大學(xué)治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建芻議：基于多尺度的考察

一、大學(xué)治理研究的歷史溯源

大學(xué)作為一個社會組織，隨著外部環(huán)境的變革、大學(xué)職能的不斷增多以及規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，大學(xué)已從以前封閉的“象牙塔”逐步成為一個多元的“服務(wù)站”，因此一個科學(xué)合理的治理結(jié)構(gòu)就顯得尤其重要。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)理論來源于企業(yè)治理結(jié)構(gòu)理論，其理論源頭為企業(yè)治理理論。企業(yè)治理的發(fā)端源于古典企業(yè)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代企業(yè)的發(fā)展過程中，企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)發(fā)生分離，由于信息不對稱等影響，產(chǎn)生了委托—代理等問題。在此背景下，企業(yè)治理結(jié)構(gòu)理論得以產(chǎn)生。而判斷一個組織是否需要引入治理結(jié)構(gòu)的主要標(biāo)準(zhǔn)在于其是否存在“沖突和多元利益”現(xiàn)象。和企業(yè)治理結(jié)構(gòu)理論一樣，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)理論也經(jīng)歷了一個發(fā)展過程。提出大學(xué)治理結(jié)構(gòu)命題的關(guān)鍵性前提,是必須確認(rèn)出現(xiàn)了“沖突和多元利益”現(xiàn)象。而判斷“沖突和多元利益”在大學(xué)是否存在的主要標(biāo)志,一是看大學(xué)是不是“非單一化組織”,二是看大學(xué)與其他社會主體之間是否存在著委托代理關(guān)系。[1]隨著大學(xué)職能的擴(kuò)展，大學(xué)與社會的聯(lián)系越來越緊密，故大學(xué)已成為一個典型的利益相關(guān)者組織，同時大學(xué)與政府及社會其他主體之間存在明顯的委托—代理關(guān)系。尤其是二十世紀(jì)八十年代治理理論在全球范圍內(nèi)的興起，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)問題得到了更多關(guān)注。

對于我國來說，自改革開放以來，隨著高校管理體制的推進(jìn)，大學(xué)治理問題也逐步得到了政府和社會的重視。在政策層面，2010年國務(wù)院頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）（以下簡稱《綱要》）明確提出要“完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)”。隨后2013年召開的十八屆三中全會，提出了要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關(guān)于高等教育則提到了要擴(kuò)大“學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”。因此，如何構(gòu)建和完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)就成為未來的重要議題。許多專家學(xué)者對此進(jìn)行了諸多富有成效的研究，提出了許多有價值的理論觀點和政策建議。有學(xué)者從大學(xué)如何適應(yīng)復(fù)雜的社會環(huán)境出發(fā)，認(rèn)為大學(xué)治理結(jié)構(gòu)本質(zhì)是構(gòu)建“超組織結(jié)構(gòu)運行機(jī)制”，以描述或表征大學(xué)與政府的關(guān)系、大學(xué)與社會的關(guān)系、大學(xué)與市場的關(guān)系、大學(xué)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)與決策機(jī)制以及大學(xué)運行方式等方面都達(dá)到現(xiàn)代治理水平的大學(xué)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。[2]還有較多學(xué)者認(rèn)為大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵是權(quán)力的配置，如大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是通過大學(xué)各利益相關(guān)者之間的權(quán)力配置和制度安排實現(xiàn)彼此權(quán)力的分權(quán)制衡；[3]以及我國公立大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)主要是政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力這四種公共權(quán)力的配置與制衡關(guān)系。[4]

總的來說，對于大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的研究，從不同視角，探討了大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵、構(gòu)成要素、存在的問題及構(gòu)建策略等方面的內(nèi)容，具有較大的理論和實踐價值。但與此同時，我們認(rèn)為目前對大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的研究尚缺乏系統(tǒng)性的思維，即在對大學(xué)治理結(jié)構(gòu)探討的整體性上稍顯不足。因此本文基于多尺度，運用系統(tǒng)性思維，對我國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建作初步探討。

二、多尺度下的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)框架

所謂尺度，主要是指考察大學(xué)治理的視野范圍，而結(jié)構(gòu)則指大學(xué)治理中各要素之間的相互關(guān)系。鑒于實際情況，尺度可以分為社會變遷、治理轉(zhuǎn)型、政府架構(gòu)、制度體系和運行機(jī)制等五種，在不同尺度下，大學(xué)治理存在相應(yīng)五種不同的結(jié)構(gòu)。

（一）社會變遷

人類社會經(jīng)歷了漫長的發(fā)展歷程，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，經(jīng)歷了不同形式的社會變遷。美國未來學(xué)家丹尼爾·貝爾把人類社會分為前工業(yè)社會、工業(yè)社會和后工業(yè)社會等三個階段。在不同的社會背景下，存在不同的社會治理模式。張康之教授認(rèn)為與前工業(yè)社會、工業(yè)社會和后工業(yè)相對應(yīng)的社會治理模式分別為統(tǒng)治型、管理型和服務(wù)型等三種模式。從社會變遷的角度看，自新中國建國至改革開放以前，我國實行的是高度集權(quán)的計劃體制，政府對整個社會的管理實施的是一種“總體支配”的方式。這種傳統(tǒng)型的管理模式，以韋伯的科層制和威爾遜的政治—行政二分為理論指導(dǎo)，其特征為從上而下的封閉式管理、重視規(guī)章制度，以實證主義哲學(xué)為指導(dǎo)。隨著改革開放政策的實施，我國逐步推進(jìn)了市場經(jīng)濟(jì)體制改革，政府的角色逐步發(fā)生改變，開始強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場的作用。尤其是十八屆三中全會的召開，國家治理能力的現(xiàn)代化正式提上政策議程，標(biāo)志著社會的管理模式由管理向治理轉(zhuǎn)變。管理和治理雖然只有一字之差，但是其指導(dǎo)思想和內(nèi)涵大相徑庭。

從系統(tǒng)論的角度看，大學(xué)作為社會的一個子系統(tǒng)，均為遺傳與環(huán)境的產(chǎn)物，[5]因此大學(xué)的發(fā)展和變革既受其內(nèi)在邏輯的影響，同時與社會變遷等外部環(huán)境密切相關(guān)。從知識轉(zhuǎn)型邏輯看，前現(xiàn)代社會、現(xiàn)代社會和后現(xiàn)代社會大學(xué)的治理模式分別經(jīng)歷了自治模式、管制與自主模式以及共治模式的變革。[6]與此相應(yīng)，在社會變遷的角度上，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為自治、管理與自主以及共治三者之間的關(guān)系。對于我國來說，改革開放前，大學(xué)完全依附于政府，政府對大學(xué)實施的實高度集權(quán)的管制模式，大學(xué)采取的是類似于政府行政部門的管理模式；改革開放以來，我國逐步推進(jìn)了大學(xué)的管理體制改革。1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》拉開了改革序幕，改革突破點即為擴(kuò)大大學(xué)的自主權(quán)。自此，大學(xué)逐步獲得了一些自主權(quán)，大學(xué)治理逐步向自主模式發(fā)展。結(jié)合中國實際確切地說，高校辦學(xué)自主權(quán)是具有中國特色的、是西方的大學(xué)自治理念和我國市場經(jīng)濟(jì)管理模式相結(jié)合的產(chǎn)物。[7]隨著治理理念的提出，教育治理能力的現(xiàn)代化就成為未來相當(dāng)長一段時間內(nèi)大學(xué)改革的指導(dǎo)目標(biāo)。而且隨著大學(xué)利益相關(guān)者的增多，共治模式為未來大學(xué)治理發(fā)展的新模式，即在對大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)上，推進(jìn)多元主體的共同治理。同時需要指出的是，在上述三種大學(xué)治理模式上，在一定時期里，三者并不是完全排斥的。在不同的社會變遷下，由一種治理模式占據(jù)主導(dǎo)地位，其他模式的一些理念和方法也是存在和發(fā)生作用的。如在共同治理的模式下，在賦予大學(xué)相應(yīng)自主權(quán)的同時，一定的政府宏觀管制也是必須的。

（二）治理轉(zhuǎn)型

一般來說，治理結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為國家、市場、社會三者的關(guān)系。而在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)上則體現(xiàn)為政府、大學(xué)、社會三者在大學(xué)治理中的角色、功能和相互關(guān)系。在某種程度上說，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的本質(zhì)是如何處理好政府、大學(xué)和社會之間的關(guān)系。從國家和社會的關(guān)系來看，社會先于國家產(chǎn)生，隨后國家和社會的發(fā)展歷經(jīng)了幾次分離。在西方，國家和社會是并行不悖的發(fā)展，形成了一種二元結(jié)構(gòu)。對于我國來說，長期處于封建專制皇權(quán)統(tǒng)治下，社會長期被嵌入國家之中，呈現(xiàn)的是一種一元化的格局。改革開放以來，國家和社會逐步發(fā)生分離，社會相對于國家的獨立性日漸增強(qiáng)，逐步向國家和社會二元化的結(jié)構(gòu)發(fā)展。對于大學(xué)治理來說，其變革的重點是如何協(xié)調(diào)國家、社會和大學(xué)的關(guān)系。改革開放前，以國家總體支配的方式為主，在大學(xué)的治理中，大學(xué)缺乏自主權(quán)，社會參與處于缺失狀態(tài)。隨著治理的轉(zhuǎn)型，政府、大學(xué)和社會的關(guān)系逐步得到了改進(jìn)?！毒V要》明確提出要“構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間的新型關(guān)系”，推進(jìn)“管辦評分離”。2015年5月頒布的《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》中再次強(qiáng)調(diào)“到2020年，要基本形成政府依法管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會各界依法參與和監(jiān)督的教育公共治理新格局?！币虼?，在未來的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中，政府繼續(xù)簡政放權(quán)、大學(xué)自主權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大及社會參與不斷得以提升。

（三）政府架構(gòu)

政府架構(gòu)實質(zhì)上為不同政府部門之間的權(quán)力分配，主要可以從縱向和橫向兩個方面考察。從縱向來說，主要為府際關(guān)系（Intergovernmental Relation），表現(xiàn)為不同層級政府之間的關(guān)系。不同國家，由于其具體國情不同，有不同的府際關(guān)系。如美國主要為聯(lián)邦政府、州政府和地方政府之間的關(guān)系；我國主要分為中央、省、市和縣四級政府之間的關(guān)系?？偟膩碚f，這種縱向關(guān)系的重點是要處理好中央和地方政府的關(guān)系。在橫向上，政府架構(gòu)主要是不同政府部門之間的關(guān)系（Interagency Relation）。對于大學(xué)治理結(jié)構(gòu)來說，從政府架構(gòu)考察，主要集中在中央和地方政府的權(quán)力分配關(guān)系。新中國自成立伊始，鑒于當(dāng)時的具體國情，我國對高校的管理主要由教育部及相關(guān)中央部門進(jìn)行統(tǒng)一和集中管理，形成了“條條”管理模式，在這種管理模式下，地方政府被排斥在外。此后，中央政府在高校的管理上進(jìn)行了一系列以放權(quán)為特征的改革，把一部分權(quán)力下放給地方政府，以形成“條塊結(jié)合”新的管理體制，其中重點為協(xié)調(diào)中央和省級政府的權(quán)力分割問題。自1999年經(jīng)國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》中提出“基本形成中央和省級政府兩級管理，以省級政府統(tǒng)籌為主的條塊有機(jī)結(jié)合的新體制”以來，如何加強(qiáng)省級政府統(tǒng)籌就成為政策關(guān)注的焦點。但是在現(xiàn)實中，也存在所謂“一管就死，一放就亂”的治理困境，其內(nèi)在原因就是府際關(guān)系仍存在調(diào)整和優(yōu)化的空間。同時對于橫向上的政府架構(gòu)來說，教育部作為大學(xué)管理的主要部門，但在規(guī)劃、財政撥款等方面與其他部門也存在較為密切的關(guān)系，因此在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中，如何處理好教育部與其他政府部門的關(guān)系也顯得尤為重要。

（四）制度體系

制度具有較為豐富的內(nèi)涵，對于制度的概念尚無統(tǒng)一均認(rèn)可的界定。其中制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物諾思（North D·C）對制度的定義較有代表性，即制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法秩序和行為的道德倫理規(guī)范。因此從制度體系的角度看，對于大學(xué)治理結(jié)構(gòu)至少有兩個層面的含義。其一，從制度體系的內(nèi)容來看，大學(xué)治理要想正常運轉(zhuǎn)，需要一系列的制度作保障。按照制度內(nèi)涵，構(gòu)成大學(xué)治理的制度是一系列制度的集合，包括所有與大學(xué)管理和運行相關(guān)的制度，大至由國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定具有較高效力的法律法規(guī)，小到大學(xué)內(nèi)部的各種規(guī)章制度構(gòu)成的正式制度和非正式制度。其二，從制度的運行過程來看，包括制度制定、執(zhí)行和評估等環(huán)節(jié)?？疾煳覈髮W(xué)治理的制度體系的構(gòu)建發(fā)展歷程，從制度內(nèi)容上看，我國自二十世紀(jì)九十年代以來，相繼出臺了《教育法》《高等教育法》等法律法規(guī)，同時學(xué)校內(nèi)部也構(gòu)建了一系列規(guī)章制度，當(dāng)前正在大力推進(jìn)大學(xué)章程建設(shè)。但是同時尚存在法制制定和修訂較為滯后和不完善等問題。從運行過程來看，與制定環(huán)節(jié)相比，我國大學(xué)治理中相關(guān)制度的執(zhí)行和評估相對重視不夠，因此也就直接影響到了大學(xué)治理的效果。

（五）運行機(jī)制

機(jī)制和制度密切相關(guān)，制度是基礎(chǔ)，而機(jī)制是制度運行的手段和保障?！皺C(jī)制”一詞最初來源于希臘文Mechane，最開始的意思指機(jī)械和工具，英文中的機(jī)制的單詞為Mechanism，含有機(jī)械裝置機(jī)構(gòu)、途徑等意思。機(jī)制最初主要應(yīng)用于物理學(xué)等自然科學(xué)領(lǐng)域，后被廣泛應(yīng)用于社會科學(xué)等領(lǐng)域。其中國外學(xué)者Krasner(1982)對機(jī)制下的定義得到了最為廣泛的認(rèn)可，即機(jī)制是針對某一特定領(lǐng)域的問題，參與者期望匯聚的一整套明確或含蓄的原則、規(guī)范、規(guī)章和決策程序。[8]因此所謂大學(xué)治理運行機(jī)制是指一個涉及大學(xué)治理的構(gòu)成、功能和各組成部分的相互關(guān)系及其工作原理等多方面內(nèi)容的概念，涵蓋了大學(xué)治理所有階段和環(huán)節(jié)的運行機(jī)制。對于我國大學(xué)治理來說，目前在政策層面，政府制定了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”的治理結(jié)構(gòu)，但這只是一個較為宏觀的制度框架，尚缺乏具體的運行機(jī)制。鑒于此，有學(xué)者認(rèn)為在構(gòu)建了大學(xué)治理制度框架的基礎(chǔ)上，大學(xué)應(yīng)該構(gòu)建相應(yīng)具體的運行機(jī)制，以落實相關(guān)的制度安排。即構(gòu)建堅強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、民主科學(xué)的決策機(jī)制、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力和諧發(fā)展的機(jī)制、深度對話與平等協(xié)商的共同參與機(jī)制和公開透明的權(quán)力調(diào)控機(jī)制。[9]簡而言之，在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)制度框架下，應(yīng)該構(gòu)建起能具體運作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、決策機(jī)制、參與機(jī)制和權(quán)力調(diào)控機(jī)制等。

三、大學(xué)治理尺度和結(jié)構(gòu)的關(guān)系及內(nèi)在邏輯

在上述對大學(xué)治理結(jié)構(gòu)從不同尺度進(jìn)行了考察之后，為了進(jìn)行理論概化，我們有必要對尺度和結(jié)構(gòu)的關(guān)系及其內(nèi)在邏輯進(jìn)行一個分析。

總的來說，可以從宏觀、中觀和微觀三種形態(tài)來考察尺度和結(jié)構(gòu)的相互關(guān)系。其一，社會變遷、治理轉(zhuǎn)型兩個尺度上的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為宏觀結(jié)構(gòu)；政府架構(gòu)尺度上的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為中觀結(jié)構(gòu)；制度體系和運行機(jī)制兩個尺度上的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)可以稱之為微觀結(jié)構(gòu)。因此，從宏觀、中觀、微觀等三重形態(tài)出發(fā)，上述五個尺度構(gòu)成了我國大學(xué)治理的主要結(jié)構(gòu)。同時需要指出的是，根據(jù)尺度的內(nèi)涵，上述五個尺度上的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)并不是并列關(guān)系或包含關(guān)系，而只是考察的視野不同而已。

不難看到，我國大學(xué)治理在不同的尺度上具有不同的結(jié)構(gòu)，但是就其內(nèi)在邏輯來說，并不完全相同。具體而言，在社會變遷尺度上，大學(xué)治理由管制模式逐步發(fā)展至自治模式以及未來的共治模式。在不同的社會變遷下，大學(xué)治理會采用不同的治理模式，因此從其內(nèi)在邏輯來說，呈現(xiàn)的是一種遞進(jìn)關(guān)系；在治理轉(zhuǎn)型尺度上，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)由最初的政府一元主體，逐步擴(kuò)展至大學(xué)和社會等多元主體。三者均為大學(xué)的重要利益相關(guān)者，均能以主體的身份參與大學(xué)治理，并扮演不同的角色，即政府管高校、大學(xué)自主辦學(xué)和社會評高校。因此其內(nèi)在的邏輯應(yīng)為平等關(guān)系；在政府架構(gòu)尺度上，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)主要分為縱向的府際關(guān)系和橫向的不同政府部門的關(guān)系，其實質(zhì)是不同政府部門職、責(zé)、權(quán)的劃分。故其內(nèi)在的邏輯為典型的縱橫交叉關(guān)系；在制度體系尺度上，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)主要分為制度內(nèi)容和運行過程兩個層面，其內(nèi)在邏輯分別為效力高低、時序先后的關(guān)系；最后在運行機(jī)制尺度上，主要是為大學(xué)治理的制度框架制定相應(yīng)的可以具體運作的運行機(jī)制，因此其內(nèi)在邏輯為平行并存的關(guān)系，共同支撐大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的有序運行。

四、我國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)體系構(gòu)建的新視角：多尺度的考察

在初步構(gòu)建大學(xué)治理結(jié)構(gòu)理論框架的基礎(chǔ)上，當(dāng)前我國正大力推進(jìn)大學(xué)治理的背景下，探討如何構(gòu)建我國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)體系就成為重要的議題。由于大學(xué)是環(huán)境的產(chǎn)物，因此大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建不僅僅是事涉大學(xué)本身的治理問題，而是與社會環(huán)境的相關(guān)的社會問題。因此在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建中，在以大學(xué)為主體的基礎(chǔ)上，應(yīng)該把其置于復(fù)雜多樣的社會環(huán)境下，從多尺度出發(fā)，分為宏觀、中觀和微觀結(jié)構(gòu)等三個層次進(jìn)行大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建。

（一）宏觀結(jié)構(gòu)：構(gòu)建大學(xué)共治模式

在長期的社會發(fā)展過程中，政府扮演了重要的角色，尤其是在西方福利社會發(fā)展時期，在凱恩斯理論的影響下，政府在社會治理中占據(jù)絕對的主導(dǎo)地位。但自20世紀(jì)下半葉以來，由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)等因素的影響，各種社會問題不管是數(shù)量還是在復(fù)雜程度上都急劇上升。因此，對政府治理能力提出了更高的要求，而囿于各種因素所限，政府在面對各種復(fù)雜的問題時，往往陷入所謂的“治理危機(jī)”的境地。故相當(dāng)長一段時間里，對于政府職能的改革似乎總是局限于精簡或擴(kuò)大的“無解怪圈”。鑒于此，有學(xué)者提出了其他出路，即擴(kuò)大多元社會主體的參與，也即在對社會的治理中，應(yīng)該推進(jìn)多元主體的共同治理。

在社會變遷尺度上，從20世紀(jì)90年代開始，西方主要發(fā)達(dá)國家的大學(xué)治理模式從傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)治理、科層管理轉(zhuǎn)化為共同治理，可能治理的重點與模式不同，但是強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)與行政的協(xié)調(diào)、強(qiáng)調(diào)社會參與大學(xué)治理的共同治理是發(fā)展方向。[10]因此就我國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建而言，應(yīng)處理好管制、自主和共治三者之間的關(guān)系。隨著高等教育體制改革的推進(jìn)，大學(xué)利益主體日益多元化，從而由于價值和利益訴求的多樣化，從而引發(fā)了各種沖突。因此大學(xué)治理結(jié)構(gòu)未來及以后相當(dāng)長一段時間內(nèi)，其發(fā)展趨向是構(gòu)建大學(xué)共治模式，即由多元主體參與大學(xué)的治理，通過協(xié)商民主的方式達(dá)成大學(xué)善治的目標(biāo)。與此同時，不應(yīng)忽視的是，大學(xué)的治理模式一直處于發(fā)展變化之中。政治、文化、經(jīng)濟(jì)、大學(xué)組織本身、外來文化都可能影響到大學(xué)治理模式的變化。[11]因此具體大學(xué)治理模式的選擇應(yīng)根據(jù)社會變遷的現(xiàn)實情況而確定。

同時，在治理轉(zhuǎn)型的尺度上。對于大學(xué)治理結(jié)構(gòu)來說，主要是處理好政府、大學(xué)和社會三者之間的關(guān)系，即定位好三者之間的角色，構(gòu)建三者的新型關(guān)系，大力推進(jìn)“管辦評分離”。其一，政府應(yīng)不斷簡政放權(quán)，采取多種手段進(jìn)行宏觀管理。鑒于我國的現(xiàn)實情況，政府的角色應(yīng)該定位為“強(qiáng)政府”，所謂的“強(qiáng)政府”，根據(jù)美國著名政治學(xué)者福山的觀點：并非職能范圍的大小，而是在制定和執(zhí)行政策上的能力強(qiáng)弱。在對大學(xué)的管理上，應(yīng)該綜合運用法律、政策、規(guī)劃、財政撥款、信息服務(wù)和必要的行政措施，穩(wěn)步推進(jìn)“負(fù)面清單管理”模式；其二，不斷擴(kuò)大大學(xué)自主權(quán)。我國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)長期以來存在的最大問題之一在于大學(xué)的自主權(quán)不夠，因此在歷次的大學(xué)管理體制改革中，主要以如何擴(kuò)大和落實大學(xué)自主權(quán)為主。故在大學(xué)治理的未來改革中，如何繼續(xù)擴(kuò)大和落實大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)和獨立法人地位，仍是重中之重；最后，要不斷提升社會參與。隨著民主政治的發(fā)展，公民參與意識和能力的提升，社會參與的擴(kuò)大成為一個發(fā)展趨勢。對于大學(xué)治理來說，如何保障各社會主體能共同參與大學(xué)治理就顯得尤為重要。

（二）中觀結(jié)構(gòu)：優(yōu)化政府架構(gòu)

政府架構(gòu)主要包括縱向的府際關(guān)系和橫向的各政府部門的關(guān)系。就府際關(guān)系而言，主要有集權(quán)制、分權(quán)制和混合制等三種形式。在集權(quán)制下，中央擁有較大的權(quán)力，分權(quán)制下中央權(quán)力相對較為分散，而混合制則綜合了二者的特征。一般意義而言，當(dāng)今大部分國家以混合制為主，完全的集權(quán)或分權(quán)制較為少見。對我國而言，由于經(jīng)歷了二千多年的中央集權(quán)的皇權(quán)專制統(tǒng)治，因此制度的路徑依賴極為明顯。新中國成立后，我國政治體制以中央集權(quán)為主，隨后相繼經(jīng)歷了“集權(quán)—分權(quán)”的改革循環(huán)?？偟膩碚f，中央和地方的關(guān)系最重要的方面在于財權(quán)和事權(quán)的協(xié)調(diào)和匹配。我國自1994年以來實施的分稅制改革，造成了財權(quán)上收中央的效應(yīng)，而事權(quán)則未進(jìn)行相應(yīng)的變革，因此帶來了一些負(fù)面影響。同時在我國實施的行政體制改革中，對于縱向的上府際關(guān)系較為重視，而對橫向上的各部門的職能分權(quán)則關(guān)注相對較少。

隨著民族國家的出現(xiàn)和發(fā)展，大學(xué)發(fā)展逐步趨向世俗化，基于對國家利益和公共性的考量，政府逐步加大了對大學(xué)的干預(yù)。在世界上的大多數(shù)國家，高等教育主要是中央政府組織的一部分。高等教育的性質(zhì)因而取決于中央各部門的性質(zhì)，受到一般政治權(quán)力的影響。[12]考察建國以來我國大學(xué)管理體制的變革，由于中央集權(quán)制的政治體制的影響，大學(xué)受政府尤其是中央政府部門的影響表現(xiàn)的尤為突出。對于我國大學(xué)治理來說，也相應(yīng)經(jīng)歷了“集權(quán)—分權(quán)”的改革，由最初由中央部門主管的“條條模式”逐步向“條塊結(jié)合”的模式發(fā)展，并最終確定了加強(qiáng)省級政府統(tǒng)籌的政策改革路徑。故在治理理念指導(dǎo)下，應(yīng)不斷推進(jìn)改革，優(yōu)化政府架構(gòu)。政府架構(gòu)的優(yōu)化實質(zhì)上也是權(quán)力、責(zé)任和利益的分配和協(xié)調(diào)。首先，加強(qiáng)頂層設(shè)計，進(jìn)一步推進(jìn)大學(xué)治理的省級政府統(tǒng)籌。加強(qiáng)省級政府統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)平衡好中央和省級政府的權(quán)力、利益分配關(guān)系。鑒于分稅制改革帶來的一些經(jīng)驗及教訓(xùn)，加強(qiáng)省級政府統(tǒng)籌，應(yīng)該協(xié)調(diào)好財權(quán)和事權(quán)的關(guān)系。即在授予省級政府管理大學(xué)更多職權(quán)或事務(wù)的同時，應(yīng)該賦予其相應(yīng)的財政支配權(quán)。其次，重視橫向教育部門與其他部門的協(xié)同合作。盡管在職責(zé)劃分上，大學(xué)歸屬教育部門統(tǒng)一管理，但是與規(guī)劃、財政等相關(guān)的事務(wù)與其他部門有較大關(guān)聯(lián)，因此在對大學(xué)的治理上，應(yīng)在“條塊結(jié)合”的指導(dǎo)下，加強(qiáng)與其他部門的橫向協(xié)調(diào)和合作，不斷改進(jìn)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。

（三）微觀結(jié)構(gòu)：完善制度體系和運行機(jī)制

完善大學(xué)制度體系，需要從兩個層面展開，即制度的內(nèi)容和運行過程。從制度的內(nèi)容來看，大學(xué)治理制度包括國家頒布的各類法律法規(guī)以及大學(xué)內(nèi)部治相關(guān)規(guī)章制度，此外還涵括大學(xué)內(nèi)部群體的習(xí)慣、道德、文化等非正式制度。其一，加強(qiáng)大學(xué)治理的立法。在1997年十五大“依法治國”方略的指導(dǎo)下，我國大學(xué)治理的立法工作取得了一定進(jìn)展。因此大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)必須遵循《中華人民共和國憲法》和其他法律，如《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國學(xué)位條例》等上位法。同時在2004年頒布的《2003—2007年教育振興行動計劃》中也明確提出要“修訂《教育法》等法規(guī)，力爭用5—10年時間形成較為完善的中國特色教育法律等法規(guī)體系”。但由于各種因素影響，目前大學(xué)治理的立法工作進(jìn)展仍較為緩慢，目前的一些法律法規(guī)已無法適應(yīng)大學(xué)治理的現(xiàn)實需要。其二，以大學(xué)章程建設(shè)為契機(jī)，完善大學(xué)內(nèi)部治理制度?！毒V要》中對大學(xué)治理的改革，明確提出要以建設(shè)大學(xué)章程為突破口。大學(xué)章程是大學(xué)治理的綱領(lǐng)性文件和憲法，統(tǒng)攝所有其他的校內(nèi)規(guī)章制度，是學(xué)校依法治校的基礎(chǔ)和保障。目前，黨委會及其常委會、校長辦公會、學(xué)術(shù)委員會、教職工代表大會及學(xué)生代表大會、董事會（理事會、校務(wù)委員會）構(gòu)成了大學(xué)治理的制度體系，形成了較為完善的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。[13]因此要在全面推進(jìn)依法治國的指導(dǎo)下，提升大學(xué)章程制定的科學(xué)性和有效性，繼續(xù)完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)制度體系。其三，重視高校內(nèi)部文化、習(xí)俗等非正式制度的塑造。高校的核心競爭力往往體現(xiàn)為其特色或個性，而特色或個性的形成則更多的依賴于其內(nèi)部的文化、習(xí)俗等非正式制度。因此應(yīng)創(chuàng)造條件，尊重師生員工各種習(xí)俗、觀念等理念的發(fā)展，培育大學(xué)獨特的文化，打造對大學(xué)治理的認(rèn)同共同體。此外，從制度運行的環(huán)節(jié)來說，在重視制度制定的同時，要不斷改進(jìn)制度的執(zhí)行和評價環(huán)節(jié)，以提高大學(xué)治理中制度的實效性。

在構(gòu)建完善的大學(xué)治理制度體系的基礎(chǔ)上，如何執(zhí)行就成為關(guān)鍵的議題。因此，應(yīng)構(gòu)建相應(yīng)科學(xué)合理的運行機(jī)制。2012年教育部發(fā)布的《全面推進(jìn)依法治校實施綱要》明確提出：“完善決策執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制。要在學(xué)校內(nèi)形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，保證管理與決策等執(zhí)行的規(guī)范、廉潔、高效”?？偟膩碚f，大學(xué)治理的運行機(jī)制主要包括領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、決策機(jī)制、參與機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。第一，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。目前我國大學(xué)治理的基本領(lǐng)導(dǎo)體制為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，極易產(chǎn)生黨政不分、集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)以及黨委書記和校長雙頭領(lǐng)導(dǎo)的矛盾。因此，建立民主高效的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，需明晰界定黨委書記和校長的職責(zé)和權(quán)力，既分工明確，又提倡協(xié)作，共同領(lǐng)導(dǎo)好大學(xué)治理工作；第二，決策機(jī)制。正如西蒙所說：管理就是決策。也就是說，在管理實踐中，決策具有十分重要的作用。對于大學(xué)治理來說，如何提升決策的效益就成為影響大學(xué)治理的關(guān)鍵因素。建設(shè)科學(xué)的決策機(jī)制，需要借助于一定的權(quán)力作為保障。一般來說，在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中，主要包括政治權(quán)力、行政權(quán)利和學(xué)術(shù)權(quán)力等。不同的權(quán)力由不同的主體所掌握，并利用相關(guān)權(quán)力來對所轄領(lǐng)域事務(wù)進(jìn)行決策。如黨委對涉及學(xué)校改革發(fā)展的重大事項進(jìn)行決策，校長主要對學(xué)校的行政事務(wù)進(jìn)行決策，學(xué)術(shù)委員會主要對與學(xué)術(shù)有關(guān)的事務(wù)進(jìn)行決策。因此，在大學(xué)治理中，應(yīng)根據(jù)不同主體所擁有的權(quán)力，設(shè)計相應(yīng)科學(xué)、高校的決策機(jī)制；第三，參與機(jī)制。大學(xué)作為一個典型的利益相關(guān)者組織，由不同利益訴求的主體所組成。隨著民主政治的發(fā)展，公共政策的制定和執(zhí)行均需要通過公民的參與來提高其合法性。對于大學(xué)治理來說，要不斷拓展形式多樣的參與渠道，為各種利益主體參與大學(xué)治理提供條件。如目前高校里建立的教職工代表大會，為廣大教職工參與學(xué)校管理提供了制度保障，但是在參與程序等方面還需進(jìn)一步改進(jìn)。此外，目前對于學(xué)生、校友、社會公眾等還缺乏相應(yīng)的參與機(jī)制，需要予以完善；第四，監(jiān)督機(jī)制。習(xí)近平總書記曾說過：“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，也就是說要加強(qiáng)權(quán)力運行的制約和監(jiān)督。在大學(xué)治理過程中，隨著大學(xué)自主權(quán)的不斷擴(kuò)大，如何規(guī)制和加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督就顯得尤為重要。權(quán)力最終是由人來行使，因此如何監(jiān)督權(quán)力實質(zhì)上就是如何認(rèn)識人性問題。人性極其的復(fù)雜，無法單純以善或惡來一語以概之。因此應(yīng)該統(tǒng)籌制定各種監(jiān)督機(jī)制，首先，加強(qiáng)制度設(shè)計，規(guī)制人對權(quán)力的合法合理運用；其次，實施倫理道德教育，提升人的思想道德素養(yǎng)，形成自覺遵守制度的社會規(guī)范。

五、結(jié)語

馬克斯·韋伯曾說過，一個組織不論是追求粗俗的商業(yè)目標(biāo)還是拯救靈魂的高尚目標(biāo)，它都必須憑借一套有效的治理結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)自身目標(biāo)。[14]大學(xué)作為社會中的一個極為重要的組織，理應(yīng)需要一套科學(xué)合理高效的治理結(jié)構(gòu)。我國目前尚處在推進(jìn)大學(xué)治理的初期階段，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)建設(shè)仍存在較多問題和困境。為了提升我國高等教育質(zhì)量，順利達(dá)成“到2020年，基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化”的目標(biāo)，需要運用系統(tǒng)性思維，以治理和依法治國理念為指導(dǎo)，進(jìn)一步推進(jìn)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)。當(dāng)然這是一個不斷探索的漸進(jìn)過程。

注釋：

[1]龔怡祖.大學(xué)治理結(jié)構(gòu):現(xiàn)代大學(xué)制度的基石[J].教育研究,2009,(6):23.

[2]龔怡祖.大學(xué)治理結(jié)構(gòu):建立大學(xué)變化中的力量平衡——從理論思考到政策行動[J].高等教育研究,2010,(12):52.

[3]方芳.大學(xué)治理結(jié)構(gòu)變遷中的權(quán)力配置、運行與監(jiān)督[J].高校教育管理,2011,(11):16.

[4][9]董澤芳,岳奎.完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的思考與建議[J].高等教育研究,2012,(1):44-50.

[5]阿什比,著,滕大春，滕大生，譯.科技發(fā)達(dá)時代的大學(xué)教育[M].北京:人民教育出版社,1983:7.

[6][7]李曼.論大學(xué)治理模式變革的知識邏輯[J].教育研究,2015,(3):56-63.

[8]桑德拉·布拉曼,著,周林燕、葉劍潔,譯.全球信息政策機(jī)制：中國與機(jī)制新興進(jìn)程[J].新聞與傳播評論,2004,(10):63.

[10]李立國.大學(xué)治理的轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化[J].大學(xué)教育科學(xué),2016,(1):25.

[11]吳云香，熊慶年.英國大學(xué)治理模式的多樣性及其存在基礎(chǔ)[J]. 重慶高教研究,2013,(11):82.

[12]伯頓·克拉克,著, 王承緒, 等, 譯.高等教育系統(tǒng)[M].杭州:杭州大學(xué)出版社,1994:133.

[13]李立國.大學(xué)治理的內(nèi)涵與體系建設(shè)[J].大學(xué)教育科學(xué),2015,(1):23.

[14]馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)、諸社會領(lǐng)域及權(quán)力[M].上海:三聯(lián)書店,1998:11-12.