敘利亞難民：家歸何處

難民潮正尖銳地提醒著歐洲諸國(guó)，他們并不能從周圍鄰居們面臨的煩惱中獨(dú)善其身

2015年發(fā)生在歐洲的移民危機(jī)僅僅是全球范圍內(nèi)一個(gè)小部分，這些富裕的國(guó)家必須在處理難民問題上尋求更好的方案。

艾哈默德（Ahmed）正在努力學(xué)習(xí)他的德語動(dòng)詞變位，像坐在他身后的那些德國(guó)小孩。在這之前課程進(jìn)度已經(jīng)更新至教授Sie和Du的區(qū)別，艾哈默德說：“我熱愛德國(guó)人民，但是我就是學(xué)不來德語?！?/p>

這不僅僅是他面臨的唯一的問題。即便德國(guó)難民辦公室坐落在首都郊區(qū)的霍珀加滕，一處以賽馬出名的地方，艾哈默德這個(gè)24歲的敘利亞難民，依然無法支付每天去柏林通勤的錢。即便他付得起，也很難找到一份合適的工作，盡管他以難民身份可以自由出入德國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)。他作為一個(gè)接受培訓(xùn)的酒保，可以調(diào)制“殺手莫基多”，他在柏林勞動(dòng)力市場(chǎng)將面臨很多競(jìng)爭(zhēng)，況且他還不會(huì)說德語，并且在附近找合適的租房也是一樁困難的事情?？傊?，他的情況不好過。

艾哈默德在多月前抵達(dá)德國(guó)，與其他成百上千的敘利亞難民及避難者一起搭坐難民專線途徑土耳其、希臘和巴爾干地區(qū)。和他的那些同胞一樣，他逃離的不是敘利亞而是黎巴嫩，在那兒他和他的家人已經(jīng)過了數(shù)年的隱秘生活，遠(yuǎn)離傷害，但同時(shí)為生存掙扎，并且無法返回家園。他的遭遇暗示著，德國(guó)（以及其他幾個(gè)歐洲國(guó)家）正面臨一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)，這些大多缺乏語言及其他工作技能的新移民，將涌入這些國(guó)家的勞動(dòng)力市場(chǎng)和更廣泛的社會(huì)中去。幫助他們?nèi)谌肷鐣?huì)將會(huì)花費(fèi)時(shí)間、資源和政治資本，在一些國(guó)家甚至還要涉及福利、住房和就業(yè)問題。

誰能獨(dú)善其身？

去年發(fā)生的難民潮正尖銳地提醒著歐洲諸國(guó)，它并不能從其周圍鄰居們面臨的煩惱中獨(dú)善其身。多年來，敘利亞難民一直在土耳其、黎巴嫩和約旦等地避難，更不要說在敘利亞本身內(nèi)部流離失所的數(shù)以百萬計(jì)的難民。據(jù)統(tǒng)計(jì)總共有1300萬人因戰(zhàn)爭(zhēng)（敘利亞境內(nèi)700萬人）流離失所，并有大約1000萬左右難民去了歐洲。黎巴嫩現(xiàn)在有107萬名登記在冊(cè)的敘利亞人（實(shí)際人數(shù)接近150萬名），這對(duì)于一個(gè)總?cè)丝跒?50萬人的國(guó)家而言負(fù)擔(dān)驚人。在約旦，130萬的難民消耗著該國(guó)1/4的公共開支。中東的政府和機(jī)構(gòu)已經(jīng)告知?dú)W洲國(guó)家難民潮將涌入，但由于缺乏一套行之有效的能夠幫助那些收容難民的國(guó)度減輕負(fù)擔(dān)的國(guó)際制度，并且那些歐洲國(guó)家也缺乏對(duì)于解決相關(guān)問題的政治熱情，這些情況導(dǎo)致無數(shù)像艾哈默德這樣的難民只能用腳投票，并帶來隨之而來的混亂。曾經(jīng)是黎巴嫩面臨的問題現(xiàn)在輪到了德國(guó)。終于，這些富裕國(guó)家剛剛發(fā)現(xiàn)國(guó)際難民保護(hù)制度已形同虛設(shè)，在歐洲這個(gè)65年前就建立了世界難民制度的地方，過往制度中的限制正在被最大限度地突破，注定所有改變將在這里催化。

難民署

根據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署（UNHCR）資料，現(xiàn)在世界上流離失所的人口為6000萬人左右，其中2000萬滯留在異國(guó)。除了少許的亮點(diǎn)外，難民問題日益嚴(yán)重。由于政府和游擊隊(duì)之間達(dá)成了和平協(xié)議，至多600萬在國(guó)內(nèi)流離失所的哥倫比亞人可以解除難民境況。然而更多的是像蘇丹南部地區(qū)不斷涌現(xiàn)的新難民危機(jī)；以及索馬里等地區(qū)萬年無法解決的老問題，新病舊疾層出不窮。

當(dāng)然，全球難民人口并不必然持續(xù)增長(zhǎng)，就像沖突會(huì)爆發(fā)，也一定可以解決?？峙赂钊藫?dān)心的是大約45%的難民正處于“曠日持久”的困境中，往往這種困境已經(jīng)持續(xù)了4到5年，甚至更久。敘利亞是其中情況最糟糕的，國(guó)內(nèi)到處是衣著襤褸之人。事實(shí)上，土耳其、約旦和黎巴嫩的慘淡前景已經(jīng)部分解釋了難民們從去年開始出逃歐洲的原因。

但歐洲在法律上有義務(wù)幫助難民出入本國(guó)國(guó)境，因此越來越多的歐洲政治家和官員都迫切要求修訂聯(lián)合國(guó)1951年難民公約和1967年議定書。這兩份文件是搭建難民國(guó)際保護(hù)的主要框架，并為聯(lián)合國(guó)難民署的工作基礎(chǔ)。該公約是履行國(guó)際法有史以來最有力的工具之一。它的簽署對(duì)地方主要義務(wù)是具有不驅(qū)回的責(zé)任，這意味著他們不可以將難民遣返至那些尚處危險(xiǎn)的國(guó)家。

但正如密歇根大學(xué)難民法專家詹姆斯·哈撒韋指出，它也被證明是一個(gè)非常靈活使用的工具。在過去幾十年間，國(guó)際和地區(qū)法律都建立在該約定的基礎(chǔ)之上，已經(jīng)擴(kuò)大保護(hù)范圍，甚至超出了最初對(duì)于難民的定義。值得注意的是，世界上許多地方現(xiàn)在為逃離像敘利亞這樣飽受戰(zhàn)爭(zhēng)蹂躪的國(guó)家的居民提供保護(hù)。

然而在1950年代，該難民制度建立之時(shí)的政治家們并沒有如此大的野心去幫助全球的人，他們僅僅想到的是第二次世界大戰(zhàn)所帶來的恐怖。該公約只涉及在1951年之前流離失所的歐洲人，包括數(shù)以百萬計(jì)在戰(zhàn)爭(zhēng)期間和更多在戰(zhàn)后面臨清洗的人。到1950年，經(jīng)過重新安置和遣返工作，歐洲難民人口已經(jīng)減少到低于50萬。聯(lián)合國(guó)難民署是小而虛弱的機(jī)構(gòu)，并沒有人會(huì)預(yù)料到它可以存在很長(zhǎng)時(shí)間。聯(lián)合國(guó)難民署曾幫助1950年代和1960年代在非洲和亞洲戰(zhàn)爭(zhēng)中的受害者，同時(shí)1967年公約議定書去除了地域和時(shí)間的限制，在非洲和亞洲協(xié)議擴(kuò)展了保護(hù)的范圍。后來，歐盟創(chuàng)造了新的難民保護(hù)形式，以幫助戰(zhàn)爭(zhēng)和其他暴力情況下不符合公約嚴(yán)格定義的受害者。其結(jié)果是國(guó)際法律和制度之網(wǎng)的日益寬泛，幫助了世界各地的流離失所者。

難以融合

發(fā)展到現(xiàn)在，難民署為難民設(shè)定了三個(gè)“持久解決辦法”：提供庇護(hù)和移民到另一個(gè)富裕國(guó)家、自愿返回、融合。大多數(shù)難民倒是十分想回家，但這需要他們國(guó)家沖突的立刻解決。根據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署的數(shù)字顯示，當(dāng)前難民返回率是1983年以來的最低。

問題落在了融合和重新安置上。西方政府在這兩者上都起到至關(guān)重要的作用。為了促使難民融入，可能會(huì)提供財(cái)政和后勤支持，而在開放其勞動(dòng)力市場(chǎng)或負(fù)擔(dān)過重的公共服務(wù)上受到阻力。對(duì)于在土耳其、約旦和黎巴嫩的敘利亞難民，這可能意味著通過廉價(jià)貸款來建造一個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，以緩解目前負(fù)擔(dān)過重的城鎮(zhèn)和村莊。

但是今天的政治環(huán)境已經(jīng)在反對(duì)移民，脆弱的難民通常在難民署的幫助下被轉(zhuǎn)移到自愿接受他們的富裕國(guó)家。起初，富裕國(guó)家大方地答應(yīng)安置補(bǔ)償，但最終未能堅(jiān)持到底。以澳大利亞為例，它飽受指責(zé)的是沒有按照許諾增加移民配額，相反它已經(jīng)把一些不符合要求的難民遣返到海上，歐盟可能跟風(fēng)出現(xiàn)其他令人擔(dān)憂的跡象，安置那些從土耳其到歐洲的難民的含糊不清的承諾并沒有兌現(xiàn)。美國(guó)，曾花費(fèi)了很大的財(cái)力重新安置難民，并略有增加配額，但受去年11月在巴黎的恐怖襲擊影響，出于安全問題的考慮已經(jīng)收緊政策。加拿大新總理賈斯汀·特魯，倒是安置了25000名敘利亞人迅速履行了其競(jìng)選諾言，并承諾將安置更多。但這僅是滄海一粟。

正如彼得·薩瑟蘭——聯(lián)合國(guó)特別移民代表所指出的，根據(jù)一個(gè)國(guó)家接近戰(zhàn)區(qū)而界定其對(duì)于難民責(zé)任似乎是不公平的。去年在歐洲發(fā)生的危機(jī)揭示了全球難民制度的弱點(diǎn)。歐洲諸國(guó)認(rèn)識(shí)到其精心構(gòu)建的庇護(hù)和邊境規(guī)則是斗不過藐視它們的集體移民的。但它也發(fā)現(xiàn)，不請(qǐng)自來的外國(guó)人迅速打亂了其舒適的政治和經(jīng)濟(jì)平衡。為了讓他們出去，在3月，歐盟與土耳其簽署了一項(xiàng)協(xié)議，打了一個(gè)國(guó)際法的擦邊球，迫使尋求庇護(hù)者到達(dá)希臘后返回土耳其，其中一些可能會(huì)面臨不充足的保護(hù)甚至驅(qū)逐。

貧富懸殊

這一切都表明了在富國(guó)與窮國(guó)之間的世界難民的待遇的顯著區(qū)別。在歐洲，尋求庇護(hù)者被以全球標(biāo)準(zhǔn)慷慨對(duì)待，即使一些國(guó)家收緊了他們的規(guī)則。在大多數(shù)歐盟國(guó)家，難民可以工作。他們享有承諾的住房，和來自官方的各種自由保護(hù)。他們獲得的公共服務(wù)總體運(yùn)作良好，收益足夠。5年后在歐盟國(guó)家的難民通?？梢猿蔀橛谰镁用瘢ㄟ@使他們?cè)谡麄€(gè)歐盟的行動(dòng)自由），并在某些情況下成為正式公民。即使那些尋求庇護(hù)失敗的也往往會(huì)給予一些這些特權(quán)，原因之一是因?yàn)檎X得送他們回去真的很難。

但對(duì)于待在發(fā)展中國(guó)家的86%的難民而言，情況是相反的：旅途往往不是很艱巨，但條件很可能差遠(yuǎn)了。邊境戰(zhàn)爭(zhēng)區(qū)域的國(guó)家，如黎巴嫩，約旦和肯尼亞，自己也有數(shù)百萬難民，一些待在簡(jiǎn)陋的難民營(yíng)里，有的則安置在遠(yuǎn)離城市的郊區(qū)。有些國(guó)家，特別是中東，從未簽署1951年公約。其他國(guó)家主要是在非洲，根本無視其規(guī)定，拒絕難民工作或旅行。這使得無法承擔(dān)足夠責(zé)任的（往往資金不足）人道主義組織，包括聯(lián)合國(guó)難民署，作為替代國(guó)。這種方法的效果可以在像達(dá)達(dá)布那樣的地方看到，還有近肯尼亞與索馬里邊境五營(yíng)集合地區(qū)也存在。目前，第二代和第三代難民正在完全依賴口糧的環(huán)境中成長(zhǎng)，他們的衛(wèi)生服務(wù)和教育則由非政府組織提供。

歐洲的兩難

難民公約以及對(duì)于區(qū)域協(xié)定的進(jìn)一步保護(hù)當(dāng)然應(yīng)予以保留，但是，這也將表明變革是迫切需要的，以使致力于長(zhǎng)期處于困境的難民的幫助行之有效。發(fā)展中國(guó)家將繼續(xù)承擔(dān)世界難民的大部分份額：敘利亞人可能在黎巴嫩或約旦比在歐洲進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)融合來得更容易，將更有可能回國(guó)。這樣的國(guó)家承載難民上的花費(fèi)通常是歐洲或美國(guó)的一小部分。但也不能留給他們獨(dú)自應(yīng)付，如去年歐洲的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

因此，富國(guó)和窮國(guó)之間的世界需要一個(gè)新的鏈接。歐洲將是培養(yǎng)皿。其他地區(qū)，包括北美和大洋洲，以及中東、亞洲甚至是拉丁美洲的富裕地區(qū)，都應(yīng)該跟上來。聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)首腦會(huì)議9月在紐約召開，致力于為國(guó)際保護(hù)探索新的途徑，為開始談話提供了一個(gè)新機(jī)會(huì)。

但是對(duì)于富裕國(guó)家，想更多地幫助難民的同時(shí)卻面臨國(guó)內(nèi)選民對(duì)于難民失控的擔(dān)憂。特別對(duì)于歐洲各國(guó)政府，這意味著兩件事情。首先，他們必須確保像艾哈默德這樣的難民可以順利融入，這是極為困難的。其次，他們需要恢復(fù)在邊境管理方面的信心和控制非正常移民流動(dòng)的能力。歐洲去年應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的反應(yīng)幾乎是無計(jì)劃和混亂的，成本極其昂貴，喪失的信心將難以修復(fù)。

希望去年歐洲的麻煩會(huì)成為政客對(duì)難民管理采取更有遠(yuǎn)見的做法的理由，包括彼此之間更好的合作，并為承擔(dān)最重負(fù)載的貧窮國(guó)家提供更多的幫助。

然而令人擔(dān)心的是，已經(jīng)發(fā)生的事情可能嚇壞選民而引發(fā)相反的舉動(dòng)。

左沈怡翻譯自《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》