文彬

（云南省林業(yè)廳，云南 昆明 650224）

云南省森林防火行政首長負責制的實踐與思考

文彬

（云南省林業(yè)廳，云南 昆明 650224）

1 云南省貫徹落實森林防火行政首長負責制情況

落實森林防火地方各級人民政府行政首長負責制（以下簡稱“行政首長負責制”）一直是我省森林防火工作核心和最主要抓手，經(jīng)過多年的努力，我省建立了完善的以落實行政首長負責制為核心的森林防火責任體系和預防、撲救、保障三大機制，有力促進了森林防火工作的開展。

1.1 將行政首長負責制寫入地方性法規(guī)

2012年3月31日，云南省人大常委會通過了新修訂的《云南省森林防火條例》，其中第4條對行政首長負責制進行了明確規(guī)定：各級人民政府應當加強對森林防火工作的領導，建立健全政府負總責的森林防火工作目標管理責任制，實行行政首長負責制。政府主要負責人是森林防火工作第一責任人，分管負責人是主要責任人。將森林防火行政首長負責制寫進云南省地方性法規(guī)，為督促各級政府落實森林防火責任，開展森林防火工作提供了制度性的根本保障。

1.2 政府間層層簽訂責任狀開展檢查考核

從1996年起，省政府與16個州市政府每5年簽訂一次《云南省森林防火目標管理責任狀》，突出政府應該完成的林火控制、責任落實、資金保障、工作措施、隊伍建設、應急處置6個大項的工作目標和考核內容，并按年度對各州市人民政府進行量化檢查考核，州（市）、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府也層層簽訂了《森林防火目標管理責任狀》，實行績效管理，嚴格考評，兌現(xiàn)獎懲。

1.3 建立了“三線、四個責任人、五個關鍵人”責任體系

各級人民政府與下級政府、森防指成員單位簽訂《森林防火目標管理責任狀》，形成了各級人民政府負總責、林業(yè)主管部門擔主責、森林防火指揮部成員單位各司其職的“三線”森林防火責任機制和各級人民政府主要領導是第一責任人、分管領導是主要責任人、林業(yè)主管部門領導是重要責任人、單位領導是直接責任人的“四個責任人”制度，并從橫向發(fā)展到各個支持保障部門，縱向延伸到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長、村（社）主任、村民小組長、戶長、林權所有者這“五個”關鍵人上。

1.4 建立了森林防火重點單位責任人公示制度

從2010年開始，省森防指要求各地按照突出重點、屬地管理、條塊結合、分級公示的原則通過地方黨政機關報、政府網(wǎng)站、廣播、電視等媒介向社會公示森林防火重點單位的名稱，以及所在轄區(qū)政府行政首長的職務、姓名，單位法人的職務、姓名。

1.5強化森林火災問責機制建設

從2010年開始，我省積極探索建立森林防火問責機制。省政府辦公廳下發(fā)了《關于進一步強化森林防火工作責任落實的通知》，要求對森林防火責任落實不到位的14種情形進行問責，強調黨政主要領導是森林防火工作的第一責任人，對森林防火工作不到位的，由省政府領導約談有關州、市人民政府主要領導，并實行黨政領導同責，依法依規(guī)啟動問責程序。全省16個州市人民政府都制定出臺了本地區(qū)的森林防火責任追究辦法或規(guī)定，同時縣、市、區(qū)也先后出臺了相應的森林防火責任追究辦法。對公職人員，主要采取誡勉談話、取消當年評優(yōu)評先資格、責令做出書面檢查、通報批評、調整工作崗位和免職。對村干部和護林員追責方式主要是經(jīng)濟處罰和辭退?！笆濉币詠?，各級黨委、政府、紀委及相關部門共對1694人實施森林防火工作責任追究，其中行政問責932人（縣、鄉(xiāng)、村干部577人，林業(yè)干部355人）。

自實行行政首長負責制以來，森林防火工作得到了黨委政府的高度重視。省委、省政府領導每年都對森林防火工作作出指示批示，省政府每年至少召開2次全省性森林防火工作會議進行部署，省長每年在進入森林高火險期以前親自簽發(fā)《云南省森林防火命令》，分管副省長和其他省領導多次深入基層和火災現(xiàn)場指導森林火災預防和撲救工作?！笆濉逼陂g安排省級森林防火基礎建設資金3400萬元，同時將森林防火預防和撲救經(jīng)費納入財政預算并提前下?lián)埽⒃诟呋痣U期追加經(jīng)費，特別是2013年至2015年期間，在財政預算基礎上，每年又增加投入3000萬元用于森林防火基礎設施和能力建設?！笆濉逼陂g，我省森林火災次數(shù)及損失不斷下降，年均發(fā)生森林火災234起、受害森林面積2127.2 hm2、受害率0.09‰，與“十一五”相比，分別下降了52%、3.6%、43.7%，與歷史均值相比，下降幅度分別達到了89.2%、97.6%、96.4%，其中2012年、2013年及2015年實現(xiàn)了無重大森林火災和人員零傷亡。特別是2016年防期，省政府領導提出了“森林火災是可防可控的”、“以不發(fā)生森林火災為森林防火的最高境界”等一系列新要求，各地進一步落實責任，工作重心前移，狠抓火源管控，全省共監(jiān)測發(fā)現(xiàn)衛(wèi)星熱點387個，發(fā)生森林火災73起，受害森林面積394.2 hm2，與去年同比，衛(wèi)星熱點下降48%，火災次數(shù)下降44.3%，受害森林面積下降51.1%，三項指標均為1951年有記錄以來最低。

2 落實“行政首長負責制”需要突出政府職責

在森林火災預防和撲救工作中，政府特別是主要領導擁有不可替代的資源優(yōu)勢和調動資源的權力優(yōu)勢，能夠為防火、撲火提供人力、物力、財力的保障。如何真正落實行政首長負責制，關鍵要“定好位、明好責、履好職”，緊緊圍繞政府應該干什么、怎么干，與林業(yè)部門職責要有所區(qū)別。結合云南省的工作實踐，我覺得要重點做好以下4點。

2.1 要將預防和撲救經(jīng)費納入本級財政預算

云南省實行森林防火財政資金“三三制”配套制度，要求省、州（市）、縣（市、區(qū)）3級要按照每畝林地同樣的資金標準分別配套防火經(jīng)費?！对颇鲜∩址阑鹉繕斯芾碡熑螤睢芬?guī)定，如果未按標準配齊，年度考核不得評為優(yōu)秀。云南省是一個集邊疆、民族、山區(qū)、貧困四位一體的省份，全省有貧困人口574萬，是全國農村貧困面最大、貧困人口最多、貧困程度最深的省份之一，財政預算資金有限。但得益于行政首長負責制的實行，無論是經(jīng)濟發(fā)展相對較好的地區(qū)還是脫貧任務較重的地區(qū)，每年各地財政都投入大量資金用于森林防火工作?！笆濉逼陂g，全省上下共投入森林防火資金20億元，是“十一五”的3倍。2016年，全省經(jīng)濟總量排名靠前的地區(qū)，如：昆明市共投入森林防火經(jīng)費2.16億元，其中財政資金投入1.98億元，林業(yè)部門自籌資金0.18億元。玉溪市共投入6905.95萬元，其中財政資金投入5900萬元，林業(yè)部門自籌資金1005.95萬元。貧困地區(qū)如怒江州共投入森林防火經(jīng)費638萬元，其中財政資金投入609萬元，林業(yè)部門自籌資金投入29萬元。

2.2 要將森林防火基礎設施建設納入同級地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及林業(yè)和生態(tài)建設發(fā)展總體規(guī)劃

“十二五”期間，省林業(yè)廳聯(lián)合省發(fā)改委組織編制了《云南省森林防火中長期發(fā)展規(guī)劃》，并納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及林業(yè)和生態(tài)建設發(fā)展總體規(guī)劃，建設項目總投資5.9億元。目前，省、州、縣正在編制《“十三五”森林防火發(fā)展規(guī)劃》。森林防火投資力度的不斷加大，使我省防火基礎設施條件明顯改善，監(jiān)測預報、火場通信、信息指揮、林火撲救、林火阻隔、設備裝備、宣傳教育、綜合保障等能力快速提高，防火減災能力大幅提升。

2.3 要能切實森林防火隊伍建設

保證各級森防火指揮部和辦事機構健全穩(wěn)定，高效精干，推動森林消防隊伍建設正規(guī)化、規(guī)范化。我們要求州（市）、縣防火辦分別按不少于5人、3人標準核編、配備專職人員，并規(guī)定縣級專業(yè)隊必須30至60人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)專業(yè)隊必須15人以上，做到組織、任務、訓練、撲火機具、養(yǎng)隊方式五落實。

2.4 發(fā)生火災后，政府相關領導要及時組織靠前指揮

《云南省森林防火條例》規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處和森林防火指揮機構負責人應當立即趕赴現(xiàn)場組織指揮撲救。發(fā)生8種情形的森林火災，縣級人民政府負責人要立即趕赴現(xiàn)場組織指揮撲救。發(fā)生6種情形的森林火災，州（市）人民政府和森林防火指揮機構負責人應當立即趕赴現(xiàn)場，督促、指導或者指揮撲救。昆明市要求市級成立3個處置組，遇有重要火情，市指揮部領導及處置組立即趕赴火場，縣級必須有1名黨、政領導第一時間趕赴現(xiàn)場指揮協(xié)調撲救工作。

3 存在的主要問題及建議

存在的主要問題:一是行政首長負責制要求政府領導要切實履行森林防火職責，但少數(shù)地方政府對森林防火工作重視不夠，認為森林防火工作只是林業(yè)部門的事。二是森林火災問責屬于事故型問責，主要是發(fā)生森林火災后的責任追究，這給基層干部及森林防火人員帶來巨大的壓力，致使個別地方出現(xiàn)瞞報、漏報森林火災的情況。

建議進一步細化《黨政領導干部生態(tài)損害責任追究實施細則》，明確各級地方人民政府在森林防火工作中應承擔的責任及相應的責任追究范圍與方式。

（責任編輯：韓煥金）

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森林防火雜志社

2016-11-07