胡　焱　翟希瑞（.廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院　廣西桂林　54000；.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院　浙江杭州　3008）

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拉升地方政府公共政策執(zhí)行力有效性的研究

胡焱1翟希瑞2
（1.廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院廣西桂林541000；2.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院浙江杭州310018）

摘要：執(zhí)行力的強(qiáng)弱一直是反應(yīng)一個(gè)人、機(jī)構(gòu)、政府和國家能力強(qiáng)弱的指標(biāo)，如若一個(gè)人、機(jī)構(gòu)、政府等執(zhí)行力非常強(qiáng)，那么政策執(zhí)行的效果絕對(duì)要比執(zhí)行力不理想的效果強(qiáng)。地方政府的執(zhí)行力強(qiáng)大與否，對(duì)一個(gè)國家來說顯得特別重要，某種程度上直接影響了該國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度。執(zhí)行力是政策制定后想要達(dá)到目標(biāo)效果的最關(guān)鍵一步，所以要想實(shí)現(xiàn)政策理想效果，就非常有必要研究政策執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的問題、原因及如何去解決這一問題，提升執(zhí)行力，以求實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：執(zhí)行效果；政策；拉升建議；有效性

一、我國地方政府公共政策執(zhí)行力存在問題的表現(xiàn)

地方政府的重要職能之一就是執(zhí)行中央政府的相關(guān)政策，所以政策執(zhí)行在整個(gè)地方政府與中央之間扮演著重要的作用，但是我國目前在執(zhí)行力這方面做的還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，不能達(dá)到中央政府要求。地方政府在公共政策執(zhí)行過程出現(xiàn)諸多問題，如果這些問題不能夠得到及時(shí)的解決與改進(jìn)，那么這些政策就難以達(dá)到想要的效果，甚至可能達(dá)到相反的效果，所以我們有必要找出問題所在，看看問題具體出現(xiàn)在什么地方，然后再采取進(jìn)一步合理的措施。

（一）執(zhí)行主體執(zhí)行觀念不強(qiáng)。公共政策從制定到執(zhí)行、評(píng)估、反饋、終結(jié)這幾個(gè)環(huán)節(jié)都涉及到政策執(zhí)行主體，離不開執(zhí)行主體的作用?？梢哉f，執(zhí)行主體的個(gè)人素質(zhì)、思想觀念及配合意識(shí)等等都一定程度上影響了政策執(zhí)行的效果?，F(xiàn)實(shí)政府中一些政府執(zhí)行人員執(zhí)行觀念不強(qiáng)，執(zhí)行意識(shí)淡薄，對(duì)有關(guān)的政府執(zhí)行事務(wù)拖拉執(zhí)行,更有甚者對(duì)上傳下達(dá)的政策執(zhí)行任務(wù)不夠重視,使得一些執(zhí)行目標(biāo)及社會(huì)矛盾得不到及時(shí)解決，這是一個(gè)主要的因素。同時(shí)，一些執(zhí)行主體人員由于考慮自身利益，故意歪解政策本意，導(dǎo)致政策執(zhí)行不到位，給政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)添加了無形的阻力。

（二）機(jī)械性的生搬硬套執(zhí)行。當(dāng)中央一項(xiàng)政策出臺(tái)后，會(huì)要求地方政府去按要求執(zhí)行，但不是機(jī)械性地生搬硬套，很多基層政府執(zhí)行人員不考慮自己所在地的實(shí)際情況，缺乏實(shí)事求是的精神，在執(zhí)行公共政策的過程中，采取“抄寫”方式執(zhí)行，其目的是為了應(yīng)付上面領(lǐng)導(dǎo)的指示盲目執(zhí)行政策，這樣的執(zhí)行主體根本沒有從根本上理解政策精髓，不可能實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行理想效果。

（三）執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一樣。執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)至少包含三層基本標(biāo)準(zhǔn)即價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、利益標(biāo)準(zhǔn)和程序標(biāo)準(zhǔn),表現(xiàn)為執(zhí)行的“量最廣,質(zhì)最高”。保證較高執(zhí)行力水平的關(guān)鍵是能夠在理解政策精髓的基礎(chǔ)上把握好政策執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。影響“執(zhí)行尺度”問題的因素很多,但是就地方政府執(zhí)行層面而言,由于地方主義或部門本位主義思想而將政策的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)篡改、扭曲、變形。傳統(tǒng)的“人情關(guān)系”和“尋租”謀私使政策在具體執(zhí)行過程中的標(biāo)準(zhǔn)被模糊化、復(fù)雜化,政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)成為基層執(zhí)行人員“送人情”和謀私利的工具與手段，正是由于地方利益、人情關(guān)系、素質(zhì)低下等因素導(dǎo)致地方政府執(zhí)行人員在執(zhí)行政策的具體過程中標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，對(duì)不同的政策目標(biāo)團(tuán)體采用不同的標(biāo)準(zhǔn),其結(jié)果是好的政策由于“執(zhí)行尺度”差異而出現(xiàn)截然不同的效果。

（四）政府執(zhí)行缺乏評(píng)估、反饋、修正機(jī)制。一個(gè)完整政策系統(tǒng)包括政策制定、執(zhí)行、評(píng)估、終結(jié)以及反饋幾個(gè)環(huán)節(jié)。這幾個(gè)環(huán)節(jié)相互影響，相互作用，每一個(gè)環(huán)節(jié)都是整個(gè)系統(tǒng)中不可缺少的一部分。然而由于政府執(zhí)行力定量測(cè)評(píng)指標(biāo)很難選取,執(zhí)行流程跟蹤困難,結(jié)果就是無法在現(xiàn)實(shí)工作中發(fā)揮功效。一項(xiàng)政策的執(zhí)行往往都不是一個(gè)簡單的執(zhí)行過程，這就需要各個(gè)環(huán)節(jié)配合運(yùn)行。執(zhí)行主體在政策執(zhí)行的過程中，隨著執(zhí)行進(jìn)程的開展，那么會(huì)有可能發(fā)現(xiàn)一些政策不完善問題。此時(shí)，執(zhí)行主體人員就可能會(huì)向政府相關(guān)機(jī)構(gòu)反映存在的問題，也可能繼續(xù)埋頭執(zhí)行，認(rèn)為這不是自己的工作范圍的事，自己只需要認(rèn)真執(zhí)行就好，不用管有沒有問題。在這種情況下，如果有執(zhí)行主體去向主管部門反映政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題可能也得不到相應(yīng)的答案，因?yàn)檎块T在政策制定、執(zhí)行、評(píng)估、反饋及終結(jié)等環(huán)節(jié)上并不是分的非常清楚，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清，相互推脫責(zé)任，最終影響了整個(gè)政策執(zhí)行。這種政策執(zhí)行不完善通道是我國當(dāng)前大部分地方政府政策執(zhí)行存在的難題之一。

二、影響地方政府公共政策執(zhí)行力有效性的原因

（一）執(zhí)行主體素質(zhì)有限。任何一項(xiàng)政策的落實(shí)都離不開人員的執(zhí)行，所以執(zhí)行主體人員的素質(zhì)高低直接影響了政策執(zhí)行實(shí)現(xiàn)的程度。高素質(zhì)的執(zhí)行人員可能會(huì)減少很多在政策執(zhí)行過程中不必要的麻煩，而相對(duì)低素質(zhì)的執(zhí)行人員相反可能會(huì)增加政策執(zhí)行的難度，所以我們需要進(jìn)一步加強(qiáng)政策執(zhí)行主體的素質(zhì)提升。

1.執(zhí)行能力缺乏。具體表現(xiàn)為，一些執(zhí)行人員學(xué)習(xí)態(tài)度不端正，自身文化素質(zhì)低、學(xué)習(xí)能力和理解認(rèn)知等技能有著很大缺陷，自己又不去很好地認(rèn)識(shí)和改正，對(duì)上級(jí)和中央的相關(guān)政策不去主動(dòng)研究學(xué)習(xí)。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部不敢承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，在執(zhí)行過程中過多憑借主觀經(jīng)驗(yàn)顧慮太多,猶豫不決，不能正確地把握政策的內(nèi)涵，甚至斷章取義，從而影響了政策實(shí)施的高效能。

2.缺乏責(zé)任意識(shí)。個(gè)別地方政府的一些官員在執(zhí)行過程中，對(duì)某項(xiàng)新政策缺乏客觀了解的態(tài)度，形不成清晰的認(rèn)知，因而無法準(zhǔn)確合理執(zhí)行。甚至部分執(zhí)行人員對(duì)上級(jí)下達(dá)的執(zhí)行任務(wù)視而不見或者陽奉陰違。所以說，地方政府政策執(zhí)行力提高的最大障礙就是地方政府執(zhí)行人員責(zé)任意識(shí)缺乏，執(zhí)行意識(shí)淡薄。

3.溝通協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)。協(xié)調(diào)與溝通是政府部門各層級(jí)之間交流和傳遞信息的過程，是整個(gè)執(zhí)行環(huán)節(jié)中必不可少的一節(jié)。如果執(zhí)行主體無法及時(shí)完善地協(xié)調(diào)溝通，那么信息不準(zhǔn)確帶來的后果很嚴(yán)重，將導(dǎo)致政策在執(zhí)行的過程中變形、走樣，在侵害了政策目標(biāo)群體利益的同時(shí)，也對(duì)政府的公信力和權(quán)威性造成不良影響。

（二）政策執(zhí)行對(duì)象的阻力。

1.執(zhí)行對(duì)象自身利益的考慮。每一項(xiàng)要執(zhí)行的公共政策都會(huì)觸及到固定的利益群體，一些政策執(zhí)行一定會(huì)觸及到相關(guān)的利益群體的利益，而這些利益群體的態(tài)度如何也會(huì)影響到政策執(zhí)行效果。當(dāng)既定政策影響其自身利益時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)不配合甚至抵抗態(tài)度。例如，拆遷、下崗、計(jì)劃生育以及征地等政策的實(shí)施對(duì)利益群體有影響，致使執(zhí)行阻力加大，增加執(zhí)行困難，擴(kuò)大執(zhí)行成本的支出，這使得執(zhí)行效果大打折扣。

2.執(zhí)行對(duì)象對(duì)政策理解不到位。由于對(duì)政策的重視程度不夠、執(zhí)行對(duì)象的文化素質(zhì)偏低或是宣傳方式存在欠缺等原因，使執(zhí)行對(duì)象對(duì)公共政策的理解有所偏差，所以對(duì)既定政策有不配合的態(tài)度出現(xiàn)，使得政策無法順利落實(shí)執(zhí)行。因執(zhí)行對(duì)象對(duì)政策的錯(cuò)誤理解或理解不透徹，可能會(huì)讓他們對(duì)政策產(chǎn)生抵制情緒。目標(biāo)群體受政策影響后，其行為調(diào)整和思維變化的幅度越大，執(zhí)行效果就會(huì)越差，阻力也會(huì)增強(qiáng)。

3.執(zhí)行對(duì)象缺乏參與機(jī)會(huì)。在政策出臺(tái)之前，由于缺乏收集資料和相應(yīng)的了解渠道，導(dǎo)致利益群體的想法和建議沒有暢通的通道傳達(dá)給決策者或是執(zhí)行者，導(dǎo)致政策缺乏透明度，公眾的利益得不到保障或是公眾對(duì)政策內(nèi)容不理解甚至不認(rèn)同。因此，在既定政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行對(duì)象處于從屬地位，只能被動(dòng)接受，很大程度降低了執(zhí)行對(duì)象配合執(zhí)行的積極性。

（三）缺乏規(guī)范統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)槲覈魇　⑹?、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、自治區(qū)的地方情況不一樣，所以政策執(zhí)行環(huán)境相對(duì)復(fù)雜，這就可能要求政策執(zhí)行人員能夠在復(fù)雜的政策環(huán)境中因地制宜地進(jìn)行政策執(zhí)行。正是因?yàn)槲覈嬖诘倪@種特有的政策執(zhí)行環(huán)境，所以往往就造成了一些影響政策執(zhí)行效果不理想的問題。眾多執(zhí)行人員在執(zhí)行公共政策的過程中表面是按照政策的統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行政策的執(zhí)行，但在操作過程中又是按照自己的個(gè)人意愿去進(jìn)行操作，變相地為個(gè)人、為他人謀取金錢利益。政策執(zhí)行偏差的出現(xiàn)往往就是這樣產(chǎn)生的。

（四）地方政府執(zhí)行機(jī)制不健全。作為一種行為過程，政策執(zhí)行具有它的系統(tǒng)性。一個(gè)地方政府的執(zhí)行機(jī)制健全與否直接關(guān)系到整個(gè)公共政策能夠完整地實(shí)施。而我國地方政府政策執(zhí)行機(jī)制明顯存在缺陷。地方政府部門大部分只設(shè)置了執(zhí)行部門，而沒有設(shè)置相應(yīng)的評(píng)估、反饋以及評(píng)估部門，這就導(dǎo)致組織運(yùn)行機(jī)構(gòu)安排不合理，直接影響了政策執(zhí)行的效果。與此同時(shí)，政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)管理水平有限。領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人素質(zhì)直接影響管理中的決策、組織、領(lǐng)導(dǎo)以及控制等各個(gè)部分的發(fā)揮。一個(gè)具備較高領(lǐng)導(dǎo)管理水平的領(lǐng)導(dǎo)者肯定能夠加速政策執(zhí)行的進(jìn)程，也能夠協(xié)調(diào)、安排和部署好相關(guān)部門的工作，使各個(gè)部門的資源能夠最合理化配置。除此之外，還有缺乏完整的全程監(jiān)督機(jī)制的問題。對(duì)于在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的歪曲執(zhí)行、變相執(zhí)行等情況，不能夠及時(shí)制止處理，這就是缺乏監(jiān)督的后果。行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督都比較缺乏，政府應(yīng)該建立一套完善的監(jiān)督體系，形成監(jiān)督合力，促進(jìn)政策執(zhí)行。

三、提高我國地方政府公共政策執(zhí)行的有效性建議

（一）構(gòu)建合理的公共政策執(zhí)行主體人員和組織。地方政府在規(guī)劃公共政策執(zhí)行主體人員和組織時(shí)，應(yīng)該考慮到構(gòu)建一個(gè)最科學(xué)、合理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，使具有不同素質(zhì)特長的政策人員有機(jī)地結(jié)合，以形成政策團(tuán)體的最佳素質(zhì)結(jié)構(gòu)，包括知識(shí)結(jié)構(gòu)、智能結(jié)構(gòu)、性格結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)等。同時(shí)，設(shè)置一個(gè)合理的政策機(jī)構(gòu)，使政策機(jī)構(gòu)與政策技術(shù)要求一致；政策機(jī)構(gòu)與政策時(shí)效要求一致；與制度化要求一致?！靶畔贤C(jī)構(gòu)的減少也必不可少，信息下行順暢，才能政令同行，上傳下達(dá)，政策執(zhí)行才能順利進(jìn)行；信息上行順暢，才能使信息反饋及時(shí)、準(zhǔn)確，有利于對(duì)政策執(zhí)行有效的控制；信息平行順暢，有利于各個(gè)政策執(zhí)行部門之間的溝通和協(xié)調(diào)，有利于信息來源的多樣化，擴(kuò)大信息的廣度，增加其全面性”。[1]

（二）加強(qiáng)執(zhí)行人員的執(zhí)行素養(yǎng)?！叭耸枪芾砘顒?dòng)中的第一位因素，是最重要的因素和最活躍的因素”。[2]對(duì)公共政策執(zhí)行力有效性提高起著至關(guān)重要作用的是執(zhí)行主體的素養(yǎng)。政府政策執(zhí)行人員是構(gòu)成整個(gè)政策執(zhí)行體系的基石，他們是貫徹和落實(shí)政策的最關(guān)鍵“先生”，所以提高執(zhí)行機(jī)構(gòu)主體的素養(yǎng)就顯得尤其重要。一方面加大對(duì)執(zhí)行人員素養(yǎng)的培訓(xùn)，通過組織培訓(xùn)來加強(qiáng)執(zhí)行人員的個(gè)人素養(yǎng)，讓他們能夠自發(fā)感受到提高執(zhí)行素養(yǎng)的迫切性，讓他們積極主動(dòng)自覺地去自我學(xué)習(xí)，自我提升執(zhí)行素養(yǎng)；另一方面把執(zhí)行素養(yǎng)的高低與工資績效掛鉤，通過政策執(zhí)行效果的有效性來參與最終的工資績效發(fā)放，有效地刺激執(zhí)行主體重視執(zhí)行素養(yǎng)的提高。

（三）提高政策執(zhí)行對(duì)象接受能力。公共政策執(zhí)行有效性不僅僅取決于政策執(zhí)行主體這一個(gè)方面，同時(shí)也受政策執(zhí)行對(duì)象的影響。政策執(zhí)行對(duì)象是政策執(zhí)行主體所要執(zhí)行的對(duì)象，是政策被執(zhí)行的對(duì)象。執(zhí)行對(duì)象接受能力的強(qiáng)弱、個(gè)人文化水平的高低和思想觀念的開放程度直接影響著政策執(zhí)行有效性的效果。

1.提高執(zhí)行對(duì)象的理解能力。理解能力是一個(gè)人對(duì)一件新鮮事物接受快慢的重要指標(biāo)，而理解能力很大程度上是通過文化程度來體現(xiàn)，所以需要提升執(zhí)行對(duì)象的文化水平。執(zhí)行對(duì)象文化水平高則可以減少執(zhí)行人員在政策執(zhí)行的困難。相反，則可能會(huì)加大政策執(zhí)行的難度。

2.擴(kuò)大政策的宣傳范圍。由于我國尚處于發(fā)展中國家階段，很多地方還不是很發(fā)達(dá)，有的地方甚至還無法上網(wǎng)，這就有可能導(dǎo)致了政策的滯后性。因此，地方政府在執(zhí)行政策的過程中，應(yīng)該加強(qiáng)政策的宣傳，擴(kuò)大政策知曉范圍，要踏實(shí)認(rèn)真地將政策宣傳到最基層的人民群眾手中，讓他們真正地理解政策的內(nèi)容，提高他們對(duì)政策的認(rèn)同度。

3.積極引領(lǐng)公民加入。政策執(zhí)行對(duì)象積極地參與到政策執(zhí)行過程當(dāng)中來，可以十分有效地減少諸多不必要的麻煩，可以減少執(zhí)行成本的支出，可以改善執(zhí)行者與被執(zhí)行者之間的關(guān)系。引領(lǐng)公民加入到政策執(zhí)行的過程中很容易加快政策執(zhí)行進(jìn)程。

結(jié)語

我國地方政府的公共政策執(zhí)行力在某種角度上直接決定著高層政策能否達(dá)到理想效果?；鶎诱诠舱邎?zhí)行上還存在著許多明顯問題，例如，上級(jí)政策執(zhí)行拖沓、社會(huì)問題的解決遲緩、政策執(zhí)行的效能低下以及地方政府公信力下降等等，這些都直接影響了我國地方政府的公眾形象，也可能損害了公民的合法權(quán)益。這就需要政府要找出存在的問題及原因，能夠科學(xué)合理提供改善的意見，對(duì)我國地方政府政策執(zhí)行力不到位、不理想的情況進(jìn)行改善與提升，努力提高執(zhí)行主體的執(zhí)行素質(zhì)，培育相關(guān)的行政執(zhí)行環(huán)境，積極建立合理科學(xué)的政策執(zhí)行法律規(guī)則制度，從根本上改善目前執(zhí)行不理想的事實(shí)。

參考文獻(xiàn)：

[1]嚴(yán)容，萬懿.地方政府治理[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001:8-9.

[2]唐海波.轉(zhuǎn)型期我國政府執(zhí)行力探析[M].長春：吉林大學(xué)出版社，2009:28.

[責(zé)任編輯劉金榮]

中圖分類號(hào)：C93

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095- 0438（2016）05- 0018- 03

收稿日期：2016-01-07

作者簡介：胡焱（1989-），男，廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院在讀碩士；研究方向：公共政策改革與發(fā)展。