昭通市烏蒙山片區(qū)精準扶貧存在的問題與對策

李宇衛(wèi)， 崔華勇

(昭通學院 馬克思主義學院， 云南 昭通 657000)

●烏蒙論壇

昭通市烏蒙山片區(qū)精準扶貧存在的問題與對策

李宇衛(wèi)， 崔華勇

(昭通學院 馬克思主義學院， 云南 昭通 657000)

昭通是國家確定的烏蒙山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅的主戰(zhàn)場，烏蒙山片區(qū)貧困面大、貧困程度深、貧困現(xiàn)象復雜、貧困類型綜合，是云南省扶貧攻堅的重點和難點地區(qū)。本研究立足昭通市烏蒙山片區(qū)扶貧開發(fā)的歷史與當前黨委政府的六大舉措，剖析了精準扶貧實踐中遇到的五個方面的困難，建議采用六方面的措施，做好昭通市烏蒙山片區(qū)的精準扶貧工作。

精準扶貧； 昭通市烏蒙山片區(qū)； 貧困原因； 主要舉措； 對策

一、昭通市烏蒙山片區(qū)貧困狀況概述

根據(jù)2014年10月國務院扶貧開發(fā)領導小組公布的貧困縣名單，在全國592個國家級貧困縣中，云南省有73個，貧困縣數(shù)量位居全國第一位，貧困人口574萬，居全國第二位。在《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2011～2020年)》中，國務院在全國范圍內部署了14個特殊片區(qū)作為扶貧新戰(zhàn)略的重點和扶貧主戰(zhàn)場，其中，云南省涉及到的有滇東北烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化地區(qū)、滇西邊境山區(qū)以及藏區(qū)等4個連片特困地區(qū)，共計91個片區(qū)縣，占全省129個縣的70.5%；這91個扶貧重點縣農民人均純收入低于全省平均水平7.6%，低于全國平均水平37. 4%。[1]3-5

在云南16個州市中，15個地州有國家級貧困縣，其中昭通市11個縣區(qū)中，除水富縣外，其他都屬于國家級貧困縣，為云南貧困縣最多的地級市。昭通是國家確定的烏蒙山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅的主戰(zhàn)場，而烏蒙山片區(qū)貧困面大、貧困程度深，貧困現(xiàn)象復雜、貧困類型綜合，是扶貧攻堅最難啃的一塊“硬骨頭”，因而本文主要探討昭通市烏蒙山片區(qū)精準扶貧存在的問題與對策。

昭通市烏蒙山連片特困地區(qū)，多年來一直得到各級各部門的大力支持，片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅工作取得了一定的成績，但總體情況卻不夠理想，貧困形勢依然嚴峻：

首先，貧困面大，貧困程度深。按照2014年建檔立卡統(tǒng)計，全市還有85個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、825個貧困村、133.67萬貧困人口，占全市總人口的22.3%，貧困發(fā)生率為25.71%，比全國、全省分別高16.99%和10.22%，貧困人口總數(shù)和貧困發(fā)生率分別排全省第1位和第3位，其中有近30萬人生活在喪失基本生存條件的地方。

其次，條件性貧困突出。全市基礎設施建設滯后，高速公路僅497.756km，三級及其以下等級公路的比例高達77%，等外公路比例近16%；農民常用耕地平均不到1畝，人均擁有高穩(wěn)產(chǎn)農田僅0.46畝，現(xiàn)有耕地94%以上為坡耕地；還有22.71萬戶農村人口沒有實施農網(wǎng)改造；工程性缺水突出，年需水量缺口4億多立方米，農村飲水不安全人口占總人口的18.4%。在已脫貧人口中，相當一部分屬于低水平溫飽，因災、因病返貧現(xiàn)象較為突出，貧困發(fā)生率35%，遠遠高于云南省和全國的貧困發(fā)生水平。

最后，扶貧規(guī)劃實施存在若干技術方面的問題，包括：(1)高層統(tǒng)籌協(xié)調機制還未健全。國務院只對總體規(guī)劃進行了原則批復，在片區(qū)專項資金、支持政策、跨省重大基礎設施建設、定點幫扶等方面還有待從國家層面進行統(tǒng)籌協(xié)調。(2)規(guī)劃投入與實際投入差距較大。由于昭通市各項建設的滯后，投資需求大，雖然省政府批準了市級和縣級的烏蒙山片區(qū)區(qū)域發(fā)展實施規(guī)劃，但是受地方財力的限制，投入局限性很大。(3)各種規(guī)劃相互銜接得不夠好。烏蒙山片區(qū)規(guī)劃與十二五規(guī)劃、各部門的行業(yè)規(guī)劃之間存在相互脫節(jié)的現(xiàn)象，烏蒙山片區(qū)規(guī)劃的統(tǒng)籌作用不夠明顯。(4)完成《實施規(guī)劃》任務艱巨。部分重大項目啟動困難，涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生改善、公共服務等領域規(guī)劃項目的實施效果不夠理想。

二、昭通市烏蒙山片區(qū)致貧原因分析

1．自然條件惡劣，是烏蒙山片區(qū)難以致富的先天制約。隨著中國經(jīng)濟的高速發(fā)展，我國的貧困人口主要集中在一些集中連片特殊困難地區(qū)。這類地區(qū)由于自然、民族、歷史、政治等多種復雜因素的共同作用，同時，連片特困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境脆弱，生存條件惡劣，自然災害頻繁，貧困程度深，客觀上會越來越成為我國全面建設小康社會進程中的最大障礙，是短板中的短板。[1]3烏蒙山集中連片特殊困難地區(qū)包括云南、貴州、四川三省毗鄰地區(qū)的38個縣(市、區(qū))，涉及云南省15個縣(市、區(qū))，集革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊遠山區(qū)、貧困地區(qū)，貧困人口分布廣、少數(shù)民族聚集多，土地貧瘠，氣候惡劣，生存發(fā)展條件相對較差。特別是昭通境內，山高谷深，峰巒重疊，溝壑縱橫，最高海拔4 040m，最低海拔267m，生態(tài)環(huán)境脆弱，屬于干旱、冰雹、洪澇、滑坡、泥石流、地震等自然災害的多發(fā)區(qū)域，形成了“無災不成年”的特殊市情。[2]

2．基礎設施落后，使烏蒙山片區(qū)錯失發(fā)展的良好機遇。自秦漢以來，中央政權就通過開鑿五尺道、南夷道、石門道等一系列“國道”級別的交通要道進行滲透，并通過這些道路將中原地區(qū)先進的經(jīng)濟、文化輸入昭通，在此影響和刺激下，昭通大地一度產(chǎn)生輝煌燦爛的朱提青銅文化，號稱“寧州冠冕”；延至晚清民國時期，也仍然是云南第二大城市。但遺憾的是，近代以來昭通幾次與西南交通大動脈失之交臂，隨著國家重點建設的戰(zhàn)略轉移，昭通發(fā)展長期被邊緣化，基礎設施建設相對非常緩慢。建成的1.75萬km公路中，二級以下公路占93%，等外公路比例16%；飲水困難人口還有208萬，占總人口的37%；水利化程度僅31%，比云南省、全國分別低10個和28個百分點；城鎮(zhèn)和電網(wǎng)建設均嚴重滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

3．產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，使烏蒙山片區(qū)缺乏脫貧的有力支撐。盡管昭通已初步形成了煙草、礦冶等產(chǎn)業(yè)體系，但仍然結構單一，缺乏產(chǎn)業(yè)集群，支撐效益不明顯。推進扶貧開發(fā)，仍面臨著產(chǎn)業(yè)基礎差、支柱產(chǎn)業(yè)弱、增收渠道少等突出問題。農村經(jīng)濟仍然以一家一戶分散經(jīng)營為主，缺少支柱產(chǎn)業(yè)支撐，產(chǎn)品附加值低，且以糧、豬型結構為主，農民收入來源單一，自我發(fā)展和抵御自然災害的能力弱。

4．社會事業(yè)滯后，使烏蒙山片區(qū)陷入貧困的惡性循環(huán)。社會事業(yè)發(fā)展嚴重滯后，是烏蒙山片區(qū)長期摘不掉“貧困帽”的重要原因。截至2014年底，昭通人均受教育年限僅7.5年，低于全國水平2年；高中教育普及率僅30%，比全國水平低42個百分點。衛(wèi)生、文化事業(yè)十分落后，每千人擁有的醫(yī)療服務人員和醫(yī)療床位僅1.3人和1.7張，有超過10%的農民群眾還無法收看電視和收聽廣播，多數(shù)村委會沒有文化室和圖書室。農村空巢現(xiàn)象突出，鄉(xiāng)村文化活動匱乏。

5．扶貧投入不足，使烏蒙山片區(qū)缺乏脫貧的動力。2011—2014年，昭通市總計投入省級以上財政扶貧專項資金17.1億元，年均僅4.27億元，致使要么一些較為貧困的地方長期得不到扶貧項目支持，要么得到項目支持又是低水平的。云南省前十年實施的整村推進實施為例，每個30戶以上的自然村投入15萬，山、水、林、田、路全部都要建設，自然只能在低層次上搞建設，發(fā)展差距不斷加大。

6．資源收益外溢，使烏蒙山片區(qū)農民缺乏脫貧的利益分配傾斜機制。滇東北烏蒙山片區(qū)并不缺少資源，水利、礦產(chǎn)、農副產(chǎn)品均聞名遐邇。以煤礦資源為例，為了開采煤，當?shù)厣鷳B(tài)資源破壞，公路全被運煤車輛壓爛，結果是老板發(fā)大財，政府得小利，生態(tài)遭破壞，百姓受損害。

三、本次精準扶貧的內涵及地方黨委政府的舉措

(一)精準扶貧的內涵

“木桶理論”告訴我們，一個木桶能夠裝多少水，取決于最低的那一塊板。同樣，衡量一個社會的經(jīng)濟社會發(fā)展水平的高低，要看它的窮人的生活狀況怎樣。正因為如此，習近平總書記多次講過，“小康不小康，關鍵看老鄉(xiāng)”。

習近平總書記關于精準扶貧的思想，一般認為經(jīng)歷了兩個階段：2013年11月的三個精準，即扶貧精確識別、精確幫扶、精確管理；2015年6月的六個精準，即扶貧對象要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、措施到位要精準、因村派人要精準、脫貧成效要精準。精準扶貧是黨中央、國務院根據(jù)目前扶貧工作中的新情況、新問題而對扶貧工作提出的新要求，是打好新一輪扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)的根本方法和指導方針，對進一步加強和改善新時期的扶貧攻堅工作有著極其重要的作用。

(二)昭通各級黨委政府的舉措

按照習總書記“精準扶貧、精準脫貧”的要求，“十三五”時期，昭通市堅持對象、目標、任務、措施、投入、考核“6個精準”，通過大力實施增收、就業(yè)、搬遷、兜底、救助、重建“6個脫貧一批”推動昭通133.67萬貧困群眾如期脫貧,確保全市所有縣區(qū)在2019年全面實現(xiàn)脫貧摘帽。目前全市精準扶貧工作開展如下：

(1)深入開展“掛包幫”“轉走訪”工作。按照“五看法”(一看房、二看糧、三看勞動力強不強、四看家中有沒有讀書郎、五看村容村貌怎么樣)，市、縣領導及各部門深入掛鉤幫扶的村組、農戶，搞準對象，摸清貧困底數(shù)和致貧原因，填寫表冊，制定有針對性的幫扶措施。截至2015年10月底，省市縣鄉(xiāng)1405家掛鉤幫扶單位(省40家，市133家，縣、區(qū)1086家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦146個)5.6萬余名干部走訪了全市85個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)825個貧困村40余萬戶133.67萬貧困群眾，實現(xiàn)了走訪全覆蓋。

(2)突出產(chǎn)業(yè)扶貧，促進貧困群眾穩(wěn)定增收。昭通市委、市政府圍繞《關于加快高原特色農業(yè)發(fā)展的決定》中建設六大特色產(chǎn)業(yè)基地、實施六個一工程、開展六大行動的規(guī)劃，把項目和資金扶持重點投入到貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)基地建設、新型農民合作組織建設、農業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展、現(xiàn)代農業(yè)示范園建設、鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)打造、品牌宣傳推廣、市場營銷網(wǎng)絡建設等方面，切實增強貧困地區(qū)及農戶的“造血”功能和自我發(fā)展能力。在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)能力的基礎上，大力調整農業(yè)結構，著力發(fā)展畜牧、煙草、蘋果、天麻、花椒、蠶桑、核桃、蔬菜等特色優(yōu)勢農業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園和特色農產(chǎn)品基地，逐步形成產(chǎn)品規(guī)模優(yōu)勢。鼓勵和引導農民發(fā)展各類專業(yè)合作社，構建“產(chǎn)業(yè)基地、園區(qū)+龍頭企業(yè)+專業(yè)合作社+貧困農戶”的“產(chǎn)業(yè)鏈式扶貧”機制，不斷提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展的組織化程度和標準化水平。積極探索股份化扶貧模式，通過農村土地承包經(jīng)營權轉包、出租、互換、轉讓等方式流轉，引導貧困戶以土地入股公司，穩(wěn)定增加收入。

(3)改善基礎設施，切實增強發(fā)展后勁。一是抓好綜合交通。擬在“十三五”期間，以全省“五網(wǎng)”建設為契機，立足于形成昭魯彝大1小時經(jīng)濟圈、全市2小時交通網(wǎng)的目標，實施綜合交通“五年大會戰(zhàn)”，力爭建成4條過境鐵路、1千公里高速公路，完成昭通機場遷建，把水富港建成全省最大內陸港口，通過改善立體交通條件，為加快發(fā)展夯實基礎、拓展空間。二是加快水利建設。加快骨干水源工程以及“五小水利”和貧困地區(qū)飲水安全建設，到2015年耕地有效灌溉率達46%以上，農村人口基本實現(xiàn)飲水安全。三是加大農網(wǎng)改造力度。2015年內基本完成貧困村電網(wǎng)改造，全面提升供電保障能力。四是加快高穩(wěn)產(chǎn)農田建設。扎實推進貧困地區(qū)中低產(chǎn)田地改造，確?！笆濉逼陂g完成中低產(chǎn)田地改造任務60萬畝左右，打造示范樣板20萬畝左右。五是加強通信建設。深入實施農村信息化網(wǎng)絡工程建設，力爭2015年自然村和交通沿線通信信號基本覆蓋。通過“山、水、林、田、路、電、氣、房、生態(tài)”全面建設和綜合治理，以及實施好整村、整鄉(xiāng)和深度貧困行政村的整體推進項目，努力改善貧困鄉(xiāng)村基礎設施，使項目實施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村基本達到產(chǎn)業(yè)基礎扎實、基礎設施改善、村容村貌整潔、農民增收加快、公共事業(yè)完善的要求。

(4)推進易地搬遷，主抓生態(tài)綜合治理。昭通市按云南省委2015年9月通過的《云南省易地扶貧搬遷三年行動計劃》要求，堅持生態(tài)底線和發(fā)展主線，開展農村人居環(huán)境綜合整治，治理貧困鄉(xiāng)村“兩污”，改善農村人居環(huán)境。積極搭建承貸平臺，全力爭取市級15億元、縣區(qū)86億元的貸款，加快推進易地扶貧搬遷，以加大貧困地區(qū)退耕還林、退牧還草、水土保持、公益林保護、天然林保護等重點生態(tài)修復工程建設力度，加快推進泥石流、山體滑坡、崩塌等地質災害防治和石漠化綜合治理、干熱河谷生態(tài)修復，筑牢長江上游生態(tài)屏障。

(5)加緊實施革命老區(qū)扶貧規(guī)劃。按照云南省政府把鎮(zhèn)彝威革命老區(qū)建設成為“高原特色農業(yè)基地、礦業(yè)轉型示范基地、紅色生態(tài)旅游目的地、生態(tài)環(huán)境治理試驗區(qū)”的要求，加緊實施2015年12月通過的《昭通市鎮(zhèn)彝威革命老區(qū)精準扶貧三年行動計劃(2016—2018年)》，決定在貧困人口占全省近1/10的鎮(zhèn)彝威革命老區(qū)組織實施民生改善、基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)培育、能力素質提升、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護等六大工程，用3年時間實現(xiàn)鎮(zhèn)彝威三縣脫貧摘帽和農民增收，2019年至2020年鞏固提升，達到與全省同步全面建成小康社會的目標。同時，昭通還加快編制昭通市扶貧開發(fā)“十三五”規(guī)劃，進一步完善了《五礦集團公司掛鉤幫扶昭通市革命老區(qū)扶貧開發(fā)規(guī)劃(2015—2017年)》。

(6)加大實用技術和職業(yè)技能培訓，大力推進貧困農戶素質能力建設。按照“扶貧先扶智、扶智也扶志”的要求，引導廣大干部及困難群眾克服“等、靠、要”的思想，樹立艱苦奮斗、自力更生的觀念和想富、能富、善富的決心。扎實推進職業(yè)技能培訓中心、農村勞動力轉移就業(yè)培訓基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)服務中心等建設，深入推進“陽光工程”、“雨露計劃”、“百千萬新型農民培養(yǎng)工程”實施，增強貧困群眾自我發(fā)展能力，力爭到2016年，全市培養(yǎng)100名以上農村經(jīng)濟發(fā)展領軍人物、1 000名以上創(chuàng)業(yè)致富模范、10 000名以上技能農民，確保每戶農戶掌握1—2門實用技術，實現(xiàn)培訓一人、轉移一人、就業(yè)一人、脫貧一戶。同時，一手抓勞務輸出，一手抓返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，構建技能培訓、外出打工、就地務工與返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)良性互動的勞務輸轉新格局。

(7)健全工作機制，促進各項扶貧工作有序開展。一是建立資源整合機制。按照“渠道不亂、用途不變，統(tǒng)籌規(guī)劃、集中投入，相互配套、形成合力，各負其責、各記其功”的原則，統(tǒng)籌整合資源，逐步形成國家投資、市場聚資、群眾投工的扶貧投入格局。二是健全財政資金投入增長機制。市、縣將按照不低于地方財政一般預算收入的增長比例增加扶貧投入。三是建立精準扶貧機制。按照國家統(tǒng)一的扶貧對象識別辦法，做好扶貧對象建檔立卡和動態(tài)管理工作，實現(xiàn)扶貧對象能進能出，確保有限的投入真正向最貧困群體和最貧困對象傾斜。四是完善干部駐村幫扶機制。結合黨的群眾路線實踐教育活動和昭通市“百千萬”幫扶工程的實施，建立和完善長期化、制度化的駐村工作隊(組)制度、完善掛鉤幫扶考核獎懲和資金使用機制，增強掛鉤單位責任，增強扶貧資金使用效益。五是健全考核評價激勵機制。對各縣區(qū)和市直有關部門在片區(qū)開發(fā)中承擔的重點工作任務定目標、定責任、定時限，嚴格考核獎懲。*(參考《昭通市人民政府關于貫徹落實陳豪省長調研昭通重要講話精神的情況報告》、《范華平書記在全市扶貧開發(fā)會議上的講話》、《昭通市烏蒙山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅工作情況匯報》及各縣區(qū)相關經(jīng)驗交流介紹。)

四、昭通市烏蒙山片區(qū)精準扶貧實踐中遇到的困難

1．貧困農戶的精準識別依然存在難度。一是由于貧困農民的文化素質參差不齊并普遍偏低，對“貧困”的理解常常產(chǎn)生歧義，造成有些家庭對入戶調查工作有抵觸，嚴重影響精準識別工作的推進；二則從國務院到云南省在確定貧困戶時，指標層層下達，精準識別要求規(guī)劃到村、幫扶到戶、差別到人，但由于分配指標時難以顧及不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同貧困戶之間的貧困程度，識別過程也不可能確立剛性標準，因而就難以真正實現(xiàn)“應幫盡幫，應扶盡扶”的精準；加之中國人情社會的現(xiàn)實，少數(shù)村組干部在貧困戶、低保等指標分配或是惠農政策的落實中存在優(yōu)親厚友現(xiàn)象，導致個別人緣關系不太好的貧困農戶沒能進庫。這樣的事例雖然遠非主流，但造成的影響卻極壞。

2．各級干部的本位主義，導致對精準扶貧難有統(tǒng)一的責任意識。自從2013年底中央提出精準扶貧以來，各級政府就層層立下軍令狀，務須如期完成全面脫貧、全面建成小康社會的任務。但精準扶貧的建檔立卡工作需要一戶戶調查，但每個縣扶貧辦編制就是十多二十幾個人，到鄉(xiāng)則沒有專門機構。要想在烏蒙山片區(qū)一百三十余萬貧困人口中分戶分人進行，客觀上是做不到的。我們在調研中看到，本應作為主力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層，對上各類大項目的積極性普遍很高，而對精準扶貧、對建檔立卡動態(tài)管理工作則難以引起足夠重視。雖然各單位干部在本輪“掛包幫、轉走訪”中層層負責，但作為短期進入的外來人員，再加對農村工作不熟悉，要對所幫扶的農戶有精確了解，在事實上存在諸多障礙。

3．貧困面大，貧困人口分布廣，增加了精準扶貧的難度。經(jīng)過多年的扶貧努力，目前烏蒙山貧困人口大多分布在條件更差、人口素質更低、經(jīng)濟社會發(fā)展更落后的山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)。這些地區(qū)人口密集、生態(tài)環(huán)境惡化，貧困群眾數(shù)量大?！八囊蛩娜薄?因病、因殘、因學、因災和缺技術、缺資金、缺勞力、缺動力)依然是致貧和返貧的重要原因。部分貧困戶的經(jīng)濟狀況處在脫貧的臨界線上，但由于缺資金、缺項目等因素，導致遲遲無法脫貧。青壯年勞動力則外出打工，留守的多是老、弱、病、殘、幼，勞動能力有限，無法有效投入產(chǎn)業(yè)和基礎設施建設，導致貧困農村“造血”功能梗阻。據(jù)統(tǒng)計，貧困人口中，因病、因災、因殘致貧的占20%，缺資金、缺技術占68%，缺勞力、缺動力占4%，因送學生讀書致貧占5%，其他占3%。要解決和鞏固這部分群眾的溫飽脫貧問題，成本高、難度大。

4．資金緊缺，影響精準幫扶項目的順利實施。一是資金不足，項目安排有限。貧困村所需扶持的項目多、資金量大，而每年下達的專項財政資金有限，無法滿足貧困村扶持需求。比如扶貧建檔立卡工作中，根據(jù)政策，凡是實施了行政村整村推進項目的行政村，將不再識別為貧困行政村。而像烏蒙山區(qū)的各個農業(yè)縣，交通、水利等基礎設施極其落后，100萬元的行政村整村推進資金要覆蓋到全村猶如杯水車薪，根本無法解決全村的脫貧問題。再如安居工程項目，補助標準仍然沿用2006年的標準，每戶10 000元，在偏遠、交通閉塞的地方建房成本較高，超過1 000元/m2。對于貧困戶來說，補助資金有限，資金籌措困難，只能望房興嘆。二是部門整合資金難度大，不利“整村推進”工作的開展。雖然貧困村都有牽頭單位和責任單位掛點聯(lián)系，但不少單位資金有限，沒有足夠資金投入貧困村參與基礎設施和產(chǎn)業(yè)開發(fā)，“單位包村、干部包戶”工作機制難以真正落實，扶貧開發(fā)投入與需求的矛盾仍然十分尖銳。要真正做到山水林田路綜合開發(fā)，教育衛(wèi)生等社會事業(yè)同步推進，基本達到“五基”要求，每個貧困村需投入資金缺口很大，如果再加上未能納入整村推進規(guī)劃的貧困村，全省扶貧資金缺口將會更大。三是產(chǎn)業(yè)開發(fā)資金有限，產(chǎn)業(yè)開發(fā)難于形成規(guī)模。圍繞貧困村產(chǎn)業(yè)開發(fā)，實施的項目分散，形不成大的規(guī)模，連片產(chǎn)業(yè)開發(fā)無法實施。

5．掛鉤幫扶措施客觀上存在難以落實的問題。一是單位幫扶投入較少。按照“千村幫扶行動計劃”的實施安排，雖然每個貧困村、自然村都有單位掛鉤幫扶，但除中央、省、市掛鉤單位能真正從資金上給予支持以解決當?shù)爻鲂须y、發(fā)展難等實際問題外，多數(shù)縣級掛鉤幫扶單位由于受單位財力、人力限制，多數(shù)以貧困慰問走訪和解決村兩委辦公經(jīng)費的幫扶方式為主，發(fā)展思路提的多，資金幫扶落實少，切實深入村組調研、幫助發(fā)展產(chǎn)業(yè)、送實用技術、送致富信息等實事和服務少，甚至少數(shù)單位完全不重視，對掛鉤工作不重視，情況不上報。二是個人幫扶有心無力。在“一對一”的干部職工掛鉤貧困戶中，由于個人力量極其有限，雖然知道貧困戶缺什么要什么，卻有心無力，難以幫助其脫貧。三是駐村幫扶工作隊尚未形成合力。大學生村官、新農村建設指導員、第一書記等下派干部各使各力，未得到有效整合，對本村的貧困情況底數(shù)不清，對致貧原因分析不深，對脫貧措施思考不多，對項目資金爭取乏力，未充分發(fā)揮駐村幫扶工作隊作為精準扶貧的“管道”作用。四是社會扶貧極其有限。各類市場主體到貧困地區(qū)投資興業(yè)很少，企業(yè)、社會組織和個人參與扶貧不多。

五、對策與建議

1．多種方式對癥下藥，落實扶貧對象精準。一是大力宣傳，保障建檔立卡工作有序開展。進一步對精準扶貧建檔立卡工作的意義和目的進行再宣傳、再動員，充分發(fā)動群眾參與的積極性，增強基層干部工作的責任感，確保工作有序開展。二是做好群眾申報工作，確定幫扶依據(jù)。動員群眾放下包袱，申請登記，主動申報家庭的收入情況，理清群眾收入來源(尤其是相對隱蔽的經(jīng)營性收入)，從而匯總出每一戶比較符合實際的收入基數(shù)，作為村民相互對比和是否確定幫扶的依據(jù)。三是強化評議手段，實施分類管理。根據(jù)每戶村民上年度收入情況，組織黨員代表、群眾代表進行民主評議。具體為：以村為單位，按照每戶家庭經(jīng)濟收入情況，結合本村貧困人口指標數(shù)，從低到高進行分類排隊，然后選擇確定貧困戶。四是注重張榜公示流程的公正性，確保群眾心服口服。通過自愿申報、群眾評議、調查比對、公示公告、二次評議、二次公告，建檔立卡等措施，由支部、村委會同群眾代表完成貧困人口精準識別任務。另外，在此常規(guī)方法的基礎上，也可根據(jù)貧困村實際情況，將農戶劃分成小組，由小組提出貧困人口對象，經(jīng)群眾代表評議，盡量減少矛盾，便于工作開展。

2．落實幫扶方式，全面推進“六個到村到戶”。一是結對幫扶到村到戶。在完成對貧困村、戶的登記造冊建檔立卡后，按照“一村一策，一戶一法”的原則，逐戶制訂幫扶計劃，掛牌明確幫扶的責任人，確定具體幫扶標準、任務、措施與時間節(jié)點，做到“一家一戶調研摸底、一家一戶一本臺帳、一家一戶一個扶貧計劃、一家一戶結對幫扶、一家一戶回頭跟蹤扶貧效果”，提高幫扶工作的針對性和實效性。二是產(chǎn)業(yè)扶持到村到戶。以本地特色和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為依托，鼓勵引進附加值高、有市場競爭力的龍頭企業(yè)，提檔次，擴規(guī)模，集中力量打造地方產(chǎn)業(yè)品牌，安排貧困勞動力就業(yè)并輻射帶動周邊農戶發(fā)展生產(chǎn)，改變過去農戶個人粗放經(jīng)營、自產(chǎn)自銷的低競爭力模式，提升產(chǎn)業(yè)競爭力，吸引勞動力回鄉(xiāng)就業(yè)，從而提高農戶收入。三是教育培訓到村到戶。改進“雨露計劃”的實施方式，以進園進城安置貧困勞動力作為重點，集中扶持貧困勞動力的就業(yè)技能培訓和貧困戶職業(yè)教育培訓，提高職業(yè)技能，增強貧困群眾的自我發(fā)展能力，力爭實現(xiàn)“輸血”式扶貧向“造血”式扶貧的轉變。四是農村危房改造到村到戶。對貧困村年老體弱、重度殘疾或長期患重病的貧困戶、低保戶開展調查摸底，造冊登記，實施危房改造計劃，并將補助資金撥付到位。五是生態(tài)易地移民到村到戶。對于生存環(huán)境確實惡劣的農戶，繼續(xù)靈活運用生態(tài)移民、扶貧搬遷等扶貧政策，引導農戶集中調整安置到自然條件較好、交通便利的地區(qū)居住。要積極在遷入地為搬遷戶協(xié)調解決好宅基地和生產(chǎn)土地，以及入學、衛(wèi)生等生活配套設施，并積極為搬遷戶規(guī)劃未來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，確保其搬得出、安得穩(wěn)、能致富。六是基礎設施到村到戶。對交通不便、地形復雜、生存條件差的貧困戶，切實核對成本，加強道路硬化、人畜飲水等基礎設施的建設，改善農戶生活生產(chǎn)條件。

3．建立精準動態(tài)扶貧管理機制，保障“非貧困戶”的正當權益。對貧困戶與非貧困戶的審核應堅持每年進行，對臺帳則每兩年作一次調整，去除已經(jīng)脫貧的農戶。評估審核后，凡建卡貧困戶因災、病、學或其他原因符合貧困標準的，則應實事求是地通過相應程序將其納入扶貧對象。這里尤其需要考慮對“黑戶”人員的管理登記，認真研究這些無戶口人員的戶籍問題，充分保障其正當權益，凡是符合扶貧標準的，同樣要給其建卡入庫，以充分體現(xiàn)我國社會的公平。[3]

4．認真打造“領頭雁”隊伍，建立對貧困戶的引領機制。 “領頭雁”建設需要把握“三個精準”，著力加強“三支隊伍”建設：一是村黨組織書記選用要精準。選拔有責任心，能較好發(fā)揮村干部優(yōu)勢作用的同志擔任。二是幫扶干部選用精準。幫扶干部如果走過場，打蘸水，精準扶貧就難以實現(xiàn)。三是農村致富帶頭人的帶動作用要精準，才能示范帶動村里的貧困農戶脫貧致富積極性。建議選擇合法經(jīng)營、誠實勞動的致富能手作為“領頭雁”，同有強烈脫貧意愿且具備勞動力、遵紀守法的特困戶一起，組成幫扶對子，問計于富，“領頭雁”帶富，特困戶脫貧，最后以點帶面，實現(xiàn)扶貧開發(fā)工作整體推進的目標。

5．加大生態(tài)補償?shù)牧Χ?，修復烏蒙山生態(tài)環(huán)境。烏蒙山片區(qū)是云南省開發(fā)最早的地區(qū)，但歷史上中央的每一次開發(fā)，其后果之一都是以對這一地區(qū)生態(tài)的某種程度破壞作為代價。即以清代中葉130年間滇東北地區(qū)的銅礦開發(fā)為例，它給滇東北地區(qū)帶來的環(huán)境災難就是巨大的，僅滇東北地區(qū)的森林覆蓋率就下降了大約20個百分點，現(xiàn)在滇東北地區(qū)突出的環(huán)境問題當時已經(jīng)發(fā)展得非常嚴重。 目前，國務院批準實施的《烏蒙山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃(2011—2020年)》中，明確烏蒙山片區(qū)的戰(zhàn)略定位是“扶貧、生態(tài)與人口統(tǒng)籌發(fā)展創(chuàng)新區(qū)”、“國家重要能源基地”、“面向西南開放的重要通道”、“民族團結進步示范區(qū)”和“長江上游重要生態(tài)安全屏障”，從中不難看到，中央對于烏蒙山片區(qū)的發(fā)展希望，首要任務并非要求發(fā)展多少工業(yè)，而是保護好自然生態(tài)。烏蒙山區(qū)要為建設長江上游生態(tài)屏障付出經(jīng)濟相對滯后發(fā)展的代價，那么其他地區(qū)，尤其是長江中下游發(fā)達地區(qū)，就應該給予上游地區(qū)相應的生態(tài)補償，以幫助改善烏蒙山片區(qū)人民的生活生產(chǎn)條件。烏蒙山片區(qū)的貧困農戶，則可通過發(fā)展經(jīng)果業(yè)，養(yǎng)護森林，保持水土，提高自身的經(jīng)濟發(fā)展能力。

6．立足生態(tài)優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢，積極探索發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)。烏蒙磅礴，鬼斧神工，自然風景雄奇而又有待開發(fā)和認知，生態(tài)旅游是昭通烏蒙山區(qū)旅游實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。例如金沙江下游庫區(qū)的生態(tài)旅游，在保護庫區(qū)周邊環(huán)境資源和生態(tài)平衡的同時，可帶動庫區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展 ；作為我國現(xiàn)有的30個國際重要濕地之一，大山包旅游區(qū)擁有被譽為“鳥類熊貓”的黑頸鶴，又是國際翼裝飛行培訓基地，雞公山大峽谷集雄、奇、險、峻為一體，生態(tài)旅游提升空間很大。

[1]劉學. 中國西南連片特困地區(qū)城鎮(zhèn)化路徑研究：以滇東北為例[M]. 昆明：云南科技出版社,2012.

[2]王敏正. 市長經(jīng)濟學[M]. 北京：中國經(jīng)濟出版社,2010:225.

[3]馮明義. 烏蒙山區(qū)精準扶貧問題與對策研究[J]. 西華師范大學學報(哲學社會科學版),2015，(6):98—102.

The Problems of the Targeted Measures for Poverty Alleviation in Zhaotong Area of Wumeng Mountainous Zone and the Countermeasures

LI Yu-wei, CUI Hua-yong

(School of Marxiam, Zhaotong University, Zhaotong 657000, China)

Zhaotong city is the crucial area of Wumeng Mountainous Zone’s development and poverty alleviation, which is designated by the state. Because of the large-scale depressed area, the extreme poverty, the complex conditions and the combined type of poverty, Zhaotong is the crucial and difficult area of poverty alleviation in Yunnan province. The research report, based on the past experience of the poverty alleviation in Zhaotong and the six measures by the Party committee and the municipal government of Zhaotong, analyzes the five difficulties in the practice of the targeted measures for poverty alleviation, and puts forward six countermeasures for the purpose of fulfilling the task of the targeted measures for poverty alleviation in Zhaotong.

the targeted measures for poverty alleviation; Zhaotong Area of Wumeng Mountainous Zone; the causes of poverty; the main measures; the countermeasures

2016-02-28

云南省委宣傳部、云南省委高校工委、云南省委省直機關工委“2015年‘雙百雙進’活動調研”項目(序號：11)。

李宇衛(wèi)(1970— )，女，云南江城人，副教授，碩士，主要從事大學生思想政治教育和反貧困問題研究。

F323.8

A

2095-7408(2016)02-0014-07