楊紅秀 楊維軍

（1.甘肅省公路局 甘肅 蘭州 730000；2.中共甘肅省委政策研究室 甘肅 蘭州 730000）

農(nóng)村扶貧攻堅(jiān)要把握的四個(gè)關(guān)系

楊紅秀1楊維軍2

（1.甘肅省公路局 甘肅 蘭州 730000；2.中共甘肅省委政策研究室 甘肅 蘭州 730000）

甘肅是全國(guó)最貧困的省份之一。目前，扶貧開發(fā)到了啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨的“最后一公里”。如期完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，是各級(jí)黨委政府的重大責(zé)任。本文堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念為指引，立足把握好財(cái)政投入與金融支持、自我脫貧與東西協(xié)作、內(nèi)生動(dòng)力與借助外力、生態(tài)保護(hù)與扶貧開發(fā)四個(gè)方面關(guān)系，提出了在加大財(cái)政投入的同時(shí)引入金融和社會(huì)資金支持扶貧、舉全省之力的同時(shí)用好東西協(xié)作資源、把自力更生與用好各種外力推力結(jié)合起來(lái)、在保護(hù)生態(tài)的前提下適度開發(fā)等方面的思路、對(duì)策和建議，旨在對(duì)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧有一定建設(shè)意義。

精準(zhǔn)扶貧 內(nèi)在關(guān)系 脫貧合力 如期小康

貧困是一個(gè)世界性難題，也是一個(gè)相對(duì)概念和動(dòng)態(tài)現(xiàn)象。即使在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，也存在相對(duì)貧困。據(jù)相關(guān)報(bào)道，美國(guó)還約有4670萬(wàn)貧困人口，占人口總數(shù)的15%[1]。消除貧困，既要打攻堅(jiān)戰(zhàn)，還要打持久戰(zhàn)，決不會(huì)一沖鋒就畢其功于一役，而是一個(gè)需要長(zhǎng)期奮斗的過(guò)程，而且每一階段的目標(biāo)、任務(wù)均不一樣。甘肅是全國(guó)最貧困的省份之一。到2015年底，全省還有288.5萬(wàn)農(nóng)村貧困人口，貧困發(fā)生率13.9%，貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入5782元，不足全國(guó)農(nóng)民人均可支配收入11422元的一半，僅為全省農(nóng)民人均可支配收入6936元的83%①?，F(xiàn)在距到2020年建成全面小康社會(huì)不足4年時(shí)間，時(shí)不我待，扶貧開發(fā)到了啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨的“最后一公里”。要如期完成這一輪的扶貧任務(wù)，必須以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念為指引，貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)扶貧工作的部署和要求，把握好四個(gè)方面的關(guān)系，狠抓各項(xiàng)任務(wù)的落實(shí)。

一、財(cái)政投入與金融支持

農(nóng)村扶貧開發(fā)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和貧困人口生產(chǎn)生活的方方面面。貧困地區(qū)之所以貧困，主要原因就是投入不足、資金短缺。俗話說(shuō)，兵馬未動(dòng)，糧草先行。如何多渠道增加扶貧開發(fā)投入，是確保脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)能夠打得贏、穩(wěn)得住的前提和保障。

（一）建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的財(cái)政扶貧投入機(jī)制

扶貧是政府行為，財(cái)政資金是中國(guó)扶貧事業(yè)取得巨大成就的主要推動(dòng)力。從貧困地區(qū)縣級(jí)財(cái)政收支的情況看，全國(guó)832個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和連片特困地區(qū)縣一般預(yù)算支出中,上級(jí)補(bǔ)助及返還占比達(dá)80%[2]，充分體現(xiàn)了中央及省級(jí)財(cái)政在轉(zhuǎn)移支付方面對(duì)貧困地區(qū)的傾斜支持?，F(xiàn)在，中國(guó)是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，2015年財(cái)政收入達(dá)到了152217億，2016年預(yù)算安排中央財(cái)政扶貧資金補(bǔ)助地方部分660.95億元，雖然比上年增長(zhǎng)43.4%，但也僅占0.4%，②而2015年我國(guó)貧困發(fā)生率為5.7%③。為此，各級(jí)要繼續(xù)把扶貧作為財(cái)政投入的重點(diǎn)，堅(jiān)持政府投入在扶貧開發(fā)中的主體和主導(dǎo)作用[3]。從2013年開始，甘肅省的省級(jí)財(cái)政和58個(gè)片區(qū)貧困縣按當(dāng)年地方財(cái)政收入增量的20%以上、市級(jí)按10%以上、插花縣按15%以上專列專項(xiàng)扶貧預(yù)算。并規(guī)定各級(jí)財(cái)政當(dāng)年清理收回存量資金中可統(tǒng)籌使用資金的50%以上用于扶貧開發(fā)。

（二）引導(dǎo)和鼓勵(lì)金融信貸和社會(huì)資金投入

扶貧攻堅(jiān)僅靠財(cái)政投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須充分發(fā)揮財(cái)政扶貧資金的引導(dǎo)和杠桿作用，用好用活財(cái)政貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、民辦公助、先建后補(bǔ)等政策手段，采用抵押、擔(dān)保等多種方式，鼓勵(lì)金融和社會(huì)資本積極投入扶貧開發(fā)，做大“蛋糕”。2013年以來(lái)，甘肅省整合涉農(nóng)資金，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，在58個(gè)片區(qū)縣建立融資擔(dān)保公司和聯(lián)戶擔(dān)保機(jī)制，運(yùn)用市場(chǎng)的辦法、金融的手段，大幅度增加扶貧投入。截至2016年7月底，全省金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款5863.82億元，占全省貸款總量的38.99%，同比增長(zhǎng)25.85%，高于各類貸款增速7.91個(gè)百分點(diǎn)[4]。金融資金的大量投入，既有效解決了貧困地區(qū)多年想解決而未能解決的問(wèn)題，也增強(qiáng)了貧困群眾的經(jīng)營(yíng)意識(shí)、誠(chéng)信意識(shí)，提高了自我發(fā)展能力。下一步，應(yīng)繼續(xù)鼓勵(lì)和引導(dǎo)商業(yè)性、政策性、開發(fā)性、合作性等各類金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)扶貧開發(fā)的支持，運(yùn)用多種貨幣政策工具，向扶貧對(duì)象提供長(zhǎng)期、低成本的資金，支持打脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

（三）建立涉農(nóng)扶貧資金整合機(jī)制

充分發(fā)揮各級(jí)扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，緊盯每年度的扶貧目標(biāo)任務(wù)，以扶貧資金為“粘合劑”，按照“渠道不亂，用途不變，各負(fù)其責(zé)，各記其功”的原則，將發(fā)改、財(cái)政、扶貧、農(nóng)業(yè)、水利、交通、林業(yè)、民政、教育、衛(wèi)生等部門的支農(nóng)政策、項(xiàng)目、資金整合起來(lái)，允許縣對(duì)同類同項(xiàng)的資金經(jīng)過(guò)報(bào)批后，在年度內(nèi)調(diào)劑使用，集中用于扶貧開發(fā)工作。2015年，甘肅省在省級(jí)層面整合扶貧資金達(dá)446億元，不僅提高了資金使用效益，也減少了尋租空間。應(yīng)堅(jiān)持這一改革方向，進(jìn)一步將財(cái)政涉農(nóng)資金的配置權(quán)力完全下放給處于脫貧攻堅(jiān)第一線的貧困縣，由貧困縣根據(jù)脫貧攻堅(jiān)需要，自主統(tǒng)籌使用。

甘肅省近年來(lái)在扶貧領(lǐng)域大膽探索創(chuàng)新，在上述二、三方面的做法，得到了國(guó)家相關(guān)方面的充分肯定，有關(guān)部門正在總結(jié)上升為制度。

此外，要始終把扶貧資金當(dāng)做不能碰的“高壓線”，加強(qiáng)到縣到村扶資金的監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政扶貧資金報(bào)賬、扶貧項(xiàng)目管理、資金撥款、監(jiān)督檢查等規(guī)章制度，確保扶貧資金管理規(guī)范、安全、有效。

二、自我脫貧與東西協(xié)作

中央提出，到2020年實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”，確保實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口脫貧、確保實(shí)現(xiàn)貧困縣全部摘帽、確保實(shí)現(xiàn)解決區(qū)域性整體貧困。這些任務(wù)完成的如何，事關(guān)社會(huì)主義的本質(zhì)要求，事關(guān)黨的十八大確定的戰(zhàn)略目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，事關(guān)黨對(duì)全國(guó)人民的鄭重承諾。脫貧攻堅(jiān)雖然是貧困地區(qū)各級(jí)黨委、政府義不容辭的責(zé)任，是扶貧部門的主業(yè)，但更需要全國(guó)人民特別是東部地區(qū)的廣泛參與和大力支持。當(dāng)前，我國(guó)已發(fā)展到擺脫貧困、縮小發(fā)展差距的階段，動(dòng)員全國(guó)人民特別是東部地區(qū)與西部地區(qū)結(jié)對(duì)幫扶，全方位、多領(lǐng)域參與扶貧、支持扶貧、投身扶貧，既有物質(zhì)基礎(chǔ)，也符合各方面的愿望。

（一）把自我脫貧放在第一位

2016年8月，習(xí)近平在青海調(diào)研考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，“脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨、使命光榮。各級(jí)黨政部門和廣大黨員干部要有‘不破樓蘭終不還'的堅(jiān)定決心和堅(jiān)強(qiáng)意志”[5]，進(jìn)一步向世人昭示，中國(guó)共產(chǎn)黨沒(méi)有忘記帶領(lǐng)窮人翻身求解放的初心和黨的最高宗旨。貧困地區(qū)黨委政府要切實(shí)增強(qiáng)緊迫感、責(zé)任感，以更大的決心、更明確的思路、更精準(zhǔn)的舉措、超常規(guī)的力度，看真貧、扶真貧、真扶貧，眾志成城地推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)，決不能光喊口號(hào)，決不能讓困難地區(qū)和困難群眾掉隊(duì)，不讓一個(gè)兄弟民族掉隊(duì)，不讓一個(gè)民族地區(qū)落伍[6]。

1.盤活全省力量。（1）挖掘潛力，組織動(dòng)員全省機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的干部群眾、民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)人、關(guān)心扶貧的愛心人士和志愿者，廣泛開展聯(lián)縣、聯(lián)村、幫戶活動(dòng)，對(duì)貧困縣、貧困村和建檔立卡的貧困戶，可采取掛牌認(rèn)領(lǐng)的辦法，一對(duì)一牽手幫扶，不脫貧不罷休，形成全省上下齊心協(xié)力參與、支持扶貧事業(yè)的強(qiáng)大合力。（2）建立機(jī)制，協(xié)調(diào)動(dòng)員省內(nèi)發(fā)展較快地區(qū)對(duì)口幫扶貧困地區(qū)，加強(qiáng)省域內(nèi)經(jīng)濟(jì)合作，組團(tuán)發(fā)展。（3）形成氛圍，利用每年的扶貧日，對(duì)在扶貧開發(fā)中作出成績(jī)的單位、集體、個(gè)人集中推介，通過(guò)多種形式表?yè)P(yáng)鼓勵(lì)，讓做扶貧的人有地位、有榮譽(yù)、有動(dòng)力，發(fā)揮社會(huì)扶貧的生力軍作用。

2.從改革創(chuàng)新中找出路。扶貧攻堅(jiān)既要有決心，更要有匠心。當(dāng)前，甘肅以“人一之我十之、人十之我百之”的實(shí)干苦干精神，舉全省之力打扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)。但光有決心還不夠，必須因地制宜、改革創(chuàng)新，不僅有好的扶貧思路，更要找準(zhǔn)脫貧的突破口。（1）在方式方法上，設(shè)定作戰(zhàn)圖、任務(wù)書、時(shí)間表，實(shí)現(xiàn)有序退出，既要防止拖延病，又要防止急躁癥，更要防范搞成運(yùn)動(dòng)式；脫貧摘帽要堅(jiān)持成熟一個(gè)摘一個(gè)，既防止不思進(jìn)取、等靠要，又防止揠苗助長(zhǎng)、圖虛名。（2）在幫扶措施上，瞄準(zhǔn)建檔立卡貧困人口，聚焦最需要幫助的貧困群眾，聚焦貧困群眾最需要的地方，精細(xì)設(shè)計(jì)政策，精確安排資金，精準(zhǔn)推進(jìn)落實(shí)，提高幫扶的針對(duì)性和實(shí)效性，切實(shí)把各類資源配置到貧困鄉(xiāng)村和貧困人口身上。（3）在力量調(diào)配上，貧困問(wèn)題較突出地區(qū)的各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)同志，要認(rèn)真履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，集中連片特殊困難地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)同志的工作要重點(diǎn)放在扶貧開發(fā)上。“三農(nóng)”工作是重中之重，革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)在“三農(nóng)”工作中要把扶貧開發(fā)作為重中之重[7]，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門主抓、行業(yè)主幫、社會(huì)主動(dòng)、群眾主體的齊抓共管格局。（4）在主體作用上，發(fā)揮好決策主體、資產(chǎn)主體、受益主體的作用，充分發(fā)動(dòng)貧困人口參與進(jìn)來(lái)，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，鼓勵(lì)縣、鄉(xiāng)、村圍繞“六個(gè)精準(zhǔn)”和“五個(gè)一批”，不斷探索精準(zhǔn)施策的方式方法，讓各項(xiàng)扶貧政策落地生根、開花結(jié)果。

（二）深化東西扶貧協(xié)作

東西扶貧協(xié)作是黨中央、國(guó)務(wù)院為加快扶貧開發(fā)進(jìn)程、縮小東西部差距、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展而作出的一項(xiàng)戰(zhàn)略決策。當(dāng)前，東西扶貧協(xié)作已由剛起步時(shí)東部單向幫扶西部，拓展為對(duì)口幫扶框架下東西部的雙向互動(dòng)、共同發(fā)展、實(shí)現(xiàn)共贏；由最初主要是政府間的援助行為拓展為各類市場(chǎng)主體，包括各類社會(huì)團(tuán)體、民間組織、愛心人士在內(nèi)的共同參與，多形式、寬領(lǐng)域協(xié)作，形成了“閩寧模式”“滬滇模式”“浙川模式”“甬黔模式”“兩廣模式”等成功范例。2016年7月中央東西扶貧協(xié)作座談會(huì)的召開，進(jìn)一步掀起了東西扶貧雙向、深度協(xié)作的高潮。

1.在經(jīng)濟(jì)方面雙贏合作。充分發(fā)掘、發(fā)揮東西部省市的各自優(yōu)勢(shì)，東部地區(qū)不僅要幫錢幫物，更要推動(dòng)產(chǎn)業(yè)層面合作，推動(dòng)?xùn)|部地區(qū)生產(chǎn)要素向西部貧困地區(qū)流動(dòng)，把東部在人才、資金、技術(shù)、項(xiàng)目等方面的優(yōu)勢(shì)與西部在資源、土地、勞動(dòng)力等方面的優(yōu)勢(shì)對(duì)接起來(lái)，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的合作共建和上下游的對(duì)接分工，實(shí)現(xiàn)互惠互利、共同發(fā)展。

2.在人文方面加大支援。通過(guò)科技人才支援、互派干部學(xué)習(xí)交流等方式，幫助貧困地區(qū)發(fā)展教育、文化、衛(wèi)生、科技等事業(yè)，促進(jìn)觀念互通、思路互動(dòng)、技術(shù)互學(xué)、作風(fēng)互鑒，為貧困地區(qū)持續(xù)發(fā)展培植內(nèi)生動(dòng)力和后續(xù)實(shí)力。

3.在機(jī)制方面不斷創(chuàng)新。從一開始就要考慮脫貧之后的成果鞏固問(wèn)題，不僅推動(dòng)省級(jí)層面協(xié)作，而且推動(dòng)市縣層面協(xié)作，同時(shí)撬動(dòng)?xùn)|西部的基層組織參與進(jìn)來(lái)，比如福建省蓉中村與甘肅會(huì)寧縣貧困村的結(jié)對(duì)幫扶，推動(dòng)扶貧思路、幫扶方式的轉(zhuǎn)變，形成持續(xù)反貧困的有效機(jī)制。

三、內(nèi)生動(dòng)力與借助外力

沒(méi)有比人更高的山，沒(méi)有比腳更長(zhǎng)的路。脫貧致富終究要靠貧困群眾通過(guò)自己的努力來(lái)實(shí)現(xiàn)。只有最大限度激發(fā)貧困群眾的主觀能動(dòng)性和發(fā)展?jié)摿?，把握住一切有利于發(fā)展的外部基礎(chǔ)和條件，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外結(jié)合，才能一步一步攻克扶貧難題。

（一）堅(jiān)定自我脫貧的決心和信心

貧困是經(jīng)濟(jì)物質(zhì)問(wèn)題，也是精神意識(shí)問(wèn)題。2015年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》把“堅(jiān)持群眾主體，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力”作為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的基本原則之一，抓住了工作指導(dǎo)的要害。脫貧，必須把貧困人口主動(dòng)脫貧的志氣立起來(lái)，把貧困地區(qū)黨委政府勇于帶領(lǐng)貧困人口脫貧致富的決心和信心立起來(lái)，把能夠自我脫貧的能力和本領(lǐng)立起來(lái)。

1.堅(jiān)定貧困人口自食其力、自我脫貧的信心。這個(gè)世界上從來(lái)就沒(méi)有救世主，汗水澆出幸?；āＣ珴蓶|早就說(shuō)過(guò)：“嚴(yán)重的問(wèn)題是教育農(nóng)民。”[8](P1477)倘若缺乏主動(dòng)脫貧的志氣、勇氣，再扶，也走不遠(yuǎn)。

（1）樹立能富理念。通過(guò)多種形式，對(duì)貧困人口進(jìn)行文化智慧的滲透、啟迪和滋養(yǎng)，讓他們開闊視野，增強(qiáng)致富本領(lǐng)，改變把扶貧看作是一項(xiàng)福利，走出“人窮志短”的誤區(qū)，摒棄“等人送小康”的心態(tài)，認(rèn)清“弱鳥可望先飛，至貧可能先富，但能否實(shí)現(xiàn)‘先飛'‘先富'，首先要看我們頭腦里有無(wú)這種意識(shí)”[9](P2)。

（2）“授之于漁”。實(shí)踐證明：治貧必先治愚，農(nóng)民的智力水平?jīng)Q定了富裕水平。要毫不動(dòng)搖地加大對(duì)貧困地區(qū)教育的投入支持力度，提高義務(wù)教育的保障水平，大力發(fā)展幼兒和職業(yè)教育，拓展農(nóng)技推廣、信息服務(wù)的渠道，讓貧困地區(qū)的孩子們接受良好教育，培養(yǎng)有科技素質(zhì)、有職業(yè)技能、有經(jīng)營(yíng)意識(shí)與能力的新型農(nóng)民，阻斷貧困的代際傳遞[10]。

（3）把農(nóng)民組織起來(lái)。要大力扶持發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織，提供低成本、便利化、專業(yè)化(諸如耕作、植保、農(nóng)機(jī)、加工等)、社會(huì)化綜合服務(wù)，發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”，增強(qiáng)農(nóng)民在生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)中的主導(dǎo)權(quán)、話語(yǔ)權(quán)，減少他們?cè)谏a(chǎn)中的盲目性，切實(shí)增加他們的生產(chǎn)性收入。

2.提升“一線指揮部”的戰(zhàn)斗力。貧困地區(qū)需要積極向上矢志不渝的精神風(fēng)貌，貧困地區(qū)比其他地區(qū)更需要黨組織的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，更需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的率先垂范。（1）樹立向貧困宣戰(zhàn)、勇于摘帽的政績(jī)觀和發(fā)展觀。黨政一把手要切實(shí)把脫貧攻堅(jiān)的第一責(zé)任擔(dān)起來(lái)，各級(jí)黨委要發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)書記一起抓，強(qiáng)化政府責(zé)任，構(gòu)建專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧互為補(bǔ)充的大扶貧格局，決不搞“被脫貧”和“數(shù)字脫貧”。（2）營(yíng)造打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的發(fā)展環(huán)境。把年度任務(wù)、干部配置、資金使用的重點(diǎn)放在扶貧攻堅(jiān)上，引導(dǎo)干部克服等靠要、群眾克服等盼看思想，重視發(fā)揮廣大基層干部群眾的首創(chuàng)精神，讓一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體充分展示能量，讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本的活力競(jìng)相迸發(fā)。（3）找準(zhǔn)后發(fā)趕超的著力方向和目標(biāo)。比較優(yōu)勢(shì)就是潛力，就是競(jìng)爭(zhēng)力，也是生產(chǎn)力的增長(zhǎng)源。要統(tǒng)籌考慮現(xiàn)有資源條件、現(xiàn)實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和國(guó)家戰(zhàn)略指向、市場(chǎng)發(fā)展需求，積極培育做強(qiáng)做大特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，既不盲目攀比與其他地區(qū)形成產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，也不能脫離自身的基礎(chǔ)，搞撈民傷財(cái)追求高大上。

3.提升基層組織的戰(zhàn)斗力。貧困是一種可逆狀態(tài)。通過(guò)外力可以較快改變貧困，但僅僅依靠外力又會(huì)強(qiáng)化依賴性，從而弱化貧困地區(qū)的內(nèi)生動(dòng)力與活力。外力一旦改變，很快就會(huì)返貧。解決這一問(wèn)題，關(guān)鍵是提高基層治理能力，幫助貧困村、戶找準(zhǔn)穩(wěn)定脫貧和可持續(xù)發(fā)展的路子。（1）選好帶頭人。愈是貧困的地方，人才外流愈嚴(yán)重，優(yōu)秀基層干部愈少。要充分挖掘和培養(yǎng)鄉(xiāng)村各方面人才，培養(yǎng)一批有為的年輕村干部，選好領(lǐng)頭羊和“不走的主心骨”。（2）發(fā)揮駐村工作隊(duì)的作用。幫助村組班子建立、規(guī)范、完善一套管用的規(guī)章制度，幫助村組干部理清發(fā)展思路，制定科學(xué)合理的發(fā)展規(guī)劃，因地制宜找準(zhǔn)致富路子，成為“不走的工作隊(duì)”。（2）尋求最佳治理支點(diǎn)。與城市貧困個(gè)體化不同，農(nóng)村貧困往往表現(xiàn)為群體化貧困，即因同樣的生產(chǎn)生活條件造成的整體貧困。這就需要通過(guò)加強(qiáng)基層治理力量，完善基層治理體系，激活群體的力量來(lái)共同脫貧。

（二）用好一切外力和推力

外界對(duì)貧困地區(qū)的每一項(xiàng)政策、每一筆資金，都是一次“輸血”，來(lái)之不易，必須對(duì)癥下藥，用到最需要的地方。

1.積極爭(zhēng)取并用好國(guó)家的支持。（1）舉一反三，把利用政策平臺(tái)和打造政策平臺(tái)結(jié)合起來(lái)，把實(shí)施已有的政策與合理拓展政策結(jié)合起來(lái)，把用好自身?yè)碛械恼吲c合理比照借鑒外部的政策，包括發(fā)達(dá)地區(qū)先行先試的政策結(jié)合起來(lái)，把獨(dú)立實(shí)施單一的政策與靈活整合相關(guān)的政策結(jié)合起來(lái)。（2）主動(dòng)溝通匯報(bào)，建立與中央、省直定點(diǎn)幫扶單位和東西扶貧協(xié)作省市的會(huì)商協(xié)調(diào)機(jī)制，主動(dòng)與幫扶單位溝通對(duì)接，定期匯報(bào)工作，積極爭(zhēng)取支持。

2.全方位推進(jìn)開放合作。（1）積極搭建合作平臺(tái)，加強(qiáng)與發(fā)達(dá)地區(qū)的合作，利用資源土地等優(yōu)勢(shì)發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)，把基于無(wú)限資源的扶持變成建立在利益共贏、優(yōu)勢(shì)交換基礎(chǔ)上的合作模式，并能夠長(zhǎng)遠(yuǎn)和不斷地發(fā)展。（2）充分把握國(guó)家開放戰(zhàn)略實(shí)施機(jī)遇，充分抓住國(guó)家向西開放及“一路一帶”建設(shè)機(jī)遇，發(fā)揮區(qū)位、資源和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大同國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)和周邊國(guó)家的開放合作，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)對(duì)接融合發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)。

3.發(fā)揮市場(chǎng)作用，激活貧困地區(qū)沉睡的資源。貧困地區(qū)完全可能依靠自身的努力、政策、長(zhǎng)處、優(yōu)勢(shì)在特定領(lǐng)域“先飛”，以彌補(bǔ)貧困帶來(lái)的劣勢(shì)。[9](P3)我國(guó)很多地方的貧困屬于條件性貧困，即由生產(chǎn)生活條件困難造成的貧困。對(duì)于個(gè)體貧困，可以通過(guò)幫扶較快改變其貧困狀況，但這種改變更多的是濟(jì)困；從根本上改變區(qū)域性的普遍貧困，更重要的是改變?cè)斐韶毨У纳a(chǎn)生活條件。在現(xiàn)代社會(huì)，市場(chǎng)是資源配置的決定性力量，也是發(fā)揮資源效益的基礎(chǔ)性力量。從總體上看，距市場(chǎng)愈近的地方距貧困愈遠(yuǎn)。貧困地區(qū)青壯年勞動(dòng)力大量外流，可以說(shuō)就是在尋找距離市場(chǎng)更近的地方，讓勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)更大價(jià)值。貧困人群之所以集中在農(nóng)村、山區(qū)，一個(gè)重要原因就是那里距離市場(chǎng)較遠(yuǎn)，資源得不到有效開發(fā)和利用，有些地方甚至存在“富饒的貧困”。為此，要加快改善貧困地區(qū)的交通、信息條件，拉近貧困地區(qū)與市場(chǎng)的距離，通過(guò)市場(chǎng)打開貧困地區(qū)各類產(chǎn)品的銷路，讓貧困地區(qū)的資源變成資本，實(shí)現(xiàn)自我脫貧。

四、生態(tài)保護(hù)與扶貧開發(fā)

貧困地區(qū)普遍面臨消除貧困與保護(hù)環(huán)境的雙重挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)95%的貧困人口和大多數(shù)貧困地區(qū)分布在生態(tài)環(huán)境脆弱、敏感和重點(diǎn)保護(hù)的地區(qū)。推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)，這一對(duì)矛盾避不開、繞不過(guò)。

（一）堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一

甘肅三個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)與國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)高度重合，貧困地區(qū)整體上是國(guó)家、區(qū)域重要的生態(tài)安全屏障，在功能定位上以保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品為主要任務(wù)。只強(qiáng)調(diào)消除貧困，不顧保護(hù)環(huán)境，將對(duì)國(guó)家生態(tài)安全造成嚴(yán)重威脅。為此，要服從國(guó)家戰(zhàn)略，將生態(tài)環(huán)保理念融入到扶貧開發(fā)之中，實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境與消除貧困的內(nèi)在統(tǒng)一。

1.加大貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)力度。牢固樹立綠水青山就是金山銀山、保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，國(guó)家實(shí)施的重大生態(tài)工程項(xiàng)目要進(jìn)一步向貧困地區(qū)傾斜，增加重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，提高貧困人口參與度和受益水平。

2.建立長(zhǎng)效機(jī)制。支持有條件的地方建立國(guó)家公園體制，創(chuàng)新生態(tài)資金使用方式，利用生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)保護(hù)工程資金，使當(dāng)?shù)赜袆趧?dòng)能力的部分貧困人口轉(zhuǎn)為護(hù)林員等生態(tài)保護(hù)人員。

3.加大政策傾斜支持力度。調(diào)整貧困縣的基本農(nóng)田保有指標(biāo)，加大新一輪退耕還林還草力度，開展貧困地區(qū)生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)，健全公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，完善草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，推動(dòng)地區(qū)間、上下游間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。

（二）堅(jiān)持精準(zhǔn)施策精準(zhǔn)落地

發(fā)展是甩掉貧困帽子的總辦法[11]。中國(guó)今天取得的減貧成就，從根本上說(shuō)是發(fā)展帶來(lái)的結(jié)果。對(duì)貧困地區(qū)而言，青山綠水、宜人景色等良好生態(tài)環(huán)境是最大的財(cái)富、最重要的資本。貧困地區(qū)發(fā)展的起點(diǎn)低、壓力大、意愿強(qiáng)，只講保護(hù)環(huán)境，不考慮消除貧困，不符合社會(huì)公平正義的要求。貧困地區(qū)擺脫貧困走向富裕，要在留足持續(xù)發(fā)展生態(tài)資本的同時(shí)，始終把實(shí)現(xiàn)綠色、可持續(xù)發(fā)展作為第一位的任務(wù)，走精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的路子，讓貧困人口從生態(tài)環(huán)境保護(hù)中得到實(shí)惠。

1.對(duì)就地脫貧無(wú)望的實(shí)施扶貧搬遷。針對(duì)貧困地區(qū)與限制開發(fā)區(qū)域在空間上具有較高重合度的現(xiàn)實(shí)，要積極推進(jìn)生態(tài)移民扶貧，實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)的很好銜接。目前，甘肅剩下的貧困人口主要集居在58個(gè)片區(qū)縣中生態(tài)脆弱、條件嚴(yán)酷、自然災(zāi)害多發(fā)等基本不具備生存或發(fā)展條件的貧困鄉(xiāng)、貧困村。對(duì)這些貧困人口，應(yīng)結(jié)合城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和新農(nóng)村建設(shè)、生態(tài)保護(hù)，采取就地開發(fā)、易地安置、教育移民、勞務(wù)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的方式，實(shí)施整村易地扶貧搬遷（移民扶貧）和農(nóng)民下山、牧民定居工程，做好搬遷后的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基本服務(wù)保障、社會(huì)管理工作，解決搬遷群眾的后顧之憂，一次性讓農(nóng)村變城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)變工業(yè)、農(nóng)民變市民，徹底拔掉“窮根”。

2.普惠特惠政策要到村入戶?！白シ鲐氶_發(fā)，既要整體聯(lián)動(dòng)、有共性的要求和措施，又要突出重點(diǎn)、加強(qiáng)對(duì)特困村和特困戶的幫扶?！盵7]精準(zhǔn)扶貧本身包含兩個(gè)方面，一個(gè)是人口的精準(zhǔn)、一個(gè)是區(qū)域的精準(zhǔn)。扶人口，要解決好“扶持誰(shuí)”“誰(shuí)來(lái)扶”“扶什么”的問(wèn)題，就是做好“六個(gè)精準(zhǔn)”和“五個(gè)一批”。扶區(qū)域，就是扶片區(qū)縣、重點(diǎn)縣和貧困村。30多年來(lái)，扶貧開發(fā)主要著力于貧困縣、貧困村、貧困戶三個(gè)層面展開，特別是著力于貧困村、貧困戶來(lái)展開，這種工作方式重點(diǎn)突出、對(duì)象明確，治貧效果良好，讓一部分貧困縣、特別是貧困村和貧困戶快速脫貧致富。下一步，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)扶貧工作的精細(xì)化管理，對(duì)各類扶貧資源、政策、資金、項(xiàng)目精確設(shè)計(jì)，精準(zhǔn)化配置。

3.基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)培育著眼區(qū)域開發(fā)。一村一戶的發(fā)展?fàn)顩r，往往與一個(gè)區(qū)域的發(fā)展?fàn)顩r連在一起的，是貧困村、戶脫貧致富的基礎(chǔ)。不僅如此，依托區(qū)域發(fā)展，貧困村、戶的脫貧才能脫得扎實(shí)、穩(wěn)定、長(zhǎng)久。一方面，貧困區(qū)域一些重大發(fā)展措施不落實(shí)、不解決，比如重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)圈帶發(fā)展、產(chǎn)業(yè)格局調(diào)整等不解決，扶貧開發(fā)就無(wú)法有效進(jìn)行，貧困村戶發(fā)展致富所面臨的一些共性約束就難以解決，精準(zhǔn)扶貧的速度和質(zhì)量就會(huì)受到影響。為此，要?jiǎng)?chuàng)造條件，整合資源，科學(xué)規(guī)劃，將整村推進(jìn)向整鄉(xiāng)、整流域、政區(qū)域推進(jìn)轉(zhuǎn)變。另一方面，各涉農(nóng)部門已由過(guò)去的“扶貧配合”變?yōu)椤胺鲐氈黧w”，不把涉農(nóng)扶貧資金項(xiàng)目統(tǒng)籌整合起來(lái)，就難以解決區(qū)域性的共性貧困問(wèn)題。改革開放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)經(jīng)歷了3個(gè)不同的階段。1986年以前，是通過(guò)中央5個(gè)“1號(hào)文件”推行普惠式扶貧。1986年開始，縣以上政府（有的在黨委部門）成立了專門扶貧開發(fā)工作機(jī)構(gòu)，開展有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的開發(fā)式扶貧。2002年黨的十六大提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，各涉農(nóng)部門每年投入的資金比專項(xiàng)扶貧資金多得多，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金僅占分散于扶貧部門之外的其他部門中央財(cái)政綜合扶貧資金的11%左右。只有以片區(qū)規(guī)劃為引領(lǐng)，把目標(biāo)相近、方向類同的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合起來(lái)，才能解決區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)培育等問(wèn)題。

注釋：

①根據(jù)甘肅省扶貧開發(fā)辦公室公布的相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果。②根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站公布有關(guān)數(shù)據(jù)分析結(jié)果。

③國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2015年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

［1］貧富分化加劇美國(guó)社會(huì)不公?全美貧困人口約有4670萬(wàn)人［N］.人民日?qǐng)?bào)，2016-7-5.

［2］胡靜林.加大財(cái)政扶貧投入力度支持打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)［J］.行政管理改革，2016（8）.

［3］習(xí)近平在部分省區(qū)市扶貧攻堅(jiān)與“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展座談會(huì)上的講話［N］.人民日?qǐng)?bào)，2015-6-18.

［4］甘肅省人民政府金融辦公室.甘肅金融簡(jiǎn)報(bào)，2016（7）.

［5］羅·藏.深情牽掛青海各族人民——習(xí)近平總書記在青?？疾旒o(jì)實(shí)［N］.青海日?qǐng)?bào)，2016-8-29.

［6］習(xí)近平在云南省考察工作結(jié)束時(shí)的講話［N］.人民日?qǐng)?bào)，2015-1-19，2015-1-21.

［7］習(xí)近平論扶貧工作——十八大以來(lái)重要論述摘編［J］.黨建，2015（12）.

［8］毛澤東選集（第4卷）［M］.人民出版社，1991.

［9］習(xí)近平.擺脫貧困［M］.福建人民出版社，1992.

［10］習(xí)近平給“國(guó)培計(jì)劃（2014）”北京師范大學(xué)貴州研修班參訓(xùn)教師的回信［Z］.2015-9-9.

［11］習(xí)近平在湖南考察調(diào)研時(shí)的講話［M］.人民日?qǐng)?bào)，2013-11-3.

F323.8

A

1007-9106（2016）11-0023-06

楊紅秀（1977—），甘肅省公路局經(jīng)濟(jì)師，主要從事農(nóng)村公路研究；楊維軍（1975—），法學(xué)博士，主要從事三農(nóng)和扶貧開發(fā)研究。