文/齊海麗（上海海洋大學(xué)人文學(xué)院，上海201306）

政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)內(nèi)部“三定”互動(dòng)關(guān)系研究

文/齊海麗（上海海洋大學(xué)人文學(xué)院，上海201306）

內(nèi)容提要：黨的十八屆三中全會(huì)提出要實(shí)現(xiàn)治理和治理能力的現(xiàn)代化，政府職能轉(zhuǎn)變是明確政府職能定位、實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的有效途徑。機(jī)構(gòu)內(nèi)部“三定”方案重在完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、提升部門(mén)效能，也是推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的制度選擇。政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)內(nèi)部“三定”方案存在著內(nèi)在邏輯關(guān)系，政府職能轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)內(nèi)部“三定”工作的外在背景，而機(jī)構(gòu)內(nèi)部“三定”方案則是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求。唯有按照政府職能轉(zhuǎn)變的要求推進(jìn)“三定”工作，才能相得益彰，達(dá)致善治的政治目標(biāo)。

政府職能轉(zhuǎn)變“三定”方案治理理論互動(dòng)關(guān)系

一、“三定”的概念闡釋

在當(dāng)下的公共行政話(huà)語(yǔ)體系中，沒(méi)有比“治理”更熱的詞匯了。新公共治理理論強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化、治理機(jī)制的網(wǎng)絡(luò)化、政府職能的社會(huì)化。但為了達(dá)成和實(shí)現(xiàn)最佳的治理效果，還需要良好的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而通過(guò)外部管理主體的關(guān)系厘清和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化實(shí)現(xiàn)治理效能提升的目標(biāo)。

黨的十八屆三中全會(huì)提出要實(shí)現(xiàn)治理和治理能力的現(xiàn)代化，黨的十八屆四中全會(huì)提出要實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)。政府職能轉(zhuǎn)變要求政府明確自身的職責(zé)權(quán)限，定位自身的角色功能，是對(duì)政府處理與外部主體之間關(guān)系的規(guī)范性要求，政企、政社都是政府職能轉(zhuǎn)變需要處理的關(guān)系；而政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的“三定”方案則主要是從機(jī)構(gòu)內(nèi)部著手，通過(guò)定編制、定崗位、定職責(zé)規(guī)范公務(wù)員和行政官員的行為，厘清部門(mén)之間、崗位之間的職責(zé)定位，以此實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一、提升部門(mén)效能，推進(jìn)治理能力的現(xiàn)代化。權(quán)力和責(zé)任的分散已經(jīng)成為了當(dāng)代公共行政的重要特征，政策網(wǎng)絡(luò)成為了政策博弈的主要舞臺(tái)。

二、政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)內(nèi)部“三定”方案的邏輯關(guān)系

政府職能轉(zhuǎn)變重點(diǎn)在于政府在新形勢(shì)下、新問(wèn)題面前，如何實(shí)現(xiàn)自身的角色定位；而政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部“三定”方案則主要是從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善的角度闡釋和分析政府的角色定位，從內(nèi)部行政入手，達(dá)到政府職能轉(zhuǎn)變、提升政府效能的目的。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部變革的外部背景

長(zhǎng)期以來(lái)，在政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行中一直都存在著一些權(quán)責(zé)脫節(jié)、重權(quán)輕責(zé)、缺乏監(jiān)督、責(zé)權(quán)利不一致的現(xiàn)象。而崗位設(shè)置與工作分析不匹配、人員編制與崗位需求不吻合等狀況也都是普遍存在的問(wèn)題。提倡和主張實(shí)現(xiàn)政府職能抓變、理順管理機(jī)構(gòu)之間的內(nèi)在關(guān)系，對(duì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的改革提出了更為明確的要求，成為了機(jī)構(gòu)內(nèi)部“三定”方案的外在背景。

首先，政府職能轉(zhuǎn)變要求政府機(jī)構(gòu)之間分工合理、權(quán)責(zé)一致。針對(duì)這一問(wèn)題，“三定”注重在配置部門(mén)職能時(shí)，明確和強(qiáng)化了部門(mén)責(zé)任。明確和強(qiáng)化部門(mén)責(zé)任，有利于增強(qiáng)政府部門(mén)及其工作人員的責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，提高政府的執(zhí)行力和公信力，同時(shí)也為推行行政問(wèn)責(zé)制、加強(qiáng)責(zé)任追究提供了必要的依據(jù)。

其次，政府職能轉(zhuǎn)變要求政府機(jī)構(gòu)決策科學(xué)、執(zhí)行順暢。“三權(quán)分立”學(xué)說(shuō)提供了政府內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)之間關(guān)于立法、行政、司法職能分工的框架。在這個(gè)整體框架基礎(chǔ)上，政府機(jī)構(gòu)的履職效率也端賴(lài)于科學(xué)、完善的行政管理體制。在這個(gè)體制中，決策的各個(gè)子系統(tǒng)所發(fā)揮的功能相互補(bǔ)充、相得益彰。信息系統(tǒng)服務(wù)于整個(gè)決策過(guò)程，尤其對(duì)于保障決策的科學(xué)性意義非凡。而在所有的子系統(tǒng)中，決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)是最為關(guān)鍵的。要保障中樞系統(tǒng)的決策系統(tǒng)的科學(xué)性，就必須科學(xué)界定部門(mén)職責(zé)、崗位工作、職位安排、人員編制，通過(guò)部門(mén)“三定”工作，保證決策系統(tǒng)的智囊作用；同時(shí)借助于崗位分析的過(guò)程和規(guī)范性文件的出臺(tái)，執(zhí)行人員也可以各就其位，各司其職，實(shí)現(xiàn)政治與行政的分開(kāi)，決策與執(zhí)行的相輔相成，進(jìn)而達(dá)成行政目標(biāo)。

最后，政府職能轉(zhuǎn)變要求政府機(jī)構(gòu)監(jiān)督有力。權(quán)力導(dǎo)致腐敗已經(jīng)成為亙古不變的真理。行政權(quán)力的日益擴(kuò)張，行政國(guó)家現(xiàn)象的出現(xiàn)，更進(jìn)一步突出了行政權(quán)力監(jiān)督的重要性?！叭ā狈桨傅臎Q策過(guò)程博采眾長(zhǎng)，“三定”方案的決策產(chǎn)品集思廣益，這兩個(gè)方面對(duì)于“三定”方案的理解都集中表達(dá)了民眾的意愿，踐行了“公民導(dǎo)向”的服務(wù)理念，也保障了民眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和參與權(quán)。因?yàn)楣衽u(píng)是“第四種力量”。

（二）機(jī)構(gòu)內(nèi)部“三定”方案是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的制度選擇

制定“三定”規(guī)定是政府機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。黨的十八屆四中全會(huì)提出要建設(shè)法治政府，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)。政府部門(mén)“三定”規(guī)定是具有法律效力的規(guī)范性文件，是政府部門(mén)履行職責(zé)、依法行政的重要依據(jù)。［1］制定出臺(tái)“三定”規(guī)定，對(duì)于深化機(jī)構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，具有十分重要的意義。

1.機(jī)構(gòu)內(nèi)部“三定”方案為政府瘦身，有利于推動(dòng)高效政府。

組織是政策執(zhí)行的主體，任何政策都是通過(guò)一定的組織得以執(zhí)行的。不論是政策方案本身還是執(zhí)行環(huán)節(jié)導(dǎo)致的政策成敗，都可以通過(guò)組織得到集中反映。組織建設(shè)工作是政策具體貫徹落實(shí)的保障機(jī)制。組織建設(shè)不只是解決組織形式問(wèn)題，而且包括建立精干高效的組織執(zhí)行機(jī)構(gòu)、配備勝任稱(chēng)職的領(lǐng)導(dǎo)者和一般的政策執(zhí)行人員，制定必要的規(guī)章制度，使人力、物力和財(cái)力得到最合理的利用。無(wú)疑，“三定”方案統(tǒng)籌考慮的人員、編制、崗位等結(jié)構(gòu)要素為政府機(jī)構(gòu)瘦身，有利于政府機(jī)構(gòu)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。因?yàn)闄C(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的機(jī)構(gòu)建設(shè)容易產(chǎn)生內(nèi)耗，無(wú)法達(dá)成和實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化，機(jī)構(gòu)的效能建設(shè)也就無(wú)從談起。

2.機(jī)構(gòu)內(nèi)部“三定”方案為政府建章，有利于建設(shè)法治政府。

法治是相對(duì)于人治而言的。法治的要義在于“法律是國(guó)王”，而非“國(guó)王是法律”。為政府機(jī)構(gòu)建章立制、為公職人員制定規(guī)則、為履職人員定編定崗，是法治政府建設(shè)對(duì)于機(jī)構(gòu)內(nèi)部改革提出的新要求。行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的“三定方案”也即“小三定”，與傳統(tǒng)的“大三定”方案相區(qū)別，行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的“三定方案”主要是指確定行政機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定，也即定編、定崗、定責(zé)。行政機(jī)構(gòu)的“三定”規(guī)定是行政機(jī)構(gòu)履行職能的重要依據(jù)，也是錄用、聘用、調(diào)配工作人員，配備領(lǐng)導(dǎo)干部和核撥經(jīng)費(fèi)的依據(jù)。這些規(guī)章制度的制定、這些履職權(quán)益的保障都是法治政府建設(shè)的題中應(yīng)有之義。

機(jī)構(gòu)內(nèi)部“三定”方案中關(guān)于人員、崗位、職責(zé)的關(guān)系定位有利于理順組織內(nèi)部的責(zé)權(quán)利關(guān)系。李克強(qiáng)總理在推動(dòng)政府簡(jiǎn)政放權(quán)的舉措中，也提出了三大利器，即總理的三張清單：“權(quán)力清單”、“負(fù)面清單”以及“責(zé)任清單”。其中的“權(quán)力清單”要求各級(jí)政府部門(mén)明確權(quán)力清單，研究界定相關(guān)機(jī)構(gòu)主要職責(zé)，包括：根據(jù)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要職責(zé)，研究編制不同職位職責(zé)說(shuō)明書(shū)及其人員任職資格條件；研究制訂內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員定編規(guī)范建議；研究科學(xué)推進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、主要職責(zé)和人員編制工作的方式方法。［2］

三、政府職能轉(zhuǎn)變背景下的機(jī)構(gòu)“三定”方案的推進(jìn)路徑

（一）當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容

十八大明確提出經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體，中央要求各級(jí)政府將工作重心下移。當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)內(nèi)容有幾點(diǎn)。

1.以依法治國(guó)作為政府職能轉(zhuǎn)變的原則指南。

政府職能轉(zhuǎn)變厘清和界定的是政府在何種范圍內(nèi)行動(dòng)、行動(dòng)的邊界是什么的問(wèn)題。為了確保政府職能和行為的合理邊界和合法界限，開(kāi)誠(chéng)布公的、令行禁止的規(guī)范性文件是重要的保障。在我國(guó)政府與社會(huì)組織、政府與企業(yè)的關(guān)系界定中，“缺位”、“越位”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，根本原因在于事前的建章立制工作沒(méi)有做好，而把更多的希望都寄托于事后的追懲機(jī)制?！耙婪ㄖ螄?guó)”從來(lái)都不是而且也不應(yīng)該是道德宣教，而只能是、必須是行動(dòng)指南。鑒于此，黨的十八屆四中全會(huì)提出“法治是治國(guó)之重器，良法是善治之前提”。對(duì)于法治之于國(guó)家治理的意義予以肯定和推進(jìn)。在治理國(guó)家的理念選擇中，強(qiáng)調(diào)要“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。

2.以績(jī)效管理作為政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程監(jiān)控。

政府行為的合法性要通過(guò)公眾的評(píng)議來(lái)體現(xiàn)，這是結(jié)果導(dǎo)向型的評(píng)估工作，為了實(shí)現(xiàn)和達(dá)成理想的效果，還需要加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)控，因?yàn)樾袨樘N(yùn)含在過(guò)程中?？?jī)效評(píng)估工作列入政府議事議程不是新近的事情，但作為我國(guó)政府的日常工作機(jī)制的時(shí)間也不常，發(fā)展的進(jìn)度也不是很快。國(guó)務(wù)院出臺(tái)和制定相關(guān)的績(jī)效規(guī)章，規(guī)范政府機(jī)構(gòu)行為，黨的十八屆三中全會(huì)提出要嚴(yán)格績(jī)效管理，突出責(zé)任落實(shí)，確保權(quán)責(zé)一致。各級(jí)政府機(jī)構(gòu)需要在追求政府效能的道路上，繼續(xù)前行。

3.以服務(wù)理念作為政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)追求。

歷數(shù)人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展變遷，經(jīng)歷了傳統(tǒng)的統(tǒng)治型政府、現(xiàn)代的管制型政府、后工業(yè)社會(huì)的服務(wù)型政府。這些打上深深政府理念轉(zhuǎn)變的烙印背后，承載著公眾的價(jià)值期許。追本溯源，政府的權(quán)力來(lái)源于公眾的授予，政府的所作所為的最終目標(biāo)也一定是為了公眾利益。從這個(gè)層面來(lái)看，任何政府機(jī)構(gòu)的職能界定、邊界厘清，服務(wù)的目的都是公共利益。而在現(xiàn)代服務(wù)型社會(huì)中，這種公共利益導(dǎo)向則需要具體和明確地體現(xiàn)為“從公民利益出發(fā)、以滿(mǎn)足公民利益為目標(biāo)”等要求。服務(wù)型政府以依法治國(guó)為基本理念，以建立合理的政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、政府與公民關(guān)系為前提，通過(guò)行使經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，服務(wù)公民、法人和其他社會(huì)組織的新型政府模式。作為一種全新的政府職能模式，服務(wù)型政府具有民本性、責(zé)任性、調(diào)控性、法治性、透明性、務(wù)實(shí)性、績(jī)效性、廉潔性等特征。

（二）政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“三定”改革的推進(jìn)路徑

1.“依法治國(guó)”要求政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革要以法治為原則。

2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出十年建設(shè)法治政府的目標(biāo)。十年來(lái)，我國(guó)行政法律制度體系漸趨完善，依法行政的水平不斷提高，然而，與各級(jí)政府較為頻繁的機(jī)構(gòu)改革相比，行政組織立法在這十年間的變化并不顯著，除了2007年《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》這部行政法規(guī)之外，其他可以參照的制度性文件極為鮮見(jiàn)。據(jù)此，應(yīng)該在機(jī)構(gòu)改革中要審慎處理好以下幾對(duì)關(guān)系：一是改革方向與法律權(quán)威之間的關(guān)系，確立依法改革的原則，盡快構(gòu)筑政府機(jī)構(gòu)改革的法律框架；二是政府組織權(quán)主體之間的關(guān)系，明確政府組織權(quán)的層次及相對(duì)應(yīng)的組織權(quán)主體；三是大部制與協(xié)調(diào)機(jī)制之間的關(guān)系，既要科學(xué)合理地橫向分權(quán)，也要重視和規(guī)范職能協(xié)調(diào)；四是單一制和行政分權(quán)原則之間的關(guān)系，在堅(jiān)持單一制的前提下，突出縱向分權(quán)的改革及其法治化；五是機(jī)構(gòu)改革的應(yīng)需原則與比例原則之間的關(guān)系，改革的應(yīng)需性應(yīng)逐步融入必要性的內(nèi)涵，遵循比例原則。［4］

2.“績(jī)效管理”要求政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革要有效能意識(shí)。

政府的績(jī)效評(píng)估是提升政府效能、優(yōu)化政府行為的機(jī)制選擇。政府機(jī)構(gòu)加強(qiáng)績(jī)效評(píng)估工作，對(duì)于政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革提出的要求就是要理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)一致，提高效能。政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的“三定”方案的設(shè)置要遵循精簡(jiǎn)效能的原則，“三定”決策的做出要堅(jiān)持民主科學(xué)的原則，力爭(zhēng)達(dá)致“權(quán)責(zé)一致、分工合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化”的目標(biāo)。具體到政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的措施上，則體現(xiàn)為要從崗位的實(shí)際職責(zé)需要出發(fā)，核定編制，并依據(jù)崗位的職能需要和技能要求，確定人員。行政權(quán)力的行使是實(shí)現(xiàn)政府效能的基礎(chǔ)，政府效能是政府工作效率和工作能力的統(tǒng)一，有效的政府必須是既有效率又有能力的政府。政府的效能并不取決于政府本身是大政府還是小政府，也不取決于政府親自干涉事務(wù)的多少，而是取決于政府對(duì)社會(huì)控制程度的高低，取決于行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)程度的大小。

3.“服務(wù)導(dǎo)向”要求政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革要明確服務(wù)理念。

政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革中所一以貫之堅(jiān)持的改革和原則要在服務(wù)理念的樹(shù)立中得到深化。服務(wù)型政府體現(xiàn)了公共服務(wù)的提供從“以政府為中心的供給導(dǎo)向模式”向“以公民為中心的公共需求導(dǎo)向模式”的轉(zhuǎn)變，其本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)從政府本位向公民本位轉(zhuǎn)變，從政府本位向社會(huì)本位轉(zhuǎn)變，從權(quán)力本位向權(quán)利本位轉(zhuǎn)變。政務(wù)公開(kāi)是建設(shè)服務(wù)型政府的重要內(nèi)容，是政治文明的具體表現(xiàn)。在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日益激烈、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正在完善的今天，積極推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，樹(shù)立政府透明、開(kāi)放、清廉的良好形象，是提高政府行政能力，增強(qiáng)國(guó)家綜合競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)的客觀要求。因此，在政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革進(jìn)程中，也要做到公平、公開(kāi)、公正。

［1］［2］郭衛(wèi)民，劉為民.“三定”的功能與完善途徑［J］.中國(guó)行政管理，2011（11）.

［3］姜明安.政府的三張清單［J］.前線(xiàn)，2015（05）.

［4］唐璨.組織法視野下政府機(jī)構(gòu)改革的五對(duì)關(guān)系［J］.華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2015（01）.

責(zé)任編輯：曹麗娟

D523

A

1008-6323（2016）05-0024-03

齊海麗，上海海洋大學(xué)人文學(xué)院講師。

2016-08-26