利推進，應雙管齊下，積極構(gòu)建剛性契約機制和柔性契約機制。一方面，為了避免地方政府間合作過程中出現(xiàn)因交易成本過高而使部分合作方利益受損的情況，繼而可能會出現(xiàn)一些地方政府為了有效規(guī)避風險以致鋌而走險，置法律于不顧，從而對合作另一方及區(qū)域整體利益造成連帶損傷的情況?？缬蚪?jīng)濟區(qū)應根據(jù)自身的現(xiàn)實狀況，積極借鑒美國、日本、歐盟等發(fā)達國家的經(jīng)驗。在現(xiàn)有法律法規(guī)框架下，加快出臺《跨域政府間關(guān)系法》、《區(qū)域合作法》等一系列區(qū)域合作的法律法規(guī)，以使地方政府間合作有法可依，同時也可確保對不遵守法律一方進行司法仲裁與懲戒。另一方面，由于建立在信任與名譽基礎(chǔ)上的柔性契約機制對于降低包括談判、交流及監(jiān)督等方面的交易成本也是顯而易見的。因此，在當前區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中，為了避免由于府際合作法律法規(guī)的缺失，加上第三方監(jiān)督與執(zhí)行機制的缺位所帶來的跨域合作失靈情況的發(fā)生，依靠柔性契約的方式進行地方政府間跨域合作顯然成為一種經(jīng)濟、高效、可行的合作方式。雖然作為“經(jīng)濟人”的地方政府具有自利性的一面，但建立在以誠信為擔保與承諾、以法律為保障與約束基礎(chǔ)上的跨域協(xié)同治理必將獲得重大突破。

參考文獻：

[1]張緊跟.當代中國地方政府間橫向關(guān)系協(xié)調(diào)研究[M].北京：中國社會科學出版社，2006.

[2]任宗哲，李堯遠.董事會制：區(qū)域協(xié)調(diào)互動機制的初步設(shè)想[J].陜西行政學院學報，2009，（2）.

[3]李興江，唐志強.論區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的評價標準及實現(xiàn)機制[J].甘肅社會科學，2007，（6）.

[4][美]曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯[M].陳郁，等.北京：格致出版社，2014.

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