龔宏齡

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利益集團影響政策執(zhí)行的行為研究：基于互動的視角

龔宏齡①

摘要：在公共政策實踐中，政策目標的實現(xiàn)很大程度上取決于執(zhí)行方與利益相關者之間的調適和互動，其中那些結成利益集團、聯(lián)合起來采取行動的人，對政策執(zhí)行過程及其效能的影響尤為明顯。利益集團以公權力領域、市場領域和公共輿論領域為平臺，通過各種方式與政策執(zhí)行方展開互動，對政策執(zhí)行施加壓力。這些施壓活動給政策執(zhí)行帶來不可忽視的消極影響，因此，有必要結合其活動規(guī)律加以規(guī)制，以優(yōu)化政策執(zhí)行過程，提高公共政策效能。

關鍵詞：利益集團；互動；公權力領域；利益驅動

一、問題凸顯與理論闡釋維度

“任何社會結構都可能會提供一些交流和選擇傾向的模式，導致其中個別人組成利益集團?！?[美]加布里埃爾·A.阿爾蒙德，小G.賓厄姆·鮑威爾：《比較政治學——體系、過程和政策》，曹沛霖等譯，北京：東方出版社，2007年，第180頁。利益集團的存續(xù)與他們和公共政策的互動緊密關聯(lián)。從已有研究來看，利益集團與公共政策的關系大都被局限在政策制定環(huán)節(jié)，“無論在何種政府制度下，利益集團都在活動，它們活動的共同特征是有效地影響決策過程”。*[美]戴維·杜魯門：《政治過程:政治利益與公共輿論》，陳堯譯，天津：天津人民出版社，2005年，第287頁。人們甚至將利益集團對公共政策的影響直接等同于對決策的影響，由此導致對利益集團與政策執(zhí)行重合地帶或交集的研究呈現(xiàn)出明顯的不足。

徒法不足以自行，鮮有政策問題僅通過政府決策就能獲得解決。事實上，公共政策對社會價值的分配，必然不同程度會傷及一部分人的利益。因此政策實施從來都不會一帆風順，利益受損者將千方百計抵制甚至反撲政策，對政策執(zhí)行施加壓力。對于利益集團而言，若要使效益最大化，就必須在其能夠獲得的正式機會之外另尋它法，將施壓環(huán)節(jié)從立法決策延伸到政策執(zhí)行，將施壓對象從決策部門拓展至執(zhí)行部門。這不可避免對政策執(zhí)行產生深刻影響。如果缺乏合理引導和規(guī)制，可能導致政策執(zhí)行不力、效果不彰，甚至使公共政策淪為少數(shù)人的盛宴。為此，有必要對政策執(zhí)行中的利益集團活動展開研究，以此一步揭示和闡發(fā)利益集團與公共政策的關系。

研究的核心問題是：利益集團如何對政策執(zhí)行施加影響？這一問題可以分解為以下幾個關聯(lián)性問題：一是利益集團影響政策執(zhí)行的平臺？二是利益集團影響政策執(zhí)行的主導策略？三是利益集團影響政策執(zhí)行的主要誘因？圍繞這些問題，有以下基本假設：(1)公共政策涉及多元多樣的利益主體，其中因共同意見主張或利益訴求而結成的利益集團是重要的政策利益相關者，而且，它不是被動接受者，而是具有主觀能動性的積極行動者。(2)利益集團行動并不直接作用于執(zhí)行效果本身，而是先通過特定的、具有中介色彩的公共活動領域，經歷預先的力量轉換才將其影響作用于政策執(zhí)行體系、過程和結果。(3)每一活動領域都包含著各式各樣的具體行為方式，利益集團在資源獲取、過往經驗、活動能力等方面的稟賦決定了它會視情況選擇不同的行為策略。(4)利益集團的行動具有目的導向性，在政策執(zhí)行中的施壓行動是基于政策執(zhí)行于它而言所產生的利益關聯(lián)，因而，就其本質而言是政策過程中的互動行為。

本文主要剖析利益集團與政策執(zhí)行方，以及相關利益主體的互動，說明利益集團對公共政策執(zhí)行施加影響的邏輯與方式，期望由此見微知著，透視和提煉利益集團影響公共政策執(zhí)行的基本要素，進而豐富利益集團與公共政策關系研究的相關內容。

二、政策執(zhí)行中利益集團的互動領域

利益集團的施壓活動，需要借助一定的媒介才能將本團體的意志映射到政策過程，這一媒介就是公共活動領域。利益集團對政策執(zhí)行的影響并非發(fā)生在真空中，而是以特定公共活動領域為平臺，通過利益集團與其他物質結構、精神結構、社會行動者相互聯(lián)結的動態(tài)過程來實現(xiàn)。公共活動領域的范圍和要素取決于國家、市場以及社會之間的關系。相應地，對利益集團與政策執(zhí)行方以及其他利益相關者互動空間的分析，可以從三者關系耦合所形成的主要活動領域來展開。

第一，利益集團與政策執(zhí)行方互動的公權力領域。一是公權力主體是公共政策實現(xiàn)社會價值權威性分配的合法主體，因此，毫無懸念的成為利益集團施壓的首要對象。二是政策工具與政策問題之間具有“適配性”，不同政策工具將產生不同政策效果，進而對政策所涉利益集團的利益形成差異化的影響，因此，這些集團往往對政策工具的適用保持著高度敏感性。三是有效的政策執(zhí)行要求政府部門較為充分地獲得公眾對政策的態(tài)度和支持狀況的信息，從而由中發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中的問題，促進政策民主化、行政民主化。四是從本質上看，政策執(zhí)行過程實際上是政策的持續(xù)的再制定和再決策過程，在此過程中，政策內容“可能會被實質性地更改、加載甚至否定”。*[英]邁克·希爾，[荷]彼特·休普：《執(zhí)行公共政策——理論與實踐中的治理》，黃健榮等譯，北京：商務印書館，2011年，第5頁、第9頁。由此使得“同一個政策主體經常需要介入多個不同的階段之中，他們所進行的政策博弈，往往也是在政策過程的各個不同部分中展開的”。*[英]米切爾·黑堯：《現(xiàn)代國家的政策過程》，趙成根譯，北京：中國青年出版社，2004年，第20-21頁。上述要素構成利益集團與政策執(zhí)行方互動的最主要空間。

第二，利益集團與其他利益相關者互動的市場領域。在政治生活中，單個主體常常無法就自己的目標向政府施加足夠的影響。面對公共政策對集團利益的規(guī)制，利益集團有時會基于利益考量和行動要結成聯(lián)盟，建立行動聯(lián)合體來爭取在政策過程中發(fā)揮更大影響力。利益集團與其他利益相關者在市場領域的結盟，既有可能是與行業(yè)內其他利益主體合作共謀，進行“桌底交易”甚至組成“聯(lián)合艦隊”，共同應對政策規(guī)制。也可能是與行業(yè)外其他利益相關者聯(lián)姻，取長補短、各取所需，從而減少交易成本。這些合作聯(lián)盟常常使政策執(zhí)行受到不同行業(yè)的聯(lián)合抵制，導致政策落實進度慢于預期、力度小于預期，甚至觸碰“天花板”而集體失語。合作的反面是競爭，當利益集團與其對手的力量對比嚴重失衡以致一方壟斷話語權，另一方卻“銷聲匿跡”時，政策執(zhí)行方所接受的信息往往經過精心“包裝”，是剔除了不利于集團利益的“民意”。

第三，利益集團施展互動行為的公共輿論領域。公共輿論狀況關系到對政治統(tǒng)治或政府管理的合法性與合理性認同，是一系列重大的穩(wěn)定和秩序問題的心理基礎。因此，政策執(zhí)行者往往對公共輿論保持高度的敏感度、依賴性和回應性。公共輿論在過去以信件、報紙、雜志、電視等傳播媒介為載體，互聯(lián)網(wǎng)和新的通訊工具的出現(xiàn)及其廣泛使用，為“公共意見”和“公眾輿論”的生成開創(chuàng)了新的平臺，由此塑造出一個全新的公共領域形態(tài)——網(wǎng)絡公共領域。它拓寬了公眾輿論表達空間，使對公眾的動員變得更加容易和成本低廉，民意獲得了全新而豐富多樣的物質載體和表達通道，因而也成為形形色色利益集團活動策源、醞釀、發(fā)酵和發(fā)展的重要空間。一旦這些平臺被利益集團操縱，那么公眾的情緒宣泄和話題討論，便會衍化為滲入利益集團意志的“公共輿論”，從而影響執(zhí)行主體的態(tài)度、決心以及相應的執(zhí)行行為。

三、政策執(zhí)行中利益集團的互動策略

利益集團在政策過程中的話語影響力，一定程度上取決于集團使用各種獨特的資源去影響政治同盟者、中立人士和對手的能力和技巧。這種能力和技巧，集中表現(xiàn)為利益集團針對不同的情形對不同活動領域的側重，以及在此基礎上與政策執(zhí)行方以及其他利益主體，展開各種直接或間接互動的具體策略的選擇和運用：

第一，游說政府。在各種行動策略中，游說是利益集團最常用的方式，這衍生出一個特殊的職業(yè)人群——說客。他們是利益集團的神經末梢，不斷在政治系統(tǒng)與利益集團之間來回傳遞信息。在以往，游說更多的是針對立法者或決策者的努力，但“很少有公共政策問題僅通過立法行動就能得以解決。如果一個利益集團想使其效益最大化，它還必須具備游說執(zhí)行部門的技能。很多利益集團在運作上更加傾向于游說一個特定的機構，而不是立法政策”。*[美]杰弗里·M·貝瑞，克萊德·威爾科克斯：《利益集團社會》(第5版)，王明進譯，北京：中國人民大學出版社，2012年，第208頁。在形式上，利益集團的游說活動形形色色，出席聽證會、擬定執(zhí)行方案、登門拜訪、提交研究結果或技術資料、開展輿情調查、建立親密的人際關系等各種途徑都可能被利益集團采納。

第二，利益輸送。利益輸送本質上是一種“投資”行為或遠期的“利益交換”。在實際政策過程中，各個領域的行業(yè)利益團體向政府執(zhí)行者輸送利益的事情并不鮮見，其中，賄賂是各國普遍存在的現(xiàn)象。在諸多行業(yè)中，能源、軍工、醫(yī)藥、通訊、化工等是商業(yè)賄賂的重災區(qū)。在個別領域，寡頭企業(yè)對政府官僚的俘獲幾乎導致整個行業(yè)的淪陷。在具體手法上，行賄者常常向政府官員及其親屬、朋友提供金錢、商鋪、房產等物質性財物，或者以解決當事人親戚朋友的就業(yè)、升學問題，甚至承諾在其離職退休后高薪聘請來予以“收買”，以達到影響政策執(zhí)行走向和執(zhí)行力度的目的。面對無孔不入的利益攻關，總有一些意志不堅定的人難以經受住考驗而淪為利益集團的俘虜。

第三，角色轉換。一種是成為“紅頂商人”，通過身兼“官員”和“商人”雙重角色—官員，去企業(yè)任職或企業(yè)家“商而兼仕”，構造出政商兩界通吃的局面。在防止利益沖突比較嚴厲的地方，這種身負雙重角色的情況往往受到限制，但這并不能阻止金錢、權力、資源之間的相互輸送，因而衍生出另一種特殊的角色轉換方式——官商“旋轉門”——比如在美聯(lián)儲與華爾街、華盛頓與紐約之間頻繁“旋轉”，使相互之間產生“非常規(guī)”的利益關聯(lián)，從而編織出金錢、權力、資源之間相互輸送的圖譜。這些集官商于一體的方式，加速了權力與利益的勾兌，不僅使利益集團接近政府，使影響政策執(zhí)行的活動更加便利和更具影響力，甚至還使利益集團代言人的角色發(fā)生了戲劇性變化，從接近政府的主體角色轉化成了被人接近的對象。

第四，多元合作。在政治生活中，聯(lián)盟常常是一條行之有效的途徑。利益集團與其他主體合作共謀可以擴大稀缺資源和信息網(wǎng)絡，增加談判籌碼，提升利益博弈能力和行動能力，從而在政策過程中發(fā)揮更大影響力。在具體行動上，既有可能是結成臨時性聯(lián)盟，也可能是保持相對長期的聯(lián)盟。前者主要是應對某個單一問題而存在，并沒有更長遠的一致目標，這種聯(lián)盟中的成員異質性較高，有時甚至包括一些看似不可能在一起的伙伴。比如被視作自由派的“美國公民自由聯(lián)盟”，有時會與極端保守派“全國步槍協(xié)會”“全國生命權委員會”或者“基督教聯(lián)盟”站在一起；后者主要是在一些關鍵性議題上持相對一致態(tài)度的團體組建的永久性聯(lián)盟，或者由于一些議題常常觸及這些團體的共同利益，從而在他們之間形成一種頻繁合作的狀態(tài)。

第五，輿論迫使。在真實的世界里，信息是不完全的，充滿了變數(shù)和不確定性，這促成了公共輿論的可塑造性。針對特定問題，大多數(shù)人并非專業(yè)人士，容易受到外在言論的影響。如此一來，利益集團便可通過建立與公眾的聯(lián)絡網(wǎng)，通過利用和操縱電視、報紙、網(wǎng)絡等傳播媒介，引導甚至決定公眾所知、所想和所談論的內容，吸引公眾關注各種各樣被包裝過的“社會問題”和“社會危機”，借此使該集團所主張的利益訴求、意見和建議，在公眾那里贏得同情和聲援，從而使“公共輿論”被滲入該利益集團的意志，進而向政府執(zhí)行主體傳遞“民眾的呼聲”，借助“公共輿論”和“民意訴求”來迫使政府就范。甚至，在披露和宣傳政策時刻意曲解政策內容，降低公眾的政策認同，從而對政策執(zhí)行產生抵觸情緒。

四、政策執(zhí)行中利益集團互動的利益驅動

馬克思指出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關?！?《馬克思恩格斯全集》第1卷，北京：人民出版社，1972年，第82頁。對利益的追求是人們結成利益集團的根本原因，也是利益集團行動的初衷。在社會政治生活中，公共政策呈現(xiàn)出多樣性，不同政策類型構成不同的權力-利益場域，每一種權力-利益場域對相關利益集團都會產生不同程度的影響。受到來自公共政策的顯性或潛在影響，是利益集團對該政策執(zhí)行施加壓力的前提條件；若政策執(zhí)行對集團利益既無促進也無減損，該利益集團通常不會參與到影響政策執(zhí)行的隊伍中來。換言之，利益集團與特定公共政策之間存在利益關聯(lián)，是其組織集體行動對政策執(zhí)行施加影響的前提。這是利益集團的逐利本性使然。各利益集團為了表達自己的利益訴求、實現(xiàn)特定的利益目標，勢必會在現(xiàn)有的政治和社會體系中尋找各種各樣的利益依托路徑，由此構成了利益集團影響政策執(zhí)行的內在驅動力。

總體而言，利益集團與公共政策之間呈現(xiàn)兩種典型的利益關聯(lián)情形，在不同情形下，政策執(zhí)行對其所涉利益集團將產生不同方向的影響：一是利益集團的利益訴求與政策目標相容。在此情形下，政策執(zhí)行將有助于實現(xiàn)或維護集團利益；二是利益集團的利益訴求與政策目標不相容，二者之間呈現(xiàn)出背反或博弈狀態(tài)。在此情形下，政策執(zhí)行將妨礙集團利益的實現(xiàn)，甚至導致利益集團既得利益的減損。在兩種不同的利益關聯(lián)情形下，公共政策對利益集團的規(guī)制和影響截然不同，相應地，利益集團通常表現(xiàn)出差異迥然的態(tài)度，進而采取不同的策略以應對政策執(zhí)行對集團利益造成的影響。總體上，利益集團的行為主要遵循以下規(guī)律：在政策目標與利益集團的追求相容，政策執(zhí)行能夠實現(xiàn)、維護或增進集團利益的情況下，利益集團在態(tài)度上與政策取向保持一致；在政策目標與利益集團的追求互斥，政策執(zhí)行對集團利益形成負面影響的情況下，利益集團通常會想方設法規(guī)避政策、妨礙政策執(zhí)行，甚至伺機謀求對政策的改變。

在公共政策實踐中，與公共政策之間利益關聯(lián)的差異，決定了利益集團對政策執(zhí)行的態(tài)度和行為傾向，而利益關聯(lián)“程度”以及利益“密度”決定著利益集團施壓活動的輕重緩急：

利益集團與公共政策之間可能存在一致或相反的利益關聯(lián)，但是，即使在一致的利益關聯(lián)基礎上，不同利益集團面對同一公共政策依然可能出現(xiàn)不同的態(tài)度和行為。這是因為每一種利益關聯(lián)都不可避免具有程度上的差異，同一公共政策可能對其中一些利益集團的影響大，而對另外一些利益集團的影響相對較小。利益關聯(lián)程度的差異，又取決于該利益集團是特定公共政策的直接利益相關者還是間接利益相關者。在政策實踐中，當某項政策對利益集團具有直接而深遠的影響時，該利益集團通常會十分關注該項政策的走向及其執(zhí)行情況，要么積極支持和力推，以便借助政策的順利落實來增進集團利益；要么極力反對、阻撓或規(guī)避，迫使政策執(zhí)行失效以減少集團利益受到的損失。當某項政策對利益集團只具有間接或微弱的影響時，該利益集團往往基于成本-收益的考慮而不會貿然采取行動。

集團利益受到公共政策的顯性或潛在影響，是利益集團對政策執(zhí)行施加壓力的前提條件，在此基礎上，利益集團與公共政策之間的利益關聯(lián)“程度”決定著該集團是否有強烈的意向將其對政策執(zhí)行的施壓動機付諸行動。除此之外，利益集團的施壓動機能否真正變成施壓行動以及這種施壓行動的實際影響力很大程度上取決于受該政策影響的利益集團的利益“密度”——即在政策所涉問題上，這些利益集團成員能夠從集團總收益中獲得的份額大小。利益“密度”與集團規(guī)模呈一定的負相關性，集團規(guī)模越大，成員的利益“密度”越小，相互之間聯(lián)系越松散，越難以組織起來集體行動以促進集團利益；反之則“密度”越大，相互之間的聯(lián)系越緊密，越容易為了共同目的而自愿采取集體行動。這意味著，在缺乏外部干預的情況下，不同利益集團之間利益“密度”失衡將使這些利益集團影響政策執(zhí)行的實際行動及其最終效果呈現(xiàn)非均衡特征。

五、優(yōu)化執(zhí)行過程，提升政策效能

從上述分析來看，利益集團同公共政策關系密切，“這種關系并不是有來無往的‘單行道’，不只是利益集團有求于政府，而是有來有往的‘雙行道’，政府同樣有求于利益集團”；*李壽祺：《利益集團和美國政治》，北京：中國社會科學出版社，1988年，第51頁。這種關系并非僅僅停留在決策階段，不只是利益集團和其他對局者在決策階段的利益博弈和較量，而是延展至政策執(zhí)行階段乃至整個政策過程；公共政策執(zhí)行是一個開放的、持續(xù)的過程，既定的政策內容能否有效貫徹落實、能否實現(xiàn)預期政策目標，很大程度上取決于目標群體與執(zhí)行者之間的互動，其中那些結成利益集團，聯(lián)合起來采取集體行動的人們的利益追求、價值偏好和行為選擇，對政策執(zhí)行及其效能的影響尤為明顯。

利益集團根植于人對利益的追求，在政治生活中又具有特定的政策取向性。這使利益集團在政策執(zhí)行中的互動行為具有一些典型特征：一是以公權力領域為主要活動領域，因而具有很強的權力依附性；二是利益集團活動從對政策執(zhí)行者直接施壓，或者和通過影響政策受眾，間接向執(zhí)行者施壓這樣兩個截然不同的方向發(fā)生作用；三是公共輿論領域成為利益集團影響政策執(zhí)行的重要活動領域，其中網(wǎng)絡輿論逐漸成為利益集團借以影響政策執(zhí)行的新渠道。這些特征決定了利益集團與其他政策主體，尤其與政策執(zhí)行方互動的程度及方式，進而影響著公共政策的實際效能。

利益集團的廣泛存在并不是某些國家獨有的現(xiàn)象，利益集團(公益型集團除外)通常從本集團的狹隘利益出發(fā)，其活動不可避免對公共政策的公共性價值構成挑戰(zhàn)，對社會其他成員的合法利益構成威脅，從而導致諸如政策執(zhí)行不力、執(zhí)行偏差、政策失靈等一系列消極后果。因此，需要對其加以規(guī)制，以優(yōu)化政策執(zhí)行過程，提高公共政策效能。從長遠來看，需要從政府公權力、利益集團自身以及法治建設三個主要方面著眼：一是深化行政體制改革，壓縮利益集團牟利的空間；二是拓展利益集團的常規(guī)活動空間，促進社會各方利益博弈均衡；三是加強法治建設，防止利益俘獲導致的公權力異化。

(責任編輯張健)

作者簡介：①龔宏齡，重慶大學公共管理學院、人口資源環(huán)境經濟與管理研究中心講師(重慶，400044)。