張笑寒，倪名彰

(1.南京審計(jì)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院，江蘇 南京 211815；2.南京審計(jì)大學(xué) 審計(jì)與會(huì)計(jì)學(xué)院，江蘇 南京 211815)

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農(nóng)民資金互助社的現(xiàn)實(shí)困境及路徑找尋

張笑寒1，倪名彰2

(1.南京審計(jì)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院，江蘇 南京 211815；2.南京審計(jì)大學(xué) 審計(jì)與會(huì)計(jì)學(xué)院，江蘇 南京 211815)

摘要：作為一種新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民資金互助社一定程度上緩解了農(nóng)戶的融資難問(wèn)題?；趯?duì)江蘇省南京市的實(shí)地調(diào)研，總結(jié)了農(nóng)民資金互助社的運(yùn)行特征，指出其正面臨法律定位模糊、融資渠道狹窄、內(nèi)部治理機(jī)制不完善、外部監(jiān)管不到位等諸多現(xiàn)實(shí)困境，應(yīng)當(dāng)從明確定位、健全法律法規(guī)、拓寬融資渠道、完善治理機(jī)制、強(qiáng)化外部監(jiān)管等方面探尋農(nóng)民資金互助社的根本出路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民資金互助社；法律定位；融資渠道；外部監(jiān)管；南京市

隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，我國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)“去農(nóng)化”現(xiàn)象日益嚴(yán)重，加劇了農(nóng)村資金的供求矛盾，2006年中央1號(hào)文件提出要“加快推進(jìn)農(nóng)村金融改革，引導(dǎo)農(nóng)戶發(fā)展資金互助組織”，黨的十七屆三中全會(huì)提出“允許農(nóng)村小型金融組織從金融機(jī)構(gòu)融入資金，允許有條件的農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社開展信用合作”，在此背景下，農(nóng)民資金互助社應(yīng)運(yùn)而生。它不僅填補(bǔ)了正規(guī)金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村的“空白”，緩解了農(nóng)戶的資金需求壓力，而且因其信息對(duì)稱、手續(xù)簡(jiǎn)便、交易成本低等天然優(yōu)勢(shì)受到廣大農(nóng)民的歡迎，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展前景。本文以江蘇省南京市為例，通過(guò)實(shí)地調(diào)研，對(duì)農(nóng)民資金互助社面臨的現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行深度剖析，并進(jìn)一步探尋未來(lái)規(guī)范發(fā)展的根本出路。

一、現(xiàn)行農(nóng)民資金互助社的發(fā)展概況與運(yùn)行特征

(一)發(fā)展概況

農(nóng)民資金互助社是指按照民主管理、互助互利的原則，以一定區(qū)域內(nèi)具有類似或關(guān)聯(lián)生產(chǎn)的農(nóng)民共同發(fā)起、擁有和管理的新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織。2005年國(guó)務(wù)院扶貧辦和財(cái)政部共同在全國(guó)部分省(區(qū))開展了“貧困村村級(jí)互助資金試點(diǎn)”工作，2007年3月，全國(guó)首家農(nóng)村資金互助社——吉林省梨樹縣閆家村百信農(nóng)村資金互助社經(jīng)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)核準(zhǔn)正式開業(yè)，標(biāo)志著這類組織在中國(guó)農(nóng)村地區(qū)的誕生。

地處我國(guó)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的江蘇省，自2005年鹽城阜寧縣碩集鎮(zhèn)農(nóng)民自發(fā)成立全省第一家資金互助社以來(lái)，各級(jí)地方政府積極開展試點(diǎn)和推廣，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的農(nóng)民資金互助社共有400多家，其中約四分之三分布在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的鹽城、連云港、淮安、徐州蘇北地區(qū)，而蘇中和蘇南地區(qū)較少，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇、錫、常地區(qū)則沒(méi)有。[1]

2009年，按照南京市政府辦公廳《關(guān)于開展農(nóng)民資金專業(yè)合作試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》(寧政辦發(fā)[2009]72號(hào))的具體要求，在充分調(diào)研和征求意見的基礎(chǔ)上，市農(nóng)工辦選擇了江寧區(qū)秣陵街道和橫溪街道、六合區(qū)八百橋鎮(zhèn)和金牛湖街道、高淳縣淳溪鎮(zhèn)等，開展農(nóng)民資金互助社試點(diǎn)工作。6月18日，高淳縣淳溪鎮(zhèn)楊家村25名經(jīng)營(yíng)大戶自發(fā)集資260萬(wàn)元作為資本金，成立了南京市首家農(nóng)民資金互助社——楊家村漁網(wǎng)資金專業(yè)合作社。緊隨其后，江寧、六合、高淳、浦口、棲霞等區(qū)也紛紛試點(diǎn)成立農(nóng)民資金專業(yè)合作社，據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2009年當(dāng)年全市就成立了15家。截止2013年末，全市試點(diǎn)農(nóng)民資金專業(yè)合作社總數(shù)達(dá)42家，資金總規(guī)模突破6億元，累計(jì)投放互助金5億元，合作社鎮(zhèn)街覆蓋率達(dá)到63%，發(fā)展最快的六合區(qū)已實(shí)現(xiàn) 18 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋。

根據(jù)主管部門、運(yùn)作模式、風(fēng)險(xiǎn)管控等差異，南京市農(nóng)民資金互助社主要有以下三種類型：

第一類，生產(chǎn)合作社內(nèi)生型。2010年頒布的《江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》第三十四條規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社為滿足成員生產(chǎn)、生活資金需求，可以在本社內(nèi)部組織成員開展資金互助，但不得對(duì)外吸儲(chǔ)和放貸”。這種內(nèi)生于農(nóng)民生產(chǎn)專業(yè)合作社的資金互助社社員相互熟悉，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系穩(wěn)固，對(duì)其他成員的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和信用情況比較了解，運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，目前全市大多數(shù)資金互助社屬于這一類型。

第二類，公益扶貧型。該類資金互助社無(wú)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)合作紐帶，形式比較松散，內(nèi)生性不夠強(qiáng)，數(shù)量較少，主要分布在經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)落后的江北浦口、六合兩區(qū)，其資金主要來(lái)源于社員入社股金、社會(huì)捐贈(zèng)和政府專項(xiàng)扶持資金。

第三類，外因推動(dòng)型。這類資金互助社的產(chǎn)生沒(méi)有任何生產(chǎn)合作社作基礎(chǔ)，主要是靠民間個(gè)人或企業(yè)等外力推動(dòng)，社員間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不太穩(wěn)定，運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大，其資金主要來(lái)源于發(fā)起人和一般社員的基礎(chǔ)股金、互助金等。

(二)運(yùn)行特征

農(nóng)民資金互助社孕育于農(nóng)村，服務(wù)于本鄉(xiāng)本土，有效緩解了農(nóng)戶生產(chǎn)對(duì)資金的需求，在農(nóng)村金融服務(wù)中發(fā)揮著重要的“拾遺補(bǔ)缺”作用。目前，南京市農(nóng)民資金互助社發(fā)展的總體情況良好，呈現(xiàn)出服務(wù)方向明確、股權(quán)設(shè)置均衡、資金使用合理、治理逐步規(guī)范等特征。

1.發(fā)展由快變慢

農(nóng)民資金互助社把農(nóng)戶的零散資金集中成一定規(guī)模的互助資金，對(duì)有需求的農(nóng)民借款提供信息服務(wù)和支持，使其有了交易成本較低的融資渠道，因而一開始試點(diǎn)便受到多數(shù)農(nóng)民的歡迎。其中發(fā)展較快的六合區(qū)從2009年8月至2011年6月，在兩年時(shí)間里，就組建農(nóng)民資金專業(yè)合作社14家，發(fā)展社員11 092人，吸納各類資金2.29億元(包括基礎(chǔ)股金3438萬(wàn)元，優(yōu)先股金783萬(wàn)元，互助金18 758.9萬(wàn)元)，其中成立較早的金牛湖街道僅農(nóng)民入股資金就達(dá)5000萬(wàn)。

但是，2012 年10月發(fā)生在蘇北灌南縣的四家農(nóng)民資金互助社非法集資案，造成了極大的社會(huì)不良影響，給處于試點(diǎn)起步階段的互助社敲響了警鐘，同時(shí)也引起全省各級(jí)地方政府及相關(guān)部門、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的高度重視。自2013 年以來(lái)，包括南京在內(nèi)的全省各縣市沒(méi)有再批設(shè)成立新的農(nóng)民資金互助社，發(fā)展明顯減緩，資金互助社的指導(dǎo)思想由原先的“邊發(fā)展、邊規(guī)范”開始轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋纫?guī)范，后發(fā)展”，各級(jí)行政審批和主管部門著力于提高互助社的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管水平。

2.服務(wù)方向明確

農(nóng)民資金互助社立足于“幫農(nóng)民理財(cái)，解農(nóng)民之急”這一根本目標(biāo)，從一開始就服務(wù)方向十分明確。高淳區(qū)磚墻鎮(zhèn)臨近固城湖，是南京有名的水產(chǎn)養(yǎng)殖之鄉(xiāng)，幾乎村村養(yǎng)殖螃蟹，蟹農(nóng)資金需求量大，但是獲得正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)貸款十分困難，內(nèi)生于螃蟹專業(yè)合作社基礎(chǔ)上的磚墻鎮(zhèn)農(nóng)民資金合作社則有效破解了這一融資難題。六合區(qū)某養(yǎng)雞專業(yè)戶在馬鞍農(nóng)民資金專業(yè)合作社的幫助下，擺脫了資金的困擾，開辦了養(yǎng)雞場(chǎng)和休閑農(nóng)莊，年實(shí)現(xiàn)銷售額達(dá)1600多萬(wàn)元，利潤(rùn)180余萬(wàn)元，還帶動(dòng)周邊100多名農(nóng)村富余勞動(dòng)力就業(yè)。

3.股權(quán)設(shè)置相對(duì)均衡

從現(xiàn)行南京市各家資金互助社來(lái)看，一般設(shè)有社員基礎(chǔ)股金、優(yōu)先股金、互助金三種股金，此外還有少量的政府財(cái)政專項(xiàng)扶持資金和社會(huì)捐贈(zèng)資金。在股金配置上，為了避免“壘大戶”現(xiàn)象發(fā)生，按照規(guī)定嚴(yán)格控制向單個(gè)農(nóng)戶吸納和投放互助金規(guī)模，以實(shí)現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)均衡化和多樣化。吸納互助金的最大規(guī)模每戶不超過(guò)20萬(wàn)元，原則上不允許社員個(gè)人以優(yōu)先股形式入股，或者優(yōu)先股規(guī)模控制在合作社資金規(guī)模20.0%以內(nèi)。

4.資金使用基本合理

《南京市農(nóng)民資金專業(yè)合作社試點(diǎn)監(jiān)督管理辦法(試行)》第三十九條規(guī)定：“農(nóng)民資金專業(yè)合作社的資金主要用于本社社員生產(chǎn)生活所需資金，以小額、短期為主，優(yōu)先解決社員生產(chǎn)流動(dòng)資金不足困難”?；诖?，全市各家合作社在日常業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中努力做到“四控”：控資金規(guī)模、控資金投向、控投放限額、控費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)，使有限的互助資金能夠發(fā)揮最大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。合作社向社員的單筆貸款一般不得超過(guò)本人股金的5倍，最高不超過(guò)20萬(wàn)元；少量有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)抵押的，貸款最高不超過(guò)30萬(wàn)元，投放期3個(gè)月、6個(gè)月不等，最長(zhǎng)的不超過(guò)1年，這些都充分體現(xiàn)了“小額、低息、短期”的特點(diǎn)。以六合區(qū)八百橋農(nóng)民資金專業(yè)合作社為例，2010年末合作社資金總規(guī)模達(dá)2651萬(wàn)元，發(fā)展社員746名，全年一共向社員投放資金318筆，共計(jì)1738.4萬(wàn)元。其中，向社員投放擴(kuò)大生產(chǎn)資金占資金投放總額的33.0%，投放創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)資金占59.0%，向社員投放生活消費(fèi)資金僅占8.0%。可見，該合作社的資金主要投向于社員的生產(chǎn)和創(chuàng)業(yè)，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，與服務(wù)“三農(nóng)”的基本宗旨相吻合。

5.運(yùn)作模式較規(guī)范

按照南京市的規(guī)定，每一家新設(shè)立的農(nóng)民資金互助社都必須建立“三會(huì)”制度(社員代表大會(huì)、監(jiān)事會(huì)、理事會(huì))，定期召開各項(xiàng)會(huì)議，合作社重要事項(xiàng)必須經(jīng)社員(代表)大會(huì)討論通過(guò)。實(shí)踐中多數(shù)農(nóng)民資金互助社均經(jīng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)工辦批準(zhǔn)及民政部門登記注冊(cè)，制訂了合作社章程，有固定的營(yíng)業(yè)場(chǎng)所，建立了“三會(huì)”制度，運(yùn)作模式參照當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)銀行或信用社，嚴(yán)格業(yè)務(wù)操作程序，資金吸納與投放控制在本區(qū)域和社員內(nèi)部進(jìn)行。六合區(qū)每年專門聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民資金互助社開展審計(jì)，同時(shí)還推行農(nóng)民資金合作社總賬會(huì)計(jì)由街道或鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)委派制，以規(guī)范互助社的會(huì)計(jì)審計(jì)制度。

二、農(nóng)民資金互助社面臨的現(xiàn)實(shí)困境

農(nóng)民資金互助社為解決試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)民融資難問(wèn)題做出了貢獻(xiàn)，顯示出一定的生命力。但是，即便在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的南京地區(qū)，一些由農(nóng)民自發(fā)組建的資金互助社也正面臨諸多的現(xiàn)實(shí)困境，有的甚至陷入“有名無(wú)實(shí)”的尷尬境地，發(fā)展幾乎停滯。

1.法律定位較模糊

目前，雖然國(guó)務(wù)院及各相關(guān)部門先后出臺(tái)了一些法律規(guī)章來(lái)促進(jìn)和規(guī)范農(nóng)民資金互助合作組織的成立、運(yùn)行，但是關(guān)于資金互助社的組織性質(zhì)和法律地位仍然不明確、不統(tǒng)一，從而影響了農(nóng)村資金互助社的規(guī)范和發(fā)展。2007 年《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》是我國(guó)唯一一部關(guān)于合作社的立法，但是該法的內(nèi)容里并沒(méi)有覆蓋資金互助社這種合作經(jīng)濟(jì)組織形式，《江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》主要對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)地股份合作社、社區(qū)股份合作社進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，也未提及農(nóng)民資金互助社這一組織形式，因而現(xiàn)實(shí)中一些資金互助社只能依附于專業(yè)合作社開展資金互助。《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》(銀監(jiān)發(fā)〔2007〕7號(hào))認(rèn)為農(nóng)民資金互助社是獨(dú)立的企業(yè)法人，應(yīng)由銀監(jiān)會(huì)頒發(fā)金融許可證，并按工商行政管理部門規(guī)定辦理注冊(cè)登記，一些農(nóng)民資金互助社由此獲得了合法的“身份證”，但是，這一規(guī)定也存在著金融準(zhǔn)入門檻過(guò)高、融入資金渠道有限、風(fēng)險(xiǎn)防范措施匱乏、配套政策法規(guī)相對(duì)滯后等不足，實(shí)踐中絕大多數(shù)資金互助社仍未得到政府民政部門或工商部門的承認(rèn)。

目前，南京市各區(qū)縣農(nóng)民資金互助社絕大多數(shù)被界定為“民辦非企業(yè)單位”，在當(dāng)?shù)孛裾块T登記，但其經(jīng)營(yíng)范圍及業(yè)務(wù)內(nèi)容卻具有金融業(yè)務(wù)特征，互助社的業(yè)務(wù)監(jiān)管部門并非銀監(jiān)局，而是各區(qū)縣政府農(nóng)工辦?？梢姡煌姆梢?guī)章對(duì)農(nóng)民資金互助社的法律地位和組織性質(zhì)有著不同的定位，這種法律上的模凌兩可容易造成實(shí)際注冊(cè)登記中的混亂和盲目，有的到工商管理部門登記為農(nóng)民專業(yè)合作社，有的到民政部門登記為社會(huì)團(tuán)體，更多的則是轉(zhuǎn)入地下草根金融，成為非法運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。由于缺乏合法的主體身份，不僅影響到農(nóng)戶的參社意愿和互助社的發(fā)展壯大，而且造成互助社的業(yè)務(wù)活動(dòng)隨時(shí)有可能被禁止或取締。

2.融資渠道相對(duì)狹窄

農(nóng)民資金互助社不屬于金融機(jī)構(gòu)，不辦理存貸款業(yè)務(wù)，不以盈利為目的，合作社的融資渠道主要是吸納成員股金、接受社會(huì)捐贈(zèng)和政府扶持資金等。由于多數(shù)農(nóng)民收入一般，入社股金數(shù)量有限，接受社會(huì)捐贈(zèng)具有偶然性，數(shù)量很小。而目前農(nóng)民資金互助社社會(huì)認(rèn)可度不高，沒(méi)有同業(yè)銀行愿意授信，或者同業(yè)拆借的門檻設(shè)的過(guò)高，在面對(duì)農(nóng)民資金互助社的融資需求時(shí)，不能提供足夠的資金支持。這些因素均導(dǎo)致互助社的融資渠道狹窄，規(guī)模難以壯大。一些資金互助社為了吸引村民將手中余錢存入，互助社的存款利息在高于銀行利息的同時(shí)，還對(duì)存款實(shí)行分紅和二次盈余返回分配，即使如此，許多互助社依然面臨融資渠道少、規(guī)模小、業(yè)務(wù)開展難的窘境。一些互助社為了籌資，或降低入社、入股門檻，或以高利率吸收公眾存款，有的容許社員存入活期互助金、定活兩便互助金。如果一旦發(fā)生貸款違約風(fēng)險(xiǎn)，資金鏈中斷，社員存款資金將面臨極大風(fēng)險(xiǎn)和損失。

此外，受入社準(zhǔn)則和監(jiān)管政策對(duì)存款利率的嚴(yán)格限定，農(nóng)民資金互助社呈現(xiàn)較強(qiáng)烈的凈貸款者利益傾向[2]，導(dǎo)致多數(shù)互助社的資金缺口大，無(wú)法滿足農(nóng)戶對(duì)貸款需求。高淳區(qū)淳溪鎮(zhèn)有許多農(nóng)戶養(yǎng)殖大閘蟹，資金需求量大，但由于互助社資金卻十分有限，供需矛盾較為突出。目前101戶農(nóng)民入股股金總額為12.97萬(wàn)元(戶均入股1284元)，即使再新增200戶農(nóng)民入股，股金總額達(dá)到25.81萬(wàn)元，按每戶農(nóng)民貸款1萬(wàn)元計(jì)，尚有資金缺口174.30萬(wàn)元。尤其是對(duì)于規(guī)模較小的互助社而言，資金供需缺口可能更大。因此，拓寬互助社的融資渠道，擴(kuò)大資金規(guī)模已成為目前多數(shù)互助社的當(dāng)務(wù)之急。

3.治理機(jī)制尚待完善

一方面，由于多數(shù)互助社尚處于試點(diǎn)探索階段，相應(yīng)的管理制度不夠健全，在財(cái)務(wù)管理、互助金的投放與回收、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理方式等方面難免有失規(guī)范。一些互助社受社區(qū)行政組織控制，村干部兼任互助社領(lǐng)導(dǎo)，“政社不分”，“三會(huì)”制度形同虛設(shè)。按照章程規(guī)定互助社須實(shí)行民主管理制度，但實(shí)際上社員擁有的表決權(quán)、選舉權(quán)等未能得到充分行使，一些重大事項(xiàng)仍由村干部等少數(shù)人決定，“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象普遍。

另一方面，專業(yè)人才嚴(yán)重缺失。目前資金互助社的從業(yè)人員基本是農(nóng)民或來(lái)自于農(nóng)村，人員素質(zhì)相對(duì)偏低，高水平的專業(yè)人才非常缺失。大多數(shù)互助社的管理者缺乏金融知識(shí)和管理經(jīng)驗(yàn)，不具備全面的專業(yè)知識(shí)，經(jīng)營(yíng)理念保守，影響到合作社的正常運(yùn)作和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

4.外部監(jiān)管尚未到位

作為一種自發(fā)產(chǎn)生的“草根銀行”，農(nóng)民資金互助社在外部監(jiān)管上正面臨兩大難題：一是無(wú)策監(jiān)管。對(duì)于實(shí)踐中不斷涌現(xiàn)的農(nóng)民資金互助社，目前既無(wú)現(xiàn)成的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)可借鑒，也沒(méi)有現(xiàn)成的制度可利用，致使各地政府部門和金融部門無(wú)從監(jiān)管。二是無(wú)法監(jiān)管。各區(qū)縣政府農(nóng)工辦盡管是其業(yè)務(wù)管理部門，但沒(méi)有對(duì)金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管能力，而地方銀監(jiān)機(jī)構(gòu)對(duì)資金互助社這類社團(tuán)企業(yè)法人的監(jiān)管既缺乏法律依據(jù)，又受人力、物力、財(cái)力等限制，對(duì)廣泛分布于鄉(xiāng)村的眾多互助社進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的難度很大，監(jiān)管根本無(wú)法到位。

5.風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制缺失

在內(nèi)部管理制度不健全、外部監(jiān)督不到位的情況下，農(nóng)民資金互助社常常面臨以下四大風(fēng)險(xiǎn)：一是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。各種自然災(zāi)害和農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)特殊屬性使得借款農(nóng)戶可能遭受不可避免的投資和經(jīng)營(yíng)損失，導(dǎo)致互助社貸款無(wú)法收回，產(chǎn)生市場(chǎng)與自然的雙重風(fēng)險(xiǎn)。二是經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。一些互助社受利益驅(qū)使，盲目擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)范圍，突破區(qū)域、突破規(guī)模投放互助資金，有的甚至把資金違規(guī)投放于非農(nóng)領(lǐng)域，以謀取暴利。如果貸款投放對(duì)象過(guò)于集中，單筆規(guī)模偏大，一旦出現(xiàn)資金斷鏈等情況，就會(huì)導(dǎo)致互助社運(yùn)作受阻甚至倒閉，2012年鹽城、連云港等地老板“跑路”、農(nóng)民資金互助社關(guān)閉事件頻頻發(fā)生，說(shuō)明加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)控制非常緊迫。 三是利率風(fēng)險(xiǎn)。按國(guó)家政策規(guī)定，互助社的貸款利率必須低于農(nóng)村信用聯(lián)社利率的10.0%，但是有些互助社為了吸引存款而變相提高存款利率，由此不僅導(dǎo)致互助社與有關(guān)金融機(jī)構(gòu)惡性競(jìng)爭(zhēng)吸儲(chǔ)，破壞正常的區(qū)域金融秩序，而且因存貸利率倒掛可能造成互助社難以運(yùn)行和虧損的現(xiàn)象。四是政策風(fēng)險(xiǎn)。在試點(diǎn)和發(fā)展初期，相關(guān)配套政策不健全，互助社運(yùn)行面臨政策多變的風(fēng)險(xiǎn)?？傊?，由于無(wú)相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施和規(guī)避機(jī)制，當(dāng)出現(xiàn)上述這些風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，多數(shù)資金互助社將面臨資金周轉(zhuǎn)不靈、經(jīng)營(yíng)虧損甚至倒閉等境地。

三、規(guī)范發(fā)展農(nóng)民資金互助社的路徑思考

資金互助社是以一定的鄉(xiāng)村地域范圍內(nèi)入社農(nóng)戶為主體的新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，與其他金融機(jī)構(gòu)相比，具有貼近農(nóng)戶、信息對(duì)稱的天然優(yōu)勢(shì)，但是在發(fā)展中也面臨很多現(xiàn)實(shí)困境，因而必須明確自身定位，從完善法律法規(guī)、加強(qiáng)自身建設(shè)以及完善監(jiān)管體系等方面選擇出路，采取有效措施，確保資金互助社的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展。

1.明確法律地位，堅(jiān)持互助合作原則

為了避免農(nóng)民資金互助社在發(fā)展過(guò)程中面臨的游離于政府部門與金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管之外的邊緣化傾向，解決“非法生存”難題，政府應(yīng)該盡快出臺(tái)專門的法律法規(guī)來(lái)明確其地位，使其具備合法身份，能夠盡快納入地方政府工商管理、稅務(wù)注冊(cè)登記和金融行業(yè)監(jiān)管范圍內(nèi)，步入規(guī)范運(yùn)行之正常軌道。

農(nóng)民資金互助社以服務(wù)成員、促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展為宗旨，竭力為廣大農(nóng)民搭建一個(gè)便捷而低成本的融資渠道，因此，必須堅(jiān)持互助合作的根本原則。尤其是在互助社發(fā)展初期，社員規(guī)模不宜過(guò)大，應(yīng)以村或組為組織邊界，限制在村或組以內(nèi)，業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)控制在社員范圍，不以盈利為目的，真正實(shí)現(xiàn)社員之間的互助與合作。各級(jí)政府和金融監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把關(guān)，謹(jǐn)防少數(shù)企業(yè)或個(gè)人借農(nóng)民資金互助社之名大搞非法集資，擾亂正常的農(nóng)村金融秩序。

2.健全法律法規(guī)，加大政府扶持力度

完善的法律政策體系是農(nóng)民資金互助社正常發(fā)展和運(yùn)行的重要保障，但是目前有關(guān)農(nóng)民資金互助社的專門性法律法規(guī)除了銀監(jiān)會(huì)頒布的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》外，只有《農(nóng)村資金互助社組建審批工作指引》和《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》等少數(shù)幾項(xiàng)規(guī)章制度，法制建設(shè)明顯滯后。應(yīng)當(dāng)加快農(nóng)民資金互助社的立法工作，明確互助社的法律地位、經(jīng)營(yíng)范圍、組織機(jī)構(gòu)、管理方式、業(yè)務(wù)種類、國(guó)家扶持政策、退出機(jī)制等，使農(nóng)民資金互助社有法可依，有章可循。

此外，大多數(shù)縣市至今都沒(méi)有制定和落實(shí)對(duì)農(nóng)民資金互助社的財(cái)稅優(yōu)惠扶持政策，這與農(nóng)村中村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司均有稅收優(yōu)惠政策形成了鮮明對(duì)比。資金互助社作為一種農(nóng)民自發(fā)產(chǎn)生的新型合作組織，在起步發(fā)展初期更加迫切需要地方政府的各項(xiàng)政策來(lái)扶持，包括：支持互助社經(jīng)營(yíng)的減、免、緩稅收優(yōu)惠政策，對(duì)互助社執(zhí)行較低的優(yōu)惠利率，政府可以捐贈(zèng)或者扶貧資金的形式向互助社注入資金等。

3.拓寬融資渠道，促進(jìn)良性發(fā)展

有研究表明，在其他條件不變的情況下，成員總數(shù)越大的合作社開展資金互助的效果越好，而且開展社際資金互助的合作社更能滿足成員的資金需求[3]。所以拓寬融資渠道，擴(kuò)大互助社規(guī)模更有利于其良性和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。要加大對(duì)農(nóng)民資金互助社的宣傳解釋工作，提高其知名度，吸引更多的農(nóng)戶和社會(huì)力量關(guān)注互助社的發(fā)展。地方政府要積極調(diào)整和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和各商業(yè)銀行開辦針對(duì)資金互助社的融資業(yè)務(wù)，提供低息優(yōu)惠的批發(fā)或轉(zhuǎn)貸款?；ブ缫部梢栽囆信c村鎮(zhèn)銀行等基層其他金融機(jī)構(gòu)合作，吸引村鎮(zhèn)銀行參股，或聯(lián)合貸款，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，收益共享，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。

鑒于農(nóng)民資金互助社的凈貸款者利益傾向及其引發(fā)的資金缺口大的問(wèn)題，適當(dāng)放松存款利率限制有助于吸引更多農(nóng)民入社，在一定條件下可以允許互助社吸收的存款利率高于其他金融機(jī)構(gòu)，以體現(xiàn)互助社的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)和擴(kuò)大融資規(guī)模。

4.嚴(yán)格管理制度，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范

“民辦、民管、民收益”應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民資金互助社必須遵循的基本原則，在治理機(jī)制方面，要真正落實(shí)“三會(huì)制度”，讓社員代表大會(huì)、監(jiān)事會(huì)真正發(fā)揮作用，避免產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會(huì)主義傾向。在從業(yè)人員管理方面，定期組織開展金融、會(huì)計(jì)及法律等方面的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，建立統(tǒng)一規(guī)范的業(yè)務(wù)操作流程，提高工作人員防范金融風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和能力。

實(shí)踐中農(nóng)民資金互助社的運(yùn)作一定要堅(jiān)持審慎經(jīng)營(yíng)的基本原則，資金的投放一定要堅(jiān)持小額、短期的原則，嚴(yán)格互助金投放手續(xù)及回收責(zé)任制，建立存款備付金、內(nèi)部稽核、帳戶監(jiān)管等各項(xiàng)管理制度，加強(qiáng)對(duì)資金流向的跟蹤管理和監(jiān)控。建議采取3～5農(nóng)戶聯(lián)保形式為農(nóng)民借款提供方便，借款者不能按期歸還的，用擔(dān)保者的股金抵還，以最大程度地防范可能面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)和損失。

5.強(qiáng)化外部監(jiān)管，防止部門傾向

資金互助社屬于農(nóng)民自發(fā)組建的民間合作組織，地方政府和行業(yè)的外部監(jiān)管與業(yè)務(wù)指導(dǎo)在互助社發(fā)展初期非常關(guān)鍵。在實(shí)際的監(jiān)管中，要明確各自分工與職責(zé)，防止片面追求部門利益的傾向，可由政府農(nóng)業(yè)部門牽頭，聯(lián)合銀監(jiān)、工商、民政等其他相關(guān)部門齊抓共管，避免無(wú)人管理或多頭管理帶來(lái)的混亂局面。凡試點(diǎn)的資金互助社應(yīng)統(tǒng)一在當(dāng)?shù)毓ど滩块T登記注冊(cè)，農(nóng)業(yè)部門在對(duì)互助社的日常業(yè)務(wù)管理方面充分發(fā)揮其審查、指導(dǎo)、管理和協(xié)調(diào)的職責(zé)，人民銀行和銀監(jiān)部門負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)提示和監(jiān)控，農(nóng)行和信用社等金融部門為其結(jié)算提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。此外，財(cái)政部門要在資金方面加大扶持力度，工商和稅務(wù)部門要盡可能地提供登記注冊(cè)、年檢換證、減免稅收等各種優(yōu)惠政策。只有通過(guò)各部門齊心協(xié)力，才能共同營(yíng)造一個(gè)良好的運(yùn)行環(huán)境，推動(dòng)農(nóng)民資金互助社持續(xù)健康有序的發(fā)展。

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(編輯：佘小寧)

The real dilemma and optimized paths of farmers funds mutual cooperative

Zhang Xiaohan1，Ni Mingzhang2

(1.SchoolofEconomicsandTrade,NanjingAuditUniversity,Nanjing211815,China; 2.SchoolofAuditingandAccounting,NanjingAuditUniversity,Nanjing211815,China)

Abstract:As a new type of rural cooperative organization, farmers funds mutual cooperative solve the problem of farmers' financing in a certain degree. Based on the case study of Nanjing city, this paper summarizes the present situation and characteristics of farmers funds mutual cooperative, points out that they are faced with fuzzy legal position, narrow financing channels, imperfect management mechanism, lack of external supervision, and many other real dilemmas. Therefore, the optimized paths are to clear localization, perfect laws and policies, expand financing channels, improve internal management mechanism and strengthen external supervision.

Key words：Farmers funds mutual cooperative；Legal position；Financing channels；External supervision；Nanjing city

中圖分類號(hào)：F301.24

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-816X(2016)02-0089-06

基金項(xiàng)目：江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目(2015SJB190)；江蘇社科應(yīng)用研究精品工程課題(15SYC-037)

作者簡(jiǎn)介：張笑寒(1968-)，女(漢)，江蘇通州人，副教授，博士，主要從事土地經(jīng)濟(jì)與制度方面的研究。