劉京希

( 山東大學 《文史哲》編輯部，山東 濟南，250100 )

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構(gòu)建完善的政治生態(tài)環(huán)鏈體系
——關于腐敗問題的“恐懼生態(tài)學”探討*①

劉京希

( 山東大學 《文史哲》編輯部，山東 濟南，250100 )

有政治生活的地方，就不免有腐敗。但就腐敗發(fā)生的幾率和程度而言，制度性政治生態(tài)鏈完整與否，與政治腐敗發(fā)生的幾率和程度，顯然是成反比關系的。人都有趨利本性，握有權力的人，往往會忘記權力的公共本質(zhì)，不免會權為己謀，權為私謀。此時，就需要制度性的“政治恐懼生態(tài)學”發(fā)揮阻嚇與制約作用，約束擅權者的私欲意圖。制度性的第三方的獨立而權威的存在，即是那個“政治恐懼生態(tài)機制”。而以發(fā)揮“第三方”社會責任為己任的獨立的司法體系的建構(gòu)，無疑是“政治恐懼生態(tài)機制”最不可或缺的重要組成部分。從根本上說，完善民主制度，賦予民主的主體——公民——以“第三方”的社會責任，利用公民及其代表手中所掌握的選舉、罷免、彈劾、質(zhì)詢、聽證等法定權利，約束權力代理者的權力行為，阻嚇與制約權力代理者的越權言行，當是“政治恐懼生態(tài)機制”建構(gòu)的最高境界。

政治腐敗；政治生態(tài)；第三方；司法體系；公民權利；民主政治

國際數(shù)字對象唯一標識符(DOI)：10.16456/j.cnki.1001-5973.2016.03.006

現(xiàn)代國家體制的基本特征是民主、法治、公正、高效、開放和廉潔。其中的每一個特征，都與反對和遏制腐敗息息相關。民主、法治與公正自不必說，高效、開放而廉潔的政治體系，自是與腐敗相絕緣的。因此，凡是腐敗案件高發(fā)的國家，必定是政治現(xiàn)代化程度較低的國家。

在人類社會，有利益分別就有腐敗，有社會政治行為就有政治腐敗。腐敗問題與社會政治肌體同卵而生。因此，有關腐敗問題，成為國內(nèi)外學術界研究的持久話題。

比起國內(nèi)學術界，國際學術界對腐敗問題的研究，更加深入和細致。關于腐敗發(fā)生的機理，美國學者維托·坦齊認為，腐敗是在兩個層面上發(fā)生的：政治層面和官僚層面。在政治腐敗的情況下，決策者把政策出賣給那些愿意出高價的人。某些生產(chǎn)和貿(mào)易壟斷權的出售就可以劃歸這一類型。腐敗的另一種形式即行政腐敗，它是指政府官員與私人機構(gòu)的不正當關系，在這種關系中，有的人通過花錢購買對現(xiàn)行法律和規(guī)制作有利于自己的解釋或繞過它們。當官僚們的游戲規(guī)則沒有被清晰地加以界定，他們在頒發(fā)具有經(jīng)濟價值的特許權或政府合同以及招聘人員擁有自由處置權時，就會受到誘惑去收受賄賂。自由處置權越大，規(guī)則越不透明，腐敗的潛在可能性就越大。*[南非]羅伯特·克里特加德：《控制腐敗》，楊光斌等譯，北京：中央編譯出版社，1998年，第12頁。就腐敗發(fā)生的程度而言，后發(fā)國家所存在的腐敗問題更加嚴重。因此，有關后發(fā)國家的腐敗問題的研究，更加引起國際學術界的興趣。以南非學者羅伯特·克里特加德為代表的腐敗問題研究專家，把后發(fā)國家腐敗多發(fā)的原因，定義為后發(fā)國家社會分層程度較低，公共機構(gòu)起著巨大的和中心的作用。所以，反腐的重點在于解決公共權力機構(gòu)權力過于集中的問題，像先發(fā)國家所做的那樣，將公共機構(gòu)所操控的經(jīng)濟活動轉(zhuǎn)交給私人企業(yè)來完成?？偲饋砜矗瑖H學術界有關腐敗問題的研究，已經(jīng)跳出了腐敗的“文化決定論”、“習俗決定論”、“道德決定論”、“人性決定論”的窠臼，更加注重對腐敗問題產(chǎn)生的制度機理的探尋，因此，如何遏制腐敗，也多從制度角度予以考量。

國內(nèi)學術界對腐敗問題的探討，前些年多集中于對腐敗產(chǎn)生之原因的分析，尤其是市場經(jīng)濟與腐敗之關系的分析。形成了市場經(jīng)濟與腐敗現(xiàn)象“沒有必然聯(lián)系”、“存在必然聯(lián)系”、“有聯(lián)系但不是必然聯(lián)系”諸種觀點。同時，“道德決定論”、“人性決定論”等從道德角度探討腐敗原因的觀點也頗為多見。因此，反腐工作一度糾纏于“高薪養(yǎng)廉”、“思想反腐”的誤區(qū)。

近來，制度分析日益進入腐敗問題研究領域。制度分析理論認為，腐敗實際上是公職人員(包括自然人和法人)和那些參與腐敗交易的人在追求個體利益最大化的自利動機驅(qū)使下，經(jīng)過成本和收益的計算后作出的一種合乎理性的選擇。而制度通過影響人們對各種行動方案的成本和收益的計算，最終影響個人的選擇。它告訴人們何者可為，何者不可為，為個人的行為提供了激勵機制、機會結(jié)構(gòu)和約束機制。個人選擇就是在制度這只既有形又無形的手指引下完成的。在這種情況下，反腐敗如果僅僅著眼于案件的查處和單純強調(diào)思想教育與自律，顯然是不夠的。只有通過持續(xù)的制度創(chuàng)新，改變?nèi)藗冃袨榈募顧C制，減少腐敗發(fā)生的機會，并強化對權力行使的約束機制，才能有效地遏制腐敗。這是腐敗問題研究的一大進展。包括韓國“盧武鉉門”、臺灣“陳水扁門”等“黑金”案件在內(nèi)，所有腐敗案件發(fā)生的共性因素，就是制度沒有獨立性；或者曾經(jīng)有獨立性，后來失去了獨立性。通俗地說，就是制度成了財富與權力的附庸和奴仆。

一、腐敗的實質(zhì)及類型

腐敗，是人類社會自有財產(chǎn)概念以來，即發(fā)生和存在的普遍性社會問題和政治問題。人類社會之所以始終不渝地同腐敗現(xiàn)象作斗爭，不僅是因為它極大地腐蝕著人們的精神，惡化著社會政治環(huán)境，加深社會矛盾和對立，更因為它加大了政治運行成本和社會運行成本，甚至于造成主權者的合法性危機。因此，腐敗是人類共同的敵人。公務人員的貪污受賄和腐敗，是引起對政府產(chǎn)生信任危機的主要原因。那么，腐敗到底是什么性質(zhì)的問題？是屬于道德性的問題，還是文化習俗性的問題？擬或是制度性的問題？只有厘清腐敗的誘因及其性質(zhì)，方可對癥下藥，也才可藥到病除。

(一)腐敗的類別及其誘因

腐敗，從類別上看，有經(jīng)濟腐敗和政治腐敗。相較而言，政治腐敗之于社會的危害，更甚于經(jīng)濟腐敗。因為人類自進入階級社會以來，政治領域就成為社會的核心領域，決定著社會其他領域的進退。毫不夸張地說，社會的健康程度，取決于政治的健康程度。而政治的健康程度，又取決于其制度化的程度，以及制度健康的程度。

腐敗之所以頻生，從制度的層面看，是由于體制本身的進步和變革，并未趕上其監(jiān)管對象為應對監(jiān)管而產(chǎn)生變化的頻率。當下中國社會腐敗的頻發(fā)，則是由于權威政治和市場經(jīng)濟并存，缺乏制衡的政治權力和唯利是圖的市場經(jīng)濟的惡性結(jié)合所導致的結(jié)果。政治精英和經(jīng)濟精英結(jié)盟，強化了對弱勢群體的剝奪，也加劇了弱勢群體的抗爭。

在一個遭受腐敗困擾的國家，政府的職能超越了公權力的“公共”界限，而進入了“私人領域”，這在公有制占主體地位的國家更為明顯，因此，最重要的是，腐敗的機會需要通過削減政府在經(jīng)濟活動中的職能來加以減少。政府的急劇膨脹及其對經(jīng)濟生活的滲透，創(chuàng)造了誘惑官員和決策者用以優(yōu)待他們的“朋友”的租金。除此以外，精心設計規(guī)則和規(guī)制能夠提供激勵去促使人們保持距離，從而降低腐敗的吸引力。*[美]維托·坦齊、[德]盧德格爾：《20世紀的公共支出》，載子欽譯，北京：商務印書館，2005年，第203頁。其實，腐敗多發(fā)的直接誘因，是政府權能的急劇膨脹，以及與之相關的自由裁量權和處置權的失控。公共部門壟斷權與自由裁量權的結(jié)合，招致各種各樣的尋租行為或沒有直接社會生產(chǎn)意義的謀利行為。而造成這種狀況的間接的原因，則往往是第三方監(jiān)控的缺失或流于形式。正是第三方監(jiān)控的缺失或流于形式，使得官員的自由處置權越發(fā)擴張，進而造成權力的濫用，增加了腐敗發(fā)生的可能性。第三方監(jiān)控的缺失或流于形式，一般表現(xiàn)為，作為第三方的司法、監(jiān)察體系的不健全，如建制或組織關系的非獨立性——包括對地方政府的隸屬性，以及人財物的受控性，和由此造成的非權威性。與之相關，還有因律師制度的不完善所造成的，對于律師的執(zhí)業(yè)權利的莫名侵害。政府無論大小，總是會與經(jīng)濟生活發(fā)生千絲萬縷的聯(lián)系，有聯(lián)系就難免產(chǎn)生交換，誘致腐敗。此時，制度性的第三方的獨立而權威的存在，對于遏制腐敗，就顯得尤其重要。在這里，第三方就是一個“政治恐懼生態(tài)機制”(第三部分將予以詳述)， 當它充分發(fā)揮其阻嚇與制約作用的時候，權力擁有者的私欲企圖就會面臨極大的風險和代價。這是就預防和遏制腐敗的直接目的而言的具體制度上的“第三方”。而從根本上說，完善民主制度，賦予民主的主體——公民——以“第三方”的社會責任，利用公民及其代表手中所掌握的選舉、罷免、彈劾、質(zhì)詢、聽證等民主權利，約束權力代理者的權力行為，阻嚇與制約權力代理者的越權言行，當是“政治恐懼生態(tài)機制”的最高境界。

腐敗現(xiàn)象的多發(fā)，表面看，是官員的“官德”出現(xiàn)了問題；深層看，還是制度設計的問題。同樣的社會道德水準下，制度的制定與執(zhí)行是否完善與嚴格，決定著腐敗的輕重程度。多國的反腐實踐證明，用加強道德建設的方式預防腐敗，效果微乎其微。許多腐敗案件多是窩案串案，是集體共犯，你不能說這些犯案者全部而且同時道德低下，只能說，是制度上存在漏洞而被腐敗分子所利用。另外一種習見的說辭也應予以駁斥：腐敗往往與一定的社會文化習俗相關聯(lián)。說明這種觀點的一個顯例，是香港一度泛濫成災的公務腐敗，緣于香港禮尚往來的文化習俗。社會文化中的以權謀私傳統(tǒng)，以及廣泛盛行的“送禮”和“酬勞金”做法，為腐敗提供了肥沃的土壤。不可否認，香港一度確曾成為腐敗的重災區(qū)，公務腐敗聲名遠播。但令文化決定論者不可思議的是，今天的香港政府公務，仍然置身于同樣的文化氛圍，卻已洗脫了腐敗的惡名，轉(zhuǎn)而成為清廉的典型。原因何也？首要的原因，在于制度的改革和完善——獨立的廉政公署的創(chuàng)立，是香港政務從貪腐向清廉轉(zhuǎn)變的界標。一個更有說服性的特例是，晚清中國海關的“不腐金身”。在晚清，中國海關因廉潔而著稱，甚至被稱為是“世界行政管理史上的奇跡”。這個奇跡，是英國人赫德締造的。赫德任海關總稅務司。從1861年到1908年，赫德掌握中國海關實際管理權達半個世紀之久。晚清的中國海關也稱“洋關”，與之相對的則是“常關”。前者管理國際貿(mào)易，由赫德等洋人主持；后者管理國內(nèi)貿(mào)易，由清政府官員主持。在海關之內(nèi)，無論是“洋員”還是“華員”，都能廉潔自守。與之相應的是，同是中國人，在“洋關”工作能廉潔自守，在“常關”工作則個個腐敗。同在中國的土地上，“洋關”廉潔而“常關”腐敗，中國人在“洋關”工作能廉潔而在“常關”工作則貪污腐敗，這個事實說明了一個道理：腐敗在中國是可以治理的，腐敗也不是因為中國人的素質(zhì)所致。腐敗，只能是制度使然。赫德在制度建設方面，主要是借鑒了英國經(jīng)驗，并予以嚴格執(zhí)行。一系列防范貪污腐敗的管理制度，比如監(jiān)督制度、會計制度、審計制度、巡視制度等；再加上合理的薪酬福利制度和嚴明的獎懲制度，使得海關職員不僅不能貪，也不需要貪，廉潔就有了保證。*洪振快：《大清帝國唯一沒有貪污的衙門》，《學習時報》2010年1月4日。這恰好從另一個側(cè)面驗證了良好的制度之于反腐的極端重要性。如果說，政治腐敗是對制度的污染，因其制度本身存在易被腐蝕的缺陷；那么，預防與鏟除政治腐敗，就是在從事制度的環(huán)保，彌補制度設計上的缺陷，給制度涂上一層防腐保護膜。

(二)誰來監(jiān)督貪官？

《中國青年報》曾發(fā)表文章說，在現(xiàn)有的政治體制下，誰來監(jiān)督像成克杰、陳良宇、段義和這樣的貪官呢？民眾嗎？民眾根本就不知道書記、市長們在干什么；媒體嗎？媒體動不動就會被指侵犯了名譽權，沒有哪個編輯、記者愿拿自己的飯碗開玩笑；紀委嗎？陳良宇是市委書記，紀委還要向他匯報工作?？梢哉f，這些高官基本上處于不受監(jiān)督的狀態(tài)。在這種情況下，如果一個電話就可以成千上萬地賺錢，誰能經(jīng)得住這樣的誘惑？*鄔鳳英：《同樣沾上情婦 中美高官何以下場迥異》，《中國青年報》2007年9月4日。

中國近年來的反腐力度不可謂不大，黨(紀委)、政(監(jiān)察部門)、法(檢察院)三個系統(tǒng)所作出的巨大努力都有目共睹。近年來所發(fā)現(xiàn)和查處的大小貪腐案件不計其數(shù)，包括幾個震驚世界的大案，如薄熙來案、令計劃案、周永康案，等等。但是，幾乎所有人都在納悶：既然反腐措施如此嚴厲、果決，那為什么腐敗事件依然層出不窮，甚至越反越腐、前“腐”后繼？

其實，答案是顯而易見的?！皹吮炯嬷巍?、“從源頭抓起”，最高決策層提出的這個反腐口號，或者稱之為經(jīng)驗，已經(jīng)指出了癥結(jié)所在。腐敗的根源在于權力沒有受到應有的制約，行使權力的過程也沒有受到應有的監(jiān)督。從源頭上減少或消滅腐敗現(xiàn)象，因而就出現(xiàn)了“一個貪官倒下去，千百個貪官冒出來”的無奈現(xiàn)象。從這個角度來看，新近成立的國家預防腐敗局，確實有其必要性。因為現(xiàn)在所面對的最大問題，不只是打擊腐敗的力度是否足夠大，而更在于如何消除各級掌權者濫用權力的機會。除了黨紀國法的震懾作用之外，完善各級政府部門的內(nèi)部監(jiān)督機制具有十分關鍵的作用，因為這是預防腐敗的第一道關口。如果這道關口形同虛設，不能夠?qū)嵸|(zhì)性地介入反腐陣地，那就無法解決腐敗問題。就近來的一系列反腐舉措和動作而言，主要是黨的紀檢部門站在前臺，其他專門機構(gòu)還未發(fā)揮出應有的作用。與發(fā)達國家和地區(qū)相比，中國的反腐敗部門并不少，但腐敗卻照樣蔓延。這說明，反腐的關鍵不在于部門的多少，而在于反腐行動是否真正獨立。2002年12月至2007年6月，全國紀律檢查機關共立案677924件，結(jié)案679846件(包括十六大前未辦結(jié)案件)，給予黨紀處分518484人。2014年，全國紀檢監(jiān)察機關接受信訪舉報、立案、結(jié)案、給予黨紀政紀處分、移送司法機關處理等多項指標均達到了紀委恢復組建以來的最高值。僅2014年上半年，全國紀檢監(jiān)察機關給予黨紀政紀處分的人數(shù)就比2013年同期增長三成多。*何韜：《惡竹應須斬萬竿——2014年紀檢監(jiān)察機關紀律審查工作綜述》，《中國紀檢監(jiān)察報》2015年1月9日。

中國人的傳統(tǒng)思維習慣，崇尚綜合而不是分析；崇尚宏大敘事而不是細致入微；喜歡大發(fā)宏論而不是具體實證。在治理腐敗問題上，同樣如此。我們談論反腐敗和政治清廉，喜歡從大處著眼，不屑于具體的制度設計與安排。其實在政治體制改革還沒有大步邁進的時候，完全可以先行扎緊制度的籬笆，完善法規(guī)，落實制度細節(jié)。英國在19世紀末發(fā)展出一套嚴格制度，它的技術起源甚至可以追溯到西方復式記賬法的發(fā)明，這是西方制度文化的土壤。美國雖然一開始就是一個民主國家，可是憲法只是一個大構(gòu)架，它的一套適應自己國家的具體監(jiān)督制度，也是逐步建立完善起來的。在此之前，雖然美國的新聞自由可以由記者對官員腐敗現(xiàn)象任意揭露，可是，只要具體的制度細節(jié)有漏洞，其結(jié)果就還是不斷腐敗、不斷被揭露、官員不斷受處罰，然后，不斷有官員鉆制度漏洞繼續(xù)貪腐。直到20世紀初以后，科層制度、財務財政制度完善，腐敗案件才得以銳減。西方國家是民主的原生地，其之所以能長出這棵大樹，是因為有其適宜的土壤。這個土壤包括與自由經(jīng)濟同步、與市場經(jīng)濟匹配的制度細節(jié)，其前提是有完善制度細節(jié)的強烈自覺意識。這也是移植民主制度的國家，往往長期不成功的原因。它們沒有這個土壤，沒有這個自覺意識，輕視甚至有意規(guī)避政治之外的制度細節(jié)安排。結(jié)果是政黨政治大話過多，制度細節(jié)安排不足，使移植的制度之樹無法健康生長。*林達：《反腐可從政治之外的制度細節(jié)入手》，《南方都市報》2008年3月17日。

比如說，“公權公眾人物”的隱私權，就是個“細節(jié)”問題。因為我們一直沒有對“公權公眾人物”的隱私權進行法律限制意義上的界定，導致整個社會不能有力地行使對官員的監(jiān)督。必須作出明確的法律界定和最大的法律限制，這為限制其濫權所必需，因為他們的行為在原則上影響到全體公眾。

二、集中體制的非生態(tài)性——政治腐敗的深層原因

政治體制改革嚴重滯后，與經(jīng)濟體制改革和市場經(jīng)濟發(fā)展很不適應，一直是中國改革過程中一個帶有根本性的矛盾。權力體系的運作、監(jiān)督、制約、平衡機制的缺失，是腐敗問題的根源所在，而腐敗問題，又是當前很多政治、經(jīng)濟、社會問題的直接原因。要解決這些問題，有效制止腐敗，繼續(xù)推進中國的改革事業(yè)和發(fā)展進程，從長遠來看，政治體制的改革是無法回避的。

由于權力的相對集中，公民的個人權利缺少法律保障，尤其是弱勢群體，在群體權利遭受不法侵害之時，處于集體失語狀態(tài)。權力集中的政治體制，可以舉全國之力，高效率地“辦大事”；但是，由于個人權利的缺失，意味著在這樣的時候，底層社會的真實反應往往被歪曲甚至無視。當時高效率地辦成的大事，經(jīng)過歷史的過濾，回過頭來看，可能就是“大錯事”。這樣的體制，呈現(xiàn)的是單向的、發(fā)散式的權力運行狀態(tài)，因為缺少生態(tài)回路而不能形成回饋。權力運作因其單向性而不能得到及時有效的回饋。即使有所回饋，也因體制的向上負責性，使得下級在多數(shù)情況下，選擇報喜而不是報憂，底層的真實聲音從而被徹底消弭于無形。

相反，在民主體制下，公民個人及其代表擁有體制上話語權，公民個人是體制及其決策的“回音壁”，而不是“消聲器”。從政治生態(tài)理論*劉京希：《政治生態(tài)論》，濟南：山東大學出版社，2007年。的角度看，民主體制是個完整的閉環(huán)形生態(tài)回路，政策或者決策，能夠沿著這個回路，不間斷地形成反饋，從而持續(xù)地校正和修正著政策與決策。所以，任何重大決策，都能得到各個環(huán)節(jié)的及時且真實的回饋，而不至于造成社會性的重大失誤。

權利最大的傷害來源于權力，人權保障的要害是政府權。這不僅是指威權體制的政府，極權體制的政府，甚至連民主體制的政府也包括在內(nèi)。權力，只要是權力，無論來自君主抑或來自民主，更無論來自武裝革命的暴力，對權利一般具有侵害性。人權障礙在此，怎么辦？體制問題應從體制解決。扼其要點大致有：首先，權利必須來自民主。不民主，權力傷害權利，權利卻無能力更換它，只有不斷受荼毒。其次，權力分配必須制衡。即使民主權力，也會自身做大，而在既定空間內(nèi)，權利大則權力小，這是簡單的加減法。所以，僅僅民主還不夠，更必須以憲政的方式制約權力而保障權利。*邵建：《人權的障礙在哪里？》，《南方都市報》2007年11月6日。不過，憲政前提下的制衡，也有個前提，就是政治公開。沒有政治公開，何談憲政與制衡？2009年5月爆發(fā)于英國政壇的“報銷門”，之所以被披露，也正是源于政務信息的公開。*《英國政壇爆出騙補門 議員報銷項目無奇不有》，新華網(wǎng)，2009年5月15日。英國《議會綠皮書》明文規(guī)定，政府官員和議員的報銷制度屬于信息公開法案管理之列。所以，從“報銷門”事件，我們既可以看到所謂民主制度的缺陷，同時又可以看到，這一制度的自我糾錯機制對制度缺陷的彌補能力。所以，對預防和遏制腐敗，我們應當有足夠的信心。社會的協(xié)同進化和體制的不斷完善，自會對腐敗予以節(jié)制。

一位生物學家曾比喻說：“如果經(jīng)濟是一張大網(wǎng)……是否是這個網(wǎng)本身的結(jié)構(gòu)，決定并推動網(wǎng)的變化？果真如此，我們就需要尋找一種理論，解釋經(jīng)濟網(wǎng)絡的自我轉(zhuǎn)化，經(jīng)過一段時間之后，可以創(chuàng)造出變動不止的生產(chǎn)技術網(wǎng)絡。新技術的出現(xiàn)(如汽車)，會促使別的一些技術消亡(如馬、輕便馬車和馬具生產(chǎn))，同時創(chuàng)造出適于更新的技術生存的小生境(如公路、汽車旅館，交通燈)。這種變動不已的經(jīng)濟體系，聽起來有點像變動不已的生物圈……如果存在這種普遍適用的規(guī)律，不應該太出乎我們的意料。生物進化及共同進化，和技術進化及共同進化是非常類似的過程，都和小生境的創(chuàng)造以及組合優(yōu)化有關?！?[美]斯圖亞特·考夫曼：《宇宙為家》，李紹明等譯，長沙：湖南科學技術出版社，2003年，第338-339頁。小生境又稱小棲息地，是生物生活或居住的微小范圍的環(huán)境。它常決定一種生物的存在與否，如林地生境中的不同樹冠層、樹干、枯枝落葉層、土壤腐殖質(zhì)層、林下的灌木層、草本層及活地被層等。生態(tài)學上的這種“小生境”理論，所給予我們的啟發(fā)就是，這種小生境，既存在于社會的經(jīng)濟領域，也會存在于社會的政治領域，我們可以稱它為“政治小生境”。具體到腐敗問題，以小生境的觀點看，有腐敗，就會有反腐敗。但在急速發(fā)展的現(xiàn)代社會，指望這種“政治小生境”的自然發(fā)育，似乎太過漫長。這一“政治小生境”的發(fā)育，需要外力的協(xié)同促動，以期大大縮短這一過程。而這一進程，就是針對腐敗現(xiàn)象的制度創(chuàng)新過程。

當然，這一制度創(chuàng)新過程，絕然離不開生態(tài)化的政治理念的指導。制度的合理性在于它的公平，而公平的實現(xiàn)，本質(zhì)上是各種力量博弈的結(jié)果，它最終歸結(jié)為各種力量相互制衡的平行四邊形的斜線。力量不對稱，表達不充分，制定不出合理的制度。因此，實現(xiàn)力量的均衡，表達的充分，是我們當下在制度制定前首先需要確立的理念。*趙平之：《當下，理念比制度更重要》，《社會科學報》2006年11月9日。擴而言之，社會的和諧，取決和體現(xiàn)于社會構(gòu)成的生態(tài)平衡，階級、階層間發(fā)展的生態(tài)平衡。美國政治機制的最大特點，就是始終保持平衡中的穩(wěn)定。美國政治機制的穩(wěn)定性在世界上絕無僅有，兩個世紀以來，它一直是同一部憲法和同樣的機構(gòu)平衡體系。

同時，我們也相信，良好的領域界分，也是減少腐敗的一項政治生態(tài)機制。因為領域之間的界限，就像一堵牢固的墻，能夠有效地阻斷權力的盲目擴張。正是公共領域與私人領域的明確界分，確保公共權力只能限于公共領域，而不能夠?qū)⑵溆|角伸向私人領域，撈取非法的利益。這已經(jīng)為發(fā)達的市場經(jīng)濟國家腐敗現(xiàn)象逐漸減少的實例所證實。在西方工業(yè)國家，經(jīng)濟活動是由私人企業(yè)來進行的。而發(fā)展中國家之所以容易受到政治腐敗的侵襲，正是因為“在這些社會中，公共機構(gòu)起著巨大的和中心的作用，常常左右著經(jīng)濟活動”*[南非]羅伯特·克利特加德：《控制腐敗》，楊光斌等譯，北京：中央編譯出版社，1998年，第2頁。。中國的公共領域恰恰也存在此類問題。比較典型的“管理性腐敗”的爆發(fā)，正是因循計劃性的監(jiān)管大權而生。有監(jiān)管就有反監(jiān)管，而反監(jiān)管往往是通過權錢交易等不同形式的大小腐敗來通融和實現(xiàn)的。甚而至于，如果沒有體制對監(jiān)管機構(gòu)的有效制約，監(jiān)管本身就是腐敗的陷阱，前些年揭開的國家藥監(jiān)局腐敗窩案的蓋子，生動地說明了這一點。近期“莆田系”腐敗案件的爆發(fā)，背后恐怕也有監(jiān)管部門的責任。

在世界范圍內(nèi)，社會政治結(jié)構(gòu)的演變軌跡也證實了領域分區(qū)化、結(jié)構(gòu)扁平化、權力分散化且相互之間互為限制的趨勢。“常見的自上而下的集權化組織形式不再時興。組織結(jié)構(gòu)變得越來越在一個平面上，越來越非集中化?！@樣做，是為了能夠提高適應性和競爭優(yōu)勢。為什么更平面化的、非集中化的組織結(jié)構(gòu)，不論是政治、經(jīng)濟還是其他領域的，可能會更靈活，更能提高整體的競爭優(yōu)勢呢？存在一些涉及許多可變因素和互斥制約因素的困難問題。如將整個問題分成不相重疊的小片來考慮，就可以找到很好的解決方案。”*[美]斯圖亞特·考夫曼：《宇宙為家》，李紹明等譯，長沙：湖南科學技術出版社，2003年，第296-297、319頁。而且，這些制約因素之間的沖突越嚴重，分片方式就越有用。雖然這些結(jié)論都是新的，尚需擴展，但分片方式會被證明為一種強有力的解決復雜難題的辦法。事實上，在生態(tài)系統(tǒng)、經(jīng)濟體系和文化系統(tǒng)的適應性進化過程中，類似分片的解決問題方式，可能是一種最基本的機制。果真如此，分片邏輯可能預示著一種新的設計理念。另外，它也可能是全世界范圍內(nèi)管理復雜組織以及改進復雜機構(gòu)等方面的一個新理念。*[美]斯圖亞特·考夫曼：《宇宙為家》，李紹明等譯，長沙：湖南科學技術出版社，2003年，第319頁。

當下中國社會發(fā)展面臨的重大抉擇，是在制度層次和決策高度上進行自覺的領域界分，然后以此為依據(jù)，對社會發(fā)展諸運行規(guī)則和機制進行職能歸位，讓不同領域的不同運行規(guī)則及其職能各歸其位，各行其職，各負其責。這就像一臺新計算機，使用前必須進行格式化分區(qū)，區(qū)域不同，運行準則和功能不同，因而有條不紊。即使遇到病毒攻擊，也只是對局部區(qū)域造成影響，無礙大局。當然，如果不首先進行格式化分區(qū)，一時也不會影響計算機的運行。但由于體系龐雜，不同準則和功能共處一域，難免紊亂無序，甚至相互沖突，久而久之，隨著內(nèi)存負荷的增加，就會不堪重負，自亂陣腳；一旦遭遇病毒，甚至造成系統(tǒng)癱瘓。計算機遭遇病毒，無非是引起系統(tǒng)癱瘓；社會體系因缺乏領域界分而造成的病毒侵襲，引發(fā)的是整個社會的嚴重的腐敗。這個例子間接地說明，與集中化背道而馳的分散化的領域界分，之于預防腐敗和社會發(fā)展的重要意義。

三、“恐懼生態(tài)學”——黃石公園的狼群與小白楊

白楊樹是一種落葉闊葉樹，到秋天樹葉會變成金色，是美國西部最典型的樹種，但它的數(shù)量長期以來卻一直在減少。不過，自從1995年狼群在絕跡70年后重返美國最著名的國家公園，小白楊樹50多年來首次開始重新生長。顯然，將狼群重新引入黃石國家公園對那里的環(huán)境起了巨大的作用，公園的生態(tài)平衡又開始恢復到50年前那種比較自然的狀態(tài)。難道狼群和白楊樹之間還有某種神秘的內(nèi)在聯(lián)系嗎？

原來，雖然狼群本身對白楊樹的生長沒有直接作用，但它們卻通過科學家所說的“恐懼生態(tài)學”發(fā)揮了作用。

近些年來，這種食肉動物的回歸使公園內(nèi)麋鹿的數(shù)量減少了一半，剩下的麋鹿不再在它們感到特別危險的區(qū)域吃樹的幼苗。這些因素結(jié)合在一起，使更多的樹苗能夠長大，有些達到了一定的高度，就不會再被麋鹿或其他食草動物吃掉了?？茖W家說這種現(xiàn)象顯示了一個頂端為狼等食肉動物的完整自然食物鏈，如何使整個生態(tài)系統(tǒng)受益。自從狼群回來以后，柳樹、棉白楊等其他樹木就恢復了活力，白楊樹也有了活力。*《狼群重返公園，生態(tài)平衡恢復》，《參考消息》2007年7月31日。

好一個“恐懼生態(tài)學”！正是得益于“恐懼生態(tài)學”的作用，小白楊樹50多年來首次開始重新生長，公園的生態(tài)平衡才又恢復到50年前那種比較自然的狀態(tài)。

難道自然界的“恐懼生態(tài)學”，不能給人類的社會政治生活以足夠的啟發(fā)嗎？看看政治生活中不時爆出的貪腐丑聞，不正是發(fā)生于政治生態(tài)鏈產(chǎn)生斷裂或者根本就無從構(gòu)建的政治環(huán)境中嗎？誠然，有政治生活的地方，就不免有腐敗。但就腐敗發(fā)生的幾率和程度而言，政治生態(tài)鏈完整與否，與政治腐敗發(fā)生的幾率和程度，顯然是成反比關系的。從人性的角度看，人都有趨利本性，握有政治權力的人，往往會忘記政治權力的公共性本質(zhì)，不免會權為己謀，權為私謀。這時候，就需要制度性的“政治恐懼生態(tài)學”發(fā)揮阻嚇與制約作用，約束權力擁有者的私欲意圖。

世界上有兩種人性觀：性善論與性惡論?？傮w上講，中國文化崇尚性善論，代表性的言論是孔子的“人之初，性本善”；西方文化崇尚性惡論，基督教的“原罪說”就是一種典型的性惡論。性善論的預設，無疑限制了人們制度和規(guī)則意識的萌發(fā)，阻礙了一國一族的制度與法制建設；性惡論的預設，則無疑促進了人們制度和規(guī)則意識的生成，推進了一國一族的制度與法制建設。筆者既不認同性善論，也不贊同性惡論。前者把人看得太過美好，所以我們在日常交往中有時不免上當受騙；后者又把人看得太過丑陋，所以我們在日常交往中又不免時時有戒懼心理。我認為，從中庸的角度看，人性既不那么美好，也沒有那么丑惡，“人性本私”。為何在中國人的文化場域里，時不時會見到對“大公無私”的強調(diào)，而不是反過來，要求人們“大私無公”呢？這一現(xiàn)象難道不值得我們深思嗎？它說明人天生就有自私性，但私并非惡。一個人，自從在其成長過程中有了“人——我”認知的界分，就產(chǎn)生了私欲性，就有把身邊的東西“據(jù)為己有”的私性意識。但“自私”不能說是個完全壞的東西，保護和利用得當，“自私”就是生產(chǎn)力，就是人類社會發(fā)展的原動力。所以，必須通過一系列的制度設計，保護人們的合理合法的私性權利和私有財產(chǎn)，但同時又限制人的私性的越界膨脹，以免傷及他人的合法利益；而不是像我們曾經(jīng)天真地相信和實踐的那樣，試圖去消滅人的私有天性，消滅私有制，造成社會生產(chǎn)力的大破壞，侵害了人的基本生存權。也就是說，這一系列的制度設計，在基本理念或者是宗旨上，對于公民及其所屬團體的法律權利，它是以保護為原則的；而對于公共權力及其行使者，它是以限制和引起恐懼為原則的。

為何一些發(fā)達國家的政治腐敗案件發(fā)生較少，且程度較輕？蓋因這些國家經(jīng)歷數(shù)個世紀的現(xiàn)代政治制度尤其是民主制度的洗禮，已經(jīng)形成了相對完備的、針對公共權力的“政治恐懼生態(tài)機制”，從源頭上預防著政治腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

所謂“政治恐懼生態(tài)機制”，簡單地說，就是一個完整的、環(huán)環(huán)相扣且相互制約的政治體系生態(tài)鏈的穩(wěn)定存在。這一生態(tài)鏈的穩(wěn)定存在，能夠滿足政治系統(tǒng)的健康運行，進而使整個政治系統(tǒng)受益。在這一生態(tài)系統(tǒng)中，諸子系統(tǒng)或要素在客觀上互為負有監(jiān)控責任的“第三方”，監(jiān)控政治系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)。*近些年，筆者一直在從事政治生態(tài)理論的研究。這一理論試圖運用生態(tài)學的方法論原則，揭示和把握政治現(xiàn)象及其本質(zhì)。我們把“政治恐懼生態(tài)機制”看作是政治生態(tài)學所研究的“政治生態(tài)機制”之一。

《黃帝內(nèi)經(jīng)》有言：“不治已病治未病?！卑ㄎ床∠确馈⒁巡》雷?、已變防漸等多個方面的內(nèi)容，亦即要求人們不但要治病，而且要防病，不但要防病，而且要注意阻擋病變發(fā)展的趨勢，并在病變未產(chǎn)生之前就想好能夠采用的救急方法。就是說，治病的原則應立足于積極的預防，防患于未然。否則，等病入膏肓，再手忙腳亂地投醫(yī)，就晚了。治理腐敗亦同此理。只有通過制度化的機制積極預防和阻嚇，才能取得事半功倍之效。

魏文王問扁鵲曰：“子昆弟三人，其孰最善為醫(yī)？”扁鵲曰：“長兄最善，中兄次之，扁鵲最為下。”魏文侯曰：“可得聞邪？”扁鵲曰：“長兄於病視神，未有形而除之，故名不出於家。中兄治病，其在毫毛，故名不出於閭。若扁鵲者，鑱血脈，投毒藥，副肌膚，閑而名出聞於諸侯。”*《魏文王問扁鵲》，《史記·鹖冠子》世賢第十六。這說明，治病救人，事后控制不如事中控制，事中控制不如事前控制。防腐治腐也應學習采行扁鵲長兄之醫(yī)道，對腐敗“未有形而除之”，而不學扁鵲“鑱血脈，投毒藥，副肌膚”，事倍而功半。

因此，中國機構(gòu)改革的當務之急，是建立獨立的政治、經(jīng)濟監(jiān)管生態(tài)體系，建立體制內(nèi)與體制外并舉的政治生態(tài)恐懼機制，實現(xiàn)權力組織架構(gòu)的生態(tài)化設置，阻嚇腐敗于萌芽狀態(tài)。

四、政治生態(tài)恐懼體系的構(gòu)想

政治生態(tài)恐懼體系包括體制內(nèi)政治生態(tài)恐懼體系和體制外政治生態(tài)恐懼體系。

從肌體的生物學存在角度看，某一肌體的生存，取決于其良好的免疫力。良好的免疫力，使肌體清楚地識別“自己”與“非己”抗原，對“自己”抗原形成天然免疫耐受，對“非己”抗原排斥攻擊。因此，免疫作用的對象是具有抗原性的異物。具體而言，免疫具有三大生理功能：防御——抵抗病原體的侵襲；自穩(wěn)——及時清除體內(nèi)衰老、損傷的細胞(自穩(wěn)功能紊亂，會導致過敏及自身免疫疾病)；監(jiān)視——及時識別、清除體內(nèi)突變細胞。免疫系統(tǒng)由免疫器官、免疫細胞和免疫分子組成。

良好的免疫力，就是肌體的“自凈力”。但是，這種免疫力和自凈力，往往因為肌體的結(jié)構(gòu)原因而受損。此時，就需要來自肌體外的“他凈力”，幫助肌體行使免疫功能，完成自凈力不能完成的任務。當然，這是以肌體的生態(tài)開放性為前提的。開放性建立起肌體與外部環(huán)境的信息溝通和能量交換關系，使他凈力得以通過這種關系機制發(fā)揮作用。因此，就任一肌體而言，其生命力的長短取決于其開放程度，以及其自凈力與他凈力的平衡程度。政治生態(tài)學無疑是把政治體系看作一個類似于肌體的有機開放系統(tǒng)，在其自身體系與外部環(huán)境保持持續(xù)而穩(wěn)定的物質(zhì)、能量與信息的交換過程中，通過二者之間的交互作用，構(gòu)建起良好的政治生態(tài)恐懼體系。

(一)體制內(nèi)政治生態(tài)恐懼體系的構(gòu)設

1.改革執(zhí)政黨的內(nèi)部監(jiān)督機制，實行黨的代表大會的常任制，并賦予紀委體系以相對獨立性。

黨代表大會是同級黨組織的最高權力機關和最高監(jiān)督機關，是實施黨內(nèi)民主的重要機制和場所。因此，只有改革現(xiàn)行黨代表大會的非常任制為常任制，使黨代表的職能得以連續(xù)性、持續(xù)性、穩(wěn)定性地發(fā)揮，才能夠更好地限制黨的各級委員會及其主要成員的權力，落實對權力執(zhí)行機關的日常監(jiān)督。

相對而言，紀委體系架構(gòu)的改革更富成效。黨章賦予紀委以“協(xié)助黨的委員會加強黨風建設和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”的職能。黨的七大、八大和十一大黨章規(guī)定，各級紀委在同級黨委領導下工作；1980年2月，中央批準地方紀委改為受同級黨委和上級紀委雙重領導，但以同級黨委領導為主；十二大黨章規(guī)定地方紀委在同級黨委和上級紀委雙重領導下進行工作，不再沿用以同級黨委領導為主的表述。中共中央《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》規(guī)定：“加強上級黨委和紀委對下級黨委及其成員的監(jiān)督，健全上級黨委對下級黨委常委的經(jīng)常性考察和定期考核機制。加強常委會內(nèi)部監(jiān)督，主要負責人要自覺接受常委會成員的監(jiān)督。加強同級紀委對常委會成員的監(jiān)督。充分發(fā)揮黨代表大會代表的作用，探索建立同級黨代表大會代表、全委會對常委會工作進行評議監(jiān)督的制度?！钡牵诂F(xiàn)行的紀委在人事和財政上對同級黨委與政府有關聯(lián)關系的狀況下，上述規(guī)定怎么落到實處，還有不少亟待解決問題。紀委系統(tǒng)在人事和財政上的垂直化運作，是強化其監(jiān)督職能的唯一出路。2004年，黨的十六屆四中全會決定提出了“減少地方黨委副書記職數(shù)，實行常委會分工負責”的要求。根據(jù)這一精神，從2006年1月開始，在省級黨委換屆過程中，省委副書記這一層級便開始削減，新任命的省紀委書記不再像過去通常所安排的那樣擔任省委副書記，而是只擔任省委常委。 從表面上看，這一變動似乎使紀委又回到了2001年之前的狀態(tài)，降低了紀委的地位，但實際上由于中央掌握了省紀委書記的提名權和任命權，削減了地方黨委對地方紀委的影響，使得紀委書記的獨立性和分量得到加強，其實際效果也許會大于紀委書記由同級黨委副書記兼任的橫向管理模式。況且在常委分工負責的情況下，減少省委副書記這樣一個層級，對于提高紀委的監(jiān)督檢查效率，優(yōu)化紀委的工作環(huán)境，是有利的。但這一規(guī)定還沒有上升到法規(guī)的層面。黨的十八屆三中全會決定第36條強調(diào)，“改革黨的紀律檢查體制，健全反腐敗領導體制和工作機制”，“推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導”。《黨的紀律檢查體制改革實施方案》作為其實施路線圖，首先給出了改革的“第一落點”，即“建立健全下級紀委向上級紀委報告工作制度”，并明確提出了“五項制度”，即定期報告制度、專題報告制度、即時報告制度、約談制度、處置反饋制度，以要言不煩的方式基本覆蓋了紀委工作面和主要業(yè)務鏈，進一步明確了上級紀委對下級紀委工作的知情權、話語權和指導權。尤其是，在堅持黨管干部原則的基礎上，《實施方案》明確了領導干部任免的垂直架構(gòu)：“紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。”這就在組織人事制度上，界分和渠化了紀委的隸屬關系，對于其政治生態(tài)制約職能的正常發(fā)揮，意義非凡。

2.改變?nèi)舜蟠淼臉?gòu)成成分，強化代議機關的監(jiān)督職能。

作為最高國家權力機關、立法機關和監(jiān)督機構(gòu)，人大代表人民依法監(jiān)督政府工作，對政府工作提出建議和批評，監(jiān)督政府對于行政權力的行使。但是，它的監(jiān)督職能并未得到充分的體現(xiàn)和發(fā)揮，與其最高權力機關的地位不相匹配。其主要原因在于，人大代表很大一部分來自政府官員,這種組成結(jié)構(gòu)自然削弱了代議機關對政府的監(jiān)督力度。這就像是在足球場上，踢球者既是球員又當裁判，一身二任，等于是自己約束自己的行為，其效果可想而知。從反腐敗的角度看，人大的職能是代表人民行使對政府機關的監(jiān)督，因此它屬于“異體監(jiān)督”，就好像醫(yī)患關系，醫(yī)生給病人看病，因為病人是“他者”，醫(yī)生才能客觀診斷，針對病勢果斷下藥；行政官員變身人大代表，一身二任，就成了“自體監(jiān)督”，就好像醫(yī)生給自己看病，怎能客觀診斷？又怎能針對病勢果斷下藥？從最大程度上發(fā)揮全國人大最高權力機關、立法機關與監(jiān)督機關的職能的要求出發(fā)，必須改變代表成分的構(gòu)成，在法定層面，按照社會各界別、職別的人口比重，設定各界代表的比例數(shù)目，并大幅減少官員的成分。

與之相關，目前人大的監(jiān)督力度的不足，還體現(xiàn)為行政問責制問責主體模糊的問題。我國《憲法》第3條、第128條明確規(guī)定由人大產(chǎn)生的行政機關、審判機關、檢察機關要對人大負責。當然，各級人大要通過立法落實憲法和法律賦予它的多項剛性監(jiān)督問責手段的運用，如特定問題調(diào)查、質(zhì)詢、罷免等權力。但遺憾的是，目前的問責主體仍主要是行政部門，行政問責主要還是局限于行政部門內(nèi)部的上下級之間，在監(jiān)督性質(zhì)上仍屬于自體監(jiān)督，而不是法定的人民代表大會及其常設機構(gòu)，這無疑大大削弱了問責的力度和公信力。從權能歸屬上看，人大無疑應強化其作為最高權力機關的監(jiān)督職能，面對一些社會影響惡劣的重大社會政治事件，對直接相關的行政責任人，人大應啟動其監(jiān)督職能和機制，依法行使質(zhì)詢權，追究責任人的責任，否則，人大就有不作為之嫌。但是，正如上述，人大代表構(gòu)成成分的官員化，無疑束縛了其法定權能的正常行使。

相比之下，政協(xié)委員更多地來自民主黨派、無黨派和民營經(jīng)濟人士，顧慮較少，沒啥負擔，有什么就說什么，是什么就說什么，批評往往一針見血和切中時弊，似乎更接近監(jiān)督的本義。而政協(xié)委員一般都是每個界別中的精英，文化精英、經(jīng)濟精英、體育精英、科技精英、學術精英，精英參政議政，這種相對強勢的身份就給了他們參政議政相對強勢的理解，意識到自己是被推選出來監(jiān)督政府的,也就不會有下級心態(tài)，不會總是看領導臉色說話。掌握著各種社會資源的他們，有勇氣為本群體利益代言；整體的高素質(zhì)，也使他們有能力做出一些批評和提出有價值的建議。*曹林：《委員為什么比代表更敢言》，《山西晚報》2009年3月10日。

3.改革行政監(jiān)察體系，改變一府兩院的現(xiàn)行權力架構(gòu)，賦予兩院以相對獨立性。

在打擊腐敗方面，沒有什么比透明、輿論和不偏不倚的第三方執(zhí)行者更有效。典型的例子是新加坡的反腐經(jīng)驗。從1959年政府成立，新加坡就在腐敗沒有蔓延之前予以根絕。他們加強了反腐敗法律的制訂，賦予貪污調(diào)查局強大的權力，對在薪水之外擁有不明來源資產(chǎn)的官員進行調(diào)查。在法律面前，官員必須證明自己的財富并非貪污所得。我們的腐敗問題日趨嚴重，從司法體制角度看，就在于缺乏一個類似新加坡那樣相對獨立的、健全的、因而強有力的司法制度。目前的司法制度不能令人滿意的地方，主要集中于司法機關的雙重隸屬關系——業(yè)務上以及人事上由上級機關指導、監(jiān)督和管理，同時，地方政府負責財政保障。這種體制，使得司法權地方化的趨勢日益嚴重，這是亟待解決的司法痼疾。此前有很多專家認為，目前我國的地級和縣級法院的財政都由同級政府承擔，由于財權掌握在地方政府手中，這在一定程度上會影響到司法公正。建議將地方法院的財政統(tǒng)一交由省財政來承擔，省法院和最高法院的財政由國家承擔。

完善司法制度，提高法院的威望和獨立性至關重要。因為法律層面的反腐敗措施及其效率，都取決于司法體系的獨立性。這還是前面所涉及的領域界分的問題。諸多司法腐敗屬于權力占有者之間缺乏制度性區(qū)隔的體制性腐敗。如本該作為第三方公正審判的法官，同替當事人說話的律師之間缺乏制度性區(qū)隔，從而形成了法官、律師間的相互利用狀態(tài)。在法律訴訟中，律師處于弱勢地位，而很多時候法官的裁判具有很大的隨意性，這就給了法官上下其手的機會。律師乃至當事人都會明白，案子的勝負并不取決于法律和事實上的規(guī)定，在很多情況下，取決于法官個人的偏向或者是更高權力官員的干涉。

當然，司法機關相對獨立，也會出現(xiàn)司法機關濫權的腐敗問題。所以，必須有相應的制度設計來監(jiān)督司法機關。比如說，完善涉法涉訴信訪案件受理、交辦、核查、督查、終結(jié)機制。大力推廣涉法涉訴非正常信訪案件公開聽證制度，完善涉法涉訴案件的錯案糾正、執(zhí)法過錯責任追究制度。對涉法涉訴信訪案件中反映執(zhí)法人員徇私枉法、失職瀆職的突出問題，建立檢察機關核實調(diào)查制度。

4.行政系統(tǒng)制度體系的垂直建構(gòu)和垂直運作。

自20世紀90年代初期以來，中國一直執(zhí)行的一項戰(zhàn)略就是，依賴快速的經(jīng)濟增長維持穩(wěn)定。然而，這種戰(zhàn)略有著巨大的延時成本。這一戰(zhàn)略雖然促進了經(jīng)濟增長，但它阻礙了法治進步和文明社會的發(fā)展。對社會穩(wěn)定的沉迷大大削弱了管理部門的能力，使之難以管理更具活力、更復雜的經(jīng)濟，而且無法監(jiān)督自己的代理人，這些人擁有巨大的權力，但卻不對公眾負責。

讓問題變得更糟的是，這種管理模式讓地方官員擁有了太多的權力，而剝奪了一些關鍵性管理機構(gòu)的自主權。所以，理論上說，我們擁有無數(shù)旨在讓其食品、藥品和消費品更安全的法律和法規(guī)，管理機構(gòu)可能也有名義上的權力和授權。但事實上，此類監(jiān)管機構(gòu)很多是無效的，因為它們的關鍵人員都是由地方上的官員任命的，因而自然為地方上的利益服務。

這種局面造成了兩個沖突。從制度上來說，一個監(jiān)管機構(gòu)的任務就是確保產(chǎn)品的安全，但地方官員更關心當?shù)氐慕?jīng)濟增長，因為他要借此來升職。所以，地方官員更愿意允許他管轄范圍內(nèi)的公司——納稅者和就業(yè)機會的創(chuàng)造者——從事監(jiān)管者認為有害的活動，例如污染和生產(chǎn)不安全或者假冒的產(chǎn)品。由于地方官員和監(jiān)管者之間存在不平衡的政治權力，所以這些地方官員通常更易為所欲為。

當?shù)胤焦賳T能夠從這些經(jīng)濟活動中獲利時，就出現(xiàn)了第二個沖突。為了尋求保護，企業(yè)主會用金錢和公司股份賄賂地方官員。結(jié)果，公司生產(chǎn)的有害產(chǎn)品對于地方監(jiān)管人員來說，就成了碰不得的產(chǎn)品。

不解決廉政建設的制度缺位問題，或者是設計出了廉政制度，設若這一制度不能夠?qū)崿F(xiàn)垂直運作，地方政府就會基于自身利益，以及其對相關部門人、財、物的掌控而形成的干預，使廉政制度陷入尷尬境地。

5.完善民主機制，實現(xiàn)決策公開和決策民主。

上述幾個方面的體系構(gòu)設，每一項都與民主機制息息相關。民主才是根本和前提。民主就是約束公共權力、保護公民的利益和自由權利的制度機制。民主對于政府是治理方式，對于人民是現(xiàn)代政治生活方式，標示著生活品質(zhì)。沒有民主以及相應的法治保障的生活，很難說是一種安全的、有尊嚴的生活。

民主制是社會與人性自然進化的邏輯結(jié)果。比較而言，傳統(tǒng)專制政治是賴于有限的個人理性，以專制者的個人喜好，借助高壓態(tài)勢，自上而下管控眾人之事；現(xiàn)代民主政治，則是集合相對無限的眾人的理性，眾人制定游戲規(guī)則，然后委托代理人，依法律規(guī)則管理眾人之事。前者，權力“天賦”；后者，權力民賦。前者，權力單向運作；后者，權力雙向互動。因此，后者更富科學性和人文性，內(nèi)含糾錯機制，更具生態(tài)可持續(xù)性，而為現(xiàn)代社會所信仰和追求。但即使是民主制度，也離不開監(jiān)督與制衡。凡是政治權力，不論其來源如何，無不具有擴張性，被濫用以謀取私利。因此，必須設計和構(gòu)建起一個相對完善的政治生態(tài)系統(tǒng)，以形成對于政治權力的制約，這是政治生態(tài)學的民主觀。*劉京希：《如何看待民主的困境及其前景——基于政治生態(tài)學的視角》，《學習與探索》2016年第1期。就此而言，民主決不是給少數(shù)權勢人物錦上添花，安排他們當人大代表、政協(xié)委員，那不是發(fā)展民主。民主就是人民參與公共事務，對權力進行監(jiān)督、制衡，因此，人民應該有“知”的權利，知情而后才談得上參與。

腐敗問題同其他諸多政治問題一樣，要得到徹底解決，最終還是要歸結(jié)到發(fā)展政治民主的根本環(huán)節(jié)上來。從某種層面上看，目前的腐敗問題在某種程度上還是一個制度性問題。只要腐敗的制度性根源和條件不除，而只是忙于革除腐敗的毒苗，看起來轟轟烈烈，但效果未必佳，就只會是“腐風吹又生”。 其實，找到腐敗的源頭并不難，難的是在現(xiàn)有體制下，如何堵住這一源頭。因此，制度性腐敗，還得要靠制度性對策才能根除。這就需要把對干部的選拔和監(jiān)督置于陽光之下，眾目睽睽之中，以改變和消除產(chǎn)生腐敗的制度環(huán)境與條件。

(二)體制外政治生態(tài)恐懼體系的構(gòu)設

1.發(fā)展民間社會組織，形成來自民間的自組織社會監(jiān)督力量。

假如一個國民，生下來就只有被動接受的權利，而對自己國家的發(fā)展沒有建議、討論、質(zhì)疑和監(jiān)督的權利，沒有作為社會之主人的主體性權利，這樣的國民對國家是缺乏歸屬感和認同感的。相應地，這樣的社會就是專制社會。與之相反，一個成熟的公民社會，會提供讓社會精英與具有自覺意識的公民參與公共事務的平臺。各類政治團體也踴躍拉攏這樣的精英和公民，吸收新鮮血液。只有這樣，社會才有活力，國家才有凝聚力，執(zhí)政者才有認同度。而專制社會總是排擠、打擊精英，使真正優(yōu)秀的人才懷憂喪志、遁入空門，甚至走上偏激或者對抗的道路。

自21世紀初以來，中國歷史進程的一個重大變化，是從注重經(jīng)濟建設向經(jīng)濟建設與社會建設并重的方向轉(zhuǎn)變。但這種轉(zhuǎn)變，更多的是從強調(diào)經(jīng)濟效率向效率與公平并重轉(zhuǎn)變，但在公民的社會與政治權利建設方面，仍存在明顯的不足與缺憾，有時社會個體的公民權利殘缺不全，甚至遭受公權力的侵害。

公民權利建設，既是社會建設的重要內(nèi)容，也是政治建設的重要內(nèi)容。在實踐上切實解決公民權利的落實和對政府權力的監(jiān)督問題，應盡快納入社會建設與政治建設的議事日程。我們過去一直對權利和權力的性質(zhì)、運行機制、變化趨勢研究不夠，以致兩方面落實得都不好，現(xiàn)在必須解決這些問題。權利建設的主要內(nèi)容之一，在于公民權利建設，其中的要害，是實現(xiàn)憲法所規(guī)定的公民權利的無障礙運作和實在的司法保障。在社會快速發(fā)展過程中，政府權力與公民權利往往形成矛盾甚至對立關系，政社矛盾已經(jīng)上升為社會發(fā)展的主要矛盾。而且，在這種矛盾關系及其博弈中，公民的個人權利往往成為社會發(fā)展和政府權力的犧牲品。面對強大的政府權力，失去司法保障的公民權利，可以想象，是何等的微不足道。

與之相關，在社會體制的層面，公民及其組織——社會團體，還遠未成為監(jiān)督與制約腐敗行為的自組織社會監(jiān)督力量。我們還沒有真正找到或者說忽視了社會團體作為體制性力量進入監(jiān)督與制約體系的途徑和方法。也就是說，公民及其團體作為社會監(jiān)督的力量，還遠遠未被視為獨立的第三方力量。尋找一種制度機制，并通過這一機制，把民間社會團體組織與整合起來，使之參與政府政策的制定與執(zhí)行，并以第三方的立場，對政府行為進行評估與監(jiān)督，無疑會大大增加政府的誠信度和政策的執(zhí)行力，大大減少腐敗行為發(fā)生的幾率。這里的前提，是從法律角度對民間社會團體的賦權。權力與權利構(gòu)成一對矛盾，公民及其團體手中的權利擴大了，政府手中的權力相應地就變小了，就受到了更大的制約，其濫權與腐敗的可能性，自然就會大為降低。在制度環(huán)境已經(jīng)確定的情況下，要求權力做得越多，我們付出的權利也就越多。為什么不把更多的公共事務留給以權利為主體的公民社會，交給第三方，以減少政府的事權，進而減少其行政腐敗的機會呢？

2.在法律層面保護網(wǎng)絡政治生態(tài)恐懼機制。

有統(tǒng)計顯示，在內(nèi)地每天有大約3000個新網(wǎng)站誕生，每月有600多萬新網(wǎng)民涌現(xiàn)。由于網(wǎng)絡正在成為民間反腐的有威力的陣地，因此網(wǎng)絡反腐越來越普遍，網(wǎng)絡反腐的影響力越來越大。從官員們借“考察”名義出國觀光、公款消費，到抽名煙戴名表，再到公款按摩，不一而足，都是由網(wǎng)民揭露的。網(wǎng)絡的無處不在，網(wǎng)民在這一系列事件中的不凡表現(xiàn)，以及網(wǎng)民作為一個群體的不斷壯大，顯然已經(jīng)使之成為一種不可忽視的社會力量。甚至有的地方，網(wǎng)民被選為地方人大代表。自由攝影師張曉理就被選為河南省洛陽市人大代表。這表明，政府注意到了他在網(wǎng)上所做的事。

一個顯而易見的趨勢是，網(wǎng)絡監(jiān)督力量已經(jīng)超越報紙、期刊等紙媒，也正在超越廣播、電視等視聽媒體，成長為最令腐敗分子懼怕的體制外反腐機制。怎樣鞏固和擴展這樣一種新型的民間反腐力量呢？從政府的角度看，首先要對網(wǎng)絡力量有一個正確的認識，認識到它是一種健康的社會力量，是清除政治肌體上的有害細菌、保障政治肌體健康運行的“啄木鳥”，啄的時候感覺有些疼，但過后會讓肌體更康健?；谶@樣的正確認識，其次應該通過立法的形式，保障網(wǎng)民對于政治運行的知情權、話語權、參與權和監(jiān)督權，使之更加合法地、有的放矢地行使監(jiān)督權，而不是像時下通過“小道消息”等非正規(guī)渠道，無序地行使監(jiān)督權，如此呈現(xiàn)的民意狀態(tài)，對執(zhí)政者及其政府形象的認知和塑造，有百害而無一益。

那么，網(wǎng)絡作為一種政治生態(tài)恐懼機制，其最令濫權者恐懼之處在哪里呢？

首先是它的無處不在。它是“看不見的戰(zhàn)線”，腐敗分子無以防備。有調(diào)查資料顯示，88%的受調(diào)查者通過網(wǎng)絡密切關注各種事件的后續(xù)發(fā)展，近82%的受調(diào)查者認為互聯(lián)網(wǎng)是民主建設的一條新途徑。從南京高價煙局長被免職直至被司法調(diào)查，到“雷公”雷政富被立案調(diào)查，一系列反腐案件的曝光，無不拜網(wǎng)絡力量所賜。而今，隨著移動終端的普及，網(wǎng)絡反腐的利器更是進一步深入到社會的每一個角落，成為舉報貪腐、收集證據(jù)的利器。

其次是它的無時不在。它是“實時監(jiān)控”，到處都是反腐的網(wǎng)民“電子眼”，腐敗分子無所遁形。把要尋找的特定人物的個人信息公布在網(wǎng)絡上的所謂“人肉搜索”，就是網(wǎng)民的“電子眼”?！叭巳馑阉鳌币呀?jīng)讓一些腐敗分子如坐針氈，食不甘味，寢不安夢。這些移動終端不僅方便公眾進行實時監(jiān)督，也使貪腐行為無所遁形。政府官員的許多違規(guī)違紀行為，比如公車私用、會所聚餐等，多是公眾通過微信、微博等平臺予以曝光的。

再次是它的全員動員。2016年1月22日中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心發(fā)布《第37次中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》，截至 2015 年 12 月，中國網(wǎng)民規(guī)模達 6.88 億，全年共計新增網(wǎng)民 3951 萬人?；ヂ?lián)網(wǎng)普及率達到 50.3%，超過全球平均水平 3.9個百分點，超過亞洲平均水平 10.1 個百分點。網(wǎng)民個人上網(wǎng)設備進一步向手機端集中，90.1%的網(wǎng)民通過手機上網(wǎng)，手機網(wǎng)民規(guī)模已達 6.20 億。*中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心：《第37次中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》,http://www.cnnic.com.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/201601/P020160122469130059846.pdf.因此，在以移動終端為主體所構(gòu)設的網(wǎng)絡環(huán)境下，說網(wǎng)絡反腐是“全民皆兵”，絲毫不為過。此時，每個網(wǎng)民都變身為斗士，每人一塊“板磚”，每人一口唾沫，足以讓腐敗分子身敗名裂。網(wǎng)絡雖然是虛擬世界，但其從現(xiàn)實到虛擬再到現(xiàn)實的雙向互動性和溝通性，對腐敗分子而言，卻是足以令其現(xiàn)形的活生生的現(xiàn)實世界。

但是，網(wǎng)絡反腐也暴露出它的局限。首先，受限于政府信息公開程度的不足。政府信息公開是踐行民主政治的先決條件，這是民主體制的通則。在民主體制下，不管是直接民主如公民表決式民主、直接選舉式民主，還是間接民主如代議制民主——議會或人民代表大會，公民進行政治參與，行使民主權利，必得在政府信息公開的前提條件下方可進行。而對于公共權力的監(jiān)督，更加離不開政府信息的公開透明?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》已經(jīng)2007年1月17日國務院第165次常務會議通過，自2008年5月1日起施行。盡管該條例所稱政府信息，僅限于行政機關在履行職責過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的信息，并不包含一屆政府的產(chǎn)生過程的相關信息，但我們不得不說，這已經(jīng)是一個重大的制度性進步。只是，由于制度屬于條例性質(zhì)，而不是法律條文，存在強制性不足的缺憾，“應當”的成分多于“必須”的成分，所以，在具體的實施過程中，難免存在“選擇性公開”的現(xiàn)象。對于事關反腐的公務人員個人財產(chǎn)申報制度，雖然已經(jīng)實施，但由于缺乏跨行業(yè)、跨部門的統(tǒng)一的網(wǎng)絡平臺，以及個人隱私的界定難題，使得這些申報和內(nèi)部公示，并未達到社會性的信息公開的程度，公民無法通過相應的平臺確認其真實程度，這也就嚴重削弱了公民參與網(wǎng)絡反腐的力度。

它山之石，可以攻玉。德國女總理默克爾2007年訪華的時候，在南京期間，她沒有入住南京索菲特銀河大酒店頂層四千多平米、可以盡覽南京全景的總統(tǒng)套房，而是住在面積只有七百多平米的普通套房。一個堂堂富國的總理如此儉樸，不僅讓中方接待人員、酒店員工頗感意外，也讓那些樂于公款吃喝玩樂的中國官員汗顏?！栋拈T日報》就此指出，德國總理不住總統(tǒng)套房而住普通套房，除了個人原因，更重要的是制度使然。在德國，公務消費奉行“零容忍原則”，任何鋪張浪費都不可容忍，都可視為腐敗。德國對官員的公務消費有著嚴格限制和監(jiān)督，總理自然也不例外。比如德國官員的消費清單是公開的，公眾隨時可以查詢。如果有官員大肆揮霍公款，那他面臨的將不僅僅是輿論的質(zhì)疑，很可能因此丟官甚至鋃鐺入獄。*中新社：《制度使默克爾不住總統(tǒng)房 讓中國官員汗顏》，《澳門日報》2007年8月31日。

其次，網(wǎng)絡反腐權缺乏法律保護。網(wǎng)絡作為信息時代最偉大的發(fā)明，正在深刻地改變著人們的日常生活，它還日益成為一個重要的政治場域。公民網(wǎng)絡參政議政，既是政治生活在網(wǎng)絡時代的新變化，也是公民行使憲法權利，參政議政的新途徑。近年來，公民通過網(wǎng)絡發(fā)表意見，不僅直接導致了個別事件的正確處理，還不斷推動著社會文明的進程，帶來了政治生態(tài)和法治環(huán)境的改善。但是，與之形成巨大反差的是，因網(wǎng)言獲罪的消息也時常見諸媒體。從“高唐網(wǎng)案”到“王帥帖案”，再到“王鵬錯案”，等等，說明在一個深具“官本位”傳統(tǒng)的權力化社會，完成建設現(xiàn)代法治國家的使命是何等艱巨。我們所指公民網(wǎng)絡反腐權利缺乏法律保護，不僅僅是指缺乏部門法的保護，如反腐法規(guī)不完善，尤其是網(wǎng)絡反腐法規(guī)付之闕如；根本上說，是指憲法權威一直沒有得到公共權力的應有尊重。而個中原由，在于缺乏一個護憲機制，來維護憲法的神圣權威。

我們之所以強調(diào)對公民權利的司法保護，是基于以下的事實與思考：在憲法和法律的層面，當下中國公民并不缺乏基本的公民權利，像生存權、發(fā)展權以及必要的自由權利，憲法和相關法律都有明確界定。我國現(xiàn)行憲法第35條明確規(guī)定了公民享有“言論自由”，這是公民網(wǎng)絡表達權的最高法律保障。但為何在現(xiàn)實生活中屢屢發(fā)生公民權利被國家權力侵害的事件？蓋因在具有深厚官本位文化傳統(tǒng)的中國社會，權為誰所謀、權為誰所用的問題，并未根本解決。在權與法的較量中，憲法與法律在政治權力面前，缺乏文本上所強調(diào)的權威；面對政治權力的挑戰(zhàn)與侵害，因為缺乏制約機制，憲法與法律顯得有些無助。既有的司法體系，因為體制結(jié)構(gòu)上的原因，面對政府權力在事實上所形成的對憲法和法律的侵害，以及與之相關的對公民權利的侵害，也顯得無能為力。甚而至于，在公共權力包括司法權力的行使者看來，法律不過是權力的護持，而不是對權力的限定。如何扭轉(zhuǎn)這種尷尬狀況？建立獨立的護憲與司法審查機制，是唯一的可行之途?；蚩筛母铿F(xiàn)行司法體制，賦予其護憲與司法審查的職能，相應地，強化其組織結(jié)構(gòu)及人、財、物供給體系的獨立性，切斷其與政府權力體系的千絲萬縷的聯(lián)系，使其真正成為有獨立的賦權的、具有明確的權力監(jiān)督職能的司法體系，使之形成相對獨立的“第三方”力量，進而起到平衡政治生態(tài)環(huán)境的作用。

五、結(jié)語

無論是社會體制，還是政治體制，凡是集中體制，都具有非生態(tài)性。而正是其非流動性和集權狀態(tài)，易導致腐敗。權力相對集中而強勢，當公民個人應有的法定權利遭受公權力的侵害時，難以找到秉持正義的后援力量，這使得社會在各個方向都有走向極端的可能。權力集中讓社會可以迅速地朝著某個方向邁進，但是個人權利的缺乏，意味著在這樣的時候，聽不到社會作出的反應，因而就不清楚這樣的方向性選擇是否與社會的總體期望相吻合。這樣的體制，所呈現(xiàn)出的是單向的、發(fā)散式的權力運行狀態(tài)，因為缺少生態(tài)回路而不能形成對權力的相應制約和及時回饋。即使有所回饋，也因體制的向上負責性，使得下級在多數(shù)情況下，選擇報喜而不是報憂，底層真實的聲音從而被徹底消彌于無形，體制性的腐敗也在所難免。

相反，在民主體制下，個人擁有體制上的話語權，個人是體制及其決策的“回音壁”，而不是“消聲器”。從政治生態(tài)理論的角度看，民主體制是個完整的閉環(huán)形生態(tài)回路，政策或者決策能夠沿著這個回路，不間斷地形成反饋，從而持續(xù)地校正和修正著政策、決策與公務人員的公務行為。同時，民主體制的權力分散本性，還使政治決策等權力行為，總是處于“第三方監(jiān)控”的狀態(tài)，很好地避免著體制性腐敗的爆發(fā)，而不至于造成社會性的重大失誤。

當然，有政治生活的地方，就不免有腐敗。但就腐敗發(fā)生的幾率和程度而言，制度性政治生態(tài)鏈完整與否，與政治腐敗發(fā)生的幾率與程度，顯然是成反比關系的。從人性的角度看，人都有趨利本性，握有政治權力的人，往往會忘記政治權力的公共本質(zhì)，不免會權為己謀，權為私謀。這時候，就需要制度性的“政治恐懼生態(tài)學”發(fā)揮阻嚇與制約作用，約束權力擁有者的私欲意圖。此時，制度性的第三方的獨立而權威的存在，對于遏制腐敗，就顯得尤其重要。而以發(fā)揮“第三方”社會責任為己任的獨立的司法體系的建構(gòu)，無疑是“政治恐懼生態(tài)機制”建構(gòu)不可或缺的重要組成部分。而從根本上說，完善民主制度，賦予民主的主體——公民——以“第三方”的社會責任，利用公民及其代表手中所掌握的選舉、罷免、彈劾、質(zhì)詢、聽證等公民權利，約束權力代理者的權力行為，阻嚇與制約權力代理者的越權言行，當是“政治恐懼生態(tài)機制”建構(gòu)的最高境界。

責任編輯：李宗剛

Constructing a Perfect Political Ecological Chain System:On the “Fear Ecology” of Corruption

Liu Jingxi

(Editorial Department ofLiterature,HistoryandPhilosophy，Shandong University, Jinan Shandong, 250100)

Where there is political life, there is corruption. But in terms of its probability and extent, the integrity of the institutional political ecological chain, occurrence probability and degree of political corruption, are of inversely proportional relationship obviously. Man is with an interest tendency in nature, those in power often forget its public attribute, and they inevitably use it for their own personal and private ends. For this, there needs to be a system of “political fear ecology” to play a deterrent role and to constraint the private desires and attempts of the dictator. The existence of independence and authority of the third-party is “the ecological mechanism of political fear”. And the construction of the independent judicial system playing the “third-party” social responsibility as its own responsibility is undoubtedly the most important part of the “political fear ecological mechanism”. Fundamentally speaking, a perfect democratic system, entrusts the subject of democracy——the citizen——with the “third-party” social responsibility. That is, by making use of election, recall, impeachment, inquiry, hearing and other legal rights in the hands of the citizens and their representatives to constraint the behavior of the power agent, and resist and restrict their unauthorized actions. And this should be the highest state of the construction of the “political fear ecological mechanism”.

political corruption; political ecology; the third-party; judicial system; civic rights; democratic politics

2016-05-01

劉京希(1959—)，男，山東齊河人，山東大學《文史哲》編輯部教授，山東大學政黨研究所研究員。

本文為國家社科基金規(guī)劃重點項目“建國以來中國共產(chǎn)黨與社會關系變遷研究”(13AZZ002)、山東省社科規(guī)劃研究項目“構(gòu)建完善的政治生態(tài)環(huán)鏈體系”(02520828)的結(jié)項成果。

D621

A

1001-5973(2016)03-0080-16