陳　馳，張　駒

(1. 四川大學(xué) 法學(xué)院，成都 610064；2.四川師范大學(xué) a.馬克思主義學(xué)院，b.法學(xué)院，成都 610066)

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行政復(fù)議的邏輯

陳馳1,2ab，張駒2b

(1. 四川大學(xué) 法學(xué)院，成都 610064；2.四川師范大學(xué) a.馬克思主義學(xué)院，b.法學(xué)院，成都 610066)

摘要：行政復(fù)議以維護(hù)主體權(quán)益為邏輯起點(diǎn)，以審查行政行為為邏輯途徑，以實(shí)現(xiàn)行政正義為邏輯歸宿。邏輯起點(diǎn)是行政復(fù)議的價(jià)值導(dǎo)向，邏輯途徑是實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議價(jià)值的手段，邏輯歸宿是邏輯起點(diǎn)和邏輯途徑的必然結(jié)果，是行政復(fù)議的發(fā)展方向和最終目的。三者相互促進(jìn)與制約，構(gòu)成了一個(gè)完整的邏輯結(jié)構(gòu)，并引導(dǎo)行政復(fù)議制度的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議；制度邏輯；行政行為；行政正義

所謂行政復(fù)議的邏輯是指行政復(fù)議所應(yīng)遵循的客觀規(guī)律以及其發(fā)展路徑和方向①，它以維護(hù)主體權(quán)益為邏輯起點(diǎn)，以審查行政行為為邏輯途徑，以實(shí)現(xiàn)行政正義為邏輯歸宿，三個(gè)方面相互促進(jìn)與制約，共同引導(dǎo)行政復(fù)議的發(fā)展過(guò)程和方向。

一行政復(fù)議的邏輯起點(diǎn)：維護(hù)主體權(quán)益

行政復(fù)議以維護(hù)主體權(quán)益為邏輯起點(diǎn)，具體包括維護(hù)申請(qǐng)人的合法權(quán)利和規(guī)范行政權(quán)兩個(gè)范疇，并使二者達(dá)致平衡、和諧。規(guī)范行政權(quán)就是要維護(hù)行政主體正當(dāng)權(quán)益，主要包括夯實(shí)被申請(qǐng)人的合法基礎(chǔ)、夯實(shí)被申請(qǐng)人的合法基礎(chǔ)、監(jiān)督被申請(qǐng)人的職責(zé)履行、提升被申請(qǐng)人的公信力四個(gè)方面。

(一)維護(hù)申請(qǐng)人的合法權(quán)利

申請(qǐng)人權(quán)利是公民權(quán)利在行政法領(lǐng)域的體現(xiàn)與延伸?！叭魏螄?guó)家權(quán)力無(wú)不是以民眾的權(quán)力(權(quán)利)讓渡與公眾認(rèn)可作為前提的”，“在終極意義上，權(quán)利是權(quán)力的基礎(chǔ)”[1]62。公民權(quán)利是行政權(quán)力設(shè)置和運(yùn)行的邊界，是行政權(quán)力存在的合法性與正當(dāng)性之根基。行政權(quán)力運(yùn)行的根本目的在于保護(hù)和服務(wù)公民權(quán)利。任何侵犯公民權(quán)利、濫用行政權(quán)力的行為都從根本上倒置了二者的源流關(guān)系，都有悖于行政權(quán)力必須以公民權(quán)利為依歸的基本理念[2]。行政權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系是行政法產(chǎn)生、發(fā)展過(guò)程中的核心問(wèn)題，最理想的關(guān)系是兩者達(dá)到良性互動(dòng)的平衡狀態(tài)，行政權(quán)力保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，并為公民權(quán)利提供救濟(jì)。但是，行政權(quán)力是國(guó)家權(quán)力中最具有強(qiáng)制性、擴(kuò)張性、致害性的。正如孟德斯鳩所言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，并把它的權(quán)威運(yùn)用到遇到界限的地方才休止，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。”[3]184行政權(quán)力濫用侵害公民權(quán)利是不可避免的，建立行政復(fù)議這樣的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制就是為了保護(hù)申請(qǐng)人合法權(quán)利的。

申請(qǐng)人合法權(quán)利保護(hù)的內(nèi)容是一個(gè)包含實(shí)體權(quán)利與程序權(quán)利的復(fù)合結(jié)構(gòu)。實(shí)體權(quán)利是指申請(qǐng)人對(duì)于權(quán)利對(duì)象或者標(biāo)的加以實(shí)際控制的權(quán)利，程序權(quán)利是為實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)服務(wù)的。行政實(shí)體循著行政程序預(yù)設(shè)軌道漸次展開(kāi)行政過(guò)程，行政實(shí)體與行政程序是行政行為的每一過(guò)程的不可分割的兩個(gè)方面，沒(méi)有無(wú)程序的實(shí)體，也沒(méi)有無(wú)實(shí)體的程序，因此程序與實(shí)體之間并無(wú)孰輕孰重的問(wèn)題[4]23。程序權(quán)利補(bǔ)充實(shí)體權(quán)利，沒(méi)有程序權(quán)利則實(shí)體權(quán)利也形同虛設(shè)。我國(guó)行政執(zhí)法“重實(shí)體、輕程序”的現(xiàn)象比較多，影響執(zhí)法的程序公正，也由此產(chǎn)生了較多的行政爭(zhēng)議，所以應(yīng)將實(shí)體權(quán)利與程序權(quán)利的平等保護(hù)并重。

(二)夯實(shí)被申請(qǐng)人的合法基礎(chǔ)

政府合法性是政府起源、發(fā)展過(guò)程中的重要問(wèn)題。亞里士多德認(rèn)為，一種政治如果要達(dá)到長(zhǎng)治久安的目的，必須使全邦各部分(各階級(jí))的人民都能參加而且懷抱著讓它存在和延續(xù)的意愿[5]188。馬克思·韋伯認(rèn)為，任何統(tǒng)治都企圖喚起并維持對(duì)它的“合法性”的信仰[6]238-239。利普塞特認(rèn)為，合法性是指政治系統(tǒng)使人們產(chǎn)生和堅(jiān)持現(xiàn)存政治制度是社會(huì)的最適宜制度之信仰的能力[7]47。哈貝馬斯認(rèn)為，合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值[8]184。以上具有代表性的學(xué)說(shuō)均認(rèn)為政府合法性是人民對(duì)政府的信仰或者認(rèn)可，也即同意。這種合法性的基礎(chǔ)即人民為什么同意，主要表現(xiàn)在保護(hù)公民權(quán)利和規(guī)范行使職權(quán)兩方面，這在政府的起源和發(fā)展過(guò)程中有充分的體現(xiàn)。洛克在《政府論》中指出，政府起源于人們廣泛的同意，而這種同意是有基礎(chǔ)或條件的，“人們聯(lián)合成為國(guó)家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)”[9]77。政府產(chǎn)生之后亦必須以合法性來(lái)維持其長(zhǎng)治久安。首先必須以保護(hù)人民合法權(quán)利為政府的終極目的，以行政權(quán)力保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，并為公民權(quán)利提供救濟(jì)。其次，規(guī)范行使行政職權(quán)。政府在運(yùn)行中應(yīng)堅(jiān)持合法、合理、民主行政，秉承“法無(wú)授權(quán)不可為”的權(quán)力理念，嚴(yán)格依照法定程序，用權(quán)必須受到監(jiān)督，違法必須承擔(dān)責(zé)任；政府絕對(duì)不能作出任何有損公民權(quán)利的行為，做到“權(quán)為民所用，利為民所謀，情為民所系”。這樣可贏得人民對(duì)政府的認(rèn)可、接受，政府的合法性基礎(chǔ)自然得以夯實(shí)。否則，如果政府權(quán)力異化，人民權(quán)利得不到有效保障，政府將失去人民的認(rèn)可，喪失合法性基礎(chǔ)，政府治理難以長(zhǎng)久維持。

行政復(fù)議以保護(hù)申請(qǐng)人權(quán)利和規(guī)范行政權(quán)為邏輯起點(diǎn)，正好與政府合法性基礎(chǔ)相契合，行政復(fù)議就是為了夯實(shí)政府合法性基礎(chǔ)的一種制度設(shè)計(jì)。建立合理的行政復(fù)議體制、機(jī)制，充分發(fā)揮行政復(fù)議的功能，對(duì)夯實(shí)政府合法性基礎(chǔ)、實(shí)現(xiàn)行政正義有重要意義。

(三)監(jiān)督被申請(qǐng)人的職責(zé)履行

政府職責(zé)即政府為實(shí)現(xiàn)其產(chǎn)生、運(yùn)行目的應(yīng)履行的義務(wù)，是政府對(duì)人民和國(guó)家的一種永恒的責(zé)任。只有政府積極、全面、正當(dāng)?shù)芈男新氊?zé)，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理。政府職責(zé)涉及社會(huì)管理、服務(wù)等多個(gè)方面，從政府起源和運(yùn)行目的看，其基本內(nèi)容包括：維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，為人民提供福利；合法、合理行政，維護(hù)社會(huì)公平正義等。監(jiān)督被申請(qǐng)人的職責(zé)履行，一方面是監(jiān)督被申請(qǐng)人法定職責(zé)必須為，克服懶政、怠政、不作為；另一方面是監(jiān)督被申請(qǐng)人正確履行職責(zé)，糾正行政亂作為，防止政府越位、錯(cuò)位。

政府職責(zé)實(shí)際上是從一個(gè)特殊的角度來(lái)貫徹和維護(hù)公民的權(quán)利本位，是公民權(quán)利本位在作為公法的行政法領(lǐng)域的折射和倒置反映[10]。即公民權(quán)利對(duì)應(yīng)的是政府的職責(zé)。監(jiān)督政府職責(zé)履行是順應(yīng)公民權(quán)利本位回歸的要求，有利于政府及其工作人員樹(shù)立行政職責(zé)本位的理念，秉承“法定職責(zé)必須為”的思想，勇于擔(dān)當(dāng)、勇于負(fù)責(zé)，保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。此外，政府職責(zé)是政府享有和行使行政職權(quán)時(shí)必須履行的法定義務(wù)，行使行政職權(quán)必須以履行行政職責(zé)為著眼點(diǎn)。監(jiān)督政府職責(zé)的履行可以規(guī)范行政權(quán)力的行使，使政府不至濫用行政權(quán)力且不失職，確保合法、合理、公正的行使權(quán)力，作出適當(dāng)?shù)男姓袨椋瑥脑搭^上避免產(chǎn)生行政爭(zhēng)議，使公民權(quán)利與行政權(quán)力達(dá)致和諧。

(四)提升被申請(qǐng)人的公信力

政府公信力是指政府在社會(huì)治理過(guò)程中，通過(guò)行政活動(dòng)或者行政行為獲得公眾認(rèn)可或者信任的能力。它僅指公眾對(duì)政府的信任，而不包括政府對(duì)公眾的信任問(wèn)題。行政權(quán)力的公正行使是提升政府公信力的基本源泉，行政權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系直接影響民眾對(duì)政府的信任程度。通常可從行政理念、行政行為、行政過(guò)程、行政結(jié)果四個(gè)方面評(píng)價(jià)政府公信力的高低。政府只有以正確的行政理念為指引，行政行為遵循正當(dāng)程序，才能得出正義的行政結(jié)果，進(jìn)而提高政府公信力。

人無(wú)信不立，業(yè)無(wú)信不興，國(guó)無(wú)信則衰。提升政府公信力具有重要的理論價(jià)值。第一，提升政府公信力可以夯實(shí)政府合法性基礎(chǔ)。政府公信力直接表現(xiàn)為民眾對(duì)政府治理行為的認(rèn)可或者信任，而政府產(chǎn)生、存在的合法性也正源于民眾的認(rèn)可或者同意，政府公信力越高越能夯實(shí)政府合法性基礎(chǔ)。第二，提升政府公信力利于社會(huì)和諧。政府公信力使政府具有影響力、號(hào)召力、吸引力，使民眾更自愿地配合政府治理，政府治理行為更有效率和成效，公民權(quán)利能得到更好的保障，可以長(zhǎng)久地維持行政權(quán)力與公民權(quán)利的和諧關(guān)系。另外，政府公信力對(duì)社會(huì)信用有很強(qiáng)的示范、引導(dǎo)作用，有利于引導(dǎo)公民樹(shù)立誠(chéng)實(shí)守信的理念，使民眾相互之間更加信任與團(tuán)結(jié)，社會(huì)更加和諧穩(wěn)定。第三，提升政府公信力是對(duì)政府公信力不斷缺失的現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)?，F(xiàn)實(shí)中行政權(quán)力異化，行政執(zhí)法不嚴(yán)、不公、不透明，存在大量違法、不當(dāng)?shù)男姓袨?，公民?quán)利缺乏有效的救濟(jì)機(jī)制等，使公民對(duì)政府治理持懷疑態(tài)度，政府公信力不斷喪失。

綜上所述，維護(hù)申請(qǐng)人合法權(quán)利是行政復(fù)議最根本的出發(fā)點(diǎn)，規(guī)范行政權(quán)是為維護(hù)申請(qǐng)人合法權(quán)利服務(wù)的。維護(hù)申請(qǐng)人合法權(quán)利是政府產(chǎn)生、存在的合法性根基，監(jiān)督被申請(qǐng)人履行職責(zé)是為了更好的維護(hù)申請(qǐng)人合法權(quán)利、夯實(shí)被申請(qǐng)人的合法基礎(chǔ)，進(jìn)而提升被申請(qǐng)人的公信力。政府公信力的提升，有利于提高政府權(quán)威，促進(jìn)社會(huì)治理的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)申請(qǐng)人合法權(quán)利?？傊?，以上四個(gè)方面相互促進(jìn)，構(gòu)成了一個(gè)完整的邏輯結(jié)構(gòu)。

二行政復(fù)議的邏輯途徑：審查行政行為

維護(hù)主體權(quán)益是行政復(fù)議靜態(tài)的價(jià)值起點(diǎn)，需要審查行政行為這一動(dòng)態(tài)的邏輯途徑予以貫徹、指引，確保行政行為的正當(dāng)性。政府通過(guò)行政行為實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理，各種行政爭(zhēng)議也是因不當(dāng)或者違法的行政行為引起的，行政行為理應(yīng)成為行政復(fù)議審查的核心內(nèi)容。

(一)合法性審查

行政行為合法是我國(guó)憲法實(shí)施在行政法上的體現(xiàn)。根據(jù)《憲法》規(guī)定，一切國(guó)家機(jī)關(guān)都必須遵守憲法和法律，不得有超越憲法和法律的特權(quán)，各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。政府是法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)，一切行政行為都必須合法，否則就是無(wú)效的。合法又是現(xiàn)代民主和法治發(fā)展的必然要求，合法行政是法治在行政法領(lǐng)域的表現(xiàn)，行政行為合法是合法行政的直接要求。合法的“法”在這里應(yīng)作廣義的理解，除憲法、法律、行政法規(guī)、規(guī)章外，還包括一些規(guī)范性文件和政策。因?yàn)樾姓黧w作出行政行為依據(jù)相關(guān)的規(guī)范性文件和政策的情形也比較常見(jiàn)。行政行為只有同時(shí)滿足以下五方面才具合法性。第一，行為主體合法。一方面，行政主體必須依法設(shè)立，不能假冒、違法設(shè)立行政主體。行政主體作出行政行為，必須有法律明確授予的職權(quán)，或者通過(guò)授權(quán)或委托取得職權(quán)，否則無(wú)權(quán)作出相應(yīng)的行政行為。行政主體還必須以自己的名義作出行政行為，并獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。另一方面，具體作出行政行為的人必須具備公務(wù)員資格。部分行政行為還要求公務(wù)員具備特殊的執(zhí)法資格，如食品藥品監(jiān)督執(zhí)法人員要具備執(zhí)法資格證。第二，行為權(quán)限合法。任何行政職權(quán)都是有界限的，行政主體必須依照法定的權(quán)限作出行政行為，否則越權(quán)無(wú)效。第三，行為內(nèi)容合法。行政行為的內(nèi)容必須有事實(shí)根據(jù),羈束性行政行為的內(nèi)容必須嚴(yán)格符合法律規(guī)則，自由裁量行政行為的內(nèi)容要合法、合理、公正。行為內(nèi)容還必須是明確的、可執(zhí)行的、能實(shí)現(xiàn)的。第四，行為形式合法。對(duì)于要式行政行為，必須符合法律規(guī)定的形式，如交警作出行政處罰時(shí)，必須向行政相對(duì)人出具處罰決定書(shū)。對(duì)于非要式行政行為，則可以根據(jù)實(shí)際情況靈活把握。第五，行為程序合法，這將在下文詳述。

合理性審查主要是針對(duì)行政機(jī)關(guān)做出行政行為時(shí)廣泛行使的自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)的廣泛行使、不斷擴(kuò)大是現(xiàn)代行政法治的必然趨勢(shì)。傳統(tǒng)行政法理論主張行政權(quán)力嚴(yán)格按照法律規(guī)則主義運(yùn)行，嚴(yán)格限制行政自由裁量。但是，“隨著福利國(guó)家的到來(lái)，政府職能的不斷擴(kuò)展以及對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生活的廣泛影響為人們所需要和接受”[11]。政府由消極行政走向積極的服務(wù)行政，政府治理事務(wù)更加廣泛、復(fù)雜、專業(yè)。同時(shí)，法律不可能對(duì)未來(lái)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行準(zhǔn)確的預(yù)判，更不可能對(duì)社會(huì)事務(wù)的各個(gè)方面作出準(zhǔn)確、具體的規(guī)定，而更多的是規(guī)定行政權(quán)行使的范圍或幅度，嚴(yán)格的法律規(guī)則主義已不再適合行政權(quán)行使的需要。那么，法律就必須承認(rèn)、賦予行政機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際進(jìn)行具體的判斷、識(shí)別、選擇、比較的自由裁量權(quán)。但這種自由裁量權(quán)并非無(wú)限制的自由。正如韋德所說(shuō)：“在公法中沒(méi)有不受約束的自由裁量權(quán)，……絕對(duì)的和不受約束的自由裁量權(quán)的觀點(diǎn)應(yīng)受到否定。為公共目的所授予的法定權(quán)力類似信托，而不是無(wú)條件的授予?！盵12]條件就是合理行使自由裁量權(quán)，行政行為要合法、適度、理性，符合法律精神、目的、原則。對(duì)自由裁量權(quán)的規(guī)范就成為合理性的主要功能。

準(zhǔn)確理解合理的內(nèi)涵是合理性審查的基礎(chǔ)。合理性的內(nèi)涵豐富，難以作出明確、統(tǒng)一的界定。可將其做如下歸納：一是理性辦事、合情合理，符合社會(huì)普遍的行為準(zhǔn)則，符合法律目的和原則；二是符合客觀實(shí)際；三是平等待人、辦事公正，全面衡量相關(guān)因素；四是高效行政，積極履職；五是符合行政法治和人權(quán)保障理念；六是權(quán)利優(yōu)先于義務(wù)和秩序；七是緊急情況下可采取緊急措施。合理性審查就是要檢驗(yàn)行政行為是否符合上述合理性的內(nèi)涵，維持合理的行政行為，糾正不合理的行政行為，實(shí)現(xiàn)合理行政和社會(huì)公平正義。

(三)程序性審查

行政程序是指行政權(quán)力運(yùn)行的步驟、順序、方式、時(shí)限等要素的集合，是一個(gè)不含任何價(jià)值取向的中性概念[13]?，F(xiàn)代行政很大程度上是程序行政，現(xiàn)代行政法治也更關(guān)注行政程序的合法性，“具體行政行為程序合法是具體行政行為的一個(gè)剛性要件”[14]。只有嚴(yán)格按照合法、正當(dāng)程序作出的行政行為，才是合法、合理、公正的。但是，我國(guó)“重實(shí)體、輕程序”的觀念還比較嚴(yán)重，行政程序違法也比較常見(jiàn)。只要程序違法就難以保證結(jié)果的客觀、公正，會(huì)直接影響相對(duì)人的權(quán)利或義務(wù)?，F(xiàn)實(shí)中，有許多行政復(fù)議就是因?yàn)樾姓绦蜻`法產(chǎn)生的。

程序合法最大的價(jià)值在于有效約束行政權(quán)，保護(hù)相對(duì)人權(quán)利，從而確保行政行為公正。第一，行政程序規(guī)范從正面規(guī)定了行政權(quán)力運(yùn)行的方式、步驟、順序、時(shí)限，如鐵軌之于火車一樣，行政權(quán)力只能嚴(yán)格按程序運(yùn)行，特別是自由裁量權(quán)不能有絲毫的偏離行政程序。第二，從反面約束行政權(quán)力的行使。行政程序規(guī)范規(guī)定相對(duì)人享有大量的程序權(quán)利，相對(duì)人的權(quán)利就是行政機(jī)關(guān)必須履行的義務(wù)。相對(duì)人通過(guò)程序權(quán)利參與行政活動(dòng)，可以有效地監(jiān)督行政權(quán)，從而對(duì)行政權(quán)形成約束。從正反兩個(gè)方面有效地約束行政權(quán)力，使相對(duì)人的程序權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)，實(shí)體權(quán)利也能夠得到保障。第三，以行政效率約束行政權(quán)。為保證行政行為的效率，對(duì)于有法定期限的行政行為，行政主體必須在法定期限內(nèi)作出，不能無(wú)故推諉、拖延不辦，否則就是程序違法。第四，合法程序約束行政權(quán)的同時(shí)，其落腳點(diǎn)更多的是保護(hù)相對(duì)人權(quán)利。合法程序在一定程度上杜絕了行政權(quán)侵犯相對(duì)人權(quán)利的可能，蘊(yùn)含了對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保障。就如正當(dāng)程序一樣，正當(dāng)程序并不一定是指一種具體的程序性要求，它更多的應(yīng)該是指對(duì)“個(gè)人人身、自由和財(cái)產(chǎn)的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”的保護(hù)[15]116。

(四)公開(kāi)性審查

行政公開(kāi)是指行政主體在行使行政職權(quán)時(shí)，除涉及國(guó)家秘密、個(gè)人隱私和商業(yè)秘密外，必須向行政相對(duì)人及其社會(huì)公開(kāi)與行政職權(quán)有關(guān)的事項(xiàng)[16]46。公開(kāi)的內(nèi)容包括作出行政行為的職權(quán)依據(jù)、事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)，以及程序、證據(jù)和行政行為的具體內(nèi)容。行政公開(kāi)是行政法的一項(xiàng)基本原則，現(xiàn)代政府越來(lái)越重視行政公開(kāi)、透明。同時(shí)公眾參與、知曉國(guó)家事務(wù)管理的積極性越來(lái)越強(qiáng)，對(duì)行政公開(kāi)提出了更高的要求。但由于一些行政人員對(duì)行政公開(kāi)的認(rèn)識(shí)不到位以及制度不健全，致使假公開(kāi)、選擇性公開(kāi)的現(xiàn)象出版，行政公開(kāi)流于形式。這導(dǎo)致公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)難以實(shí)現(xiàn)，甚至部分官員乘機(jī)搞暗箱操作、權(quán)錢交易等腐敗行為，嚴(yán)重?fù)p害了政府公信力，與法治政府建設(shè)背道而馳。因此，行政公開(kāi)任重道遠(yuǎn)。

將行政行為公開(kāi)納入行政復(fù)議的審查范圍，具有重大的必要性。第一，行政公開(kāi)是《決定》的要求?！稕Q定》指出：全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，推進(jìn)決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)。各級(jí)政府及其工作部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會(huì)全面公開(kāi)政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)。公開(kāi)性審查就是《決定》中的要求在行政復(fù)議活動(dòng)中的貫徹落實(shí)。第二，維護(hù)公民知情權(quán)的需要。根據(jù)憲法，我國(guó)一切權(quán)力屬于人民，實(shí)行人民當(dāng)家做主。人民當(dāng)然有權(quán)利了解政府做了什么，怎么做的，取得了什么效果。這就需要政府主動(dòng)公開(kāi)其行政事務(wù)，否則人民無(wú)法了解、監(jiān)督行政活動(dòng)，難以保證公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。第三，監(jiān)督行政權(quán)的需要。行政權(quán)力不受監(jiān)督、制約必然導(dǎo)致腐敗是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。公開(kāi)如同陽(yáng)光，是最好的消毒劑[17]。行政權(quán)力在透明、公開(kāi)狀態(tài)下運(yùn)行，可以防止權(quán)力的濫用與腐敗。行政公開(kāi)對(duì)監(jiān)督自由裁量權(quán)具有更大價(jià)值，“公開(kāi)原則是制止自由裁量權(quán)專橫行使的最有效武器”[18]109。第四，推進(jìn)社會(huì)共治的需要。社會(huì)組織、公民參與的社會(huì)共治模式是社會(huì)治理的必然趨勢(shì)，這就需要建設(shè)開(kāi)放型的政府。行政公開(kāi)是政府對(duì)相對(duì)人的一種開(kāi)放的姿態(tài)，是政府對(duì)自己與相對(duì)人之間是服務(wù)、合作伙伴關(guān)系的定位，有利于相對(duì)人積極參與社會(huì)事務(wù)的治理。

(五)公正性審查

自2016年以來(lái)，課堂教學(xué)管理系統(tǒng)的研究已從基于PC網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)為基于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)，并且大都是基于智能手機(jī)端的課堂教學(xué)管理系統(tǒng)研究，系統(tǒng)功能設(shè)計(jì)從系統(tǒng)基本的課程管理、學(xué)生管理、簽到管理的設(shè)計(jì)，到添加作業(yè)管理、問(wèn)答管理的設(shè)計(jì)，再到添加考試管理和資源管理的設(shè)計(jì)逐步發(fā)展和完善。雖然設(shè)計(jì)的功能已經(jīng)比較豐富，可是研究發(fā)現(xiàn)仍然不能很好地滿足我們高職學(xué)校當(dāng)前的課堂教學(xué)管理的實(shí)際需求，在課堂教學(xué)活動(dòng)的設(shè)計(jì)上還沒(méi)有充分體現(xiàn)出師生的互動(dòng)，系統(tǒng)數(shù)據(jù)的管理和應(yīng)用的開(kāi)發(fā)還不是十分到位。故此，研發(fā)出一套適合高職院校課堂教學(xué)特點(diǎn)和學(xué)生的學(xué)習(xí)習(xí)慣的基于智能手機(jī)的課堂教學(xué)管理系統(tǒng)顯得十分必要，前景十分廣闊，意義重大。

行政公正是確保行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的過(guò)程和結(jié)果可以為社會(huì)一般理性人所認(rèn)同、接受所要遵循的基本原則[19]。行政行為公正是行政公正原則的體現(xiàn)，只有通過(guò)公正的程序才能實(shí)現(xiàn)行政行為公正。所以，行政行為公正包括實(shí)體公正與程序公正。程序公正是實(shí)體公正的手段和保障，是實(shí)體公正的外在表現(xiàn)，是一種看得見(jiàn)的公正，實(shí)體公正是程序公正的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)[20]。

實(shí)體公正主要表現(xiàn)在以下三方面。第一，正當(dāng)?shù)哪康?。行政行為目的合法、正?dāng)是最基本的要求。其應(yīng)以維護(hù)社會(huì)公平正義、促進(jìn)人與社會(huì)發(fā)展為目的，而不能以增加、保護(hù)行政主體不合理利益或謀取私利為目的，如交警處罰交通違法行為不得為完成年度罰款任務(wù)而濫罰款、多罰款。第二，平等對(duì)待相對(duì)人。不管是同一行政行為中的多個(gè)相對(duì)人，還是多個(gè)同類的行政行為中的多個(gè)不同相對(duì)人，行政主體都必須平等對(duì)待，不能徇私情、因人而異。第三，理性辦事，綜合權(quán)衡相關(guān)情況，排除不相關(guān)情況的干擾。

程序公正主要表現(xiàn)在以下四方面。第一，回避。行政主體及其工作人員在與自己有利害關(guān)系的行政行為中必須回避，這是“自然正義原則”的基本要求。第二，聽(tīng)取相對(duì)人意見(jiàn)，特別是在作出對(duì)相對(duì)人不利的行政行為之前聽(tīng)取相對(duì)人意見(jiàn)，這與回避一樣是符合“自然正義原則”的。陳述、申辯、聽(tīng)證等是相對(duì)人的程序權(quán)利，充分聽(tīng)取相對(duì)人意見(jiàn)，有利于查明事實(shí)真相，確保行政公正。第三，禁止單方接觸，行政工作人員不能夠單獨(dú)與其中一方接觸，聽(tīng)取一方的意見(jiàn)，更不能接受宴請(qǐng)或者其他好處。第四，說(shuō)明理由。行政主體作出行政行為時(shí)，要向相對(duì)人充分的說(shuō)明事實(shí)理由、法律依據(jù)，尤其是自由裁量的理由。充分的說(shuō)理證明行政行為是理性的，理由不正當(dāng)、不充分，難以服人，更談不上公正。

行政行為公正具有重要意義。第一，約束自由裁量權(quán)。自由裁量可以在一定范圍或者幅度內(nèi)進(jìn)行選擇、判斷，比較靈活，必須用公正的行政程序加以約束，才能保證行政行為的公正性。第二，提升行政公信力。公正的行政行為可以使相對(duì)人自覺(jué)地接受或者認(rèn)可，政府將會(huì)獲得公民更多的信任，不斷提升行政公信力。第三，維護(hù)社會(huì)秩序。公正的行政行為更容易獲得相對(duì)人接受，一般不會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)議，利于維持政府與公民之間的和諧關(guān)系，鞏固和諧穩(wěn)定的社會(huì)秩序。否則，就會(huì)增加社會(huì)不穩(wěn)定因素。如社會(huì)群體事件、暴力事件的發(fā)生，往往就是因行政行為不公正。

(六)誠(chéng)信度審查

誠(chéng)信簡(jiǎn)單說(shuō)就是以誠(chéng)相待、信守承諾，具有較強(qiáng)的道德倫理色彩，是私法領(lǐng)域的“帝王條款”。但是，隨著服務(wù)行政理念的盛行，政府為能提供更多、更好的社會(huì)服務(wù)，職能不斷增加、權(quán)力不斷擴(kuò)大，政府行為失信現(xiàn)象頻現(xiàn)，越來(lái)越需要行政誠(chéng)信的約束，誠(chéng)信已經(jīng)不再僅是私法準(zhǔn)則了。德國(guó)帝國(guó)法院的一項(xiàng)判決稱：“誠(chéng)實(shí)信用原則，對(duì)于一切法律，并包括公法在內(nèi)，皆得適用之?！盵21]行政誠(chéng)信并非是將私法中的誠(chéng)信原則生搬硬套，它具有獨(dú)立的價(jià)值基礎(chǔ)。公法和私法以公平正義為共同目標(biāo)。誠(chéng)信以“誠(chéng)實(shí)、信用、平等、不欺”為核心價(jià)值，在本質(zhì)上也是公平正義的體現(xiàn)，可以約束行政權(quán)的恣意，驅(qū)使行政權(quán)力向善，促進(jìn)行政行為的公平正義。在政府與社會(huì)公眾之間實(shí)現(xiàn)公平正義是現(xiàn)代行政法治所追求的目標(biāo)。但行政誠(chéng)信并不等同于信賴保護(hù)。信賴保護(hù)是一個(gè)相對(duì)狹窄的概念，側(cè)重于對(duì)信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)。誠(chéng)信原則較之信賴保護(hù)原則位階更高、內(nèi)涵更為豐富。誠(chéng)信原則的內(nèi)容應(yīng)包括政府提供準(zhǔn)確、真實(shí)的信息，信守承諾，信賴保護(hù)三個(gè)方面[22]。

行政復(fù)議可從以下幾方面審查行政行為的誠(chéng)信度。第一，依法辦事。法律是全體人民的意志，是行政主體最基本的行為準(zhǔn)則，行政主體負(fù)責(zé)貫徹、執(zhí)行人民的意志就必須信守承諾，嚴(yán)格依法辦事。以法律約束行政行為，必然會(huì)減少其失信的幾率。反之，不依法辦事則無(wú)誠(chéng)信可言，如亂收費(fèi)、亂處罰必然失信。第二，行政行為公開(kāi)。開(kāi)誠(chéng)布公、不欺詐是行政誠(chéng)信的應(yīng)有之義。公開(kāi)有利于行政相對(duì)人了解并參與行政過(guò)程，有利于防止行政權(quán)力濫用，避免存在欺詐。第三，前后一致。行政誠(chéng)信必然不能反復(fù)無(wú)常，要保護(hù)行政相對(duì)人正當(dāng)?shù)念A(yù)期；如前后不一致，必然會(huì)打亂行政相對(duì)人的正當(dāng)預(yù)期，這既不公正又不誠(chéng)信。第四，保護(hù)信賴?yán)妗Ｒ炎鞒龅男姓袨?，非法定事由和?jīng)法定程序不得撤銷、廢止、改變；授益行為如非相對(duì)人錯(cuò)誤，也不得改變、撤銷，影響國(guó)家利益、公共利益除外；作出行政行為的法律依據(jù)有變，需要撤銷、改變的，必須認(rèn)真衡量；非因相對(duì)人過(guò)錯(cuò)撤銷或改變行政行為，給相對(duì)人造成損失要賠償。

以上是站在保護(hù)申請(qǐng)人合法權(quán)利和規(guī)范行政權(quán)的角度對(duì)具體行政行為的全面、理性審視，體現(xiàn)出“合法合理、程序正當(dāng)、公開(kāi)公正、誠(chéng)實(shí)守信、高效便民”的現(xiàn)代行政法治精神，是實(shí)現(xiàn)行政正義、建設(shè)法治政府的必然途徑。

三行政復(fù)議的邏輯歸宿：實(shí)現(xiàn)行政正義

行政復(fù)議的邏輯起點(diǎn)和邏輯途徑共同指引、制約行政復(fù)議邏輯結(jié)構(gòu)的發(fā)展歸宿——實(shí)現(xiàn)行政正義，且三者形成一個(gè)完整的邏輯結(jié)構(gòu)。有一種東西，對(duì)于人類的福利比任何其他東西都重要，那就是正義[23]534。正義是現(xiàn)代行政的核心價(jià)值，行政正義是行政治理的一種合理的狀態(tài)，是行政復(fù)議的最高價(jià)值取向。行政復(fù)議具體就是以實(shí)現(xiàn)依法行政、建設(shè)法治政府、實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理來(lái)實(shí)現(xiàn)行政正義的。

(一)實(shí)現(xiàn)依法行政

行政正義始終關(guān)注行政權(quán)力的運(yùn)行方式，這關(guān)系到行政治理目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。行政復(fù)議的邏輯起點(diǎn)一方面是規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行，什么樣的行政權(quán)力運(yùn)行方式才是行政復(fù)議制度所要達(dá)到的目標(biāo)呢？法律是公意的體現(xiàn)，是最具正義性的，所以依法行政是最具正義性的行政權(quán)力運(yùn)行方式。

按照《國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的要求，依法行政具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。第一，合法行政。行政權(quán)力的運(yùn)行必須具備法定的職權(quán)依據(jù)，按照法定程序，遵守法定權(quán)限，履行法定職責(zé)，承擔(dān)法定責(zé)任。第二，合理行政。行政主體必須客觀公正的行使自由裁量權(quán)，綜合考慮相關(guān)因素，避免無(wú)關(guān)因素的干擾。第三，程序正當(dāng)。行政主體必須按法定程序作出行政行為，并保證行政相對(duì)人的程序權(quán)利，便于相對(duì)人積極參與到作出行政行為的過(guò)程中去。第四，高效便民。行政主體必須樹(shù)立誠(chéng)實(shí)守信的理念，積極履行職責(zé)，遵守法定時(shí)限，簡(jiǎn)化辦事流程，提高行政效率，隨時(shí)為便民著想，提供優(yōu)質(zhì)、便利的服務(wù)。第五，誠(chéng)實(shí)守信。誠(chéng)信問(wèn)題關(guān)系到民眾對(duì)行政主體的信任程度，影響政府公信力和合法性基礎(chǔ)。行政主體必須嚴(yán)格依法履行職權(quán)，避免不作為、亂作為，保護(hù)行政相對(duì)人的正當(dāng)利益。第六，權(quán)責(zé)統(tǒng)一。用權(quán)必?fù)?dān)責(zé)，行政主體必須承擔(dān)行政行為違法或者不當(dāng)?shù)呢?zé)任，通過(guò)承擔(dān)責(zé)任對(duì)行政權(quán)力達(dá)到反向制約的效果。

以上六個(gè)方面分別從不同的角度規(guī)范行政權(quán)的運(yùn)行，相互聯(lián)系、缺一不可。在行政復(fù)議邏輯途徑中，對(duì)行政行為進(jìn)行全方位的審查，充分體現(xiàn)出行政復(fù)議對(duì)依法行政這一邏輯歸宿的追求。如行政主體嚴(yán)格依法行政，行政相對(duì)人的權(quán)利就會(huì)得到保證，行政爭(zhēng)議和行政復(fù)議也會(huì)大量減少，形成一個(gè)良性的邏輯圈。

(二)建設(shè)法治政府

從政府的起源和特性來(lái)看，正義自始至終是政府的根本屬性和政府發(fā)展的基本邏輯。在柏拉圖看來(lái)，正義是最好政府屬性之一。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的當(dāng)下，正義的政府必須是法治政府。法治政府就是政府在行使行政權(quán)力、履行行政職責(zé)過(guò)程中堅(jiān)持法治原則，嚴(yán)格依法行政，政府的各項(xiàng)權(quán)力都在法治軌道上運(yùn)行[24]。具體來(lái)說(shuō)，可以從以下六個(gè)方面建設(shè)法治政府。

第一，法治政府是職能科學(xué)的政府。行政職能是政府為實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益和滿足社會(huì)發(fā)展需要而負(fù)有的職責(zé)和所應(yīng)發(fā)揮的功能[25]。它體現(xiàn)行政治理的性質(zhì)和方向，職能科學(xué)是科學(xué)、有效地進(jìn)行行政治理的前提。職能科學(xué)就是要處理好政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、政府與公民、政府內(nèi)部橫向與縱向機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，充分發(fā)揮它們?cè)谏鐣?huì)治理中的主體作用。第二，法治政府是權(quán)責(zé)法定的政府。權(quán)責(zé)法定是指政府職權(quán)必須有法律依據(jù)，并在法定權(quán)限內(nèi)按照法定程序行使，依法履行法定職責(zé)、承擔(dān)法定責(zé)任。權(quán)責(zé)法定抓住了法治政府建設(shè)的關(guān)鍵，是規(guī)范行政權(quán)的最有力的“武器”。第三，法治政府是執(zhí)法嚴(yán)明的政府。法律的生命在于實(shí)施，執(zhí)法嚴(yán)明是保障。執(zhí)法嚴(yán)明直接關(guān)系到政府職能的全面履行和法治政府建設(shè)的效果。一方面，嚴(yán)格懲處違法違規(guī)行為；另一方面，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)利，維護(hù)社會(huì)秩序與公共利益。第四，法治政府是公開(kāi)公正的政府。公開(kāi)要求行政行為的職權(quán)依據(jù)、過(guò)程、內(nèi)容等都必須及時(shí)、準(zhǔn)確地公開(kāi)，特別是對(duì)相對(duì)人不利的行政行為更應(yīng)依法公開(kāi)，法律另有規(guī)定除外。公開(kāi)可以防止暗箱操作和權(quán)力濫用，促進(jìn)行政公正。公正要求行政主體不歧視、不偏私，平等對(duì)待行政相對(duì)人，全面地衡量相關(guān)情況。第五，法治政府是廉潔高效的政府。一方面要求公務(wù)人員不以公權(quán)謀取私利，另一方面政府應(yīng)不斷提升行政能力，嚴(yán)格遵守法定時(shí)限，簡(jiǎn)化辦事流程，提高行政效率。第六，法治政府是守法誠(chéng)信的政府。蘇格拉底認(rèn)為，違背法律和違背契約一樣是不正義的行為。正義的政府必須守法誠(chéng)信。守法是對(duì)法治政府最底線的要求，不管是對(duì)政府有利還是不利都應(yīng)當(dāng)守法，不守法的政府必然也是不誠(chéng)信的政府。

(三)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理

實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理是依法行政和建設(shè)法治政府的邏輯結(jié)果。行政復(fù)議作為一種社會(huì)治理的法治方式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理是行政復(fù)議的邏輯歸宿，行政復(fù)議是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的重要保障。實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理最終主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，保證申請(qǐng)人權(quán)利。羅爾斯認(rèn)為，正義是社會(huì)的首要價(jià)值，社會(huì)正義的基本目的是保證社會(huì)每一個(gè)成員的基本權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。政府正義應(yīng)體現(xiàn)為確保民眾個(gè)人權(quán)利免遭他人的侵犯[26]。從公民權(quán)利的地位可知，保證公民權(quán)利是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的首要目標(biāo)。行政復(fù)議審查行政行為實(shí)質(zhì)上是對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的審查，使行政權(quán)力在法律范圍內(nèi)有所為有所不為，保證申請(qǐng)人的權(quán)利。保證申請(qǐng)人權(quán)利有兩類：一類權(quán)利是只要行政主體不作為即可以得到保證，行政主體積極作為、亂作為反而會(huì)使申請(qǐng)人權(quán)利有受到侵犯的可能；另一類是行政主體積極、正當(dāng)作為才能實(shí)現(xiàn)的權(quán)利，行政主體還必須糾正不當(dāng)或者違法的行政行為，使申請(qǐng)人的權(quán)利免受侵害，或者不增加申請(qǐng)人的義務(wù)。

第二，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力與公民權(quán)利和諧。行政權(quán)力與公民權(quán)利和諧是社會(huì)治理的核心問(wèn)題。在傳統(tǒng)的“管制型”社會(huì)中，行政權(quán)力幾乎包攬一切，公民參與社會(huì)事務(wù)管理的空間較小，是“強(qiáng)權(quán)力—弱權(quán)利”的格局，行政權(quán)力肆意的壓榨、損害公民權(quán)利?，F(xiàn)代社會(huì)中利益復(fù)雜、多元，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理是政府和社會(huì)的共同責(zé)任，需要行政權(quán)力和公民權(quán)利的共同參與，以及兩者協(xié)調(diào)共進(jìn)。行政復(fù)議作為公民權(quán)利救濟(jì)和行政權(quán)力監(jiān)督的機(jī)制，旨在規(guī)范行政權(quán)力和保護(hù)公民權(quán)利，實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)權(quán)力—強(qiáng)權(quán)利”的格局，使公民有更多的機(jī)會(huì)和更大的能力參與社會(huì)治理，能更有效地表達(dá)利益訴求和維護(hù)合法權(quán)利，使行政權(quán)力更自覺(jué)的保障公民權(quán)利，從而形成兩者間的和諧。

第三，社會(huì)和諧穩(wěn)定。社會(huì)和諧穩(wěn)定是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的重要目標(biāo)和保障。保證申請(qǐng)人權(quán)利，行政權(quán)力與公民權(quán)利和諧，必然帶來(lái)社會(huì)和諧穩(wěn)定，社會(huì)和諧穩(wěn)定為申請(qǐng)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)、行政權(quán)力與公民權(quán)利的和諧提供保障。行政復(fù)議作為權(quán)利救濟(jì)、行政爭(zhēng)議的解決機(jī)制，監(jiān)督、糾正行政主體不作為或者亂作為，可以有效地化解社會(huì)矛盾，使申請(qǐng)人合法權(quán)利得到救濟(jì)，最大限度地促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，有利于社會(huì)治理的實(shí)現(xiàn)。

實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理是行政正義的終極目標(biāo)，依法行政是為保障實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的行政權(quán)力運(yùn)行方式。法治政府是既保障實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理，又規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行的最好的政府形態(tài)，三者緊密聯(lián)系、相互促進(jìn)。

注釋：

①在《辭海》中，邏輯是指思維的規(guī)律、規(guī)則，客觀事物的規(guī)律。本文就是據(jù)此來(lái)理解行政復(fù)議的邏輯的。

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[責(zé)任編輯：蘇雪梅]

The Logic of Administrative Reconsideration

CHEN Chi1, 2ab, ZHANG Ju2b

(1. Law School, Sichuan University, Chengdu, Sichuan 610064; 2.a. Marx School,b.Law School, Sichuan Normal University, Chengdu, Sichuan 610066, China)

Abstract:The logic of administrative reconsideration starts from safeguarding subject rights and interests, is realized by way of reviewing administrative actions and has the realization of administrative justice as its destination. The logical starting point is the value orientation of administrative reconsideration, with logical approach as a means to realize the value of the administrative review and logical destination as the inevitable result of the logical starting point and logical way, as well as the development direction and ultimate goal of the administrative reconsideration. They promote and restraint each other mutual, constitute a complete logical structure, and guide the development of administrative reconsideration system.

Key words:administrative reconsideration; system logic; administrative actions; administrative justice

收稿日期：2016-03-06

基金項(xiàng)目：四川省人民政府依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室委托項(xiàng)目“行政復(fù)議的邏輯”的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：陳馳(1970—)，男，四川雙流人，四川大學(xué)法學(xué)院博士研究生，四川師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、法學(xué)院碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)； 張駒(1989—)，男，四川宣漢人，四川師范大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生。

中圖分類號(hào)：DF3

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1000-5315(2016)04-0032-08