陳毅

摘要：探尋針對(duì)浙江奉化塌樓事件的責(zé)任追究路徑可對(duì)類似的危房整治行動(dòng)提供一些借鑒。城市化進(jìn)程中的危房事件由多種原因造成，主要原因是非人的城市化、政府監(jiān)管缺失、建筑承包方缺乏資質(zhì)和躲避責(zé)任、居民野蠻裝修和過(guò)于依賴政府、市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)和社區(qū)管理制度不完善等。就城市化危房改造中的責(zé)任追究而言，政府應(yīng)對(duì)其負(fù)歷史責(zé)任并從中吸取教訓(xùn)，完善對(duì)自身的責(zé)任追究和倒查機(jī)制，理順建筑主體的行業(yè)規(guī)范，做好對(duì)相關(guān)居民的補(bǔ)償和動(dòng)員工作，進(jìn)一步推進(jìn)和完善社會(huì)救濟(jì)制度。

關(guān)鍵詞：奉化塌樓事件；危房改造；責(zé)任追究與分擔(dān)

中圖分類號(hào)：F062.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2016）02-0055-07

一、引言：事件梗概與問(wèn)題聚焦

2014年4月4日，浙江省奉化市錦屏街道居敬小區(qū)僅僅建成20年的單元樓就發(fā)生坍塌，造成1死6傷的悲劇，這一事件引發(fā)全國(guó)關(guān)注，有不少人宣稱中國(guó)建筑進(jìn)入“集體報(bào)復(fù)期”。類似的“樓歪歪”、“樓脆脆”、“樓裂裂”等塌樓事件常見(jiàn)諸報(bào)端，之所以浙江奉化塌樓事件能成為拐點(diǎn)事件，筆者認(rèn)為有如下幾個(gè)原因。第一，曾經(jīng)的“樣板工程”僅20年就坍塌引人深思。這么短命的房子當(dāng)初怎么被評(píng)為樣板工程的問(wèn)題被推向輿論的風(fēng)口浪尖，腐敗與責(zé)任追究問(wèn)題首當(dāng)其沖。第二，死亡和受傷的人員成為媒體的焦點(diǎn)。作為弱勢(shì)群體代表的八十多歲老人在事件中喪生令人心痛，女大學(xué)生在事件中被截肢令人惋惜，工作人員何高波的自殺對(duì)事件也起到推波助瀾的作用，產(chǎn)生疊加效應(yīng)，使新聞?shì)浾摬粩喟l(fā)酵。第三，在五年內(nèi)同一街區(qū)竟然發(fā)生兩起塌樓事件，那為什么不能吸取教訓(xùn)？為什么不能在事前排查和咎責(zé)階段把損失降到最低呢？如何把事后補(bǔ)救措施與責(zé)任倒查追究制度結(jié)合起來(lái)？這引發(fā)對(duì)政府在危房整改中行為的大反思。第四，因歷史原因難以找到施工方、監(jiān)測(cè)方責(zé)任人，引發(fā)如何落實(shí)責(zé)任的思考。這些因素疊加使奉化塌樓事件已經(jīng)不是個(gè)案，對(duì)于它的處理結(jié)果會(huì)對(duì)全國(guó)各地類似事件的應(yīng)對(duì)具有借鑒意義，尤其放在城鎮(zhèn)化加速的當(dāng)今語(yǔ)境下反思，更具時(shí)代意義。

二、城市危房改造中責(zé)任追究的內(nèi)在邏輯

（一）目前對(duì)于城市危房改造中責(zé)任追究的研究視角

第一，從公共服務(wù)供給和對(duì)弱勢(shì)群體保護(hù)的視角看，認(rèn)為危房改造政府責(zé)無(wú)旁貸。哪怕是在不少的西方學(xué)者那里，盡管認(rèn)為住房應(yīng)該主要由市場(chǎng)來(lái)配置，但也認(rèn)為住房屬于政府不能忽視的公共服務(wù)對(duì)象。正如布萊克·莫爾指出：“雖然市場(chǎng)在住房分配中起到關(guān)鍵性的作用，是滿足人們住房需要的重要手段，但住房依然如同健康、社會(huì)保障、教育和社會(huì)福利服務(wù)一樣屬于公共服務(wù)，因?yàn)槿绻麤](méi)有政府的社會(huì)政策介入，就難以滿足中低收入家庭的住房需要?！盵1]（p.272）國(guó)內(nèi)學(xué)者趙定東指出，國(guó)家在舊城改造中不可或缺，“需要由國(guó)家利用自我的力量實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的利益保護(hù)”[2]。

第二，從城市整體規(guī)劃和回歸“人的城市化”的視角看，政府對(duì)于決策失誤應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任。1961年，美國(guó)城市理論家劉易斯·芒福德在《城市發(fā)展史》一書(shū)中就提出了人本主義的城市規(guī)劃論，認(rèn)為城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以人為中心，城市建設(shè)和改造應(yīng)當(dāng)符合人的標(biāo)準(zhǔn)，注重人的基本需求、社會(huì)需求和精神需求[3]（p.157）。而中國(guó)“壓縮餅干式城市化”進(jìn)程帶來(lái)了粗制濫造，政府要為這些“危房集體報(bào)復(fù)”買(mǎi)單。

第三，從準(zhǔn)公共物品的視角出發(fā)，認(rèn)為居民、開(kāi)發(fā)商與政府應(yīng)共同分擔(dān)責(zé)任。尤其從單位福利分房制走向市場(chǎng)化商品房改革之后，地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商對(duì)于不達(dá)標(biāo)的建筑應(yīng)承擔(dān)起第一責(zé)任人。當(dāng)然，居民對(duì)居民樓也有維護(hù)和監(jiān)管的責(zé)任，不得進(jìn)行“野蠻裝修”、“亂搭亂建”。如姜文錦、陳可石、馬學(xué)廣以空間生產(chǎn)理論為指導(dǎo)，認(rèn)為“舊城改造過(guò)程中政府、開(kāi)發(fā)商、居民等各方主體共同作用于城市空間，引起城市空間使用者的置換和空間社會(huì)關(guān)系的變化”[4]，因此，基于城市空間而形成的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)要共同為之而負(fù)責(zé)。

第四，借助市場(chǎng)化的手段，根據(jù)合同的契約精神來(lái)分擔(dān)各自主體的責(zé)任。正如張劍濤指出：“舊城改造的原則和發(fā)展方向應(yīng)是市場(chǎng)化操作，舊城改造基本依靠企業(yè)，政府應(yīng)當(dāng)盡量少干預(yù)企業(yè)的具體市場(chǎng)化運(yùn)作?！盵5]通過(guò)借助市場(chǎng)化運(yùn)作，明確建筑承包方和施工方的責(zé)任，讓政府更好地監(jiān)管市場(chǎng)，諸如加強(qiáng)保管和運(yùn)用好建筑維修基金，做好維護(hù)和動(dòng)態(tài)監(jiān)管，把危機(jī)化解于萌發(fā)期；也可以對(duì)房屋進(jìn)行投保，利用社會(huì)保險(xiǎn)來(lái)分擔(dān)居民個(gè)人的損失；還可以通過(guò)租賃、產(chǎn)權(quán)改革等方式，向社會(huì)融資，共同承擔(dān)起保護(hù)那些具有歷史保護(hù)價(jià)值的珍稀又維護(hù)昂貴的特殊建筑，如上海的石庫(kù)門(mén)、北京的四合院、蘇州代表江南水鄉(xiāng)的民居等。正如萬(wàn)建忠對(duì)青島市市南區(qū)劈柴院的改造模式的總結(jié)，認(rèn)為其為“解決舊城區(qū)改造與歷史風(fēng)貌保護(hù)之間的矛盾問(wèn)題找到了一條新路”[6]。

（二）城市危房改造中責(zé)任追究的研究邏輯

結(jié)合已有的研究成果，對(duì)浙江奉化塌樓事件進(jìn)行深描，把不同責(zé)任主體的偏好放在事件的歷史過(guò)程中，根據(jù)“事件—過(guò)程”的分析范式①，探尋有針對(duì)性的責(zé)任追究路徑，可以對(duì)類似的危房整治行動(dòng)提供一些借鑒。

三、城市化進(jìn)程中危房事件的深層次原因透析

（一）歷史原因分析：物的城市化而非人的城市化

快速的城市化進(jìn)程難以確保建筑物的質(zhì)量。盡管我國(guó)《民用建筑設(shè)計(jì)通則》規(guī)定重要建筑和高層建筑主體結(jié)構(gòu)的耐久年限為100年、一般性建筑為50年～100年，但我國(guó)于20世紀(jì)八九十年代興建的建筑只有25年～30年的壽命，而英國(guó)建筑的平均壽命達(dá)到132年，美國(guó)達(dá)到74年。為什么會(huì)出現(xiàn)這種狀況？調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，出現(xiàn)這種“未老先垮”的尷尬局面源于以下三個(gè)方面。

第一，在改革開(kāi)放之后，中國(guó)的城市建設(shè)進(jìn)入第一次熱潮，為了滿足城市建設(shè)和老百姓的住房需求，盲目追求速度而忽視建筑質(zhì)量，那時(shí)比較牢固的鋼混結(jié)構(gòu)的居民小區(qū)比較少，多是比較簡(jiǎn)陋的磚混結(jié)構(gòu)的小高層，或是單位廠礦幫忙建造的簡(jiǎn)易板房。這些燃眉之急的建筑具有暫時(shí)性和過(guò)渡性的特點(diǎn)，為未來(lái)埋下了不小的安全隱患。

第二，中國(guó)迅速的城市化進(jìn)程是強(qiáng)大的行政國(guó)家推動(dòng)的，傳統(tǒng)的行政決策在城市建設(shè)規(guī)劃方面缺少科學(xué)論證。過(guò)去我們?cè)谑姓ㄔO(shè)方面流傳一句很形象的順口溜——“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫(huà)畫(huà)，墻上掛掛，不如領(lǐng)導(dǎo)一句話”，導(dǎo)致規(guī)劃比較隨意，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的通盤(pán)考慮。這些“拍腦袋決策”、“拍胸脯保證”、“拍屁股走人”的“三拍”領(lǐng)導(dǎo)干部更多是從政績(jī)出發(fā)而不是從市民的長(zhǎng)遠(yuǎn)需求出發(fā)，追求的是建筑數(shù)量而不是質(zhì)量。

第三，在急劇城市化需求之下的城市建設(shè)主體之間的責(zé)任在一開(kāi)始都比較模糊，能夠拿到承包項(xiàng)目的建筑商和施工方多是與政府有千絲萬(wàn)縷聯(lián)系的關(guān)系戶。如浙江奉化坍塌的居民樓由奉化市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司（注冊(cè)的地址為現(xiàn)在奉化市國(guó)稅局的辦公場(chǎng)所，綜合判斷為國(guó)有企業(yè)）開(kāi)發(fā)。那個(gè)時(shí)代實(shí)行單位制，多是由政府或單位出資建房，都由政府來(lái)兜底買(mǎi)單。在政府的保護(hù)傘下，利益驅(qū)使下的建筑承包商偷工減料，很少考慮居民的需求，建造了大量豆腐渣工程。簡(jiǎn)言之，在城市化進(jìn)程加快的驅(qū)使下，房屋供給方僅考慮把人捆在城市，放任建設(shè)粗制濫造的建筑，而沒(méi)有更多考慮居民對(duì)城市的訴求，建造的是“物的城市”而非“人的城市”。

（二）政府監(jiān)管缺失：疏于監(jiān)管，導(dǎo)致腐敗和怠政

盡管目前危房的周期性報(bào)復(fù)有其歷史客觀原因，但很多歷史原因也是政府的行為所導(dǎo)致的，因而有必要總結(jié)過(guò)去政府行為方式的弊病，明確界定政府的責(zé)任。盡管奉化市政府在塌樓事件后處理得比較及時(shí)，危機(jī)應(yīng)對(duì)能力也比較得當(dāng)，如成立危房處理領(lǐng)導(dǎo)小組、制定相關(guān)的政府文件、在全市范圍展開(kāi)排查和整改，但也不得不讓我們追問(wèn)：僅僅20年房齡的居民樓當(dāng)初是如何通過(guò)驗(yàn)收的呢？正如律師丁金坤在追責(zé)時(shí)指出：“第一，是否偷工減料，減低工程質(zhì)量，是豆腐渣工程，而導(dǎo)致重大安全事故？第二，若是工程質(zhì)量問(wèn)題，驗(yàn)收工程的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員是否瀆職，甚至受賄，涉嫌玩忽職守罪與受賄罪。第三，出具危樓鑒定報(bào)告的中介組織，是否實(shí)事求是？如果嚴(yán)重失實(shí)，造成嚴(yán)重后果的，也涉嫌犯罪?！盵7]政府啟動(dòng)責(zé)任倒查機(jī)制發(fā)現(xiàn)有三個(gè)方面的原因。

第一，對(duì)建筑物的監(jiān)管缺乏有能力的第三方監(jiān)督。翻閱檔案發(fā)現(xiàn)，1994年驗(yàn)收單位是當(dāng)?shù)刭|(zhì)檢站，核定結(jié)果是合格，施工單位象山一建內(nèi)部自我評(píng)估的等級(jí)是優(yōu)良。由于缺乏獨(dú)立的第三方權(quán)威機(jī)構(gòu)的評(píng)估，導(dǎo)致監(jiān)督問(wèn)責(zé)不到位，難以確保建筑的質(zhì)量，為悲劇的上演埋下了禍根。

第二，在工程評(píng)比評(píng)優(yōu)中滋生不少腐敗，導(dǎo)致政府公信力的流失。在這次奉化塌樓事件中，令人匪夷所思的是塌樓的居敬小區(qū)曾被評(píng)“樣板工程”?！霸凇斗罨绣\屏街道居敬小區(qū)——寧波市環(huán)保模范小區(qū)創(chuàng)建工作匯報(bào)材料》中這樣寫(xiě)道：該小區(qū)開(kāi)發(fā)商嚴(yán)格按照規(guī)范要求進(jìn)行小區(qū)規(guī)劃建設(shè)，多項(xiàng)工程榮獲‘甬江杯’及奉化市優(yōu)質(zhì)樣板工程稱號(hào)。設(shè)計(jì)中本著節(jié)約用地、節(jié)約能源的原則，盡量多選擇綠色建筑材料。施工時(shí)實(shí)施圍欄建筑施工，圍欄施工率達(dá)100%……”[8]我們不得不追問(wèn)這是哪個(gè)機(jī)構(gòu)、依據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)和怎么評(píng)出來(lái)的。

第三，政府不作為，對(duì)民眾訴求的漠視，沒(méi)有盡到“亡羊補(bǔ)牢”的職責(zé)。在這次奉化塌樓事件中令人氣憤的是：2014年1月17日，浙江建院建設(shè)檢測(cè)有限公司已經(jīng)鑒定為C級(jí)危房，建議盡快加固，就在大樓倒塌前一天，檢測(cè)機(jī)構(gòu)稱房子還可以住幾年，由于疏忽而導(dǎo)致悲劇發(fā)生。“塌樓前，居民一次又一次向當(dāng)?shù)芈毮懿块T(mén)反映大樓危象，卻沒(méi)有一次獲得真誠(chéng)回應(yīng)。如果職能部門(mén)早就行動(dòng)，何止于此？”[9]這種現(xiàn)象也常見(jiàn)之于報(bào)端，如濟(jì)南用“膠帶捆綁住民樓”的怪現(xiàn)象，上海、武漢等地居民樓墻體開(kāi)裂而相關(guān)機(jī)構(gòu)竟然稱這屬正?，F(xiàn)象，等等。對(duì)于這些屢見(jiàn)不鮮的現(xiàn)象，政府不能搪塞責(zé)任，也不能疏忽放任。

（三）建筑承包方：缺乏資質(zhì)和躲避責(zé)任

第一，20世紀(jì)80年代的建筑的施工主體多缺少專業(yè)性建筑知識(shí)，多是憑經(jīng)驗(yàn)施工。當(dāng)時(shí)專業(yè)化程度高的房地產(chǎn)商很少，建筑承包商多是農(nóng)民包工頭，帶領(lǐng)一幫農(nóng)民工成為城市建設(shè)的主力軍，脫下“泥褲腿”，被趕上“腳手架”，建筑要求的標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單照搬，也多是憑經(jīng)驗(yàn)建造，導(dǎo)致他們的建筑資質(zhì)難以保證，甚至有不少包工頭被利潤(rùn)熏心，偷工減料，制造了不少豆腐渣工程。這也使得我國(guó)目前各地普遍出現(xiàn)“危房井噴”現(xiàn)象。

第二，建筑承包方與政府之間的關(guān)系緊密，尋求政府的保護(hù)傘。開(kāi)發(fā)這次奉化坍塌居民樓的奉化市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司盡管有奉化市大橋鎮(zhèn)城市綜合開(kāi)發(fā)公司、奉化市經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司和奉化市散裝水泥辦公室三家法人股東，但注冊(cè)地址為奉化市國(guó)稅局的辦公場(chǎng)所。因此，綜合判斷該公司應(yīng)屬于國(guó)有企業(yè)。進(jìn)一步深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)，奉化市大橋鎮(zhèn)城建綜合開(kāi)發(fā)公司投資的住房曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)坍塌，即2009年9月5日錦屏街道的南門(mén)社區(qū)西溪路5棟第2單元西側(cè)發(fā)生的倒塌。為什么同一街道同一開(kāi)發(fā)商已經(jīng)發(fā)生過(guò)塌樓事件但仍不引起高度重視、進(jìn)行及時(shí)有效的整改而釀成更大悲劇呢？為什么建筑承包方能夠一直躲避責(zé)任呢？這次事件暴露的是政府與建筑承包方之間利益糾纏、權(quán)責(zé)不清。

（四）居民的行為模式：野蠻裝修和過(guò)于依賴政府

第一，住戶的“野蠻裝修”行為對(duì)這些危房雪上加霜。隨著這些房屋進(jìn)入市場(chǎng)流通之后，住戶在內(nèi)部裝潢的過(guò)程中根據(jù)自己的偏好任意改變其結(jié)構(gòu)，尤其是亂拆和改建承重墻，對(duì)這些本來(lái)就不牢固的磚混結(jié)構(gòu)建筑造成毀滅性破壞。據(jù)檢測(cè)人員報(bào)告，這在房屋裝修中非常普遍，而社區(qū)物業(yè)管理委員會(huì)往往對(duì)住戶的過(guò)錯(cuò)行為監(jiān)管乏力，視而不見(jiàn)。

第二，居委會(huì)沒(méi)有利用好住房維修金，或者很多老舊小區(qū)根本就沒(méi)有這部分維修金，居民“等靠要”的依賴心理加劇了危房老化。在世俗化浪潮和住房的市場(chǎng)化改革的推動(dòng)下，居民的想法也越來(lái)越多樣化，如有的居民想維修加固、有的居民等著政府重新規(guī)劃來(lái)蓋新房、有的居民盼著拆遷好拿補(bǔ)償款等，在對(duì)危房改造的參與過(guò)程中流露出的這些消極心態(tài)，也導(dǎo)致錯(cuò)失改造的最好時(shí)機(jī)進(jìn)而釀成悲劇。這就要求政府與民眾之間展開(kāi)深入細(xì)致的多重博弈，通過(guò)有效的渠道將民意暢通地表達(dá)出來(lái)，把各種不同的民意收集起來(lái)，并給予積極回應(yīng)；而這方面的工作政府又做得很不到位，要么態(tài)度強(qiáng)硬，要么消極不作為。

（五）市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)和社區(qū)管理中暴露的問(wèn)題：制度不完善

政府在從全能計(jì)劃體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，對(duì)危房改造也在積極探尋市場(chǎng)化的“補(bǔ)償機(jī)制”，但受益人并沒(méi)有落實(shí)到居民身上。

第一，盡管我國(guó)有工程質(zhì)量保證金制度、房屋質(zhì)量保險(xiǎn)制度（房產(chǎn)保險(xiǎn)是借助社會(huì)保險(xiǎn)的方式以提供必要的補(bǔ)償，對(duì)居民房屋實(shí)行主體結(jié)構(gòu)終身保修保險(xiǎn)。對(duì)于業(yè)主的損失，先由保險(xiǎn)公司賠付，然后再追溯相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，絕不姑息），但在實(shí)踐中存在著各種不足，無(wú)法真正有效發(fā)揮效用。在2007年以前，房貸險(xiǎn)的受益人基本被強(qiáng)制地歸銀行所持有，只有在購(gòu)房人還清房貸之后才將房屋財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)受益人改為自己。另外，家財(cái)險(xiǎn)也規(guī)定并不保障因?yàn)榉课葙|(zhì)量問(wèn)題出現(xiàn)的坍塌。這些在未來(lái)的險(xiǎn)種設(shè)計(jì)和受益人保障方面可以進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

第二，需要落實(shí)和完善專項(xiàng)維修基金的管理和運(yùn)用。我國(guó)于1998年頒布了《住宅共用部位共用設(shè)施設(shè)備維修基金管理辦法》，而本案奉化塌樓所在的居敬社區(qū)建于1994年，根本沒(méi)有這份專項(xiàng)維修基金。住房專項(xiàng)維修資金的收取是在2000年以后才陸續(xù)開(kāi)始，而《住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法》是在2008才修訂的新法規(guī)?！鞍凑諏ｍ?xiàng)維修基金的管理辦法，直轄市、市、縣人民政府建設(shè)（房地產(chǎn)）主管部門(mén)，負(fù)責(zé)管理公有住房專項(xiàng)維修資金的部門(mén)及業(yè)主委員會(huì)，應(yīng)當(dāng)每年至少一次與專戶管理銀行核對(duì)住宅專項(xiàng)維修資金賬目，并向業(yè)主、公有住房售房單位公布資金交存、使用、增值收益和結(jié)存的總額，以及發(fā)生列支的項(xiàng)目、費(fèi)用和分?jǐn)偟惹闆r。”[8]而現(xiàn)實(shí)中居民并不清楚維修基金的使用情況。當(dāng)然，在此也需要明確專項(xiàng)維修基金的用途，“我國(guó)現(xiàn)行物業(yè)維修基金主要針對(duì)的是物業(yè)共用部分、共用設(shè)施設(shè)備保修期滿后產(chǎn)生的維修、更新和改造費(fèi)用，如屋頂滲漏、墻皮剝落、電梯、消防設(shè)施等維修。而‘危房’特指建筑本身的主體結(jié)構(gòu)出現(xiàn)問(wèn)題，也就是說(shuō)，危房所需要解決的主體結(jié)構(gòu)問(wèn)題應(yīng)該由終身質(zhì)保方承擔(dān)，維修基金是不能用在危房維修加固上的”[10]?？梢?jiàn)，即便居民小區(qū)有維修基金，但維修基金的管理不僅不透明、不到位，而且不能用于解決建筑的主體結(jié)構(gòu)問(wèn)題。

四、城市化危房改造中責(zé)任追究的路徑選擇

第一，政府應(yīng)對(duì)造成危房的客觀歷史原因負(fù)責(zé)并從中吸取教訓(xùn)。針對(duì)這些建筑質(zhì)量很差、房齡在二三十年就成為危房的問(wèn)題，政府可以從如下方面考慮應(yīng)對(duì)之策。一是各級(jí)政府應(yīng)對(duì)20世紀(jì)八九十年代建設(shè)的建筑進(jìn)行全面普查，根據(jù)房屋質(zhì)量劃歸A、B、C、D四級(jí)整改標(biāo)準(zhǔn)，制定切實(shí)可行的分類整改措施，并保證落實(shí)到位，以最大限度地維護(hù)居民的生命財(cái)產(chǎn)權(quán)益。二是對(duì)于這些歷史債，除了能明確找到承擔(dān)責(zé)任的主體外，更多還應(yīng)該由政府來(lái)買(mǎi)單?！霸诋?dāng)年的草莽時(shí)代里，開(kāi)發(fā)商粗制濫造房子，把利益肉吃掉了，卻留下了一個(gè)爛攤子，現(xiàn)在問(wèn)題浮出水面，要由政府或者納稅人來(lái)埋單。但反過(guò)來(lái)說(shuō)，不是由政府來(lái)兜底保障，又該由誰(shuí)來(lái)做這個(gè)工作呢？”[11]三是政府不僅應(yīng)該正視和補(bǔ)救危房所帶來(lái)的集體報(bào)復(fù)，更為重要的是，要吸取教訓(xùn)并在未來(lái)大力推進(jìn)建筑產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化，徹底改變過(guò)去粗制濫造的建筑格局。“各地在工程實(shí)踐中，要對(duì)建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化方式制造的工程嚴(yán)格把關(guān)，確保工程質(zhì)量。要不斷總結(jié)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，探索適宜的監(jiān)管模式和方法。部里將在各地實(shí)踐的基礎(chǔ)上，總結(jié)推廣好的經(jīng)驗(yàn)做法，在施工圖審查、工程招投標(biāo)、構(gòu)建生產(chǎn)、現(xiàn)場(chǎng)安裝、竣工驗(yàn)收等方面創(chuàng)新監(jiān)管模式，保障建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化健康發(fā)展。”[12]在房地產(chǎn)市場(chǎng)化的當(dāng)今，政府職責(zé)更多是外在監(jiān)管者，嚴(yán)格遵循《民用建筑設(shè)計(jì)通則》的規(guī)定，確保百年大計(jì)的民心工程。四是危房改造作為市政建設(shè)的民心工程，政府責(zé)無(wú)旁貸。當(dāng)然，對(duì)于能夠查明屬于野蠻裝修、之后又沒(méi)有盡到保養(yǎng)和維修職責(zé)的居民來(lái)說(shuō)，也不能免除私人業(yè)主的責(zé)任?！皳?jù)悉，2012年，香港就曾推行強(qiáng)制驗(yàn)樓計(jì)劃，其中清晰界定了私人業(yè)主與政府的責(zé)任?！盵13]對(duì)導(dǎo)致危房的責(zé)任按照責(zé)任主體應(yīng)承擔(dān)的份額進(jìn)行分割也是維系公平正義所必需的。

第二，完善對(duì)政府的責(zé)任追究和倒查機(jī)制。從完善對(duì)政府的責(zé)任追究和倒查機(jī)制來(lái)看，為什么不能在問(wèn)題的萌芽期就把風(fēng)險(xiǎn)降低到最小，在問(wèn)題的整改階段及時(shí)查漏補(bǔ)缺、補(bǔ)正糾偏，而非要等到血案發(fā)生不可呢？一是明確政府責(zé)任主體，推進(jìn)責(zé)任終身追究制度。對(duì)于在決策中失誤甚至瀆職的行為終身追究，也要加強(qiáng)對(duì)責(zé)任授權(quán)合同的檔案管理，避免責(zé)任主體的丟失。二是從政府內(nèi)部的“同體問(wèn)責(zé)”走向“異體問(wèn)責(zé)”和“公民問(wèn)責(zé)”，健全和完善有能力的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立監(jiān)管制度。三是我國(guó)目前對(duì)政府的監(jiān)管還多為行政主管部門(mén)的部門(mén)規(guī)章，如《民用建筑設(shè)計(jì)通則》、《城市危房管理規(guī)定》等政府文件，奉化塌樓事件之后也對(duì)危房拆遷管理制定了辦法，但對(duì)于這些通則、規(guī)定和辦法的執(zhí)行情況并不盡如人意。實(shí)際上，我們不僅應(yīng)從行業(yè)部門(mén)規(guī)章的角度嚴(yán)加監(jiān)管，更應(yīng)該上升到《建筑法》的高度。只有靠更為規(guī)范的法律來(lái)加大對(duì)政府行為的規(guī)范和懲處，才能避免政府部門(mén)自己制定規(guī)則來(lái)監(jiān)督自己，從而取得危房治理的績(jī)效。

第三，追究建筑主體的責(zé)任，理順建筑行業(yè)規(guī)范。這次奉化坍塌居民樓的原開(kāi)發(fā)商奉化房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司在塌樓時(shí)處于“吊銷未注銷”狀態(tài)，該公司已經(jīng)于20世紀(jì)90年代分拆為浙江建安實(shí)業(yè)股份公司、宏潤(rùn)建設(shè)集團(tuán)股份有限公司、寧波聚實(shí)建筑有限公司和象山縣浙東建筑工程公司。盡管這些“吊銷未注銷”的公司仍有承擔(dān)責(zé)任的義務(wù)，但真正落實(shí)起來(lái)相當(dāng)困難。好在奉化市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司屬于國(guó)有企業(yè)，應(yīng)該由奉化市當(dāng)?shù)卣瘸袚?dān)起賠償責(zé)任，再去追償其建筑公司的責(zé)任。換言之，如果由于歷史原因一時(shí)難以找到責(zé)任主體，政府應(yīng)該先承擔(dān)起監(jiān)管不力的責(zé)任，再繼續(xù)尋找責(zé)任主體和劃分責(zé)任界限、妥善安排居民、協(xié)調(diào)解決好維修賠償經(jīng)費(fèi)的出資比例等。我們應(yīng)該吸取計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代造成的政府與建筑承包方之間的權(quán)責(zé)不明晰的教訓(xùn)。在進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)化過(guò)程中，需要?jiǎng)澢逭c市場(chǎng)的界限，明確和落實(shí)建筑承包方的權(quán)責(zé)。因此，盡管政府需要對(duì)危房風(fēng)險(xiǎn)兜底有一定的必要性，但也不能模糊掉政府在監(jiān)管中失職而導(dǎo)致的責(zé)任，讓全體納稅人來(lái)背負(fù)這些事件中真正罪魁禍?zhǔn)椎暮阱?，這既不合法、也不合理。因?yàn)閺膶映霾桓F的塌樓事件看，都靠政府財(cái)政兜底也越來(lái)越無(wú)法兜底，必須依法追償其事故的責(zé)任主體，給人民以交代。盡管可能由于歷史原因有些建筑主體的資料難以找到，但對(duì)于那些能夠追查到的主體決不姑息縱容，使其承擔(dān)賠償責(zé)任以減輕居民危房改造的經(jīng)濟(jì)壓力，使當(dāng)前和未來(lái)從事房地產(chǎn)的承包方引以為戒，以儆效尤。此外，應(yīng)將問(wèn)題上升到法律的層面上，通過(guò)法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系來(lái)確保居民小區(qū)的建筑壽命，減少不必要的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。

第四，危房改造要做好對(duì)居民的補(bǔ)償和動(dòng)員工作，贏取民眾的認(rèn)同和支持。一是政府對(duì)于社會(huì)的弱勢(shì)群體需要承擔(dān)起幫扶補(bǔ)償責(zé)任，應(yīng)該根據(jù)危房區(qū)居民的實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況制定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，倒查追蹤和明確賠償責(zé)任主體，幫助居民維權(quán)和追償賠款。如果是政府的責(zé)任必須勇于擔(dān)當(dāng)，需要加固的就得加固，需要美化的可以加以外飾，需要拆遷重建的就得重建。二是要求政府改變傳統(tǒng)簡(jiǎn)單粗暴的行政強(qiáng)制手段，通過(guò)說(shuō)服協(xié)商的方式對(duì)居民進(jìn)行深入動(dòng)員，獲得居民的理解和支持，以便達(dá)成多方共贏的結(jié)果。因?yàn)槲７扛脑鞝可娴睦姹容^復(fù)雜，要讓所有的利益群體相對(duì)滿足是一個(gè)非常艱辛的協(xié)調(diào)平衡過(guò)程。另外，由于我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入“住房質(zhì)量整體性報(bào)復(fù)期”，如果都由政府來(lái)兜底，花的都是納稅人的錢(qián)，由于資金的壓力而難堪重負(fù)，政府也不可能無(wú)限制地承擔(dān)一切維修和賠償?shù)馁Y金；需要把政府的扶持和居民的自救有機(jī)結(jié)合起來(lái)，讓那些“等靠要”的居民意識(shí)到自身對(duì)于危房應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。三是這類事情不僅關(guān)乎錢(qián)，而且關(guān)乎城市整體規(guī)劃的通盤(pán)考慮。如針對(duì)那些特色民居的文化遺產(chǎn)保護(hù)，如何在尊重傳統(tǒng)、維護(hù)歷史原貌基礎(chǔ)上進(jìn)行危房整改，以及需考慮有些居民對(duì)長(zhǎng)期居住地的感情因素等，這些都需要在危房改造中做好深入細(xì)致的動(dòng)員說(shuō)服工作。因此，相信只要是真心基于居民的利益出發(fā)，通過(guò)合理公正的補(bǔ)償手段和苦口婆心的動(dòng)員工作，一定能贏取民眾的理解和支持，減少危房改造過(guò)程中的阻力，使民眾意識(shí)到：在危房改造過(guò)程中，政府沒(méi)有能力一步到位全盤(pán)解決好這類復(fù)雜棘手問(wèn)題，只有政府、社會(huì)和居民多方共同分擔(dān)才能取得比較好的治理效果。

第五，進(jìn)一步推進(jìn)和完善社會(huì)救助制度。一是完善房屋保險(xiǎn)制度。韓國(guó)和香港特別行政區(qū)在房產(chǎn)保險(xiǎn)方面的做法值得我們借鑒，有專家就指出，“地方政府可以讓房地產(chǎn)商為開(kāi)發(fā)的房屋購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，在房屋出現(xiàn)問(wèn)題后，政府就可以通過(guò)這一部分資金解決危險(xiǎn)房屋的修繕與改造中的資金來(lái)源問(wèn)題”[14]。實(shí)現(xiàn)通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)的方式來(lái)分?jǐn)傎Y金壓力。二是進(jìn)一步完善住房維修基金制度。盡管專項(xiàng)維修基金并不適用于房屋結(jié)構(gòu)性的主體修繕，但有了這筆專項(xiàng)資金做保障，就可以做好日常的檢查和維修。同時(shí)也要求居民及時(shí)向物業(yè)主管單位或行政主管部門(mén)匯報(bào)房屋安全質(zhì)量問(wèn)題，這樣也有助于延長(zhǎng)住房的壽命和保障居民的居住安全。這些是如何從資金上來(lái)完善住房安全制度。三是建立動(dòng)態(tài)更新的危房信息數(shù)據(jù)庫(kù)，以便全面摸清家底，實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管和統(tǒng)籌治理。對(duì)于那些的確需要拆遷的危樓做好安置和補(bǔ)償工作，消除安全隱患；對(duì)于那些保留下來(lái)的小區(qū)應(yīng)該加強(qiáng)物業(yè)管理公司的日常管理制度化，配合政府主管部門(mén)強(qiáng)制驗(yàn)樓，及時(shí)提供在日常維護(hù)中發(fā)現(xiàn)的安全隱患，嚴(yán)格控制和牢牢守住裝修中不能逾越的底線，做好監(jiān)管和備案工作。也可以根據(jù)自身的便利條件和掌握的信息幫助建立住房安全的檔案庫(kù)，以及幫助政府收集各種整改途徑，在政府建設(shè)主管部門(mén)、街道、社區(qū)和居民等多元主體之間扮演好協(xié)商角色，促進(jìn)各利益主體共同增進(jìn)和維護(hù)小區(qū)的住居安全。這也說(shuō)明物業(yè)管理公司不能僅追逐經(jīng)濟(jì)利益，而應(yīng)更多承載起社會(huì)職能。過(guò)去單位制下就是因?yàn)闆](méi)有物業(yè)，使得小區(qū)的日常維護(hù)、監(jiān)管和上傳下達(dá)渠道等方面受阻；房屋買(mǎi)賣(mài)走向市場(chǎng)化以后，市場(chǎng)化運(yùn)作的物業(yè)也只有融入社區(qū)之中，承載起更多社會(huì)職能，物業(yè)公司才能做強(qiáng)做大。因?yàn)橹挥薪⑵鹞飿I(yè)公司的信用管理體制，突出物業(yè)的服務(wù)職能，更好地落實(shí)日常的監(jiān)管職能，才能讓居民愿意購(gòu)買(mǎi)其服務(wù)。

五、總結(jié)與展望

浙江省奉化市塌樓事件引發(fā)人們對(duì)“危房集體報(bào)復(fù)期”的憂慮，對(duì)于這一事關(guān)全局的復(fù)雜問(wèn)題我們只能迎接挑戰(zhàn)，進(jìn)一步明確政府城建部門(mén)的職責(zé)，學(xué)會(huì)利用市場(chǎng)化工具和遵循市場(chǎng)化規(guī)律，并積極構(gòu)建回應(yīng)民意和補(bǔ)償公正的負(fù)責(zé)任政府，從而把政府、市場(chǎng)和社會(huì)各責(zé)任主體的積極性充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，打造宜居的城市家園與和諧的人際關(guān)系，也使中國(guó)的城市化進(jìn)程走向成熟理性。

注釋：

①“事件—過(guò)程”的研究范式是孫立平提出的一種口述史的分析方法，他主張將動(dòng)態(tài)的事件過(guò)程，特別是那些有開(kāi)頭、有結(jié)尾、有情節(jié)的事件過(guò)程詳細(xì)地予以記錄和分析，從而揭示出這些過(guò)程中的種種隱秘關(guān)系，尋求深層次的原因，以期更為準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)和把握社會(huì)生活。參見(jiàn)孫立平、郭于華：《過(guò)程—事件分析與當(dāng)代中國(guó)國(guó)家農(nóng)民關(guān)系的事件形態(tài)》，《清華社會(huì)學(xué)評(píng)論》2000年特輯。

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[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]