劉錫良

（甘肅省林業(yè)廳，甘肅 蘭州 730030）

淺談甘肅省森林防火行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的落實(shí)

劉錫良

（甘肅省林業(yè)廳，甘肅 蘭州 730030）

1 對(duì)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制內(nèi)涵的理解

2009年1月1日，修訂后的《森林防火條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）開(kāi)始施行，這是《條例》20多年來(lái)的首次修訂。《條例》更體現(xiàn)了以人為本、依法治火的理念和原則，在森林防火責(zé)任制、森林防火組織、森林火災(zāi)預(yù)防措施、森林火災(zāi)劃分級(jí)別和標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急管理機(jī)制及法律責(zé)任等方面都進(jìn)一步做了規(guī)范和完善。《條例》的頒布實(shí)施，對(duì)加強(qiáng)依法治火，推進(jìn)森林防火事業(yè)科學(xué)發(fā)展，維護(hù)生態(tài)安全，促進(jìn)社會(huì)和諧，都具有重大意義。《條例》規(guī)定，森林防火工作實(shí)行地方各級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制（以下簡(jiǎn)稱行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制）。行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是世界上許多國(guó)家普遍采用的一項(xiàng)行政管理制度，一般來(lái)說(shuō)，它是指各級(jí)行政首長(zhǎng)在其任期內(nèi)要對(duì)其所轄行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等事務(wù)負(fù)總責(zé)的一項(xiàng)制度。森林防火行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制中的一個(gè)方面，它是指各級(jí)人民政府的行政首長(zhǎng)在其任期內(nèi)要對(duì)本轄區(qū)森林火災(zāi)的預(yù)防和撲救負(fù)總責(zé)。原《條例》規(guī)定森林防火工作實(shí)行各級(jí)人民政府行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。修訂后的《條例》則明確規(guī)定森林防火工作實(shí)行地方各級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?！邦I(lǐng)導(dǎo)”可以有很多，但“首長(zhǎng)”只有一個(gè)。《條例》把森林防火的第一責(zé)任明明白白落實(shí)到了各級(jí)政府行政一把手，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了森林防火不僅僅是部門(mén)行為，更是政府行為。這一處修訂是對(duì)《森林法》關(guān)于“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)做好森林火災(zāi)的預(yù)防和撲救工作”規(guī)定的進(jìn)一步落實(shí)。由于我國(guó)實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，因此森林防火的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制也適用于各級(jí)黨委一把手。2015年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）首次以中央文件形式提出了“黨政同責(zé)”的要求，意味著黨委和政府都需要承擔(dān)責(zé)任。黨委的責(zé)任，主要在于研究、部署、督促和組織保障；政府的責(zé)任，主要在于不折不扣全面貫徹落實(shí)黨委的決策部署?！掇k法》在明確黨政同責(zé)的前提下，又清晰了地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、政府有關(guān)工作部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)成員和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部四種類型，根據(jù)承擔(dān)的不同責(zé)任，實(shí)行不同追責(zé)情形下的差別責(zé)任追究。《辦法》規(guī)定的25種追責(zé)情形都是目前黨政領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)生態(tài)文明和環(huán)境保護(hù)責(zé)任中表現(xiàn)最突出的問(wèn)題，因此具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和針對(duì)性。

2 甘肅省貫徹落實(shí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制情況

《中華人民共和國(guó)森林法》《森林防火條例》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)森林防火工作的通知》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等法規(guī)文件的相繼出臺(tái)，以及黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)放在十分突出的地位,形成了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體的中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總布局,充分體現(xiàn)了實(shí)現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀基本要求,對(duì)于不斷開(kāi)拓生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路,全面推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè),具有重大意義。十八大強(qiáng)調(diào)“我們一定要更加自覺(jué)地珍愛(ài)自然，更加積極地保護(hù)生態(tài)，努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代。”十八大報(bào)告中這一科學(xué)定位和充滿激情與期待的號(hào)召，極大地促進(jìn)了地方各級(jí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的落實(shí)。

我省的《森林防火工作責(zé)任追究辦法》和《森林防火工作考核辦法》正在醞釀中，《甘肅省森林防火條例》經(jīng)多次修改完善，已報(bào)政府法制辦，待省人大立法調(diào)研后以地方法規(guī)的形式頒布實(shí)施。

多年來(lái)，我省各級(jí)人民政府普遍把森林防火工作作為頭等大事和首要任務(wù)來(lái)抓，主要領(lǐng)導(dǎo)周密安排部署，分管領(lǐng)導(dǎo)精心組織實(shí)施，部門(mén)（單位）領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同齊抓共管，形成了森林防火行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和部門(mén)（單位）分工協(xié)同責(zé)任制落實(shí)的完備體系。每個(gè)防火期各地要對(duì)森林防火工作面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)和森林火災(zāi)多發(fā)頻發(fā)原因進(jìn)行分析研判，靠實(shí)責(zé)任，細(xì)化措施，狠抓落實(shí)，確保防火責(zé)任落到實(shí)處。我們著重抓了以下幾個(gè)方面的工作：一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。嚴(yán)格落實(shí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，層層簽訂責(zé)任狀，責(zé)任到人、到山頭地塊。二是突出宣傳教育。采取廣播電視、手機(jī)短信、野外標(biāo)語(yǔ)、懸掛橫幅、入戶走訪宣傳等多種形式，組織開(kāi)展森林防火宣傳教育活動(dòng)。在進(jìn)入林區(qū)的主要路口、田間地頭和風(fēng)景名勝區(qū)，設(shè)置森林防火固定警示牌，張貼宣傳標(biāo)語(yǔ)，切實(shí)提高公眾的森林防火意識(shí)。三是加強(qiáng)督促檢查。在高火險(xiǎn)期和火災(zāi)易發(fā)時(shí)段，各級(jí)成立檢查督導(dǎo)工作組，分片包干，深入一線開(kāi)展隱患大排查。各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊(duì)，深入山頭地塊，加大森林防火檢查、巡查力度和密度。四是加強(qiáng)火源管理。重點(diǎn)管控癡呆、聾啞、精神病人等特殊群體，確保無(wú)人為火患。對(duì)特殊人群進(jìn)行全面徹底摸排登記，逐一落實(shí)監(jiān)護(hù)人責(zé)任。對(duì)重點(diǎn)林區(qū)、重要旅游風(fēng)景區(qū)、重要設(shè)施周邊要嚴(yán)防死守，堅(jiān)決杜絕火種進(jìn)山入林。積極應(yīng)對(duì)發(fā)現(xiàn)的新情況，針對(duì)非防火期進(jìn)入林區(qū)納涼、徒步、野營(yíng)、燒烤等活動(dòng)人員明顯增多的實(shí)際，采取疏堵結(jié)合的多種手段嚴(yán)控火源。五是加強(qiáng)預(yù)警監(jiān)測(cè)。采取巡邏檢查、群眾舉報(bào)、瞭望臺(tái)瞭望、衛(wèi)星監(jiān)控等手段，發(fā)布火險(xiǎn)等級(jí)預(yù)報(bào)，提升預(yù)警監(jiān)測(cè)能力。六是加強(qiáng)應(yīng)急處置。修訂完善撲火應(yīng)急預(yù)案，不斷加強(qiáng)撲火隊(duì)伍培訓(xùn)、演練和建設(shè)，隨時(shí)做好撲救準(zhǔn)備，著力抓好森林防火的組織協(xié)調(diào)和應(yīng)急處理，全面提高應(yīng)急處置能力。七是加強(qiáng)值班調(diào)度。認(rèn)真落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)帶班和24小時(shí)值班制度，確保信息暢通和火情及時(shí)處置。

2015年冬至2016年春以來(lái)，我省降水明顯偏少，森林火險(xiǎn)等級(jí)持續(xù)攀升，防火壓力陡增。尤其是春節(jié)過(guò)后，森林防火形勢(shì)極其嚴(yán)峻，全省發(fā)生森林火災(zāi)起數(shù)較往年明顯增多。在“3·02”火災(zāi)撲救中我省甘南州委、州政府主動(dòng)作為、迅速行動(dòng)，書(shū)記、州長(zhǎng)等4大班子領(lǐng)導(dǎo)，第一時(shí)間組織人力物力趕赴火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)，積極開(kāi)展撲火相關(guān)工作，并緊急啟動(dòng)《甘南州森林防火應(yīng)急預(yù)案》。省政府適時(shí)啟動(dòng)了《甘肅省森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》Ⅰ級(jí)響應(yīng)，省森林防火指揮部各成員單位聞令而動(dòng)，根據(jù)自己的職責(zé)迅速參與增援和保障工作。省委王三運(yùn)書(shū)記、劉偉平省長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)多次做出批示，提出要求。武警甘肅總隊(duì)、甘肅省軍區(qū)領(lǐng)導(dǎo)同志親臨火線參與指揮戰(zhàn)斗，提升鼓舞士氣。省里成立了由楊子興副省長(zhǎng)任總指揮，甘南州委主要領(lǐng)導(dǎo)任常委副總指揮，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)任副總指揮，相關(guān)部門(mén)主動(dòng)參與的工作機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)分工，確保前指高效運(yùn)轉(zhuǎn)，為提升撲火成效提供了有力保障。這充分顯現(xiàn)了《條例》在具體工作中發(fā)揮的指導(dǎo)作用，也充分體現(xiàn)了行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和黨政同責(zé)在撲救森林火災(zāi)工作中的巨大作用。同時(shí)，強(qiáng)化責(zé)任追究，完善火案查處。對(duì)因失職、瀆職、瞞報(bào)、遲報(bào)、責(zé)任不明、組織不力等造成重大、特別重大森林火災(zāi)的，要嚴(yán)格追究領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任；對(duì)引發(fā)較大森林火災(zāi)的直接責(zé)任人，嚴(yán)格追究行政或刑事責(zé)任。

3 存在的問(wèn)題

雖然《條例》和《辦法》對(duì)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制做了明確要求和規(guī)定，但是在執(zhí)行的過(guò)程中仍有不盡人意的地方。一方面，個(gè)別地方和單位主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)高度不到位，思想重視程度不夠，僅停留在以召開(kāi)會(huì)議、不痛不癢的下發(fā)傳達(dá)文件，防控措施和工作力度不夠，沒(méi)有站在歷史的角度衡量把握生態(tài)環(huán)境的重要性。另一方面，我們林業(yè)系統(tǒng)個(gè)別自然保護(hù)區(qū)關(guān)起門(mén)來(lái)干防火，單打獨(dú)斗，沒(méi)有深刻領(lǐng)會(huì)《條例》的精髓，在與地方各級(jí)政府的聯(lián)系溝通中缺乏主動(dòng)性，沒(méi)有充分發(fā)揮地方各級(jí)政府的職能作用，在森林防火工作中沒(méi)有形成合力，責(zé)任主體的落實(shí)欠缺。各級(jí)設(shè)立的森林防火指揮部是一個(gè)協(xié)調(diào)議事的機(jī)構(gòu)，雖然辦公室一般設(shè)在林業(yè)部門(mén)，但是協(xié)調(diào)溝通不是很暢通，主要以召開(kāi)會(huì)議、下發(fā)文件為主，真正落實(shí)投資、機(jī)構(gòu)、編制、人員等實(shí)際問(wèn)題時(shí)顯得力不從心。2004年4月14日《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)森林防火工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2004〕33號(hào)）明確規(guī)定了加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)的工作要求，但機(jī)構(gòu)、編制、人員未落實(shí)的情況普遍存在，各級(jí)地方政府逐年加大森林防火的投入力度不夠，有計(jì)劃地實(shí)施以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)的森林防火項(xiàng)目也不能完全實(shí)現(xiàn)。

4 對(duì)策與建議

頂層設(shè)計(jì)對(duì)進(jìn)一步落實(shí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制將是一個(gè)更大的促進(jìn)。

1）進(jìn)一步堅(jiān)持地方各級(jí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制不動(dòng)搖，加強(qiáng)各級(jí)森林防火組織指揮體系建設(shè)，提升各級(jí)政府森林防火治理能力。森林防火既是生態(tài)戰(zhàn)略和民生工程，又是公益事業(yè)，只有在黨委政府強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)下，各部門(mén)各司其職，齊抓共管，森林防火工作才能真正落到實(shí)處。

2）國(guó)家層面應(yīng)盡快出臺(tái)森林防火工作責(zé)任追究、問(wèn)責(zé)辦法和考核辦法，從更高層面量化追責(zé)、問(wèn)責(zé)和考核。在責(zé)任追究上，由于行政問(wèn)責(zé)制在我國(guó)的起步較晚，以往從國(guó)家層面也沒(méi)有針對(duì)森林防火制定專門(mén)的問(wèn)責(zé)規(guī)章制度，責(zé)任追究主要依據(jù)《森林法》《森林防火條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等進(jìn)行處罰，往往造成依據(jù)不充分、責(zé)權(quán)不對(duì)等、內(nèi)容不寬泛、追究不嚴(yán)格等現(xiàn)象，應(yīng)該制定詳細(xì)的問(wèn)責(zé)制度，細(xì)化、量化標(biāo)準(zhǔn)。

3）盡快督促省、市、縣3級(jí)盡快出臺(tái)貫徹落實(shí)《條例》《辦法》的具體細(xì)則和考核、追責(zé)辦法。

4）森林防火工作是一項(xiàng)由政府主導(dǎo)的公益系統(tǒng)工程，為使地方政府森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套資金落到實(shí)處，應(yīng)加快《全國(guó)森林防火規(guī)劃（2016-2025年）》的批復(fù)實(shí)施進(jìn)度，著力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的提升；繼續(xù)堅(jiān)持走“專群結(jié)合、以專為主”的森林消防隊(duì)伍建設(shè)之路，由國(guó)家出臺(tái)政策解決當(dāng)前森林消防專業(yè)隊(duì)普遍編制不足、投入不足、工資待遇偏低等問(wèn)題。要進(jìn)一步強(qiáng)化從國(guó)家到省、市、縣的森林防火指揮中心建設(shè)，落實(shí)編制，保障經(jīng)費(fèi)，提升監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)和指揮調(diào)度能力，確保責(zé)有人擔(dān)、火有人管、指揮有序、處置高效。

5）更進(jìn)一步地落實(shí)機(jī)構(gòu)、編制、人員，尤其是森林防火工作經(jīng)費(fèi)投入能否按照本級(jí)財(cái)政收入的一定百分比例投入；設(shè)立國(guó)家和地方專項(xiàng)補(bǔ)助資金，用于解決各地尤其是中西部地區(qū)森林消防力量不足、基礎(chǔ)薄弱等問(wèn)題。

（責(zé)任編輯：陳小華）

2016-11-07