◇陳園　龍暉

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典型國家長期護理保險制度的經(jīng)驗與啟示

◇陳園龍暉

摘要：長期護理保險制度對于建立完善的社會保障體系而言至關(guān)重要。本文通過總結(jié)典型國家業(yè)已建立的長期護理保險制度的發(fā)展概況，并將各國長期護理保險模式進行比對分析，剖析不同國家長期護理保險模式間的同異，提煉出可供我國借鑒之處，最后提出引入政企合作模式，發(fā)揮政府、企業(yè)和護理機構(gòu)三方力量，運用政府和社會資本建立長期護理保險制度。

關(guān)鍵詞：長期護理保險；政企合作；國外經(jīng)驗

10.13999/j.cnki.scyj.2016.05.037

在人口老齡化的背景下，老年人醫(yī)療服務的需求與供給之間矛盾日益明顯，老年人醫(yī)療護理費用也成為經(jīng)濟社會發(fā)展的重大威脅。因此，規(guī)范化的長期護理保險制度成為各國改善此威脅的途徑之一。各國長期護理保險制度的實施雖均有成效，但也必須看到的是，在各國長期護理保險制度的實踐過程中，也存在難以突破的問題。因此，我們應立足實際，通過剖析各國長護保險模式間的同異，以提煉出可供我國借鑒之處，并最終為構(gòu)建可具操作性的長期護理保險制度提供建議支持。

一、長期護理保險制度概況

在國際上，政企合作（Public-Private-Partnership，PPP）是公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，其以提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項目或服務為目的。在我國，政企合作模式指的是政府和社會資本的合作，政府和社會力量的協(xié)同，以期實現(xiàn)政府、企業(yè)和投資者的多方共贏。

根據(jù)美國醫(yī)療保險協(xié)會（Health Insure Association of American，HIAA）對長期護理的定義，長期護理（Long-term care）是指在一個較長的時期內(nèi)，持續(xù)地為患有慢性疾病，或處于傷殘狀態(tài)下即功能性損傷的人提供的護理。這種護理的內(nèi)容廣泛、形式多樣，包括：醫(yī)療服務、社會服務、居家服務、運送服務或其他支持性的服務。

二、國外長期護理保險制度的發(fā)展

在實施長期護理保險制度的國家中，根據(jù)政府是否強制投保、社會有無參與主導、是否商業(yè)化運作、有無福利津貼等四個方面劃分，老年人長期護理保險可分為幾下幾種類型：

1.政府強制型長期護理保險，以德國為代表

德國法律規(guī)定，長期護理保險是一種義務保險，德國公民有義務與責任參加。在實施長期護理保險的過程中確定了“護理保險遵從醫(yī)療保險”的原則，其主要實施辦法是：政府強制性投保，醫(yī)療機構(gòu)無償提供長期護理服務，保險公司不得以風險過高為由拒保。德國設置了專門評估護理服務等級的機構(gòu)，按照評估所得護理級別和類型的不同，保險機構(gòu)福利償付的標準也有一定差異。其中，償付內(nèi)容既包括現(xiàn)金給付和實物給付，也包括現(xiàn)金和實物混合給付。

2.政府管理、社會主導型長期護理保險，以日本為代表

日本倡導以立法形式來確立長期護理保險的地位，以法律作為制度實施的保證。因此，隨著《介護保險法》的出臺，長期護理保險制度開始作為法定的保險在日本國內(nèi)正式展開。日本護理保險制度的理念是“國民連帶”，其實現(xiàn)形式就是通過國民繳納保險費，由政府強制實施，最貼近居民的基層政府市町村來具體運營，都道府縣（相當于我國的省級政府）對市町村進行支援、指導和宣傳。

3.商業(yè)運營型長期護理保險，以美國為代表

20世紀70年代初期，美國開始逐步推行長期護理保險計劃，其保險計劃完全采用商業(yè)運作型模式，即其保險經(jīng)營主體由商業(yè)保險公司負責，個人自由決定是否投保并出資購買，承保自由，國家并不強制干預，而是依靠市場供需關(guān)系來調(diào)節(jié)護理保險體系。

4.福利津貼型長期護理保險，以奧地利為代表

自1994年奧地利頒布了《長期護理津貼法》開始，奧地利正式實施長期護理津貼制度，其護理對象包括三歲以上的失能人士。而基于福利津貼的長期護理保險制度，其籌資也采用福利模式，保險資金絕大部分依靠政府稅收來支持。

三、各國長期護理保險的制度比較

1.保障對象和范圍廣泛

各國長期護理保險制度的覆蓋范圍非常廣泛，保障對象不僅僅局限于老年人，根據(jù)各國具體實施制度的不同，保障對象也可覆蓋到三歲以上的失能人士，如奧地利的長護制度。其次，提供的服務內(nèi)容不僅涵蓋了基本的醫(yī)療、護理、生活方面，而且也涉及到精神和心理等方面。另外，當被保險人想要享受到其護理服務時，也可根據(jù)自己的需求選擇提供護理服務的環(huán)境。

2.重視護理等級的評估和劃分

由于參保人的護理服務需求缺乏共性，而長期護理服務所涵蓋的內(nèi)容廣泛，在提供護理服務時很容易出現(xiàn)服務錯配和需求混雜的現(xiàn)象，因此，對護理等級進行評估和劃分，是實施長期護理保險制度的重點。德國將本國的護理等級劃分為4個等級，根據(jù)參保者不同的護理需求做出評估，進而匹配相應的護理等級，保證衛(wèi)生費用的節(jié)約，杜絕衛(wèi)生資源的浪費。

3.強調(diào)以家庭護理為先，預防為主

各國的長期護理保險制度均強調(diào)預防和康復優(yōu)先于護理，家庭護理優(yōu)先于住院護理。因為護理的承擔者一般都是以家庭為主，在家里需要日常生活幫助的人大多都是由親人來照顧的，而且，大多數(shù)需要護理的人也都希望盡量和親人住在一起，因此，各國的長期護理保險主要關(guān)注為家庭護理提供保險，并緩解護理提供者的負擔。

4.偏向于實物給付的償付方式

在償付方式的選取上，實物給付是各國長期護理保險制度均側(cè)重的一種方式。實物給付不僅僅指以物品作為護理保險的償付，而是能提供更全面的服務內(nèi)容和類型，使參保人多樣化的護理服務需求得到滿足，同時也能減少護理資源的錯配和浪費。

四、各國構(gòu)建長期護理保險制度的經(jīng)驗

1．加強長期護理保險制度建設，立法先行

我國建立長期護理保險制度應當立法先行。立足于國家角度上來說，首先出臺長期護理保險政策，確定長期護理保險的法律地位。其次，應將長護保險納入到社會保險體系中。以德國為例，德國早在1994年出臺《長期護理保險法》，其后，長期護理保險計劃才得以真正展開，而長期護理保險制度也作為法定保險列入了德國的保險體系中。

2．嚴格劃分護理服務等級，避免資源浪費

為了提高護理保險的效率性和效果，相對降低整個護理保險的成本，各國均對護理保險提供的護理服務等級進行嚴格劃分，將不同護理需求的人群進行細分，盡量避免過度需求的發(fā)生。

3．護理服務內(nèi)容廣泛，承保內(nèi)容多樣化

為提升長期護理服務的質(zhì)量，各國也開始推出內(nèi)容廣泛、形式多樣的護理服務。如日本的長期護理服務不僅包括特別護理安養(yǎng)院、老年人保健設施和老年人醫(yī)院等機構(gòu)護理，而且還涉及居家上門服務、日間照料以及癡呆老年人集體療養(yǎng)服務等。

五、對我國建立長期護理保險的啟示

為解決老年人醫(yī)療服務需求與供給之間的矛盾，改善老年人醫(yī)療護理費用對經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的重大威脅，從我國國情出發(fā)，立足我國實際，發(fā)展并建立適合中國國情的長期護理保險制度，是應對此問題的方法之一。然而目前我國國內(nèi)市場上已推出的商業(yè)性長期護理保險產(chǎn)品較為單一，提供的服務有限。而且對商業(yè)性長護保險的參保人來說，其參保保費實屬高昂，只有少數(shù)人能夠購買得起，覆蓋范圍極其有限，在此前提下，建立適合中國國情的長期護理保險模式，將政企合作模式引入到長期護理保險制度中，建立將政府補貼、賠付基本醫(yī)療護理費用為主，商業(yè)性長護保險作為輔助和補充的新型保險模式。

1．政府層面

現(xiàn)階段，我國的長期護理保險可分成長期醫(yī)療護理和日常生活照料兩大類。首先建立以補貼、賠付基本醫(yī)療護理費用為目標的社會基本長期護理保險制度，用于長期醫(yī)療護理費用的補償，但日常護理費用不涵蓋在內(nèi)。而對于保險費的籌資，可通過按一定比例劃撥醫(yī)療保險基金賬戶中的資金來實現(xiàn)；其保險的覆蓋對象可將參與醫(yī)療保險的參保人涵蓋其中，而對于城市中的“三無”老人以及低保戶和失獨家庭，其參保的保費可通過政府救助予以實施。

2．企業(yè)層面

商業(yè)保險公司負責提供民眾日常生活照料的服務。日常生活照料以及基本長期護理保險不保的服務，或者民眾自行要求的高標準的服務，可采取自愿購買由商業(yè)保險公司運作的保險產(chǎn)品來獲得，達到?；?，同時也是促進消費的目的。對于政府來說，企業(yè)充當輔助者的作用，政企聯(lián)盟，協(xié)同促進。同時，商業(yè)保險公司需大力與護理機構(gòu)通力合作，運營適應我國人民收入水平的長期護理保險產(chǎn)品，使得對長護服務有需求的人同時也可消費得起。

3．護理機構(gòu)層面

對于長期護理保險來說，具備專業(yè)化水平的護理服務機構(gòu)是不可或缺的硬性條件。依據(jù)城市和農(nóng)村的不同經(jīng)濟情況，城市可立足于社區(qū)，強化家庭護理服務的能力，發(fā)展醫(yī)院與社區(qū)的強強聯(lián)合服務；對于農(nóng)村來說，條件較好的農(nóng)村可以依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村衛(wèi)生所，利用衛(wèi)生所具備的設施和資源，建立護理之家；條件不好的農(nóng)村可以合力集中發(fā)展護理中心，資源共享。同時，也可聘用農(nóng)村人員參與護理工作，挖掘農(nóng)村人員的服務能力。既達到為有需求的老人提供方便服務的目的，又能充分利用閑置人力資源，緩解就業(yè)矛盾。

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（作者單位：江西財經(jīng)大學）