趙緒春，高菁，劉祎

（商洛市城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局，陜西商洛726000）

商洛市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的路徑研究

趙緒春，高菁，劉祎

（商洛市城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局，陜西商洛726000）

城鄉(xiāng)一體化是城市化發(fā)展的高級階段，是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是全面建設(shè)小康社會的內(nèi)在要求。在對商洛市勞動力轉(zhuǎn)移以及規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，剖析在城鄉(xiāng)一體化中規(guī)劃政策引導(dǎo)、城鎮(zhèn)建設(shè)示范和規(guī)劃建設(shè)管理等方面的一些問題。以問題為導(dǎo)向，從完善政策制定、凸顯城鎮(zhèn)示范和加強規(guī)劃管理三個方面探索商洛市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的路徑和策略。

城鄉(xiāng)一體化；勞動力轉(zhuǎn)移；規(guī)劃建設(shè)；政策引導(dǎo)；規(guī)劃管理

城市是工業(yè)的集中地，是政治、經(jīng)濟(jì)和文化的中心；農(nóng)村是發(fā)展農(nóng)業(yè)，為城市提供服務(wù)，為工業(yè)提供勞動力和原材料的場所。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成了城市發(fā)展迅速，農(nóng)村發(fā)展相對滯后，城鄉(xiāng)居民收入差距逐步拉大，城鄉(xiāng)之間不協(xié)調(diào)因素增多等系列問題，嚴(yán)重阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展與和諧社會的構(gòu)建。城鄉(xiāng)一體化是與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相對而言的，目的是要改變過去形成的城鄉(xiāng)分割，打破城鄉(xiāng)壁壘，使城市和農(nóng)村在政策、產(chǎn)業(yè)等各個方面都能享受到相同的待遇［1］。商洛市的發(fā)展存在較突出的城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問題。一是在整體經(jīng)濟(jì)實力增強的同時，城鄉(xiāng)居民收入差距不減反增，收入差距的增大反映出城鄉(xiāng)居民生活水平差距增大；二是在公共服務(wù)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面也存在較大的差距。因此，通過對城鄉(xiāng)一體化的研究，分析其存在問題，探索適合商洛社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和文化一體化發(fā)展路徑，對于消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)全市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)向更高層次發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

一、商洛市城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）城鄉(xiāng)勞動力轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀

1.源于統(tǒng)計數(shù)據(jù)的勞動力轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀

2014年商洛市勞動力總數(shù)約179.6萬，農(nóng)村勞動力約100萬，農(nóng)村剩余勞動力占農(nóng)村勞動力總量的60%以上。2014年，全市農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)超過60萬人，創(chuàng)經(jīng)濟(jì)收入超過50億元，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移收入將占到農(nóng)民人均純收入的50%以上，是增加農(nóng)民現(xiàn)金收入的重要渠道。

2.源于手機(jī)數(shù)據(jù)的勞動力轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀

商洛市目前平常日手機(jī)用戶數(shù)共135.7萬，其中本地手機(jī)用戶數(shù)121.26萬，漫游用戶數(shù)14.44萬。在2015年春節(jié)期間，商洛市手機(jī)用戶總數(shù)為180.13萬，包括本地手機(jī)用戶數(shù)134.17萬、漫游用戶數(shù)45.97萬，較日?？傆脩魯?shù)增加了超過44萬，其中漫游用戶增量超過31萬，本地用戶增量近13萬。

從平常日和春節(jié)期間手機(jī)用戶數(shù)量的變化可以看出，春節(jié)期間從外地返回商洛的手機(jī)漫游用戶達(dá)到平常日手機(jī)用戶的30%以上。春節(jié)期間較平常增加的這部分用戶人群主要為在外省市讀書的學(xué)生和務(wù)工人員，以務(wù)工人員為主。這說明商洛市勞務(wù)輸出在就業(yè)市場中占有較大比重，有約40萬左右的勞動力外流情況。

3.城鄉(xiāng)勞動力轉(zhuǎn)移去向及規(guī)模

2014年商洛市全年農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)約60萬人，勞動力轉(zhuǎn)移去向主要分為商洛市內(nèi)和其他省市。根據(jù)手機(jī)數(shù)據(jù)反映的平常日和春節(jié)期間手機(jī)用戶數(shù)及話務(wù)量流量強度，初步核算商洛市外流農(nóng)村勞動力在35萬～40萬左右。則轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動力有約20萬～25萬在商洛市內(nèi)流轉(zhuǎn)，這部分勞動力多分布在商洛市中心城區(qū)、各縣城以及能提供較多崗位的產(chǎn)業(yè)型城鎮(zhèn)，是城鎮(zhèn)中未完全實現(xiàn)市民化過程的那部分城鎮(zhèn)人口，是未來城鎮(zhèn)化的存量人口。

4.農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的就業(yè)特點

外出農(nóng)村勞動力中女性所占比例有所增加，約占農(nóng)村外出勞動力的四成左右；中青年是農(nóng)村外出勞動力的主要群體，20～40歲外出農(nóng)村勞動力約占全部外出農(nóng)村勞動力的50%以上，40～60歲占20%以上；外出農(nóng)村勞動力文化程度普遍偏低，初中及以下文化程度的外出農(nóng)村勞動力超過70%；外出農(nóng)村勞動力主要集中在二、三產(chǎn)業(yè)中的制造業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)行業(yè)，在外務(wù)工時間變長，從業(yè)時間由季節(jié)性向常年性轉(zhuǎn)變；農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的主要地點有各鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)、縣城、商洛中心城區(qū)以及其他城市。西安作為鄰近商洛的區(qū)域中心城市對商洛市城鄉(xiāng)勞動力具有較大吸引力，吸引農(nóng)村剩余勞動力比例較大，其次是商洛中心城區(qū)，各縣縣城對商州區(qū)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村剩余勞動力吸引力較大，而各鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)對農(nóng)村剩余勞動力吸引力略顯不足。

（二）城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)狀

根據(jù)2015年最新行政區(qū)劃調(diào)整情況，商洛市共有一區(qū)六縣12個街道辦、86個鎮(zhèn)。目前中心城區(qū)和各縣城都完成了總體規(guī)劃編制，另外50多個建制鎮(zhèn)有總體規(guī)劃成果。但除了中心城區(qū)和各縣城，其他城鎮(zhèn)的規(guī)劃僅停留在總規(guī)層面，城鎮(zhèn)控規(guī)、修規(guī)等詳細(xì)規(guī)劃仍未到位，各鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和風(fēng)貌控制等具體內(nèi)容幾乎沒有涉及。從規(guī)劃實施情況來看，城鎮(zhèn)開發(fā)和建設(shè)主要集中于中心城區(qū)和縣城，部分重點城鎮(zhèn)的規(guī)劃實施基本停留在城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張和移民搬遷住房建設(shè)方面?？傮w來說小城鎮(zhèn)規(guī)劃及建設(shè)工作較為遲緩。

二、商洛市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)存在的問題

（一）勞動力轉(zhuǎn)移政策引導(dǎo)滯后

政策對農(nóng)民工的市民化具有重要的導(dǎo)向和推動作用。政策應(yīng)該適應(yīng)實踐的需要，跟上形勢的發(fā)展。適宜的政策能夠促進(jìn)實踐的發(fā)展，滯后的政策則阻礙實踐的發(fā)展［2］。然而，我國關(guān)于農(nóng)民工的有關(guān)政策，滯后于農(nóng)民工的流動實踐。政策的變革本應(yīng)該是主動的、積極的行為，但是我國的政策變革往往是被迫的、滯后的。其滯后性主要表現(xiàn)在兩個方面：一是政策的變革滯后于實踐的發(fā)展；二是政策的執(zhí)行缺乏力度，不能滿足實踐的需要［3］。農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移的過程中自身要承擔(dān)較大的經(jīng)濟(jì)成本和社會成本，而政府對進(jìn)城務(wù)工人員的就業(yè)培訓(xùn)以及社會保障制度的跟進(jìn)則相對欠缺和滯后，在轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動力中接受過相關(guān)職業(yè)培訓(xùn)的人數(shù)僅占40%左右，大多數(shù)農(nóng)村勞動力由于缺乏職業(yè)技能，只能從事技術(shù)要求相對較低的體力行業(yè)。另外，由于大多數(shù)小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，不具備農(nóng)村剩余勞動力的吸納能力，這就導(dǎo)致勞動力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)后還要進(jìn)行二次轉(zhuǎn)移，勞動力繼續(xù)流失。因此，農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移還需要政府制定政策積極引導(dǎo)，為農(nóng)村勞動力“轉(zhuǎn)移到哪”“如何轉(zhuǎn)移”指明方向。

（二）城鎮(zhèn)化建設(shè)示范不到位

所謂城鄉(xiāng)一體化，其重點是努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)均等化，但在城鄉(xiāng)風(fēng)貌和生活舒適的體現(xiàn)形式上要保持差異化，不能同質(zhì)化［4］。既要保持農(nóng)村原有的那種有天有地、與大自然融合的居住方式，又要完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，這才是人們理想的居住環(huán)境。改革開放以來，中國農(nóng)村建設(shè)的主要模式是“農(nóng)村模仿城市”，表現(xiàn)在環(huán)境空間特征上，就是重復(fù)城市建設(shè)中的“攤大餅”與“馬路經(jīng)濟(jì)”［5］。小城鎮(zhèn)在模仿城市的發(fā)展建設(shè)過程中城鎮(zhèn)特色和職能不明確，而小城鎮(zhèn)作為農(nóng)村和城市連接的紐帶，在自身規(guī)劃建設(shè)中對鄉(xiāng)村的示范作用不到位。因而鄉(xiāng)村特色的保留沒有受到重視，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)建筑技術(shù)以及院落形態(tài)逐漸被城市建筑形態(tài)取代，導(dǎo)致了建筑缺乏地方特色、鄉(xiāng)村景觀風(fēng)貌惡化、村落鄰里活動空間缺失等問題的產(chǎn)生。

（三）城鄉(xiāng)建設(shè)管理問題突出

城鎮(zhèn)管理工作是指運用計劃、組織、決策、指揮等機(jī)制，釆用行政、法律等手段，以城鎮(zhèn)及城鎮(zhèn)范圍內(nèi)所有行為為對象，通過政府、市場、社會三者之間的相互作用，制定城鎮(zhèn)管理規(guī)范、引導(dǎo)城鎮(zhèn)投資、協(xié)調(diào)管理相對人行為、保障城鎮(zhèn)發(fā)展的過程［6］。大部分城鎮(zhèn)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展制約，缺乏專門的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)，一方面存在土地征用不規(guī)范、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移后農(nóng)村耕地、原有住房管理等城鄉(xiāng)管理問題比較突出。例如，很多農(nóng)村家庭借助移民政策在城鎮(zhèn)買了房，而耕地和宅基地還留在原處，因為不舍耕地荒廢，就出現(xiàn)了一家人城里買房給子女住，老人仍在原住地居住和耕作的現(xiàn)象，而農(nóng)村住房及耕地條件可能依然處于十分落后，亟待改善的狀態(tài)。這種情況下城鎮(zhèn)化就進(jìn)行的不徹底，忽視了對鄉(xiāng)村土地、住房、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)方面的管理，致使城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)果往往是城鎮(zhèn)進(jìn)一步削弱了鄉(xiāng)村，農(nóng)村生產(chǎn)生活狀況沒有得到明顯改善。另一方面，對轉(zhuǎn)移進(jìn)城的農(nóng)村勞動力管理工作欠缺，如移民搬遷安置房入住率情況、保障房居住環(huán)境等缺乏有效的管理和控制。

三、商洛市推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的路徑選擇

（一）推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的政策引導(dǎo)

1.完善社會保障制度

中小城市和小城鎮(zhèn)應(yīng)作為農(nóng)民工輸入的重要承載地，商洛市中心城區(qū)、各縣城及城鎮(zhèn)應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)實情況，完善社會保障制度，引導(dǎo)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，并實現(xiàn)與當(dāng)?shù)鼐用竦耐却??？梢圆扇〉哪Ｊ接幸韵聨追N：一是目前被多數(shù)省所采用的，把農(nóng)民工的社會保障納入城鎮(zhèn)職工社會保障之中，將城鄉(xiāng)統(tǒng)為一體；二是考慮到農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)能力，采用城鎮(zhèn)職工保險相對較低的繳費基數(shù)和比例，對應(yīng)低標(biāo)準(zhǔn)受益；三是專門設(shè)計一項針對農(nóng)民工的社保模式，把工傷保險、醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險放在一起，形成一種新的社保模式；四是直接把農(nóng)民工納入輸入地的社會保險體系之中，或者由用人單位選擇商業(yè)保險。

2.擴(kuò)大公共服務(wù)覆蓋面

首先是農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的平等問題。要加快教育資源在城鄉(xiāng)間的統(tǒng)籌發(fā)展，不能放松對留守兒童的教育，甚至可以改變教育經(jīng)費的劃撥方式，由按照戶籍兒童數(shù)量撥款變?yōu)榘凑諏嶋H入學(xué)兒童人數(shù)撥款。除了公辦學(xué)校，農(nóng)民工子女學(xué)校也在分流農(nóng)民工子女教育方面發(fā)揮著重要作用，因此要對此類學(xué)校加大經(jīng)費投入，嘗試社會資本流入經(jīng)營，多種途徑解決教育資源供給。高中和職業(yè)教育是農(nóng)民工就業(yè)水平提升的關(guān)鍵，除免費入高中接受教育以外，可以適當(dāng)減免或取消農(nóng)民工子女接受職業(yè)教育的所繳費用，給他們提供更多接受教育的機(jī)會。

其次是解決好農(nóng)民工住房問題。不能出現(xiàn)像巴西那樣的“城市貧民窟”現(xiàn)象，這是農(nóng)民工融入城市的標(biāo)志之一。對于用工量較大的企業(yè)，政府可以通過各種政策優(yōu)惠的方式，鼓勵企業(yè)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化宿舍，使工人的居住條件得以改變。對于有條件的農(nóng)民工，可享受與城鎮(zhèn)居民同等的購房待遇，如首次購房的政策優(yōu)惠、公積金貸款、住房補貼。還要結(jié)合農(nóng)民工的特點，積極引導(dǎo)農(nóng)民工入住移民安置房、廉租房等保障性住房。

3.增加就業(yè)機(jī)會，加大勞動權(quán)益保護(hù)力度

在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，一方面保持傳統(tǒng)工業(yè)對勞動力能力吸納的同時，著力發(fā)展旅游業(yè)，鼓勵發(fā)展中小企業(yè)，擴(kuò)寬就業(yè)渠道；另一方面通過貸款、稅收等方面的政策優(yōu)惠引導(dǎo)農(nóng)民工就地轉(zhuǎn)移，扶持返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)，以多種形式創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。據(jù)世界旅游組織公布的資料，旅游業(yè)每收入1元，相關(guān)行業(yè)的收入就能增加4.3元；旅游業(yè)每增加1個直接就業(yè)機(jī)會，社會就能增加5～7個間接就業(yè)機(jī)會。在我國，旅游業(yè)拉動功能早已凸顯出來，2013年，全國旅游直接從業(yè)人數(shù)超過1 350萬，帶動相關(guān)行業(yè)就業(yè)超過8 000萬，旅游業(yè)就業(yè)拉動功能約為6倍；旅游業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)如北京市，2013年，北京市住宿業(yè)、旅行社、旅游景點和鄉(xiāng)村旅游接待等四大行業(yè)直接從業(yè)人員36.2萬人，間接就業(yè)人數(shù)超過200萬人。2014年商洛有2 764.5萬人次，日均7.5萬人次，可以解決45萬個就業(yè)崗位。農(nóng)村剩余勞動力按60萬來算，外出打工人數(shù)應(yīng)為15萬，而實際是外流40萬。

4.加強農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)，提高勞動素質(zhì)

農(nóng)民工具有較強的職業(yè)技能是其實現(xiàn)勞動轉(zhuǎn)移、獲得勞動收入的關(guān)鍵。針對農(nóng)民工自身的經(jīng)濟(jì)條件，重點開辦公益性強的技能培訓(xùn)，由政府、用人單位、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)聯(lián)合推進(jìn)，根據(jù)市場的實際需求而開展。強化對于新生代農(nóng)民工的職業(yè)教育，把培訓(xùn)與就業(yè)有機(jī)結(jié)合來開展訂單式培訓(xùn)。完善職業(yè)技能證書認(rèn)證機(jī)制，提高農(nóng)民工參與就業(yè)培訓(xùn)的主動性和積極性。確保職業(yè)技能培訓(xùn)補貼經(jīng)費的有效使用，把補貼經(jīng)費直接補給學(xué)員個人而非培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，對象包括了城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員、農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)勞動者、城鄉(xiāng)未繼續(xù)升學(xué)的應(yīng)屆初高中畢業(yè)生等人群。

5.健全農(nóng)民工所有土地權(quán)利的保障機(jī)制

雖然農(nóng)民工進(jìn)城有了相對穩(wěn)定的趨勢，但是由于受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)化建設(shè)的限制，其流動的方式還將長期存在。所以，還要繼續(xù)落實中央關(guān)于農(nóng)戶土地承包關(guān)系長久不變的規(guī)定。一些地區(qū)正在實行的以農(nóng)民承包地和宅基地的“雙放棄”為條件來換取城鎮(zhèn)戶口的政策，對農(nóng)民來說很不公平。因為土地承包權(quán)利和宅基地使用物權(quán)是廣大農(nóng)民依法保障的財產(chǎn)權(quán)利，不能作為農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的條件，更不能強制農(nóng)民放棄。要明確農(nóng)民土地承包經(jīng)營和宅基地使用的權(quán)利，將這作為一項完善土地制度的基礎(chǔ)性工作去做。鑒于商洛農(nóng)村土地閑置和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展現(xiàn)狀，可以在自愿、有償?shù)那疤嵯?，鼓勵農(nóng)民工通過轉(zhuǎn)讓、出租、委托代耕等方式，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營，促進(jìn)土地價值實現(xiàn)最大化。

（二）做好城鎮(zhèn)發(fā)展中的示范作用

城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)過程中，簡單過程便是“鄉(xiāng)學(xué)習(xí)城”的一個經(jīng)過，因此，為了縮小城鄉(xiāng)差距，城鎮(zhèn)就要從建設(shè)到管理都起到一個好的示范帶頭作用，特別是小城鎮(zhèn)建設(shè)的示范作用［7］。城鎮(zhèn)在開工建設(shè)前，首先要建立健全相關(guān)的鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度和鄉(xiāng)村規(guī)劃指導(dǎo)員制度，從而有效監(jiān)督整個城鎮(zhèn)的建設(shè)工程。同時，相關(guān)單位要提前遞交申請，注明選址、設(shè)計圖紙等，規(guī)劃設(shè)計要在政府提供的規(guī)劃樣板內(nèi)控制整體，局部改動；在建設(shè)過程中，所有的建設(shè)工程都應(yīng)得到鄉(xiāng)村規(guī)劃指導(dǎo)員的監(jiān)督與指導(dǎo)，以保證工程質(zhì)量與安全。同時，也要避免居民建設(shè)過程中盲目追求外觀形式與眾不同，導(dǎo)致建筑樣式五花八門，缺乏當(dāng)?shù)靥厣?。對于城?zhèn)風(fēng)貌嚴(yán)格把關(guān)，避免“千鎮(zhèn)一面”，發(fā)揮城鎮(zhèn)引導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)作用，由各鎮(zhèn)提出“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)藍(lán)圖，將未來鄉(xiāng)村的風(fēng)貌建設(shè)通過模型、圖展的方式呈現(xiàn)出來。今年的美麗鄉(xiāng)村示范點觀摩可以延續(xù)下去。

（三）強化城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的管理班子

成立一個以黨委政府牽頭的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法隊，集合城建、社保、林業(yè)、水文、農(nóng)村基層等不同部門人員，針對城鄉(xiāng)一體化中可能應(yīng)對的各種問題進(jìn)行調(diào)控和管理。在城市中重點解決農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)、農(nóng)民工子女公共教育、醫(yī)療、社保等問題。在農(nóng)村由基層干部和設(shè)計專家組成美麗鄉(xiāng)村專項建設(shè)隊，結(jié)合當(dāng)?shù)噩F(xiàn)狀和風(fēng)貌特色，對鄉(xiāng)村聚落進(jìn)行建設(shè)引導(dǎo)。在改善農(nóng)村住房、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等方面的同時，通過新技術(shù)和方法，對農(nóng)村住房進(jìn)行科學(xué)設(shè)計，保持傳統(tǒng)民居和鄉(xiāng)村聚落特有的風(fēng)貌，努力實現(xiàn)外觀美麗整齊，內(nèi)部舒適方便。鼓勵長期居住在城鎮(zhèn)的居民實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，對于農(nóng)村空房無人住甚至空房倒塌的情況，進(jìn)行房屋和土地整理，落實城鎮(zhèn)與農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤；同時，政府應(yīng)制定明確的獎懲條例，對于私自擴(kuò)建、新建，不按規(guī)劃條例建設(shè)者予以相應(yīng)的懲罰，而對于積極響應(yīng)政府號召，努力推進(jìn)城鄉(xiāng)融合、促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展的住戶給予重獎，從而促進(jìn)整個城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的有效實施。

引進(jìn)專業(yè)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理講師團(tuán)，在市、縣黨校設(shè)城建班，滾動培訓(xùn)，增強廣大干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的規(guī)劃及管理意識，尤其提高村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理人員的水平；對城鄉(xiāng)規(guī)劃全體管理人員進(jìn)行考察，劃分出相應(yīng)的等級層次，根據(jù)不同層次配備不同的專業(yè)人員進(jìn)行一對一培訓(xùn)，使其接受較為系統(tǒng)的專業(yè)管理知識，形成城鄉(xiāng)規(guī)劃意識，為日后城鄉(xiāng)建設(shè)管理提供便利。

（四）把城市當(dāng)旅游產(chǎn)品來精心打造

據(jù)旅游消費統(tǒng)計顯示，每一個游客多待一個晚上，可以增加消費是白天的三倍。商洛的中心城市和縣城，相對來說，賓館空的多，住滿的時間只是在小長假而已，這說明我們的城市不吸引人，夜生活不豐富。所以，要把城市當(dāng)旅游景點來打造，讓城中的山和水有情趣。白天游山玩水，晚上在不夜城休閑。這應(yīng)是“十三五”城鎮(zhèn)化的一項重點工作。

（五）大力發(fā)展高速出入口的電子商務(wù)物流基地

電子商務(wù)物流是在傳統(tǒng)物流的基礎(chǔ)上增加電子商務(wù)的特性，即通過先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有效地將物流、信息流、商流、資金流完美的結(jié)合。電子商務(wù)物流過程包括運輸、保管、裝卸、包裝、流通加工以及與其相關(guān)聯(lián)的物流信息處理，它們相互聯(lián)系，構(gòu)成物流系統(tǒng)的功能組成要素［8］。高速公路因其具有運輸速度高、通行能力大、運輸成本低等特點，將成為區(qū)域間陸路運輸和物流通道中的重要線路。結(jié)合高速公路的良好發(fā)展態(tài)勢和現(xiàn)代電子商務(wù)智能化、信息化、自動化、網(wǎng)絡(luò)化等特點，建設(shè)高速公路出入口現(xiàn)代電子商務(wù)物流基地對于城市和鄉(xiāng)村物流業(yè)發(fā)展具有重要意義。商洛市位于中國中央?yún)^(qū)域，高速公路物流基地的建設(shè)在基礎(chǔ)設(shè)施、運輸方式、運輸距離、信息資源等方面擁有得天獨厚的優(yōu)勢。

四、結(jié)語

城鄉(xiāng)一體化建設(shè)作為新時期解決城鄉(xiāng)關(guān)系的戰(zhàn)略決策和重大創(chuàng)新。城鄉(xiāng)一體化解決的不僅是短時期的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，而是以繼續(xù)推進(jìn)城市化和工業(yè)化為動力，以“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)民非農(nóng)化轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”為內(nèi)容，以區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制為手段，分區(qū)域、分階段、分重點穩(wěn)步破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)差別的問題。商洛市的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)還處在不斷探索階段，大量農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移對城鄉(xiāng)一體化提出了挑戰(zhàn)，但也是未來城鄉(xiāng)建設(shè)的主力軍。要想使推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化取得突破性的進(jìn)展，必須對影響統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的因素如勞動力轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)建設(shè)管理等問題進(jìn)行深入調(diào)查和研究，充分了解農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展過程中的制約因素，大力開發(fā)城市精品景點，有的放矢地尋求城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的對策。這也是挖掘農(nóng)村剩余勞動力本地就業(yè)的產(chǎn)業(yè)，是商洛市編制“十三五”規(guī)劃的關(guān)鍵。

［1］景普秋，張復(fù)明.城鄉(xiāng)一體化研究的進(jìn)展與動態(tài)［J］.城市規(guī)劃，2003（6）：30-35.

［2］杜鷹.我國的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略及相關(guān)政策研究［J］.中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2001（9）：4-9.

［3］徐育才.試論農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移中的政府行為［J］.經(jīng)濟(jì)地理，2005（1）：56-59.

［4］高霞.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的新農(nóng)村建設(shè)［J］.經(jīng)濟(jì)問題探索，2006（3）：76-80.

［5］權(quán)輕舟.當(dāng)前城市化進(jìn)程中小城鎮(zhèn)發(fā)展問題研究［J］.廣東農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010（6）：20-24.

［6］盧子敏.我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政府行為研究［D］.重慶：重慶大學(xué)，2007.

［7］葉寬，李磊.我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的問題和建議［J］.時代金融，2011（6）：21-24.

［8］師東菊.電子商務(wù)下現(xiàn)代物流業(yè)的發(fā)展趨勢［J］.物流科技，2007（12）：117-118.

（責(zé)任編輯：李繼高）

Path Research on Construction of Shangluo's Urban-rural Integration

ZHAO Xu-chun，GAO Jing，LIU Yi
（Urban and Rural Construction Planning Bureau，Shangluo 726000，Shaanxi）

Integration of urban and rural areas is the advanced stage of urbanization development，and is certain under the development of social productivity.Promoting urban-rural integration and balancing urban-rural development is the inherent requirement of building a well-off society in an all-round way. Based on the analysis of present situation of ShangLuo labor transfer and planning and construction，this paper analyzes some problems of planning and policy guidance，the model of urban construction and the planning and construction management in the integration of urban and rural.Problem oriented，it explores the path and strategy of the integration of Shangluo's urban and rural from the following three aspects：better policymaking，highlight model town and strengthening the planning management.

integration of urban and rural areas；labor transfer；planning and construction；policy guidance；planning and management

F127

A

1674-0033（2016）03-0075-05

10.13440/j.slxy.1674-0033.2016.03.015

2016-03-15

趙緒春，男，陜西山陽人，教授級高級工程師，高級規(guī)劃師