張步洪

（最高人民檢察院，北京 100726）

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2015年中國法院改革綜述

張步洪

（最高人民檢察院，北京 100726）

摘要：文章從規(guī)范、政策、實(shí)踐多個(gè)層面擇要回顧了2015年黨和國家在法院改革方面推出的重大舉措，提煉出有關(guān)改革文件中的重要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)，介紹了一些地方在改革探索中具有樣本價(jià)值的做法。

關(guān)鍵詞：法院；審判；改革

2015年，最高人民法院和地方各級法院認(rèn)真貫徹黨中央一系列司法體制改革部署，緊緊圍繞全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)和建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度總要求，統(tǒng)籌三中、四中全會(huì)改革舉措，確保中央確定的司法體制改革任務(wù)在審判環(huán)節(jié)得到不折不扣的落實(shí)，司法體制改革試點(diǎn)工作取得了顯著成效，積累了一些可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。限于篇幅，本文從規(guī)范、政策、實(shí)踐層面擇要?dú)w納一年來法院改革的有關(guān)情況。

一、深化審判人員分類管理改革

《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014-2018）》（法發(fā)〔2015〕3號）（下稱“四五改革綱要》”）第4 8條提出，建立符合職業(yè)特點(diǎn)的法官單獨(dú)職務(wù)序列。健全法官助理、書記員、執(zhí)行員等審判輔助人員管理制度；科學(xué)確定法官與審判輔助人員的數(shù)量比例，建立審判輔助人員的正常增補(bǔ)機(jī)制，切實(shí)減輕法官事務(wù)性工作負(fù)擔(dān)；拓寬審判輔助人員的來源渠道，探索以購買社會(huì)化服務(wù)的方式，優(yōu)化審判輔助人員結(jié)構(gòu)；探索推動(dòng)司法警察管理體制改革；完善司法行政人員管理制度。

（一）法官員額制改革

員額制是按照司法規(guī)律配置司法人力資源、實(shí)現(xiàn)法官正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的重要制度，是司法責(zé)任制的基石。“從制度層面講，（過去）沒有遵循司法規(guī)律，把法官、檢察官作為一般公務(wù)員來管理，造成部分法官、檢察官素質(zhì)不高，是影響辦案質(zhì)量和司法公信力的重要原因。”①張先明：《孟建柱在司法體制改革試點(diǎn)工作專題座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)：以堅(jiān)韌不拔的勇氣積極進(jìn)取的精神 堅(jiān)定不移推進(jìn)司法體制改革》，《人民法院報(bào)》2015年4月18日。建立法官員額制，就是要“實(shí)現(xiàn)人員分類管理，讓優(yōu)秀法官資源集中到審判一線，建立以法官為中心、以服務(wù)審判工作為重心的法院人員配置模式。要嚴(yán)格控制法官員額比例，妥善解決法院領(lǐng)導(dǎo)干部入額問題，高度重視審判輔助人員配備。要結(jié)合四級法院職能定位、法官工作量和審判輔助人員配置情況等因素，科學(xué)測算員額比例，并適當(dāng)向基層法院傾斜”。①羅書臻：《周強(qiáng)在司法體制改革試點(diǎn)工作推進(jìn)會(huì)上強(qiáng)調(diào)：深刻領(lǐng)會(huì)黨中央關(guān)于司法體制改革的精神，珍惜機(jī)遇，堅(jiān)定信心確保改革沿著正確道路健康發(fā)展》，《人民法院報(bào)》2015年7月26日。《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014—2018）》（法發(fā)〔2015〕3號）第4 9條提出：“建立法官員額制度。根據(jù)法院轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、人口數(shù)量（含暫住人口）、案件數(shù)量、案件類型等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，結(jié)合法院審級職能、法官工作量、審判輔助人員配置、辦案保障條件等因素，科學(xué)確定四級法院的法官員額。根據(jù)案件數(shù)量、人員結(jié)構(gòu)的變化情況，完善法官員額的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制?？茖W(xué)設(shè)置法官員額制改革過渡方案，綜合考慮審判業(yè)績、業(yè)務(wù)能力、理論水平和法律工作經(jīng)歷等因素，確保優(yōu)秀法官留在審判一線?！?/p>

關(guān)于如何解決法官員額制改革試點(diǎn)中存在的問題，孟建柱書記指出：一是要堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制員額比例。中央確定的員額比例是各地執(zhí)行的最高限，而不是入門線。對此，不僅不能突破，還要留有余地。二是制定實(shí)施員額制方案要穩(wěn)妥，充分調(diào)動(dòng)廣大司法人員積極性。對具有法官、檢察官身份而不能進(jìn)入員額的，身份不變、原有待遇不變。對于法院、檢察院其他工作人員，如司法行政人員、司法輔助人員，包括司法警察、專業(yè)技術(shù)人員等，也要設(shè)計(jì)不同職業(yè)通道。三是對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)入員額要有嚴(yán)格規(guī)定。如果領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)入員額又不辦案，或者少辦案、掛名辦案，一線法官、檢察官就不會(huì)服氣。領(lǐng)導(dǎo)干部要進(jìn)入員額的，必須依照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行遴選，并親自辦案，對辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)。有的地方在試點(diǎn)中提出，法院、檢察院領(lǐng)導(dǎo)干部不能與一線法官、檢察官爭員額，這有道理，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)有這樣的覺悟境界。四是法官、檢察官選任標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)格把關(guān)。在堅(jiān)持政治標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，把法律專業(yè)知識(shí)、職業(yè)經(jīng)驗(yàn)和職業(yè)倫理作為選任法官、檢察官的重要考核標(biāo)準(zhǔn)，考試要著眼于司法能力和實(shí)際辦案水平，考核要立足于辦案數(shù)量和質(zhì)量等工作業(yè)績，確保選任的法官、檢察官具有良好的專業(yè)素養(yǎng)和品行操守，富有責(zé)任感，能夠獨(dú)立辦案。五是要充分發(fā)揮法官、檢察官遴選委員會(huì)的作用。試點(diǎn)省市黨委政法委要盡快協(xié)調(diào)有關(guān)單位，在省一級成立由社會(huì)各界廣泛參與的法官、檢察官遴選委員會(huì)，讓其在法官、檢察官選任中發(fā)揮主導(dǎo)作用，提高選任工作的公信力。②張先明：《孟建柱在司法體制改革試點(diǎn)工作專題座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)：以堅(jiān)韌不拔的勇氣積極進(jìn)取的精神堅(jiān)定不移推進(jìn)司法體制改革》，《人民法院報(bào)》2015年4月18日。

2015年，第一批試點(diǎn)省份中，上海、海南、吉林、湖北先后完成了轄區(qū)內(nèi)三級法院向法官員額制的過渡，第一批其他試點(diǎn)省份、第二批部分試點(diǎn)省份也完成了首批試點(diǎn)法院的員額制法官遴選，并預(yù)留了部分員額。從做法和標(biāo)準(zhǔn)來看，各地均由高級法院組織，通過自愿報(bào)名、資格審查、考試、考核、遴選委員會(huì)審議等程序從現(xiàn)有法官中遴選員額制法官。③考試環(huán)節(jié)，各試點(diǎn)省、市普遍采取委托第三方命題、閱卷的方式。

上海司法改革全面鋪開后的首批入額選拔以業(yè)績考核為主，以能力考試為輔，擇優(yōu)確認(rèn)入額。其中，在辦案崗位工作的和離開辦案崗位不滿5年的審判員，主要考察其辦案工作實(shí)績，考核合格，可予入額；在綜合崗位工作、此次提出轉(zhuǎn)崗且離開辦案崗位5年以上的審判員，工作實(shí)績考核通過后，還需參加考試。助理審判員以業(yè)績考核與能力考試相結(jié)合的方式擇優(yōu)遴選入額；首批入額助理審判員須符合一定年限的資格條件方可報(bào)名，高級、中級法院助理審判員報(bào)名入額的，須從事司法工作滿6年，基層法院的須從事司法工作滿5年；符合資格條件的助理審判員經(jīng)工作實(shí)績考核合格后才能參加考試。書面考試成績合格后，還須經(jīng)過審判委員會(huì)面試，并按照既定程序產(chǎn)生擬入額法官人選，提請上海市法官、檢察官遴選（懲戒）委員會(huì)審議遴選。

青海、山西試點(diǎn)法院首批法官入額考試的內(nèi)容為刑事、民事、行政、執(zhí)行審判實(shí)務(wù)（任選一項(xiàng)），主要測試法官分析問題、解決問題、正確適用法律及裁判的能力。云南省6家試點(diǎn)法院員額內(nèi)法官選任考試，重點(diǎn)是擬任人選的實(shí)際辦案能力、經(jīng)驗(yàn)、技巧，內(nèi)容包括刑事、民事、行政等審判實(shí)務(wù)。浙江試點(diǎn)方案規(guī)定，11家試點(diǎn)法院的助理審判員、近5年辦案未滿1年的審判員須參加考試、考核入額；其中，筆試內(nèi)容緊緊圍繞審判業(yè)務(wù)，兼顧政治理論和法學(xué)基礎(chǔ)理論。黑龍江省首批試點(diǎn)法院法官入額遴選考試的筆試，主要測試法官掌握審判實(shí)務(wù)程度，以及政治理論和法學(xué)基礎(chǔ)理論。

個(gè)人認(rèn)為，各地做法盡管在表述上存在差異，實(shí)際做法大同小異。在實(shí)際操作中，考試內(nèi)容的設(shè)計(jì)、考核要素的選擇會(huì)在很大程度上影響入額法官的專業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)能力。入額考試考核能在多大程度上公平合理地選拔出優(yōu)秀人才進(jìn)入員額，主要取決于辦案能力測試在考試中所占的比例，客觀的工作業(yè)績評價(jià)在考核中所占比例。

吉林、山西等地嚴(yán)格控制領(lǐng)導(dǎo)干部入額比例。吉林高院把三級法院院領(lǐng)導(dǎo)入額比例分別限定為30%、40%和50%，提倡年齡偏大或不具體分管審判業(yè)務(wù)的院領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揚(yáng)風(fēng)格，自愿申請暫不入額。未入額的院領(lǐng)導(dǎo)，除不能直接承辦案件外，改革過渡期內(nèi)繼續(xù)履行院領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和審判委員會(huì)委員職責(zé)。最終，全省法院共計(jì)372名院領(lǐng)導(dǎo)入額，占810名院級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的45.9%。①張偉剛、郭春雨：《以上率下破員額堅(jiān)冰——吉林法院人員分類管理改革調(diào)查（上）》，《人民法院報(bào)》2015年12月27日。山西首批試點(diǎn)法院入額法官、檢察官有3年以上辦案經(jīng)歷的占入額總數(shù)的98%以上，在一線業(yè)務(wù)部門任職的入額法官、檢察官占到入額總數(shù)的90%以上。各試點(diǎn)法院、檢察院領(lǐng)導(dǎo)入額數(shù)均在3人以下，沒有一名在非業(yè)務(wù)部門任職的法官、檢察官以領(lǐng)導(dǎo)身份入額。

貴州實(shí)行以案定員，根據(jù)案件數(shù)量及特點(diǎn)、法官承辦案件能力等綜合因素，計(jì)算出各試點(diǎn)法院法官員額；科學(xué)設(shè)置法官員額進(jìn)出機(jī)制，對案件數(shù)量、法官經(jīng)驗(yàn)、個(gè)體績效、信息化程度進(jìn)行定期評估后，科學(xué)增減法官員額數(shù)；根據(jù)區(qū)域差別、案件類型、辦案時(shí)間、審判質(zhì)效、難易系數(shù)等大數(shù)據(jù)反映的特點(diǎn)和趨勢，及時(shí)調(diào)配員額總數(shù)和崗位。

說到司法改革，2015年最為引人注目的現(xiàn)象莫過于“辭職潮”。法官辭職的消息甚至法官辭職信不時(shí)披露在自媒體上，引發(fā)了人們對法官員額制改革的關(guān)注，有人甚至認(rèn)為員額制引發(fā)了法官辭職潮。個(gè)人認(rèn)為，愿意放棄辛勞卻穩(wěn)定的法官身份的人，正常情況下無需擔(dān)心自己不能進(jìn)入員額，與其說員額制改革引發(fā)了辭職潮，不如說改革喚起了每個(gè)司法職業(yè)者對自己前途命運(yùn)的思考。法院領(lǐng)導(dǎo)，留下來的現(xiàn)任法官，辭職法官的接收單位普遍希望這種現(xiàn)象能夠引起人們的關(guān)注，卻有著各不相同的考慮。

（二）法官選任制度改革

規(guī)范完善法官選任程序，目的是“真正把業(yè)務(wù)水平高、司法經(jīng)驗(yàn)豐富、能獨(dú)立辦案的優(yōu)秀人才選到辦案一線來?！雹趶埾让鳎骸睹辖ㄖ谥醒胝ㄎ瘑T會(huì)第十六次全體會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：堅(jiān)持從中國國情出發(fā)深入推進(jìn)司法體制改革》，《人民法院報(bào)》2015年3月28日?！端奈甯母锞V要》第5 0條提出，“改革法官選任制度。針對不同層級的法院，設(shè)置不同的法官任職條件。在國家和省一級分別設(shè)立由法官代表和社會(huì)有關(guān)人員參與的法官遴選委員會(huì)，制定公開、公平、公正的選任程序，確保品行端正、經(jīng)驗(yàn)豐富、專業(yè)水平較高的優(yōu)秀法律人才成為法官人選，實(shí)現(xiàn)法官遴選機(jī)制與法定任免機(jī)制的有效銜接。健全初任法官由高級人民法院統(tǒng)一招錄，一律在基層人民法院任職的機(jī)制……適當(dāng)提高初任法官的任職年齡。建立上級法院法官原則上從下一級法院遴選產(chǎn)生的工作機(jī)制。完善將優(yōu)秀律師、法律學(xué)者，以及在立法、檢察、執(zhí)法等部門任職的專業(yè)法律人才選任為法官的制度?！?/p>

2015年，實(shí)踐探索為我們研究分析法官逐級遴選制度提供了一些樣本。為探索建立法官逐級遴選制度，4月27日，最高法院政治部發(fā)布《最高人民法院2015年公開遴選法官公告》，決定面向全國各高級法院和直轄市、省會(huì)市、副省級城市的中級法院公開遴選執(zhí)行局局長和8名審判員。10月21日，7名法官到最高法院報(bào)到，比公告中計(jì)劃遴選的少1人。有關(guān)方面的解釋是：“本次遴選較以往更為嚴(yán)格，其他人選盡管也很優(yōu)秀，但與崗位要求存在一定差距，經(jīng)慎重研究，減少了1個(gè)遴選名額。”減少的名額正是最高法院執(zhí)行局局長崗位。4月1 5日，上海市高級法院、上海市檢察院聯(lián)合發(fā)布《上海市向社會(huì)公開選任高級法官、高級檢察官公告》，擬選任高級法官、高級檢察官各兩名，選任對象為上海市有執(zhí)業(yè)經(jīng)歷的律師和機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位中從事法學(xué)法律工作的人員。此后，經(jīng)資格審查，報(bào)考高級法官者9名有5人通過資格審查，報(bào)考高級檢察官者12名有9人通過資格審查；經(jīng)過筆試、面試，一名律師作為高級法官建議人選、一名大學(xué)副教授作為高級檢察官建議人選。①黃安琪：《上海首次探索從律師法學(xué)專家中選拔高級法官檢察官》，《人民法院報(bào)》2015年7月22日。從報(bào)名和錄用情況，大致可以給人這樣的印象：目前一般的高級法官、高級檢察官崗位對于大多數(shù)律師和法學(xué)專家尚不具有太大的吸引力。

（三）法官助理制度

法官助理是這一輪司法體制改革中增設(shè)的職位。6月5日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會(huì)議審議通過《關(guān)于招錄人民法院法官助理、人民檢察院檢察官助理的意見》。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，建立從政法專業(yè)畢業(yè)生中招錄法官助理、檢察官助理的規(guī)范機(jī)制，對推進(jìn)法院、檢察院隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，提高司法隊(duì)伍整體職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)水平具有重要意義。要根據(jù)司法隊(duì)伍的職業(yè)特點(diǎn)、職位性質(zhì)、管理需要，遵循司法規(guī)律，建立符合審判、檢察人員職業(yè)特點(diǎn)的招錄機(jī)制，貫徹公開、平等、競爭、擇優(yōu)原則，堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為先的?biāo)準(zhǔn)，對艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)實(shí)行政策傾斜，確保新錄用的審判、檢察人員具有良好的政治和專業(yè)素質(zhì)。

法官助理的配置模式、職能定位在法官員額制改革、審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革中起著承上啟下的關(guān)鍵作用。實(shí)行法院人員分類管理以后，法官助理是協(xié)助法官從事審判業(yè)務(wù)的輔助人員。書記員是審判工作的事務(wù)性輔助人員。法官助理、書記員在法官指導(dǎo)下工作。雖然法官助理與書記員都屬于審判輔助人員，但法官助理的工作更側(cè)重“業(yè)務(wù)性”，會(huì)介入對案件實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的處理，在訴訟流程中承擔(dān)部分組織、主持、引導(dǎo)、調(diào)研、調(diào)查等職能。書記員的工作更側(cè)重“事務(wù)性”，主要在程序性事務(wù)中承擔(dān)記錄、整理、裝訂、歸檔、校對等職能。②李少平：《深刻把握司法責(zé)任制內(nèi)涵 全面、準(zhǔn)確抓好〈意見〉的貫徹落實(shí)》，《人民法院報(bào)》2015年9月25日。

透過一個(gè)地方法院的探索，我們大致可以看出改革試點(diǎn)階段首批法官助理的來源。青海省先行試點(diǎn)單位西寧市城西區(qū)法院、格爾木市法院選任的法官助理來源有：現(xiàn)任法官中經(jīng)考試考核沒有選任為員額內(nèi)法官；現(xiàn)任書記員或司法行政崗位上通過國家司法考試取得法官任職資格尚未任命為法官的人員；目前沒有通過國家司法考試取得法官任職資格，但有一定審判工作經(jīng)驗(yàn)，具有法律專業(yè)知識(shí)，有較強(qiáng)的語言表達(dá)能力和文字綜合能力的在編書記員或司法行政崗位工作人員。經(jīng)個(gè)人申請、資格審查、考核篩選，報(bào)院黨組會(huì)議研究討論后，由院長任命為法官助理。在此次改革中，法官助理被視為將來的法官預(yù)備梯隊(duì)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，沒有通過司法考試者通常不能擔(dān)任法官助理。

（四）法官職務(wù)與薪酬制度改革

9月1 5日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會(huì)議審議通過了《法官、檢察官單獨(dú)職務(wù)序列改革試點(diǎn)方案》、《法官、檢察官工資制度改革試點(diǎn)方案》。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，開展法官、檢察官單獨(dú)職務(wù)序列和工資制度改革試點(diǎn)，是促進(jìn)法官、檢察官隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)的重要舉措。要突出法官、檢察官職業(yè)特點(diǎn)，對法官、檢察官隊(duì)伍給予特殊政策，建立有別于其他公務(wù)員的單獨(dú)職務(wù)序列。要注重向基層傾斜，重點(diǎn)加強(qiáng)市（地）級以下法院、檢察院。要實(shí)行全國統(tǒng)一的法官、檢察官工資制度，在統(tǒng)一制度的前提下，體現(xiàn)職業(yè)特點(diǎn)，建立與法官、檢察官單獨(dú)職務(wù)序列設(shè)置辦法相銜接、有別于其他公務(wù)員的工資制度。要建立與工作職責(zé)、實(shí)績和貢獻(xiàn)緊密聯(lián)系的工資分配機(jī)制，健全完善約束機(jī)制，鼓勵(lì)辦好案、多辦案。要加大對一線辦案人員的工資政策傾斜力度，鼓勵(lì)優(yōu)秀人員向一線辦案崗位流動(dòng)。

媒體沒有披露法官職務(wù)與薪酬制度改革的具體內(nèi)容。從這一輪司法體制改革體現(xiàn)司法規(guī)律的特點(diǎn)來看，我們推測，法官職務(wù)與薪酬制度很可能循著這樣的思路向前推進(jìn)：通過擴(kuò)展法官按期晉升的空間，調(diào)整法官工資結(jié)構(gòu)，確保絕大多數(shù)法官在職務(wù)沒有晉升的情況下也能夠按期增加薪酬，以降低法官的晉升欲望，增強(qiáng)法官進(jìn)行獨(dú)立判斷的能力和意識(shí)，從制度上保障法官忠誠于黨中央領(lǐng)導(dǎo)人民制定的法律。

二、人民陪審員制度改革

人民陪審員制度是中國特色社會(huì)主義司法制度的重要組成部分，是人民群眾了解司法、參與司法、監(jiān)督司法的直接形式，是社會(huì)主義民主制度在司法領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。改革人民陪審員制度，旨在“充分發(fā)揮人民陪審員通民情、知民意的優(yōu)勢，提升司法裁判的社會(huì)認(rèn)同和司法公信力”，①安克明：《孟建柱對全國法院人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作提出要求：充分發(fā)揮人民陪審員制度通民情知民意優(yōu)勢，提升司法裁判社會(huì)認(rèn)同和司法公信力》，《人民法院報(bào)》2015年4月29日。推進(jìn)司法民主、促進(jìn)司法公正，保障人民群眾有序參與司法，提升人民陪審員制度公信度和司法公信力，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。②最高法院、司法部《人民陪審員制度改革試點(diǎn)方案》（法〔2015〕100號）第一部分。

4月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議審議通過了《人民陪審員制度改革試點(diǎn)方案》。會(huì)議指出，要圍繞改革人民陪審員選任條件和選任程序、擴(kuò)大人民陪審員參審范圍、完善人民陪審員參審案件機(jī)制、探索人民陪審員參審案件職權(quán)改革、完善人民陪審員退出和懲戒機(jī)制、完善人民陪審員履職保障制度等重要環(huán)節(jié)開展試點(diǎn)，提高人民陪審員廣泛性和代表性，發(fā)揮人民陪審員制度的作用。③據(jù)新華社北京2015年4月1日電。早在2013年11月，最高法院在北京、河北、江蘇、廣東、四川、陜西等地選擇了19個(gè)中級、基層法院作為試點(diǎn)法院，開展了人民陪審員制度改革試點(diǎn)，提出了人民陪審員倍增計(jì)劃；關(guān)于這次試點(diǎn)的成效與觀點(diǎn)，可參閱沈榮：《陪審員制度：上一輪改革試點(diǎn)的成績單與意見表》，《人民法院報(bào)》2015年4 月25日。

4月2 4日，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議審議通過《關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開展人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作的決定》，①《決定》要求，試點(diǎn)具體辦法由最高法院會(huì)同有關(guān)部門研究制定，報(bào)全國人大常委會(huì)備案。試點(diǎn)期限為二年，自試點(diǎn)辦法印發(fā)之日起算。最高法院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對試點(diǎn)工作的組織指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。試點(diǎn)進(jìn)行中，最高法院應(yīng)當(dāng)就試點(diǎn)情況向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出中期報(bào)告。試點(diǎn)期滿后，對實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律；對實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。授權(quán)最高法院在北京、河北、黑龍江、江蘇、福建、山東、河南、廣西、重慶、陜西十個(gè)?。▍^(qū)、市）各選擇5個(gè)法院（含基層法院及中級法院）開展人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作，對人民陪審員選任條件、選任程序、參審范圍、參審機(jī)制、參審職權(quán)、退出和懲戒機(jī)制、履職保障制度等進(jìn)行改革。試點(diǎn)地區(qū)，暫時(shí)調(diào)整適用《法院組織法》第3 7條，《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》第1條、第2條、第4條、第7條、第8條、第11條第1款、第14條第2款，《刑事訴訟法》第178條第1款（但書內(nèi)容除外）、第3款，《民事訴訟法》第39條第3款的規(guī)定。試點(diǎn)工作應(yīng)當(dāng)遵循法律所規(guī)定的訴訟制度的基本原則，有利于推進(jìn)司法民主，促進(jìn)司法公正，保障人民群眾有序參與司法，提升司法公信力，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。

5月2 0日，最高法院、司法部聯(lián)合印發(fā)《人民陪審員制度改革試點(diǎn)方案》、《人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》、《人民陪審員宣誓規(guī)定（試行）》。②關(guān)于這一輪人民陪審員制度改革的基本考慮，可參閱羅書臻：《提升人民陪審員制度公信度，保障人民群眾有序參與司法——最高人民法院副院長李少平就人民陪審員制度改革答記者問》，《人民法院報(bào)》2015年4月26日。

《方案》確定的試點(diǎn)內(nèi)容主要包括：第一，改革人民陪審員選任條件。選任人民陪審員要兼顧社會(huì)各階層人員的結(jié)構(gòu)比例，以實(shí)現(xiàn)人民陪審員的廣泛性和代表性；人民陪審員任職年齡從年滿23周歲提高到28周歲，學(xué)歷要求從一般大專以上降低到一般高中以上。《方案》還明確了不能擔(dān)任、禁止擔(dān)任人民陪審員的情形。第二，完善人民陪審員選任程序。③這方面的改革旨在通過增加選任的廣泛性和隨機(jī)性，建立和完善人民陪審員隨機(jī)抽選機(jī)制，解決人民陪審員代表性不足問題，提高選任工作透明度和公信度。法院要從符合條件的當(dāng)?shù)剡x民或常住居民中進(jìn)行隨機(jī)抽選人民陪審員，并建立一個(gè)人數(shù)為當(dāng)?shù)胤ㄔ悍ü賳T額數(shù)5倍以上的候選人信息庫。在對候選人進(jìn)行資格審查并征求本人意見后，再隨機(jī)抽選不低于法官員額數(shù)3至5倍的人員提請人大常委會(huì)任命。第三，擴(kuò)大人民陪審員參審范圍。涉及群體利益、社會(huì)公共利益的，人民群眾廣泛關(guān)注或者其他社會(huì)影響較大的一審刑事、民事、行政案件，以及可能判處十年以上有期徒刑、無期徒刑的一審刑事案件，原則上實(shí)行人民陪審制審理；一審刑事案件被告人、民事案件當(dāng)事人、行政案件原告申請由人民陪審員參加合議庭審判的，可以實(shí)行人民陪審制審理。④郭美宏：《在十二屆全國人大常委會(huì)第十四次會(huì)議上有常委會(huì)組成人員建議——陪審員在案件事實(shí)認(rèn)定上與法官行使同等表決權(quán)》，《檢察日報(bào)》2015年4月22日。第四，完善人民陪審員參審案件機(jī)制。⑤這方面的改革旨在改變?nèi)嗣衽銓弳T陪而不審、審而不議等現(xiàn)象，合理確定每個(gè)人民陪審員每年參與審理案件的數(shù)量比例，防止“駐庭陪審、編外法官”等情形，保障人民陪審員參審權(quán)利和效果。探索重大案件由3名以上人民陪審員參加合議庭機(jī)制；健全人民陪審員提前閱卷機(jī)制；經(jīng)審判長同意，人民陪審員有權(quán)參與案件共同調(diào)查、在庭審中直接發(fā)問、開展調(diào)解；規(guī)范人民陪審員及合議庭其他成員發(fā)表意見順序和表決程序，保障人民陪審員評議時(shí)充分發(fā)表意見；嚴(yán)格落實(shí)人民陪審員合議庭筆錄和裁判文書簽名確認(rèn)制度。第五，探索人民陪審員參審案件職權(quán)改革。①這方面的改革旨在充分發(fā)揮人民陪審員富有社會(huì)閱歷、了解社情民意的優(yōu)勢，提高法院裁判的社會(huì)認(rèn)可度。人民陪審員在案件評議過程中獨(dú)立就案件事實(shí)認(rèn)定問題發(fā)表意見，不再對法律適用問題發(fā)表意見；審判長應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)人民陪審員圍繞案件事實(shí)認(rèn)定問題發(fā)表意見，但不得妨礙人民陪審員對案件事實(shí)的獨(dú)立判斷；人民陪審員和法官共同對案件事實(shí)認(rèn)定負(fù)責(zé)。第六，建立人民陪審員職責(zé)豁免機(jī)制，完善人民陪審員的退出和懲戒機(jī)制。第七，完善人民陪審員履職保障制度。建立人民陪審員宣誓制度，制定人民陪審員權(quán)利義務(wù)清單；加強(qiáng)對人民陪審員個(gè)人信息和人身安全的法律保護(hù)，對危害人民陪審員制度的行為建立相應(yīng)的處罰規(guī)則，維護(hù)人民陪審制度權(quán)威性；法院及各相關(guān)單位為人民陪審員履職提供相應(yīng)便利和保障。

《實(shí)施辦法》具體規(guī)定了人民陪審員任職條件，不能、不得擔(dān)任人民陪審員的人員，人民陪審員的權(quán)利義務(wù)，人民陪審員最低名額，人民陪審員候選人、人民陪審員產(chǎn)生方式，適用人民陪審員審理的案件范圍，設(shè)定人民陪審員每人每年參與審理案件的數(shù)量上限，人民陪審員作合議庭中的人數(shù)，參與合議庭審理案件的人民陪審員的隨機(jī)產(chǎn)生方式，人民陪審員回避制度，人民陪審員在開庭前、休庭時(shí)、評議時(shí)的職責(zé)權(quán)限，人民陪審員在評議案件中發(fā)言、對案件承擔(dān)責(zé)任、署名，人民陪審員職務(wù)免除、責(zé)任追究，對人民陪審員進(jìn)行日常管理的職責(zé)歸屬，人民陪審員制度實(shí)施所需經(jīng)費(fèi)保障等內(nèi)容。②關(guān)于《實(shí)施辦法》的適用規(guī)則，可參閱賀小榮、何帆、危浪平：《〈人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施辦法〉的理解與適用》，《人民法院報(bào)》2015年5月22日。

隨機(jī)抽選候選人和擬任人選是本次人民陪審員選任工作的改革重點(diǎn)和難點(diǎn)，各地做法大致相同，也有地方特點(diǎn)和創(chuàng)新。

8月26日，北京二中院完成了首批人民陪審員的抽選工作，其操作過程是：第一步，確定了向市公安局發(fā)函索要名單、社區(qū)隨機(jī)抽選兩條人民陪審員候選人產(chǎn)生路徑。第二步，在市公安局提供轄區(qū)8000名常住居民名單基礎(chǔ)上，經(jīng)篩查，對符合條件并能聯(lián)系到本人的1061名候選人，經(jīng)過電話征詢意見、反饋登記表格、提交證明材料等步驟，確定368名候選人；通過區(qū)人大從轄區(qū)內(nèi)的部分社區(qū)選民名單中隨機(jī)抽選確定9 3名候選人。第三步，北京二中院分別委托市司法局、市公安局按照選任標(biāo)準(zhǔn)對人民陪審員候選人任職資格進(jìn)行初審。市司法局重點(diǎn)審查候選人是否具有被限制、禁止擔(dān)任人民陪審員的情形；北京二中院通過中國執(zhí)行信息公開網(wǎng)對候選人是否被納入失信被執(zhí)行人名單進(jìn)行審查。經(jīng)過上述程序，最終確認(rèn)4 0 7人進(jìn)入隨機(jī)抽選程序。第四步，在人大代表、政協(xié)委員以及人民陪審員候選人、專家學(xué)者等各界代表近百人的見證下，第二中級法院會(huì)同市司法局，從4 0 7名人民陪審員候選人中隨機(jī)抽選產(chǎn)生首批130名人民陪審員。第五步，隨機(jī)抽選產(chǎn)生的130名人民陪審員將由二中院上報(bào)市高級法院，由高級法院院長提請北京市人大常委會(huì)任命。③南京市中級法院首批隨機(jī)抽選人民陪審員，實(shí)際操作程序?yàn)椋旱谝惠啠瑥哪暇┦?1個(gè)區(qū)的560萬選民中隨機(jī)抽選了2000名候選人，經(jīng)征求候選人本人意見和資格審查后，符合條件和愿意擔(dān)任陪審員的人數(shù)不足600人；第二輪，補(bǔ)充抽選了3000名候選人，經(jīng)過資格審查、征求候選人意見確定了符合任職條件且有參與意愿的998位人選；第三輪，隨機(jī)抽選和人選公示后，最終確定了597名人民陪審員人選。

重慶各試點(diǎn)法院“結(jié)合地域特點(diǎn)、人口分布、案件數(shù)量、專業(yè)陪審、法庭布局等實(shí)際情況，采取定向分類、名額控制、隨機(jī)產(chǎn)生的方式，以解決單純隨機(jī)抽選所帶來的人民陪審員分布不均、結(jié)構(gòu)失衡、參審不便等問題”。重慶三中院根據(jù)轄區(qū)5個(gè)區(qū)縣的地域特點(diǎn)、案件數(shù)量、人口分布等客觀實(shí)際，合理分配各區(qū)縣人民陪審員名額，以實(shí)現(xiàn)人民陪審員分布均衡，方便人民陪審員就近參審。梁平法院根據(jù)受理案件類型和陪審實(shí)際需求，將陪審員分為案管轄區(qū)類和專業(yè)背景類，其中專業(yè)背景類人民陪審員從醫(yī)療衛(wèi)生、建筑工程、金融財(cái)政等主管部門獲取的符合條件人員名單中，經(jīng)兩次隨機(jī)抽選產(chǎn)生。

《人民陪審員制度改革試點(diǎn)方案》規(guī)定了“三個(gè)隨機(jī)抽選”：人民陪審員候選人的選任，人民陪審員的選任，人民陪審員參審案件都要“隨機(jī)抽選”?！半S機(jī)抽選”旨在保障人民陪審員依法獨(dú)立履行職責(zé)，但也不是沒有缺點(diǎn)，有些情況下，隨機(jī)產(chǎn)生的人民陪審員如果因?yàn)榍啡毕嚓P(guān)領(lǐng)域的基本知識(shí)、不具備相應(yīng)的能力要求，就會(huì)影響案件的公正審理。全國人大常委會(huì)組成人員分組審議《關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開展人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作的決定》草案及其說明時(shí)，也有委員建議，鑒于司法審判工作專業(yè)性較強(qiáng)，對人民陪審員進(jìn)行適當(dāng)專業(yè)劃分，根據(jù)其專業(yè)確定不同的任職資格。①郭美宏：《在十二屆全國人大常委會(huì)第十四次會(huì)議上有常委會(huì)組成人員建議——陪審員在案件事實(shí)認(rèn)定上與法官行使同等表決權(quán)》，《檢察日報(bào)》2015年4月22日。實(shí)踐中，也有這樣一些至今仍然具有研究分析價(jià)值探索樣本。例如，南充中級法院之前在人民陪審員選任方面進(jìn)行的探索，注重職業(yè)、年齡、民族搭配，以便適應(yīng)各種案件的需要。為確保每個(gè)陪審員都有參審機(jī)會(huì)，南充市各法院還根據(jù)陪審員所處轄區(qū)、行業(yè)和特長制作了陪審“課表”，實(shí)行“大循環(huán)”，即審判部門將陪審案件的案由告知人民陪審員管理辦公室，人民陪審員管理辦公室根據(jù)陪審員所在轄區(qū)、工作經(jīng)歷等對人民陪審員分區(qū)域、類別排隊(duì)，實(shí)行“輪候”陪審。各審判長在得到“課表”后，根據(jù)回避等規(guī)定進(jìn)行審核，然后告知人民陪審員辦公室，由人民陪審員辦公室提前一周通知人民陪審員，根據(jù)情況反饋，確保每一起案件都有人“陪”。審判長一般會(huì)考慮人民陪審員的專長。例如，審理知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛，邀請具有盜版書籍鑒定資格的專業(yè)人士作為人民陪審員；審理醫(yī)患糾紛，邀請具有醫(yī)師執(zhí)業(yè)資格的人民陪審員參與庭審。②河南省漯河市召陵區(qū)法院的探索也是著重發(fā)揮人民陪審員特定專業(yè)知識(shí)、群眾基礎(chǔ)厚重、工作經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)勢和司法親民紐帶的作用，實(shí)行分類參審，涉及醫(yī)學(xué)、審計(jì)、金融等專業(yè)性較強(qiáng)的案件，專家型人民陪審員參與其中，與法官形成思維互補(bǔ)，使法律知識(shí)和專業(yè)知識(shí)形成有效補(bǔ)充。

在保障人民陪審員參審權(quán)利方面，地方法院也進(jìn)行了探索。例如，江蘇省徐州市賈汪區(qū)法院邀請人民陪審員參加審委會(huì)參與討論其曾經(jīng)參與審理的案件，以保障陪審權(quán)的完整性。多年來，賈汪法院人民陪審員參加審委會(huì)討論的案件，陪審員意見被作為裁判觀點(diǎn)采用率都達(dá)到年均8 0 %以上，進(jìn)一步解決了人民陪審員“審而不議”問題。

在人民陪審員管理方面，一些地方進(jìn)行了有益的探索。例如，8月初，天津法院人民陪審員管理系統(tǒng)開始穩(wěn)定運(yùn)行，包括人事管理、培訓(xùn)管理、參審管理、統(tǒng)計(jì)分析和信息公開等12個(gè)子系統(tǒng)、38項(xiàng)功能模塊。該管理系統(tǒng)從宏觀上即時(shí)、準(zhǔn)確地把握人民陪審員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)，形成對全市法院人民陪審員人事信息進(jìn)行立體式、動(dòng)態(tài)化、全方位的管理模式。該管理系統(tǒng)突出應(yīng)用針對性，著力實(shí)現(xiàn)信息管理動(dòng)態(tài)化，參審案件均衡化，履職信息公開化，業(yè)績評價(jià)日?；瑪?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)精細(xì)化。

三、最高法院設(shè)置巡回法庭

《四五改革綱要》第1條提出：“最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)劃的重大民商事、行政等案件，確保國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。調(diào)整跨行政區(qū)劃重大民商事、行政案件的級別管轄制度，實(shí)現(xiàn)與最高人民法院案件管轄范圍的有序銜接?！雹贀?jù)報(bào)道，2007年民事訴訟法修改以后，最高法院受理的案件數(shù)量急劇上升，此后一直處于高位運(yùn)行，2010年以來，每年受理案件在1萬件以上，登記來訪6萬至7萬件次。導(dǎo)致審判、接訪壓力增大，息訴罷訪難度不斷增加，大量案件涌入最高法院，不利于其作為最高審判機(jī)關(guān)發(fā)揮其監(jiān)督指導(dǎo)地方法院工作的職能，也不利于維護(hù)首都地區(qū)的和諧穩(wěn)定。

2015年1月5日，最高法院審判委員會(huì)第1640次會(huì)議審議通過《關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2015〕3號），自2月1日起施行。《規(guī)定》的主要內(nèi)容有：第一，明確了第一、第二巡回區(qū)的區(qū)域范圍，同時(shí)提出“最高人民法院根據(jù)有關(guān)規(guī)定和審判工作需要，可以增設(shè)巡回法庭，并調(diào)整巡回法庭的巡回區(qū)和案件受理范圍”。第二，明確了巡回法庭的定位及其所作判決的效力。“巡回法庭是最高人民法院派出的常設(shè)審判機(jī)構(gòu)。巡回法庭作出的判決、裁定和決定，是最高人民法院的判決、裁定和決定?！钡谌?，明確了巡回法庭、最高法院本部對于巡回區(qū)內(nèi)應(yīng)由最高法院受理案件的分工。②《規(guī)定》第3、4、8條。第四，巡回法庭設(shè)立訴訟服務(wù)中心，接受、登記屬于巡回法庭受案范圍的案件材料，依當(dāng)事人要求轉(zhuǎn)交應(yīng)當(dāng)由最高法院本部受理案件的材料。第五，當(dāng)事人不服巡回區(qū)內(nèi)高級法院作出的一審行政、民商事裁判提起上訴，不服生效裁判申請?jiān)賹徎蛘呱暝V案件的訴求提出、材料提交、流轉(zhuǎn)程序。③《規(guī)定》第6、7條。

1月2 8日，第一巡回法庭在廣東省深圳市掛牌運(yùn)行，巡回區(qū)為廣東、廣西、海南三省區(qū)；1月3 1日，第二巡回法庭在遼寧省沈陽市掛牌運(yùn)行，巡回區(qū)為遼寧、吉林、黑龍江三省。④最高法院使用了“受理”巡回區(qū)內(nèi)相關(guān)案件的表述，以區(qū)別于“管轄”。在相關(guān)文件的起草者看來，“管轄”一詞主要用來確定法院之間受理案件的分工和權(quán)限，明確由哪一層級、哪一地區(qū)的法院對進(jìn)入訴訟程序的案件享有管轄權(quán)。而巡回法庭是最高人民法院的組成部分，其管轄范圍應(yīng)當(dāng)與最高人民法院的管轄范圍一致。屬于最高法院管轄范圍的案件，巡回法庭都應(yīng)當(dāng)有管轄權(quán)。為避免“管轄區(qū)域”和“轄區(qū)”等表述引起歧義，《規(guī)定》使用了“巡回區(qū)”這一概念，側(cè)重從地理區(qū)域上界定巡回法庭審理或辦理案件的范圍。參見賀小榮、何帆、馬淵杰：《〈最高人民法院關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定〉的理解與適用》，《人民法院報(bào)》2015年1月29日。3月2日，第一巡回法庭成立以來首次開庭，案件審理實(shí)行主審法官、合議庭辦案負(fù)責(zé)制。3月6日，第一巡回法庭組成五人合議庭，在廣東省東莞市中級人民法院開庭，第一次巡回就地辦案。3月10日，第二巡回法庭敲響了第二巡回法庭掛牌后“第一槌”。4月30日，受最高法院委托，廣西壯族自治區(qū)高級法院就最高法院第一巡回法庭成立后首次正式開庭審理的“江西賽維L D K太陽能高科技有限公司與廣西玉柴機(jī)器集團(tuán)有限公司買賣合同糾紛上訴案”進(jìn)行公開宣判。⑤費(fèi)文彬：《最高人民法院第一巡回法庭首案落槌：駁回江西賽維公司上訴維持原判》，《人民法院報(bào)》2015年5月5日。

有學(xué)者希望最高法院巡回法庭能夠發(fā)揮打破“地方利益保護(hù)”、扭轉(zhuǎn)“訴訟主客場”不正常局面的作用。⑥陳衛(wèi)東：《司法改革背景下最高人民法院巡回法庭制度的建設(shè)與發(fā)展》，《人民法院報(bào)》2015年1月29日。實(shí)現(xiàn)這樣的功能，需要在級別管轄方面調(diào)整最高法院與地方法院的分工，比如把以前高級法院現(xiàn)在管轄的、具有省際利益沖突因素的案件改為最高法院管轄由巡回法庭審理。如果不作級別分工方面的調(diào)整，設(shè)置巡回法庭的作用應(yīng)該主要還是方便群眾參加訴訟。《規(guī)定》第3條第1款第（1）、（2）項(xiàng)對巡回法庭受理的一審行政、民商事案件范圍作了規(guī)定。但在將來的操作中，“巡回法庭是否受理這類第一審案件，必須綜合案件重大復(fù)雜程度、社會(huì)關(guān)注程度、受地方保護(hù)主義影響程度等多種因素綜合判斷，從嚴(yán)掌握?！雹儋R小榮、何帆、馬淵杰：《〈最高人民法院關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定〉的理解與適用》，《人民法院報(bào)》2015年1月29日。

四、立案登記制改革

立案是審判的前提和基礎(chǔ)，是啟動(dòng)司法程序的總開關(guān)，法院對符合法律規(guī)定的起訴，不依法立案，就無法公正審判，不能發(fā)揮司法審判的職能作用。長期以來，有的法院對征地拆遷、企業(yè)改制等矛盾比較突出、涉及面廣、敏感性強(qiáng)的群體性糾紛，迫于壓力而不愿受理案件；有的法院對“民告官”的行政案件不敢立案；個(gè)別法官怕麻煩或者故意刁難當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)立案而不立案?！傲鸽y”將本應(yīng)通過司法程序解決的案件攔截在司法程序之外，給人民群眾行使訴權(quán)帶來困難，引發(fā)信訪，激化社會(huì)矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。為此，十八屆四中全會(huì)提出，變立案審查制為立案登記制。②關(guān)于立案登記制與立案審查制的區(qū)別。最高法院負(fù)責(zé)人向媒體介紹：立案審查制是指，當(dāng)事人向法院提起訴訟時(shí)，法院對訴訟要件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查后，決定是否受理。其審查內(nèi)容主要包括主體資格、法律關(guān)系、訴訟請求以及管轄權(quán)等。立案登記制是指，法院對當(dāng)事人的起訴不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，僅僅對形式要件進(jìn)行核對。除了意見規(guī)定不予登記立案的情形外，當(dāng)事人提交的訴狀一律接收，并出具書面憑證。起訴狀和相關(guān)證據(jù)材料符合訴訟法規(guī)定條件的，當(dāng)場登記立案。二者的區(qū)別：一是訴訟起點(diǎn)不同。立案審查制下，訴訟起點(diǎn)是法院決定立案時(shí)。立案登記制下，訴狀提交給法院時(shí)，訴訟就開始了。二是立案條件不同。立案審查制下，各級法院對當(dāng)事人起訴能否立案的審查尺度存在標(biāo)準(zhǔn)不一的問題。立案登記制下，當(dāng)事人只要提供符合形式要件的訴狀，法院應(yīng)當(dāng)一律接收，并在規(guī)定期限內(nèi)依法處理。三是對當(dāng)事人起訴權(quán)的保障不同。立案登記制下，法院一律接收訴狀，當(dāng)事人依法無障礙行使訴權(quán)，體現(xiàn)了對當(dāng)事人起訴權(quán)的充分保護(hù)。羅書臻：《解決“立案難”的關(guān)鍵性舉措——最高人民法院負(fù)責(zé)人就〈關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見〉答記者問》，《人民法院報(bào)》2015年4月16日。

4月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議審議通過《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，目的是要通過改進(jìn)工作機(jī)制、加強(qiáng)責(zé)任追究，切實(shí)解決人民群眾反映強(qiáng)烈的“立案難”問題，保障當(dāng)事人訴權(quán)。法院要明確登記立案范圍、規(guī)范登記立案程序、健全配套機(jī)制、制裁違法濫訴、強(qiáng)化立案監(jiān)督，逐步建立一套符合中國國情、符合司法規(guī)律的立案登記制度，堅(jiān)決杜絕“有案不立、有訴不理、拖延立案、增設(shè)門檻”等現(xiàn)象。要強(qiáng)化法治意識(shí)，積極配合做好工作，堅(jiān)決杜絕干預(yù)、阻撓法院依法立案現(xiàn)象發(fā)生。要加強(qiáng)訴訟誠信建設(shè)，加大對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴行為的懲治力度，依法維護(hù)正常立案秩序。

4月15日，最高法院印發(fā)《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》，自5月1日起施行?！兑庖姟芬?，“堅(jiān)持有案必立、有訴必理。對符合法律規(guī)定條件的案件，法院必須依法受理，任何單位和個(gè)人不得以任何借口阻撓法院受理案件?！薄兑庖姟芬?guī)定了登記立案的范圍，明確了應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?、不予登記立案的事?xiàng)；規(guī)定了當(dāng)場登記立案、實(shí)行一次性全面告知補(bǔ)正以及不符合法律規(guī)定的起訴、自訴和申請的處理等程序規(guī)則，要求清理和廢止不符合法律規(guī)定的立案“土政策”?！兑庖姟愤€提出了一系列配套措施：健全多元化糾紛解決機(jī)制、建立完善庭前準(zhǔn)備程序、強(qiáng)化立案服務(wù)措施等旨在保障立案登記制得以實(shí)施的配套機(jī)制；依法懲治虛假訴訟、依法制裁違法行為、依法維護(hù)立案秩序、健全相關(guān)法律制度，以制裁違法濫訴；加強(qiáng)對登記立案的內(nèi)外部監(jiān)督，強(qiáng)化責(zé)任追究，確保立案登記制改革順利進(jìn)行。

4月15日，最高法院還公布了《關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》，自5月1日起施行?！兑?guī)定》統(tǒng)一了全國法院登記立案的范圍、條件和流程，要求對符合法定條件的起訴，有案必立、有訴必理，充分保障當(dāng)事人訴權(quán)。對起訴、自訴，做到一律接收訴狀，出具書面憑證并注明收到日期；接收訴狀后，對符合法律規(guī)定的起訴、自訴，當(dāng)場予以登記立案，對不符合法律規(guī)定的起訴、自訴，應(yīng)當(dāng)予以釋明；當(dāng)場不能判定是否符合法律規(guī)定的，在法律規(guī)定的期限內(nèi)決定是否立案，在法律規(guī)定期限內(nèi)仍不能決定的，先行立案；對起訴、自訴不予受理、不予立案的，應(yīng)當(dāng)出具書面裁定或者決定，并載明理由?！兑?guī)定》重申了提出起訴、自訴應(yīng)當(dāng)提交材料的形式要求，當(dāng)事人提交的訴狀和材料不符合要求的，法院應(yīng)當(dāng)一次性書面告知在指定期限內(nèi)補(bǔ)正，對在指定期限內(nèi)沒有補(bǔ)正的，應(yīng)當(dāng)退回訴狀并記錄在冊，當(dāng)事人堅(jiān)持起訴、自訴的，應(yīng)當(dāng)裁定或者決定不予受理、不予立案。法院應(yīng)為當(dāng)事人行使訴權(quán)提供方便，包括：提供訴狀樣本，為當(dāng)事人書寫訴狀提供示范和指引；當(dāng)事人書寫訴狀有困難的，可以口頭提出起訴，由法院記入筆錄，符合法律規(guī)定條件的，予以登記立案；當(dāng)事人提交的訴狀和材料不符合要求的，法院應(yīng)當(dāng)一次性書面告知在指定期限內(nèi)補(bǔ)正，不得未經(jīng)告知補(bǔ)正退回訴狀；法院應(yīng)當(dāng)提供網(wǎng)上立案、預(yù)約立案、巡回立案等訴訟服務(wù)，為當(dāng)事人行使訴權(quán)提供便利?！兑?guī)定》還明確了不予登記立案的事項(xiàng)，強(qiáng)化了立案監(jiān)督措施，明確了當(dāng)事人救濟(jì)渠道。

4月20日，最高法院審判委員會(huì)通過《關(guān)于適用〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》，對法院受理行政案件實(shí)行立案登記制作了具體規(guī)定。

全面實(shí)行立案登記制第一個(gè)月，5月1日至5月31日，全國各級法院共登記立案113.27萬件，與去年同期的87.4萬件相比，增長29%。當(dāng)場登記立案率達(dá)90%，少數(shù)沒有當(dāng)場登記立案的原因，主要是當(dāng)事人提供的訴狀和起訴材料不合格，各地法院在接待處理時(shí)，相應(yīng)進(jìn)行了“一次性”書面告知。其間，行政案件同比增幅最大，同比增長221%，其中，天津同比增長7倍，山西、上海同比增長近5倍，浙江同比增長近3倍。全面實(shí)行立案登記制前五個(gè)月，5月1日至9月30日，共登記初審案件（一審案件）620萬余件，同比增長31.9%，其中民事案件同比增長22.9%，行政案件同比增長75.8%，刑事自訴案件同比增長60.5%。全國收案增多的省份依次為江蘇、浙江、山東和廣東。最高法院案件受理數(shù)量也大幅增長，1至9月共新收案件6852件，同比增長58.39%。

有人擔(dān)心，法官員額制、立案登記制兩項(xiàng)改革同時(shí)推進(jìn)，會(huì)加劇“案多人少”的矛盾。對此，最高法院有關(guān)部門負(fù)責(zé)人向媒體介紹：立案登記制改革和法官員額制改革是司法改革成敗的關(guān)鍵，如果不堅(jiān)決徹底地推行立案登記制改革，當(dāng)事人依法應(yīng)當(dāng)享有的訴權(quán)得不到保護(hù)，其他的改革也會(huì)喪失應(yīng)有的意義；法官員額制改革表面上看使有審判資格的法官人數(shù)在減少，但它解決了法官專業(yè)化的問題，從長遠(yuǎn)看可以提高司法效率。為應(yīng)對案件大幅攀升的情況，最高法院將推行訴訟服務(wù)的提升和改革，大力提高訴訟服務(wù)水平，同時(shí)進(jìn)一步推動(dòng)建立多元化糾紛解決機(jī)制來減輕訴訟壓力。①羅書臻：《最高人民法院通報(bào)實(shí)施立案登記制改革首月情況:立案數(shù)超百萬，當(dāng)場立案率達(dá)9成》,《人民法院報(bào)》2015年6月10日。關(guān)于多元化糾紛解決機(jī)制與立案登記制銜接中的具體技術(shù)問題，可參閱龍飛：《打造多元化糾紛解決機(jī)制的“升級版”》，《人民法院報(bào)》2015年4月24日。

五、行政應(yīng)訴制度改革

10月13日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議審議通過《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見》。會(huì)議指出，做好行政應(yīng)訴工作是行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，既要解決掣肘行政審判工作開展、影響行政訴訟制度功能發(fā)揮的突出問題，也要考慮行政管理實(shí)際，嚴(yán)格要求行政機(jī)關(guān)依法履責(zé)。行政機(jī)關(guān)要支持法院受理和審理行政案件，保障公民、組織的起訴權(quán)利，認(rèn)真做好答辯舉證工作，依法履行出庭應(yīng)訴職責(zé)，配合法院做好開庭審理工作。要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，支持推動(dòng)行政部門做好應(yīng)訴工作，加大對行政應(yīng)訴工作監(jiān)督考核力度，嚴(yán)格落實(shí)行政應(yīng)訴責(zé)任追究。

4月20日，最高法院審判委員會(huì)審議通過《關(guān)于適用〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》，其中第5條明確了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的基本要求：行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人包括行政機(jī)關(guān)的正職和副職負(fù)責(zé)人；行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，可以另行委托一至兩名訴訟代理人。這樣解釋的主要考慮是：行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著繁重復(fù)雜的行政管理職責(zé)，要求每個(gè)案件都由正職負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴不現(xiàn)實(shí)。相反，行政機(jī)關(guān)的副職負(fù)責(zé)人往往分管相關(guān)領(lǐng)域的具體工作，由他們出庭應(yīng)訴，既能體現(xiàn)制度價(jià)值，也更能收到實(shí)際效果。行政訴訟法使用“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”而不是“行政機(jī)關(guān)法定代表人”，就體現(xiàn)了這樣的立法本意。為保證行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴質(zhì)量，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，不影響行政機(jī)關(guān)依法委托律師代理訴訟。①安克明：《貫徹落實(shí)新行政訴訟法的重大司法舉措——最高人民法院行政庭負(fù)責(zé)人就〈關(guān)于適用行政訴訟法若干問題的解釋〉答記者問》，《人民法院報(bào)》2015年4月28日。

六、完善人民法院司法責(zé)任制

司法責(zé)任制是提升司法公信力的關(guān)鍵，也是這輪司法體制改革必須牽住的“牛鼻子”。8月18日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十五次會(huì)議審議通過了《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，完善人民法院司法責(zé)任制，要以嚴(yán)格的審判責(zé)任制為核心，以科學(xué)的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制為前提，以明晰的審判組織權(quán)限和審判人員職責(zé)為基礎(chǔ)，以有效的審判管理和監(jiān)督制度為保障，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)，確保人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)。要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，遵循司法權(quán)運(yùn)行規(guī)律，著力改進(jìn)審判組織形式、裁判文書簽署機(jī)制、審判委員會(huì)制度。要落實(shí)法官在職責(zé)范圍內(nèi)對辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)，嚴(yán)格依紀(jì)依法追究法官違法審判責(zé)任，同時(shí)建立健全法官履職保護(hù)機(jī)制。

9月2 1日，最高法院向社會(huì)全文公布《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》。②關(guān)于《意見》起草過程中的政策考量、具體規(guī)則適用，已有文章作了準(zhǔn)確、詳細(xì)的介紹，本文不再重復(fù)?？蓞㈤喞钌倨剑骸渡羁贪盐账痉ㄘ?zé)任制內(nèi)涵 全面、準(zhǔn)確抓好〈意見〉的貫徹落實(shí)》，《人民法院報(bào)》2015年9月25日；賀小榮：《如何牽住司法責(zé)任制這個(gè)牛鼻子》，《人民法院報(bào)》2015年9月23日。《意見》較為完整地明確了審判責(zé)任的前提、基礎(chǔ)、范圍、規(guī)則、程序、保障等問題，旨在更好地體現(xiàn)審判權(quán)的判斷權(quán)和裁決權(quán)屬性，突出法官辦案主體地位。在突出法官、檢察官主體地位，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的法官、檢察官直接辦案，實(shí)行扁平化管理等方面，人民法院司法責(zé)任制和人民檢察院司法責(zé)任制的改革方向和要求基本上是一致的。例如，《意見》對院長庭長辦案提出的明確要求，可以為檢察院確定檢察長、副檢察長辦案數(shù)量提供參考?！兑庖姟钒凑諏徟袡?quán)與行政管理權(quán)相分離的原則探索實(shí)行人事、經(jīng)費(fèi)、政務(wù)等行政事務(wù)集中管理制度，必要時(shí)可以指定一名副院長專門協(xié)助院長管理行政事務(wù)，對于檢察機(jī)關(guān)也有一定的借鑒意義?！兑庖姟敷w現(xiàn)法院審判權(quán)特點(diǎn)、區(qū)別于人民檢察院責(zé)任制的規(guī)定主要有：第一，法院可以分別建立由民事、刑事、行政等審判領(lǐng)域法官組成的專業(yè)法官會(huì)議，為合議庭正確理解和適用法律提供咨詢意見。第二，改革裁判文書簽署。除審判委員會(huì)討論決定的案件以外，法律文書由獨(dú)任法官、合議庭成員簽署，院長、副院長、庭長對其未直接參加審理案件的裁判文書不再進(jìn)行審核簽發(fā)。第三，院庭長辦案職權(quán)。院長、副院長、庭長除參加審判委員會(huì)、專業(yè)法官會(huì)議外不得對其沒有參加審理的案件發(fā)表傾向性意見；院長、副院長、庭長對上述案件的審理過程或者評議結(jié)果有異議的，可以決定將案件提交專業(yè)法官會(huì)議、審判委員會(huì)進(jìn)行討論，但不得直接改變合議庭的意見。第四，審判委員會(huì)討論決定案件的范圍。審判委員會(huì)只討論特定案件的法律適用問題。

審委會(huì)的功能定位，也是改革中不可回避的問題。9月1 7日，北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院院長宿遲領(lǐng)銜，7名審判委員會(huì)委員全部落座審判席，審委會(huì)依法公開開庭審理安徽華源醫(yī)藥股份有限公司訴國家工商行政管理總局商標(biāo)局商標(biāo)行政爭議案。這是全國首例由審判委員會(huì)全體委員參加直接公開開庭審理的案件。此后，最高法院李少平副院長在解讀《意見》時(shí)提出，“審判委員會(huì)作為人民法院的最高審判組織，主要任務(wù)是總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)，審理重大、復(fù)雜、疑難案件，討論其他有關(guān)審判工作的重大問題，監(jiān)督管理指導(dǎo)審判工作。”今后，“審判委員會(huì)的職能重心應(yīng)該從審理討論個(gè)案轉(zhuǎn)變到從宏觀上總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)，研究審判工作中的重大問題，切實(shí)發(fā)揮審判決策、審判指導(dǎo)、審判管理、審判監(jiān)督的功能作用。”①李少平：《深刻把握司法責(zé)任制內(nèi)涵 全面、準(zhǔn)確抓好〈意見〉的貫徹落實(shí)》，《人民法院報(bào)》2015年9月25日。

七、全面深化多元化糾紛解決機(jī)制改革

為有效落實(shí)中央的戰(zhàn)略部署，充分發(fā)揮法院在建設(shè)多元化糾紛解決機(jī)制中的帶頭作用，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提供樣本，以點(diǎn)帶面深化改革，全面推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)，②早在2005年，《人民法院第二個(gè)五年改革綱要》就提出“建立多元化糾紛解決機(jī)制”的改革任務(wù)。最高法院在前期工作的基礎(chǔ)上決定推選多元化糾紛解決機(jī)制改革示范法院，③此次司法責(zé)任制改革，強(qiáng)化了承辦法官之外合議庭其他成員職責(zé)，必須共同閱卷、庭審，獨(dú)立發(fā)表意見，復(fù)核裁判文書后署名，共同對裁判文書質(zhì)量負(fù)責(zé)。從“形式合議”到“實(shí)質(zhì)合議”，必然會(huì)大幅度增加法官的工作量。于2014年底印發(fā)了《關(guān)于確定多元化糾紛解決機(jī)制改革示范法院的決定》，并于2015年1月19日向社會(huì)全文公布。《決定》明確北京市西城區(qū)法院等50個(gè)法院為“多元化糾紛解決機(jī)制改革示范法院”。最高法院希望示范法院在現(xiàn)有成績的基礎(chǔ)上，繼續(xù)深入推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革工作，創(chuàng)新工作思路，完善制度體系，抓出工作實(shí)效，更好地發(fā)揮示范法院的示范和引領(lǐng)作用；要求全國各級法院向多元化糾紛解決機(jī)制改革示范法院學(xué)習(xí)，嚴(yán)格落實(shí)最高法院關(guān)于多元化糾紛解決機(jī)制改革的相關(guān)司法解釋和規(guī)范性文件及相關(guān)政策，完成最高法院要求的“規(guī)定動(dòng)作”；授權(quán)各高級法院可以參照最高法院下發(fā)的《多元化糾紛解決機(jī)制改革示范法院標(biāo)準(zhǔn)》，選擇一些工作突出、特點(diǎn)明顯、影響較大的法院作為本轄區(qū)的典型，發(fā)揮其帶頭作用。

10月13日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審議通過《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》。會(huì)議指出，要堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、綜治協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮各部門職能作用，引導(dǎo)社會(huì)各方面力量積極參與矛盾糾紛化解；堅(jiān)持源頭治理、預(yù)防為主，將預(yù)防矛盾糾紛貫穿重大決策、行政執(zhí)法、司法訴訟等全過程；堅(jiān)持人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)，鼓勵(lì)通過先行調(diào)解等方式解決問題；堅(jiān)持依法治理，運(yùn)用法治思維和法治方式化解各類矛盾糾紛。要著力完善制度、健全機(jī)制、搭建平臺(tái)、強(qiáng)化保障，推動(dòng)各種矛盾糾紛化解方式的銜接配合，建立健全有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、高效便捷的矛盾糾紛多元化解機(jī)制。

完善多元化糾紛解決機(jī)制，法院如何定位也是一個(gè)不可回避的問題。當(dāng)代法治國家普遍將司法訴訟作為解決糾紛的最終途徑，因此法院在多元化糾紛解決機(jī)制中的重要性不言自明，所以我們把它和法院改革一并予以介紹。但是，多元化糾紛解決機(jī)制又不是法院一家的事情。中央和中央政法委歷來強(qiáng)調(diào)各級黨委暨政法委要發(fā)揮作用、支持改革，幫助法院解決困難和問題，推動(dòng)矛盾糾紛化解工作。①羅書臻：《孟建柱要求積極推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制改革》，《人民法院報(bào)》2015年4月10日。

如何實(shí)現(xiàn)不同糾紛解決機(jī)制之間銜接、推動(dòng)現(xiàn)有糾紛解決機(jī)制的完善？其一，優(yōu)化法院內(nèi)外資源配置，努力在全社會(huì)樹立“國家主導(dǎo)、司法推動(dòng)、社會(huì)參與、多元并舉、法治保障”的現(xiàn)代糾紛解決理念。其二，努力實(shí)現(xiàn)6個(gè)轉(zhuǎn)變：將訴調(diào)對接平臺(tái)從單一平面的銜接功能向多元立體的服務(wù)功能轉(zhuǎn)變，將訴調(diào)對接機(jī)制從單向輸出向雙向互動(dòng)轉(zhuǎn)變，將訴調(diào)銜接對象從重點(diǎn)突破向全面啟動(dòng)轉(zhuǎn)變，將訴調(diào)對接操作規(guī)范從零散差異向系統(tǒng)整合轉(zhuǎn)變，將解決糾紛人才的培養(yǎng)從經(jīng)驗(yàn)型向職業(yè)型轉(zhuǎn)變，將法院內(nèi)部調(diào)解機(jī)制從粗放型向精細(xì)化轉(zhuǎn)變。②龍飛：《打造多元化糾紛解決機(jī)制的“升級版”》，《人民法院報(bào)》2015年4月24日。其三，建設(shè)功能強(qiáng)大、資源充足的訴調(diào)對接平臺(tái)，建立形式多樣、運(yùn)行規(guī)范的訴調(diào)對接機(jī)制：將訴調(diào)對接平臺(tái)建設(shè)與訴訟服務(wù)中心建設(shè)結(jié)合起來，引導(dǎo)人們理性表達(dá)訴求，依法維護(hù)權(quán)益，減輕當(dāng)事人訟累；充分發(fā)揮特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員化解糾紛的重要作用，推動(dòng)建立律師調(diào)解員、專家調(diào)解員制度，充分發(fā)揮專家的專業(yè)技能優(yōu)勢，促進(jìn)相關(guān)矛盾糾紛的快速化解；建立暢通的案件分流機(jī)制，最大程度地滿足當(dāng)事人的多元司法需求；嚴(yán)格落實(shí)司法確認(rèn)制度，審查好調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)案件，發(fā)揮法院為非訴糾紛解決方式提供司法保障的功能；完善人民法庭參與基層社會(huì)治理的工作機(jī)制，積極探索符合審判規(guī)律、簡單易行、便民利民的矛盾化解方式，最大限度地將矛盾糾紛化解在基層和萌芽狀態(tài)。③羅書臻：《周強(qiáng)在全國法院多元化糾紛解決機(jī)制改革工作推進(jìn)會(huì)上強(qiáng)調(diào)：全面深化多元化糾紛解決機(jī)制改革，為維護(hù)公平正義、實(shí)現(xiàn)人民安居樂業(yè)社會(huì)安定有序提供有力保障》，《人民法院報(bào)》2015年4月10日。

八、結(jié)　語

2015年，各級法院圍繞裁判文書說理、行政訴訟管轄、民事執(zhí)行等改革任務(wù)進(jìn)行了一些有益的探索。

法官通過審判案件可以決定當(dāng)事人的命運(yùn)，司法管理制度、司法管理者又能在很大程度上決定和影響法官的前途命運(yùn)。司法管理制度及其運(yùn)作過程所體現(xiàn)出來的價(jià)值偏好會(huì)在很大程度上影響法官個(gè)人的價(jià)值觀。我們期待，司法管理制度與司法管理實(shí)踐能夠?yàn)樗茉焖痉ü賳T的價(jià)值觀發(fā)揮積極的引領(lǐng)作用。

（責(zé)任編輯：馬斌）

收稿日期：作者單位：最高人民檢察院司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室2016-02-25

中圖分類號：DF07

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號：1674-9502(2016)02-132-14