我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及原因分析

段麗瓊　陳海燕　楊凌霄

摘 要：為實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民三增”，深化農(nóng)村改革，全面建成小康社會(huì)，以土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)為標(biāo)志的土地流轉(zhuǎn)政策成為我國(guó)土地制度發(fā)展的必然趨勢(shì)。改革開放以來(lái)，土地流轉(zhuǎn)政策不斷發(fā)展并趨于完善，但仍然存在著后勁不足、普及率不高、發(fā)展不平衡等問題，不同程度的阻礙了土地流轉(zhuǎn)健康可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；運(yùn)行機(jī)制；中介機(jī)構(gòu)；服務(wù)機(jī)制

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)中存在的問題

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，即在農(nóng)村土地所有權(quán)、農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的前提下，擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶、合作社、企業(yè)或經(jīng)濟(jì)組織等經(jīng)濟(jì)主體，農(nóng)戶保留承包權(quán)和轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。改革開放以來(lái)，流轉(zhuǎn)政策由過去的禁止到鼓勵(lì)；流轉(zhuǎn)方式從單一繼承到交換、承包、入股多元化形式；流轉(zhuǎn)區(qū)域從沿海農(nóng)村——內(nèi)陸農(nóng)村；流轉(zhuǎn)規(guī)范從政策性到政策法律并重發(fā)展。將近30年的土地流轉(zhuǎn)改善了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、土地“閑置化”和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等問題，極大推進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)效仍不盡理想。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)中存在的問題

目前我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題總體表現(xiàn)為流轉(zhuǎn)規(guī)模低、普遍率不高；流轉(zhuǎn)比重失衡；流轉(zhuǎn)區(qū)域差異大3方面，具體表現(xiàn)為：

1.土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。一是土地流轉(zhuǎn)登記部門無(wú)作為，登記程序性規(guī)定不健全，針對(duì)承包期限、雙方責(zé)任、流轉(zhuǎn)用途的審核不過關(guān)；二是登記方式不規(guī)范，以口頭協(xié)議為準(zhǔn)，簽訂合同的土地流轉(zhuǎn)登記方式普及率不高，土地合同、證書落實(shí)不到位。

2.土地所有權(quán)主體缺位，產(chǎn)權(quán)不明晰。表現(xiàn)在：（1）我國(guó)土地流轉(zhuǎn)以使用權(quán)的轉(zhuǎn)租為前提，未實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的物權(quán)化。流轉(zhuǎn)主體是承包方而非發(fā)包方，土地使用者可以決定是否流轉(zhuǎn)、何種方式流轉(zhuǎn)，無(wú)法確保土地使用權(quán)的物權(quán)化。[1]（2）我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)缺乏排他性，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏明確性。（3）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)屬集體所有，但集體組織概念模糊，界定不清，產(chǎn)權(quán)主體不明確。

3.土地流轉(zhuǎn)動(dòng)力不足。從土地流出方來(lái)講，土地是農(nóng)戶的根，農(nóng)戶對(duì)土地有著強(qiáng)烈的情感寄托，沒有土地，意味著被剝奪了生存的希望。土地的三大經(jīng)濟(jì)職能中，當(dāng)農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性偏好越高，流轉(zhuǎn)意愿越強(qiáng)，當(dāng)生產(chǎn)性和保障性偏好越高，流轉(zhuǎn)意愿就越弱。農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)動(dòng)力還受制于合同期限過長(zhǎng)，價(jià)格過低兩個(gè)因素。

4.土地供需失衡。我國(guó)土地流轉(zhuǎn)奉行“依法、自愿、有償”原則。但從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，土地流入方與土地流出方屬于博弈雙方，博弈結(jié)果有4種：流入方與流出方均愿意，土地供需平衡；流入方與流出方均不愿意，土地供給無(wú)效；流入方愿意流出方不愿意土地供給不足；流出方愿意流入方不愿意土地需求不足。簡(jiǎn)單來(lái)說，當(dāng)土地流出方的總收益不能達(dá)到其預(yù)想收益時(shí)，不愿轉(zhuǎn)出，當(dāng)土地流入方預(yù)想利潤(rùn)與成本不協(xié)調(diào)時(shí)，不愿轉(zhuǎn)入。博弈雙方一旦不能實(shí)現(xiàn)自身利益最大，土地供給便失衡。

5.土地流轉(zhuǎn)方式不科學(xué)。我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)很少在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、企業(yè)流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)方式雖有多樣化發(fā)展趨勢(shì)，但僅局限于“代耕、繼承”或“出租”，而“轉(zhuǎn)包、互換、入股和抵押”等基本流轉(zhuǎn)方式比例嚴(yán)重不足。

6.土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶權(quán)益受損嚴(yán)重。通過對(duì)基層官僚理論進(jìn)行研究分析發(fā)現(xiàn)，基層政府官僚受“經(jīng)濟(jì)人”驅(qū)使，憑借擁有的自由裁量權(quán)和政策制定權(quán)，直接決定農(nóng)戶受益與否。在信息不對(duì)稱的體制下，以某種看似合法的形式將私人動(dòng)機(jī)融入土地流轉(zhuǎn)政策具體執(zhí)行中，作為公共服務(wù)的壟斷供給者，出現(xiàn)借集體名義非法處置土地的“非法行為”，損害農(nóng)戶利益。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的原因分析：

（一）法律機(jī)制不健全

1.現(xiàn)法不完善。土地流轉(zhuǎn)制度處于低水平、零散狀態(tài)。首先是土地流轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定過于籠統(tǒng)，條文所列舉的土地流轉(zhuǎn)方式內(nèi)涵界定不清，外延交叉重疊。其次內(nèi)容和程序不夠明確，大都從理論性和政策性角度進(jìn)行闡釋，而具體可針對(duì)性的法律條文如規(guī)范出租、作價(jià)入股、承包期限、流轉(zhuǎn)主體、責(zé)任追究等限制性規(guī)定較為模糊，缺乏指向性和可操作性。

2.立法滯后。目前我國(guó)明確關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的法律除了之前提到的《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》和《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》以外，都是一些政策性的規(guī)定，法律效率、具體執(zhí)行力較低。

（二）監(jiān)管機(jī)制的缺失

監(jiān)管體系是經(jīng)濟(jì)行為主體利益最優(yōu)分配的保障，當(dāng)具有自由裁量權(quán)和政策制定能力的政府成為利益相對(duì)人一方時(shí)，難免會(huì)發(fā)生公權(quán)侵犯私權(quán)的問題。

征地階段，涉及土地流出方與政府利益。基層政府部分機(jī)構(gòu)編制、人員設(shè)置，政府內(nèi)部自身監(jiān)督不足、上級(jí)政府的監(jiān)督不作為，農(nóng)村集體資產(chǎn)交易監(jiān)督管理委員會(huì)的缺失致使政府在談判、決策上居主導(dǎo)地位，以行政權(quán)力取代了農(nóng)戶土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，忽略農(nóng)戶個(gè)人意志和利益。開發(fā)階段，涉及土地流出方、政府、土地流入方三方利益。多方經(jīng)濟(jì)行為主體利益分配的復(fù)雜化，導(dǎo)致監(jiān)管困難。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)交易的專項(xiàng)監(jiān)督缺乏，一些地方政府假借流轉(zhuǎn)之名，扮演“裁判者”和“參與者”的雙重角色，歪曲流轉(zhuǎn)政策。

（三）社會(huì)保障機(jī)制不健全

健全的社會(huì)保障機(jī)制是土地流出方基本物質(zhì)生活的保證，但目前我國(guó)社會(huì)保障機(jī)制不盡完善，集中表現(xiàn)在：1、我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率較低，且繳費(fèi)基數(shù)低，相應(yīng)的可領(lǐng)取的養(yǎng)老金金額也低，對(duì)農(nóng)戶生活保障起不了多大作用。[2]2、醫(yī)療保險(xiǎn)參保率雖然較高，但總體合作醫(yī)療籌資標(biāo)準(zhǔn)較低，不足以抵抗大病，“因病致困、看病難、看病貴”的現(xiàn)象廣泛存在。農(nóng)戶一旦轉(zhuǎn)出土地，一次性的征地費(fèi)用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，取代了土地長(zhǎng)期固定收益。土地本身所擁有的生存保障功能和社會(huì)福利功能隨之失去，農(nóng)戶的基本生活得不到保證。

（四）服務(wù)機(jī)制不完善

1.中介機(jī)構(gòu)發(fā)展不足。（1）缺乏中介機(jī)構(gòu)。多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)尚不健全，尤其缺乏溝通土地供求雙方的中介機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)信息受阻，出現(xiàn)土地轉(zhuǎn)出無(wú)途徑，轉(zhuǎn)入無(wú)門路的現(xiàn)象。[3]土地供求雙方達(dá)成的口頭協(xié)議“后遺癥”和“并發(fā)癥”頻現(xiàn)。（2）中介機(jī)構(gòu)服務(wù)不周。尤其是偏遠(yuǎn)農(nóng)村，少有的中介機(jī)構(gòu)未給信息需求者提供技術(shù)服務(wù)、政策性建議，處于無(wú)作為的狀態(tài)。

2.土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)展不完善。（1）評(píng)估機(jī)構(gòu)由于政府職能異化、資金受限、人才短缺而覆蓋面狹窄；（2）評(píng)估人員專業(yè)道德素養(yǎng)缺失，受理性經(jīng)濟(jì)人驅(qū)使，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)按數(shù)量而非價(jià)值交換，不能客觀、真實(shí)的反應(yīng)土地價(jià)值。

（五）金融機(jī)制不完善

1.農(nóng)村金融服務(wù)欠缺。市場(chǎng)化下金融的逐利性、農(nóng)業(yè)支持的低利潤(rùn)和高風(fēng)險(xiǎn)性使農(nóng)村金融服務(wù)嚴(yán)重缺失。我國(guó)銀監(jiān)會(huì)2013年發(fā)布的《中國(guó)銀行業(yè)農(nóng)村金融服務(wù)分布圖集》表明：（1）縣及縣以下農(nóng)村地區(qū)平均每萬(wàn)人擁有機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)1.26個(gè)；（2）金融服務(wù)資源難以延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的銀行網(wǎng)點(diǎn)平均不足3個(gè)，還有3302個(gè)鄉(xiāng)未設(shè)網(wǎng)點(diǎn)。

2.缺乏資金支持。即缺乏政府財(cái)政性政策支持。（1）缺乏土地需求刺激性財(cái)政政策，缺乏土地稅收、小額信貸、農(nóng)業(yè)設(shè)施補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)等政府優(yōu)惠政策。（2）缺乏土地供給刺激性財(cái)政政策。對(duì)于土地流出方來(lái)說，缺乏失地農(nóng)民保障基金，只有少數(shù)不固定的勞動(dòng)報(bào)酬，基本生活無(wú)法保障。（作者單位：云南大學(xué)公共管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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