馮之東

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審判委員會制度與司法責(zé)任制

馮之東

長期以來，在有關(guān)人民法院改革的眾多討論中，“審判委員會”（以下簡稱：“審委會”）制度的地位與作用，始終是各方面關(guān)注的重中之重。在這些討論中，大多都是對該項制度的檢討、質(zhì)疑和批判。①相關(guān)研究參見黃金波：《審委會改革的有關(guān)問題探析》，《法律適用》1999年第8期；陳迎新：《我國審委會制度反思》，《西南交通大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2003年第3期；劉傳剛：《論審委會的職能》，《行政與法》2003年第8期；路昌其：《現(xiàn)行審委會制度的改革與完善》，《上海政法學(xué)院學(xué)報》〈法治論叢〉2009年第5期。甚至認(rèn)為，存在于我國審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制中的所有重大弊端，特別是“審者不判、判者不審”等導(dǎo)致司法責(zé)任無從落實(shí)的系列問題，都無一例外甚至是極為突出地暴露于審委會制度之中。

如何使得有限的國家制度資源最有效地履行其治理職能，這是任何一個務(wù)實(shí)的法律人或政治家都必然會遇到而且都必須認(rèn)真關(guān)注的理論問題和實(shí)踐問題。①蘇力：《關(guān)于海瑞定理Ⅰ》，《法律和社會科學(xué)》第4卷，法律出版社2009年版，第121頁。僅就本文討論的內(nèi)容而言，在執(zhí)政黨已然繪就法治藍(lán)圖的時代背景下，對于建構(gòu)和完善審委會制度、司法責(zé)任制、審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制乃至司法體制的現(xiàn)實(shí)意義，無論如何研究討論或強(qiáng)調(diào)重申都不為過。筆者在最高人民法院啟動“四五改革”之際重提舊事，意在結(jié)合對地方法院改良實(shí)踐的調(diào)研情況，從司法責(zé)任制切入，對審委會這樣一項既明顯帶有民主形式、又當(dāng)然含有法治內(nèi)容，但卻長期遭人詬病的制度設(shè)計進(jìn)行分析，進(jìn)而嘗試對該項制度及其職能進(jìn)行定位，并提出完善該項制度的初步建議。

一、地方法院審委會改革中存在的問題

近年來，許多地方法院探索嘗試審委會制度改革，其改革舉措及成效屢屢見諸報端或?qū)W術(shù)刊物。②對于各級法院審委會改革舉措的調(diào)查和研究，參見顧培東：《人民法院內(nèi)部審判運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建》，《法學(xué)研究》2011年第4期；北京市第一中院課題組：《關(guān)于推動審判委員會制度改革 強(qiáng)化其職能作用的調(diào)研報告》，《人民司法》2014年第1期；滿志方：《充分發(fā)揮審判委員會職能作用 切實(shí)提高法院審判質(zhì)效》，《中國審判》2014年第1期。其中，吉林長春中院為打破行政領(lǐng)導(dǎo)對審委會的壟斷，任用一線資深法官擔(dān)任審委會委員。湖南株洲中院為突出審委會的專業(yè)化、提高案件討論效率和質(zhì)量，審委會下設(shè)刑事、行政審判咨詢小組與民商事審判咨詢小組，專門負(fù)責(zé)對重大復(fù)雜疑難案件提供明確咨詢意見。③徐雋：《審委會改革開出四大藥方》，《人民日報》2014年12月3日。甘肅Z市中院也實(shí)施了“壓縮審委會討論事項范圍”、“設(shè)立專業(yè)審委會”等一系列改革舉措。盡管這一系列地方性改革呈現(xiàn)出了審委會討論案件占比逐年下降、同意合議庭主流意見居多等特點(diǎn)，④以甘肅省Z市中院為例，2013年辦結(jié)案件1048件，審委會討論87件，占8.3%；2014年辦結(jié)案件上升為1091件，而審委會討論案件數(shù)卻下降為59件，只占5.4%。2013年市縣兩級7家法院審委會討論案件393件，審委會同意合議庭主流意見的有325件，占比達(dá)82.7%。也初步取得了提升案件質(zhì)量、強(qiáng)化審判經(jīng)驗總結(jié)等成效，⑤以甘肅省Z市中院為例，該院在2012和2013年度省高級法院組織的法院系統(tǒng)績效考評中分列全省第二名和第一名。而同時期，該院辦案法官334名，只占甘肅全省4798名辦案法官的6.96%，但辦結(jié)案件16902件，卻占到當(dāng)年全省186145件辦結(jié)案件的9.08%。自2013年改革以來，Z市中級法院審委會出臺審判工作制度類意見9件，其中包括《民事審判工作指導(dǎo)意見》、《案件流程管理辦法》等規(guī)范性文件，以及超審限未結(jié)案件情況總結(jié)、審判運(yùn)行態(tài)勢分析、涉訴上訪人員情況匯總等研究分析類工作材料。但對于一些司法實(shí)踐中不利于完善審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制及司法責(zé)任制的問題，改革成效顯然并不理想。

（一）缺乏親歷性——嚴(yán)重制約司法責(zé)任制落實(shí)且改革尚未解決的突出問題

任何制度設(shè)計均有其比較優(yōu)勢，同時也都有其運(yùn)行邊界，不可能包打天下。無論將該項制度設(shè)計到何種“理想”地步，其都依然存在自身無法避免也無法克服的弊端，只要將其付諸于實(shí)踐，就必然會產(chǎn)生消極影響，區(qū)別只是在于程度不同、表現(xiàn)方式各異而已。就審委會制度而言，當(dāng)然存在固有缺陷，其中，最為突出、也是最不利于完善審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制，特別是不利于完善司法責(zé)任制的問題，就是審委會討論決定案件過程中嚴(yán)重缺乏親歷性。

關(guān)于法院審判中的“親歷性”問題，眾多學(xué)者對其進(jìn)行過論述，其中的分歧爭議也很明顯。有學(xué)者將其詮釋為“法官與訴訟當(dāng)事人及其他參與人面對面接觸，物理空間上的近距離觀察”。也有學(xué)者反對這種觀點(diǎn)，認(rèn)為“面對面接觸”、“近距離觀察”這樣的“親歷性”無法在審判實(shí)踐中完全實(shí)現(xiàn)，而諸如直接參與庭審、閱讀案卷材料、觀看庭審錄像，甚至聽取承辦法官匯報等，都是了解案件事實(shí)和判斷案情的有效途徑和方式。①參見賀衛(wèi)方：《中國司法管理制度的兩個問題》，《中國法學(xué)》1997年第6期；陳衛(wèi)東：《司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)研究》，《中國法學(xué)》2014年第2期；顧培東：《再論人民法院審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建》，《中國法學(xué)》2014年第5期。

筆者以為，無論對“親歷性”作何種理解，我們都必須承認(rèn)，即便是對審委會制度進(jìn)行了改革，但審委會階段的“親歷性”，也始終無法與合議庭或獨(dú)任審判階段的“親歷性”同日而語。筆者甚至認(rèn)為，審委會制度其實(shí)就是一項為強(qiáng)化總結(jié)審判經(jīng)驗、討論決定審判工作重大事項等宏觀指導(dǎo)職能，而不得不以犧牲“親歷性”等制度要素為代價的特殊制度設(shè)計。其實(shí)，前文所述甘肅省Z市中院審委會改革中呈現(xiàn)出的“同意合議庭主流意見居多”這一特點(diǎn)，就很能說明問題。司法實(shí)踐中，由審委會討論決定的案件，必先經(jīng)歷合議庭評議這一前置程序。一般情況下，只要案件沒有重大實(shí)體性或程序性問題，審委會是不會輕易推翻合議庭評議意見的。這也就基本保證了合議庭裁判權(quán)不致被（變相）剝奪，以致案件評議流于形式。其實(shí)，最主要、最根本的原因并不在于此，而是在于：

第一，審委會討論案件缺乏親歷性，而且又未能通過改革補(bǔ)強(qiáng)親歷性。審委會討論案件時，基于現(xiàn)行制度設(shè)計和主觀工作態(tài)度兩方面因素的共同作用，不少委員在沒有親自參與案件審理即缺乏親歷性的情況下，既沒有事先認(rèn)真研讀合議庭先期提交的案件材料，全面熟悉案情和案件爭議焦點(diǎn)，也沒有在審委會會議現(xiàn)場認(rèn)真聽取承辦法官匯報，甚至于連基本案情都沒有搞清楚。在這種情況下，沒有人會在缺乏基本把握性的基礎(chǔ)上發(fā)表意見，更沒有人愿意在同事面前暴露自己是某方面的外行。如此一來，合議庭的主流意見得到審委會的認(rèn)可同意，也就成了最為常見的一種結(jié)果。

第二，審委會委員希冀弱化或減輕司法責(zé)任的承擔(dān)（分擔(dān)）。筆者以為，如果審委會對經(jīng)其討論的案件，不論是錯誤地改變了合議庭的正確意見進(jìn)而導(dǎo)致錯判，還是錯誤地維持了合議庭的錯誤意見進(jìn)而導(dǎo)致錯判，基于最為樸素的公正理念和最為正常的心智判斷，持多數(shù)意見也就是錯誤意見的審委會委員都應(yīng)該共同承擔(dān)責(zé)任。這里唯一的區(qū)別就是，如果合議庭意見正確，則合議庭成員無須承擔(dān)任何責(zé)任；相反，如果合議庭意見本就錯誤，那合議庭成員應(yīng)與審委會委員一起承擔(dān)錯案責(zé)任。②這一價值取向已經(jīng)體現(xiàn)在了中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十五次會議于2015年8月19日審議通過、最高人民法院于2015年9月21日正式發(fā)布的《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》（法發(fā)[2015]13號）中。該《意見》第31項規(guī)定：“審判委員會改變合議庭意見導(dǎo)致裁判錯誤的，由持多數(shù)意見的委員共同承擔(dān)責(zé)任，合議庭不承擔(dān)責(zé)任。審判委員會維持合議庭意見導(dǎo)致裁判錯誤的，由合議庭和持多數(shù)意見的委員共同承擔(dān)責(zé)任?！憋@而易見，后一種情形下承擔(dān)責(zé)任的人較之于前一種情形下承擔(dān)責(zé)任的人要更多一些。生活經(jīng)驗告訴我們，一般情況下，不要說是面對一個被定性為錯案的司法案件，即便只是面對一個類似于失手打破了鄰家玻璃這樣的錯誤，當(dāng)事人都希望有更多的人被卷入其中。因為只有這樣，由于辦錯事而導(dǎo)致自身承擔(dān)的不利后果都會更輕一點(diǎn)、更少一點(diǎn)?；谕瑯拥牡览?，從趨利避害的角度講，審委會委員一般也都會采取同意合議庭主流意見的做法，即便最終導(dǎo)致了錯判，那也會由審委會委員和合議庭成員即有更多的人來共同分擔(dān)錯案責(zé)任。

（二）改革成效不明顯，制度運(yùn)行中依然存在的問題

盡管對審委會實(shí)施了一系列改革，但可能因為改革措施設(shè)計不科學(xué)、針對性不強(qiáng)、落實(shí)不到位或者出現(xiàn)其他客觀因素，以致未能在制度運(yùn)行過程中消除這類問題。

1 .審委會組成結(jié)構(gòu)的專業(yè)化亟待加強(qiáng)

最高人民法院明確規(guī)定，審委會是法院的“最高審判組織”。①最高人民法院《關(guān)于改革和完善人民法院審委會制度的實(shí)施意見》（法發(fā)[2010]3號）第3條規(guī)定：“審判委員會是人民法院的最高審判組織，在總結(jié)審判經(jīng)驗，審理疑難、復(fù)雜、重大案件中具有重要的作用?！弊鳛樾惺箤徟袡?quán)的專門機(jī)關(guān)，這一定位究竟意味著什么，應(yīng)該是不言而喻的。但從實(shí)踐中來看，這一定位所產(chǎn)生的客觀效應(yīng)卻是極其滑稽甚至是荒謬的。各級法院面對著“最高審判組織”這樣的定位，其著眼點(diǎn)并不在于“審判”、并不在于業(yè)務(wù)，而是在于“最高”、在于頭銜。因此，盡管很多法院在審委會改革過程中，盡力擴(kuò)大審判一線法官的占比，不斷改良審委會組成結(jié)構(gòu)，著意突出審委會的專業(yè)化，但最高人民法院對審委會的定位就已注定“審委會委員”這一特定身份，必將被異化為同行政級別直接掛鉤的政治待遇。最為直接的例證就是，全國各級法院基于審委會這一特定制度，專門設(shè)置了“審委會專職委員”（簡稱“專委”）這一特定職位，以解決法院內(nèi)部工作人員的職級待遇問題。甚至于最高人民法院還曾專門發(fā)文明確要求，在法院內(nèi)部，不從事審判業(yè)務(wù)的政治部主任、紀(jì)檢組長也應(yīng)當(dāng)擔(dān)任審委會委員。②參見最高人民法院《關(guān)于地方人民法院紀(jì)檢組長、政治部主任擔(dān)任審判委員會委員和列席審判委員會有關(guān)問題的意見》（法發(fā)[2009]361號）。甘肅省Z市法院審委會的改革就很能說明問題，在改革之后的Z市市縣兩級法院68名審委會委員中，正副院長和專委共計35人，占比高達(dá)51.5%；除此之外，中層正副職也多達(dá)30人。改革之后尚且如此，改革之前的狀況就更不敢想象了?！皩徫瘯瘑T”被異化、被行政化的嚴(yán)重程度，由此可見一斑。

當(dāng)然，需要特別說明的是，當(dāng)前審委會的突出問題其實(shí)還并不在于“行政化”，而是在于遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠“專業(yè)化”。一方面，筆者以為，審委會的“行政化”在客觀上也有其獨(dú)特的制度效應(yīng)，非常需要我們認(rèn)真對待。因此，決不可將“行政化”一棍子打死。另一方面，也是更為重要的一點(diǎn)，審委會的專業(yè)化與行政化并非水火不容。法官憑借自身過硬的專業(yè)知識，依托審判業(yè)務(wù)這一特定載體，獲得一定的職位乃至成為一院之長，這在法院這樣一個講求法律專業(yè)特性、注重法律專業(yè)知識的專門審判機(jī)關(guān)，是一條極其便捷、極其有效而且當(dāng)然合理的發(fā)展路徑。如果都遵從這種路徑，法官成為庭長、院長（或?qū)徫瘯Ｎ⒆罱K進(jìn)入審委會，形成于此的審委會“行政化”，對審委會“專業(yè)化”又能有多大的負(fù)面影響呢？怕就怕法院在組建乃至改良審委會制度時，只講行政化，不講專業(yè)化。這樣的“最高審判組織”，又怎么可能在“總結(jié)審判經(jīng)驗，審理疑難、復(fù)雜、重大案件中”發(fā)揮“重要的作用”呢？因此，在筆者看來，關(guān)鍵不是“當(dāng)官的”不能進(jìn)審委會，而是不懂業(yè)務(wù)的外行不能進(jìn)審委會。

2 .規(guī)避司法責(zé)任等原因?qū)е聦徫瘯懻撌马棁?yán)重泛化

盡管很多地方法院也出臺了明確審委會討論范圍的規(guī)定，但究竟哪些案件屬于“疑難、復(fù)雜、重大”案件？哪些事項屬于重大事項？哪些案件和事項能進(jìn)入審委會？從實(shí)踐中來看，很難操作。除此之外，還有其他情形的存在，也加劇了審委會討論范圍的無序和泛化。特別是有些案件在合議庭內(nèi)部本無任何分歧，但因案情重大又怕承擔(dān)責(zé)任，而有意將案件提交審委會。有時甚至是分管院長授意合議庭個別成員，故意提出不同意見，以合議庭有分歧為由，將案件提交審委會。

3 .專業(yè)審委會（審判咨詢小組）運(yùn)行效果不佳

由于民商事、行政、知識產(chǎn)權(quán)案件與刑事案件之間的知識跨度較大，同時審判實(shí)踐中兼具多領(lǐng)域?qū)I(yè)知識和審判經(jīng)驗的審委會委員又很少。依據(jù)自己并不很熟悉的知識去討論案件，勢必難以形成正確的判斷和結(jié)論；而如果完全順從其他專業(yè)審委會委員的意見，事實(shí)上又失去了討論的意義和價值。不僅如此，刑事專業(yè)審委會委員通常只是少數(shù)，由多數(shù)非刑事專業(yè)審委會委員討論刑事案件，并且依少數(shù)服從多數(shù)原則表決，顯然也很不恰當(dāng)。因此，審委會內(nèi)分設(shè)專業(yè)審委會很有必要。①顧培東：《再論人民法院審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建》，《中國法學(xué)》2014年第5期。很多地方法院實(shí)施這項改革的初衷也正是在于，確保絕大多數(shù)案件能夠依其性質(zhì)實(shí)行分專業(yè)討論。

但制度實(shí)踐總是與理論預(yù)期之間存在著反差。在地方法院的實(shí)際審判工作中，由于大多數(shù)審委會委員都身居要職，繁雜的審判工作、審判管理工作和審判監(jiān)督工作混雜其間，令其不堪承受，致其往往很難按時、甚至就根本無法出席其所在的專業(yè)審委會（審判咨詢小組）會議。有時甚至因缺席人數(shù)太多，以至于該專業(yè)審委會（審判咨詢小組）無法達(dá)到規(guī)定人數(shù)，不得不向其他專業(yè)審委會/審判咨詢小組“借”人湊數(shù)，以爭取能如期開會，這在人數(shù)相對較少的刑事專業(yè)審委會（審判咨詢小組）表現(xiàn)得尤為突出。在此情形下，原來按照改革精神而分開的不同專業(yè)的審委會委員（審判咨詢小組成員）又“不約而同”地坐在了一起，原本預(yù)設(shè)的“分專業(yè)討論案件”的制度預(yù)期，也就無從談起了。

二、對審委會制度的再定位

總體而言，學(xué)術(shù)界乃至實(shí)務(wù)界對審委會制度的詬病主要集中于：審委會討論決定案件會造成“審而不判、判而不審”，進(jìn)而導(dǎo)致“無人負(fù)責(zé)”。針對這一問題，十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求：“改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)?！倍谛乱惠喫痉w制改革大背景下，最高人民法院對于改革審委會工作機(jī)制則有更為具體、更為長遠(yuǎn)的目標(biāo)。②《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》規(guī)定：“合理定位審判委員會職能，強(qiáng)化審判委員會總結(jié)審判經(jīng)驗、討論決定審判工作重大事項的宏觀指導(dǎo)職能。建立審判委員會討論事項的先行過濾機(jī)制，規(guī)范審判委員會討論案件的范圍。除法律規(guī)定的情形和涉及國家外交、安全和社會穩(wěn)定的重大復(fù)雜案件外，審判委員會主要討論案件的法律適用問題。完善審判委員會議事規(guī)則，建立審判委員會會議材料、會議記錄的簽名確認(rèn)制度。建立審判委員會決議事項的督辦、回復(fù)和公示制度。建立審判委員會委員履職考評和內(nèi)部公示機(jī)制?！惫P者以為，實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)特別是完善司法責(zé)任制的根本前提，就是要對審委會及其職能進(jìn)行準(zhǔn)確定位。

（一）審委會制度可在一定程度上克服司法行政化

首先，要正確認(rèn)識司法行政化。在我國，司法行政化現(xiàn)象的形成有著深刻的政治、文化、歷史和社會原因。長期以來，各個國家機(jī)關(guān)甚至于國有企事業(yè)單位，實(shí)際上都被當(dāng)作行政機(jī)關(guān)來對待。在這種“泛行政化”的社會環(huán)境中，作為司法機(jī)關(guān)的法院絕不可能擺脫“被行政化”的命運(yùn)?？陀^地講，當(dāng)下法院審判權(quán)運(yùn)行的“行政化”問題，并不（主要）是法院院長、庭長及審委會權(quán)力欲望膨脹的結(jié)果，也不（主要）是各級法院領(lǐng)導(dǎo)層對所謂“司法客觀規(guī)律”的故意忽略，而是在很大程度上與法院審判工作的實(shí)際狀況及實(shí)際需求相關(guān)。①顧培東：《再論人民法院審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建》，《中國法學(xué)》2014年第5期。而且還要看到，司法實(shí)踐中，“行政化”這一概念有被濫用的情況，為監(jiān)督和保障審判權(quán)規(guī)范運(yùn)行而實(shí)施的一些絕對必要的管理措施，也被不恰當(dāng)?shù)乜凵狭恕靶姓钡拇竺弊?。其?shí)，筆者并無意于要為“行政化”正名，只是想說，如果看不到“行政化”的真實(shí)成因，如果不能明確“行政化”的具體表現(xiàn)，勢必難以真正解決“行政化”所引發(fā)的問題，更難以真正實(shí)現(xiàn)“去行政化”的目標(biāo)。

其次，審委會制度有助于克服司法行政化。有人認(rèn)為，審委會制度加劇了司法行政化。其實(shí)，地方法院審委會改革的實(shí)踐已經(jīng)說明，經(jīng)過審委會討論決定的只是法院的極少數(shù)案件，即便是完全廢除審委會討論決定案件制度，甚至從根本上讓審委會制度消失，司法行政化的現(xiàn)象也不可能消除。與一般性認(rèn)識相反，筆者恰恰認(rèn)為，審委會制度與司法行政化不但沒有因果關(guān)系，反而在客觀上能夠有效克服法院內(nèi)部的行政化。

一般情況下，審委會的絕大多數(shù)委員都有行政級別，因此其相互之間在身份、地位以及話語權(quán)等方面的接近程度，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于非審委會委員與審委會委員之間的接近程度。以此為基礎(chǔ)，在院長、副院長、庭長、副庭長以及與其他審委會委員之間形成的制衡機(jī)制，其民主化氣息相對更濃，制衡效果也相對更為充分。正是在這種制衡作用下，審委會內(nèi)部通過法院全體精英按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，討論決定案件或其他事項，這就在制度層面大大降低甚至排除了審委會內(nèi)部以個人意志或下級服從上級的“行政化”模式解決問題的可能性。這一制度功能的意義在于:作為法院內(nèi)部總結(jié)審判經(jīng)驗、討論決定審判工作重大事項、具有最高權(quán)威的最高審判組織，審委會制度運(yùn)行過程中因?qū)徫瘯瘑T之間相互制衡所彰顯出的“民主化”，極大地弱化了法院內(nèi)部的“行政化”。顯然，基于對司法實(shí)踐片面且膚淺的認(rèn)知，很多人并沒有看清這個問題，進(jìn)而顛倒了因果關(guān)系，造成了嚴(yán)重的誤讀。

當(dāng)然，需要特別說明一點(diǎn)，筆者并不是要在此處為審委會組成結(jié)構(gòu)的“行政化”唱贊歌，而只是在于強(qiáng)調(diào)一個客觀事實(shí)。不可否認(rèn)的是，在組成結(jié)構(gòu)上，淡化審委會的行政化，強(qiáng)化審委會的專業(yè)化，這是大勢所趨。這里值得我們格外注意的是，從表面上看，審委會運(yùn)行中的“民主化”源自于審委會組成結(jié)構(gòu)上的“行政化”，甚至有人還會據(jù)此進(jìn)一步認(rèn)為，這種以審委會組成結(jié)構(gòu)“行政化”，來消解法院審判權(quán)運(yùn)行“行政化”的制度效應(yīng)，頗有些“以毒攻毒”的感覺。但在筆者看來，審委會在組成結(jié)構(gòu)上需要繼續(xù)保持的本質(zhì)性特征并非“行政化”，而是審委會委員之間的相互制衡。如果說，當(dāng)下及之前需要通過人員結(jié)構(gòu)的“行政化”來保持審委會的相互制衡，那么，今后就必須在健全主審法官、合議庭辦案機(jī)制和辦案責(zé)任制的基礎(chǔ)上，通過科學(xué)定位主審法官、院長、庭長與審委會的職能以及相互關(guān)系，以繼續(xù)保持這種極其重要的相互制衡。須知，在審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制中，只有在各審判組織內(nèi)部以及審判組織之間形成有效的制衡，才會實(shí)現(xiàn)充分且有序的民主；只有實(shí)現(xiàn)充分且有序的民主，影響和制約審判權(quán)科學(xué)運(yùn)行的行政化才有可能消除。

（二）審委會在審判工作中的作用將會進(jìn)一步強(qiáng)化

《人民法院組織法》對審委會制度的職能與作用有著相對明確清晰的規(guī)定，②《人民法院組織法》第10條規(guī)定：各級人民法院設(shè)立審判委員會，實(shí)行民主集中制。審判委員會的任務(wù)是總結(jié)審判經(jīng)驗，討論重大的或者疑難的案件和其他有關(guān)審判工作的問題。審委會不但與獨(dú)任法官、合議庭一樣，是法院的審判組織，而且正如前文所述，還是最高人民法院欽定的法院內(nèi)部“最高審判組織”。就此而言，審委會行使審判權(quán)在制度上具有毋庸置疑的正當(dāng)性。因此，盡管各級法院都必然會根據(jù)本輪改革精神，盡可能壓縮審委會討論案件的范圍和數(shù)量，但筆者認(rèn)為，審委會在法院審判工作中的作用不會因此而削弱，反而會進(jìn)一步加強(qiáng)。因為，一方面，隨著院長、庭長審批案件權(quán)力的弱化直至取消，很多先前在院長、庭長環(huán)節(jié)中處理的案件可能會進(jìn)入審委會; 而且，合議庭與院長、庭長之間也會形成制衡關(guān)系，最終訴諸審委會解決的爭議事項也會相應(yīng)增加。另一方面，根據(jù)“四五改革綱要”關(guān)于建立審委會討論事項的“先行過濾機(jī)制”，規(guī)范審委會“討論案件的范圍”的精神，盡管討論的案件數(shù)量越來越少，但進(jìn)入審委會的卻都是大案要案和大事要事，相應(yīng)地，審委會在法院審判工作中，所發(fā)揮的作用將是通過“討論決定審判工作重大事項”而體現(xiàn)出的“宏觀指導(dǎo)職能”。因此，從審判權(quán)運(yùn)行實(shí)際需要（而非人們主觀愿望）出發(fā)，在減縮審委會討論案件總量的同時，進(jìn)一步強(qiáng)化審委會的職能作用，將是大勢所趨。

三、落實(shí)司法責(zé)任制——對審委會制度的完善

長期以來，圍繞法院審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革進(jìn)行討論的眾多學(xué)者和實(shí)務(wù)工作者，就完善審委會制度提出了許多真知灼見，而且有的已經(jīng)付諸于司法實(shí)踐。①建議和對策涉及優(yōu)化組成結(jié)構(gòu)、改革表決方式、分設(shè)專業(yè)審委會等內(nèi)容，旨在克服組織模式的行政性、制度運(yùn)作的隨意性、功能發(fā)揮的失衡性等問題，相關(guān)研究參見蘇力：《基層法院審委會制度的考察及思考》，《北大法律評論》1998年第2期；徐顯明：《司法改革二十題》，《法學(xué)》1999年第9期；陳衛(wèi)東、李訓(xùn)虎：《先例判決+判例制度+司法改革》，《法律適用》2003年第 1、2期；喬新生：《改革審判委員會制度不是徹底將其取消》，《法制日報》2013 年11月22日；田成有：《審判委員會制度的改革設(shè)計》，《人民法院報》2014年1月17日；汪紅、紀(jì)欣：《獨(dú)立審判權(quán)護(hù)航新改革》，《法制晚報》2013年11月15日。但在筆者看來，當(dāng)前審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制中違背司法親歷性規(guī)律特別是“審者不判、判者不審”問題依然突出存在，進(jìn)而導(dǎo)致既無法保證司法公正，又難以追究錯案責(zé)任。特別是一些法官為規(guī)避個人責(zé)任，往往主動將案件向庭長、院長請求匯報，或者提請審委會討論決定。因此，為解決這些問題，筆者從落實(shí)司法責(zé)任制的角度出發(fā)，為完善審委會制度提出以下建議。

（一）嚴(yán)格限縮審委會討論范圍，避免責(zé)任推諉

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，2008年至2011年，甘肅省高院審委會討論案件以及其他事項的數(shù)量，基本呈逐年上升趨勢。2012年至2014年，通過修訂《審委會討論案件范圍》，嚴(yán)格提交會議事項的審批程序，討論制度的次數(shù)有大幅提升，討論案件的數(shù)量盡管也呈下降態(tài)勢，但仍然不少（參見表1）。

表1　甘肅省高院審委會召開會議及討論問題情況

筆者以為，審委會討論制度的次數(shù)明顯增多，這一點(diǎn)令人欣慰，因為這與“四五改革綱要”中關(guān)于強(qiáng)化審委會“總結(jié)審判經(jīng)驗、討論決定審判工作重大事項的宏觀指導(dǎo)職能”的改革精神完全契合。至于討論案件數(shù)量仍顯較多的問題，初步分析，原因有三：一是疑難復(fù)雜、新類型案件增多，確實(shí)需要審委會討論決定；二是現(xiàn)有審判組織管理辦法中，尚無科學(xué)合理可行的審委會議決事項準(zhǔn)入制度，討論范圍的規(guī)定過于原則化，不便于實(shí)際操作；三是存在不愿擔(dān)當(dāng)和諉責(zé)的問題，主管院長、庭長對提交會議的案件往往把關(guān)不嚴(yán)，使一些并不特別復(fù)雜疑難重大的案件進(jìn)入審委會。日益增多的議決事項，增加了審委會工作壓力，混淆了責(zé)任分擔(dān)，影響了審委會主要職能的發(fā)揮。

因此，筆者建議，為提高審委會議事效率，切實(shí)發(fā)揮其審判決策、審判指導(dǎo)、審判管理和審判監(jiān)督的功能作用，切實(shí)杜絕責(zé)任推諉，各級法院應(yīng)建立審委會議題的把關(guān)機(jī)制，明確議題范圍，大幅度壓縮討論案件比例，特別是嚴(yán)防旨在推卸責(zé)任的案件進(jìn)入審委會，使審委會真正能夠聚焦于審判執(zhí)行工作中的重大問題，聚焦于重大疑難復(fù)雜案件的法律適用問題，充分發(fā)揮審委會作為最高審判組織的指導(dǎo)作用。具體而言，應(yīng)將審委會討論案件嚴(yán)格限縮在以下范圍：一是合議庭成員意見有重大分歧的案件、新類型案件、在轄區(qū)內(nèi)有重大社會影響以及其他疑難、復(fù)雜案件的法律適用；二是擬判處死刑的案件；三是檢察院抗訴的案件；四是擬宣判無罪的案件；五是擬在法定刑以下判處刑罰或免于刑事處罰的案件；六是本院已生效裁判確有錯誤再審的案件；七是討論決定本院院長的回避、錯案認(rèn)定、違法審判責(zé)任確認(rèn)等與案件審理有關(guān)的其他重大實(shí)體問題或程序問題。審委會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)將上述7類案件之外的其他案件，一律排除在審委會討論范圍之外。

（二）完善審委會工作運(yùn)行模式，明確審判責(zé)任

1 .確保議事過程公開透明。審委會作為法院內(nèi)部的最高一級審判組織，從本質(zhì)上講，其討論案件仍屬于審判活動。但當(dāng)前審委會討論案件時，除了審委會委員、案件承辦人以及會議工作人員外，其他人員不得旁聽。這種封閉性的運(yùn)作模式與審判公開的訴訟原則相悖，使當(dāng)事人享有的辯論權(quán)、辯護(hù)權(quán)無法行使。同時，審委會討論個案均是秘密且不定期進(jìn)行，有哪些人參加討論、何時討論，當(dāng)事人并不知情，致使當(dāng)事人依法享有的申請回避權(quán)無法實(shí)現(xiàn)，與訴訟法規(guī)定的回避原則相矛盾。這些情形的存在，不利于對審判活動進(jìn)行有效監(jiān)督和制約，更不利于審委會及其委員落實(shí)司法責(zé)任。鑒于此，筆者建議，在對審委會會議實(shí)行全程錄音錄像的同時，①中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十五次會議于2015年8月19日審議通過、最高人民法院于2015年9月21日正式發(fā)布的《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》（法發(fā)[2015]13號）第11項規(guī)定：“審判委員會評議實(shí)行全程留痕，錄音、錄像，作出會議記錄。”應(yīng)事先將參加案件討論的審委會委員姓名、職務(wù)等相關(guān)信息，以特定方式告知當(dāng)事人，以提高決策透明度，增強(qiáng)審委會委員責(zé)任感。當(dāng)然，必須處理好公開與保密的關(guān)系，在公開的同時，依法應(yīng)當(dāng)保密的要嚴(yán)格保密。

2 .實(shí)行簽名確認(rèn)制度。當(dāng)前，審委會討論案件記錄作為保密材料，對外界不公開。隨著司法公開特別是裁判文書的深度公開，應(yīng)當(dāng)建立審委會委員在裁判文書上署名的制度。同時完善審委會議事規(guī)則，建立審委會會議材料、會議記錄的簽名確認(rèn)制度。凡經(jīng)審委會討論決定的案件，應(yīng)在裁判文書中予以載明，后附參加討論的委員名單。之所以如此，筆者以為，審委會討論決定事項的署名不僅是形式要求，更是落實(shí)審判責(zé)任的基礎(chǔ)和前提。

3 .建立健全責(zé)任追究制度。筆者以為，這一措施所要解決的問題也正是審委會廣遭詬病的主因。長期以來，由審委會議決的案件，審判者是合議庭或獨(dú)任審判員，判決者卻是審委會，合議庭審而不判，審委會判而不審。這種審委會審、判分離和審委會委員不了解案情的狀況，容易使合議庭成員在審判過程中產(chǎn)生依賴思想，逐步弱化責(zé)任心，以審委會作為擋箭牌作出對自己有利的決定，從而諉責(zé)于審委會。最后，到底應(yīng)該由誰承擔(dān)責(zé)任，也就不清不楚。同時，審委會決議實(shí)行集體表決，致使責(zé)任主體不明，一旦出現(xiàn)錯案，很難追究責(zé)任。由于合議庭并未對審委會討論的案件作出實(shí)際裁判，若由合議庭承擔(dān)責(zé)任，不太公平；由審委會集體承擔(dān)責(zé)任，往往無人負(fù)責(zé)，無法追責(zé)。因此，筆者建議，應(yīng)強(qiáng)化責(zé)任約束，將審委會委員的意見與錯案責(zé)任追究直接掛鉤，至少應(yīng)納入考評指標(biāo)體系。根據(jù)審委會與合議庭、主審法官的權(quán)責(zé)劃分，落實(shí)司法責(zé)任：審委會討論一致通過的案件，被確定為錯案時，由出席會議的委員承擔(dān)錯案責(zé)任；因部分委員的意見導(dǎo)致錯案的，則持該意見的委員承擔(dān)錯案責(zé)任；其他原因造成錯案的，按照相關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。

（三）增加審委會開庭審案的職能

不論是從制度設(shè)計，還是從制度實(shí)踐來看，一方面，進(jìn)入審委會討論的基本都是疑難重大復(fù)雜案件；但另一方面，審委會委員前期未親自參與案件的審理，對案件不知情，“親歷性”遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，只能在審委會開會時邊聽匯報、邊提問題、邊熟悉案情。很顯然，在這種只“開會”不“開庭”的工作模式下，審委會委員表決意見存在嚴(yán)重的片面性和極大的決策風(fēng)險。這無形中就形成了一種惡性循環(huán)：案件的重大疑難復(fù)雜程度越高→進(jìn)入審委會、經(jīng)由不熟悉案情的審委會委員拍板決定的可能性就越大→最終釀成冤錯案件的幾率就越高→明確辦案責(zé)任的難度勢必也就越大。

以曾經(jīng)一度引發(fā)社會高度關(guān)注的浙江張氏叔侄強(qiáng)奸案為例，在合議庭評議階段，審判長認(rèn)為該案存在諸多疑點(diǎn)，證據(jù)不足，疑罪從無，應(yīng)宣判張氏叔侄無罪釋放。但其意見未被采納，杭州市中院審委會集體討論后決定，張輝判死刑,張高平判無期徒刑。這里顯示出案件承辦人意見與案件最終結(jié)果之間的巨大差別：如果按照承辦人的意見，這起冤案完全可以避免，但經(jīng)過集體討論決定，最終鑄成冤案。該案例再次印證：我國近期曝光的許多冤案并不（主要）是辦案人員個人原因造成的，而（主要）是體制性的原因所導(dǎo)致的。就此意義而言，此類冤案可以稱為“體制性冤案”。①陳興良：《推動法治進(jìn)步的新聞人力量》，《法制日報》2015年5月13日。而這里的體制性弊端，恰恰就突出地表現(xiàn)在審委會制度之中。

因此，為消除這種弊端，真正落實(shí)審判責(zé)任制，作為法院最高審判組織的審委會，應(yīng)該豐富和強(qiáng)化其工作模式，除召開審委會會議聽匯報、做決定之外，還應(yīng)當(dāng)直接開庭審案。而且“四五改革”后，需要審委會討論的案件數(shù)量將會減少，這就使審委會成員有更多的時間與精力直接開庭審理，案件質(zhì)量也能得到保證。而且應(yīng)該明確：在審委會內(nèi)部，審委會委員開庭審案制度，就是與召開審委會會議處于同等地位、具有同等重要性的基本工作方式和主要工作內(nèi)容，就是審委會制度得以存在和運(yùn)行的基本載體。

就審委會開庭審案的具體制度設(shè)計而言，務(wù)必明確須由審委會開庭審理的案件范圍，這是首要問題。審委會認(rèn)為重大疑難和典型案件需要自己審理時，可以“大審判庭”的形式按照現(xiàn)行司法程序，在聽取當(dāng)事人及其律師的陳述和辯論后，直接對該案進(jìn)行本院內(nèi)的終局審理和裁判。大審判庭可由3至9位審委會委員組成，每次審案的審判人員不是固定的，可以根據(jù)案件性質(zhì)和所在法律領(lǐng)域，由審委會內(nèi)部的專業(yè)審委會成員組成大審判庭開庭審判。審委會對重大疑難案件直接審理后作出裁判，這樣可集中法院優(yōu)勢司法資源，有助于法院去行政化，也有助于落實(shí)“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”的基本原則。②汪紅、紀(jì)欣：《獨(dú)立審判權(quán) 護(hù)航新改革》，《法制晚報》2013年11月15日。

四、結(jié)　語

筆者以為，相對于實(shí)現(xiàn)司法公正這一根本目標(biāo)而言，審委會總體上是一項符合中國國情、利大于弊的制度設(shè)計，起碼在短期內(nèi)是如此現(xiàn)狀?？梢钥隙ǖ氖牵@一觀點(diǎn)以及本文中與之相應(yīng)的一些主張，贊同者有之，質(zhì)疑者更有之。但“真理從來都不如思考本身誘人和絢麗”，①[美]理查德·波斯納：《波斯納法官司法反思錄》，蘇力譯，北京大學(xué)出版社2014年版，代譯序第16頁。在社會快速發(fā)展和急劇變遷的當(dāng)下中國，圍繞司法體制改革所面臨的一些重大問題，特別是針對“審委會”這一專業(yè)化色彩雖不夠濃厚、與源于西方的“現(xiàn)代司法理念”也極不契合的制度設(shè)計，展開充分的分析和討論，對于探究當(dāng)下中國審判機(jī)關(guān)如何實(shí)施司法治理，如何完善司法責(zé)任制，無疑都具有現(xiàn)實(shí)意義。而且，本文所論述的決不是審委會制度的全部環(huán)節(jié)和要素，只是試圖通過初步的梳理來展示審委會及其落實(shí)司法責(zé)任制的實(shí)踐中，還存在哪些問題？可能解決哪些問題？僅筆者以及本文的能力實(shí)在無法追求全面和圓滿。如果所梳理的這些因素有一定合理性，那么可以明確的一點(diǎn)是，目前中國的審委會制度乃至司法責(zé)任制所面臨的問題不是各級法院可以獨(dú)自解決的，根本的改善還需要執(zhí)政者的綜合協(xié)調(diào)。

顯而易見，體制變革和轉(zhuǎn)型社會的現(xiàn)實(shí)情境，既為審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制展現(xiàn)內(nèi)在價值、發(fā)揮制度功能帶來了絕佳機(jī)遇，更為其提升治理功效、維護(hù)社會秩序賦予了艱巨使命。“機(jī)遇”和“使命”所催生的旨在強(qiáng)化制度功效的“制度變遷”，既為社會所亟需，也為執(zhí)政者所倚重，更為民眾所期待。就審委會制度而言，究竟能否實(shí)現(xiàn)其“討論決定重大事項、加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)”的核心職能；就司法責(zé)任制而言，究竟能否真正實(shí)現(xiàn)“誰辦案誰決定誰負(fù)責(zé)”的制度預(yù)期，往往會基于多種因素的相互作用而呈現(xiàn)出多種情形。無論如何，法院、審委會委員、法官乃至訴訟當(dāng)事人等相關(guān)主體在既定制度設(shè)計及其改革的背景下相互影響、相互制約，而這種互動博弈本身又在影響著既定制度設(shè)計的運(yùn)行軌跡和改革成效，甚至可能引起對新的審判權(quán)運(yùn)行方式的需求。

總之，一項優(yōu)良的制度不僅能夠科學(xué)地配置和優(yōu)化既有的社會資源，充分地發(fā)掘和利用潛在的社會動力，更應(yīng)該有效地提供協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會秩序的公共產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)并保障社會的公平與正義。如何成功地構(gòu)建公平合理的司法辦案組織運(yùn)行機(jī)制和司法責(zé)任認(rèn)定追究機(jī)制，進(jìn)而有效回應(yīng)社會治理的基本需求；如何打造不僅主觀上的確“想”、而且客觀上真正“能”為人民服務(wù)的人民法院，切實(shí)“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”，這是當(dāng)下中國必須解決的重大現(xiàn)實(shí)問題。本文對審委會制度及其改良的探討，就是為此而作的一種積極探索。

收稿日期：作者單位：甘肅省委政法委執(zhí)法督導(dǎo)處2016-01-11