王 波

精準(zhǔn)立法：新時(shí)期提高地方立法質(zhì)量的基本路徑

王 波*

在全面推進(jìn)依法治國的新形勢下，地方立法呈現(xiàn)出諸多新特點(diǎn)，要求革新立法理念，提升地方立法質(zhì)量?；诜蓪Φ胤搅⒎ǖ囊?guī)定和總結(jié)多年的地方立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施精準(zhǔn)立法，這是提高地方立法質(zhì)量的基本路徑。要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)立法，要求做到“三準(zhǔn)兩精一格局”：即立法方向要把準(zhǔn)，立法位階要定準(zhǔn)，立法問題要找準(zhǔn)；法規(guī)內(nèi)容要精細(xì)，立法實(shí)務(wù)要精密；堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)和社會(huì)有序參與的立法工作格局。具體而言，立法方向上，堅(jiān)持政治正確性，確保憲法法律有效實(shí)施，樹立服務(wù)大局意識，秉承立法價(jià)值公正性，堅(jiān)持立法功能引領(lǐng)性。立法位階上，遵循法律體系內(nèi)在規(guī)律，體現(xiàn)客觀規(guī)律，依法立法，突出特色。立法問題上，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，立足本地實(shí)際，找準(zhǔn)制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和體制機(jī)制問題進(jìn)行立法。法規(guī)內(nèi)容上，提高立法科學(xué)性、針對性、有效性，增強(qiáng)法規(guī)可操作性、可執(zhí)行性，并注重一事一法、法規(guī)明確具體、精雕細(xì)刻。立法實(shí)務(wù)上，做好資料收集整理，堅(jiān)持“三結(jié)合”起草工作模式，把立法的必要性、可行性、公正性、合法性、規(guī)范性作為審議重點(diǎn)，綜合運(yùn)用立法論證、聽證、協(xié)商、評估的方式方法解決立法難題。總之，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)和社會(huì)有序參與的立法工作格局下，樹立和落實(shí)精準(zhǔn)立法的新理念，有利于推動(dòng)新的立法實(shí)踐，進(jìn)一步提升立法質(zhì)量和水平，深入促進(jìn)法治建設(shè)。

精準(zhǔn)立法 地方立法 立法質(zhì)量 實(shí)踐經(jīng)驗(yàn) 路徑

一、背景、命題與思路

在政治生活和法制建設(shè)領(lǐng)域，立法是特殊的政治和法治產(chǎn)品，立法質(zhì)量是人民民主和法治生活的生命。立法質(zhì)量的好壞，直接關(guān)涉人民的政治生活質(zhì)量的高低，關(guān)涉依法治國和社會(huì)主義政治文明建設(shè)的成敗。提高立法質(zhì)量是加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的重中之重，新時(shí)期人民群眾對立法質(zhì)量普遍關(guān)注，要求越來越高，人民群眾對立法的期盼已經(jīng)不是有沒有法律，而是法律好不好、受不受用、能不能解決實(shí)際問題。①參見《張德江委員長在全國人大常委會(huì)立法工作會(huì)議上的講話》，中國人大網(wǎng)：http：／www．npc．gov．cn／npc／xinwen／syxw／2013－11／05／content＿1812644．htm，最后訪問時(shí)間：2016年10月6日。因此，提高立法質(zhì)量是立法始終不變的追求。

全面推進(jìn)依法治國的新形勢下，地方立法呈現(xiàn)諸多新特點(diǎn)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央就完善中國特色社會(huì)主義法律體系，維護(hù)憲法法律權(quán)威，提高立法質(zhì)量等提出一系列新論斷，作出一系列新部署。強(qiáng)調(diào)凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。①參見習(xí)近平《習(xí)近平談治國理政》，外文出版社2014年版；《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過）；《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過）。在新的形勢下，立法工作面臨一些新挑戰(zhàn)、呈現(xiàn)許多新特點(diǎn)：立法工作時(shí)間緊、頭緒多，立法任務(wù)越來越重；很多立法項(xiàng)目涉及深層次矛盾和問題，迫切需要進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，立法要求越來越高；利益主體日益多元化，利益格局日趨復(fù)雜化，立法過程中必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好不同主張和利益關(guān)系，立法難度越來越大；協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局對立法的需求十分迫切，立法資源有限性與改革實(shí)踐廣泛性、改革工作緊迫性之間的矛盾凸顯，對立法效率提出了很高的要求，立法節(jié)奏越來越快。②喬曉陽：《發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用》，《人民日報(bào)》2016年7月19日，第7版。

回應(yīng)地方立法新特點(diǎn)，必須革新立法理念。不同的時(shí)期，對地方立法質(zhì)量的認(rèn)識和理解有所不同。改革開放初期，法制百廢待興，有法可依顯得最為緊迫，立法理念是“宜粗不宜細(xì)”“有比沒有好”“快比慢好”。經(jīng)過30多年的法治建設(shè)，中國特色社會(huì)主義法律體系已基本形成，國家和社會(huì)生活各個(gè)方面主要的、基本的法律法規(guī)都已經(jīng)制定。立法工作也從過去的填補(bǔ)空白走向拾遺補(bǔ)缺和日臻完善——不僅要考察立法的數(shù)量，更要關(guān)注立法的質(zhì)量和實(shí)效，不僅要有紙面上的法律規(guī)范，更要有現(xiàn)實(shí)中真正發(fā)揮作用的法治功能。③吳漢民：《新形勢下進(jìn)一步做好地方立法工作的幾點(diǎn)思考》，《解放日報(bào)》2012年5月15日，第15版。立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。越是強(qiáng)調(diào)法治，越要提高立法質(zhì)量。發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，要求我們牢固樹立并不斷強(qiáng)化“質(zhì)量第一”的立法理念。④崔清新：《黨的十八大以來我國立法工作為全面推進(jìn)依法治國奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)》，新華網(wǎng)：http：／news．xinhuanet．com／politics／2014－10／09／c＿1112756043．htm，最后訪問時(shí)間：2016年10月9日。

回應(yīng)地方立法新特點(diǎn)，更要找準(zhǔn)地方立法新課題。法律體系的形成和不斷完善，使我國的立法工作站在新的歷史起點(diǎn)上。今后，適應(yīng)社會(huì)主義法治實(shí)踐的不斷發(fā)展，完善社會(huì)主義法律體系將成為我國立法的一項(xiàng)長期任務(wù)。因此，立法任務(wù)不是減少了而是增多了，要求不是降低了而是提高了。地方人大應(yīng)從本地實(shí)際出發(fā)，推動(dòng)立法工作的與時(shí)俱進(jìn)和轉(zhuǎn)型發(fā)展。要從“摸著石頭過河”的立法模式向科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)發(fā)展的立法模式轉(zhuǎn)變，⑤鄧力平：《強(qiáng)化地方立法中的重點(diǎn)領(lǐng)域立法》，《中國人大》2013年第23期，第31頁。從立法項(xiàng)目選擇的“避重就輕”向立法就是要啃硬骨頭、迎難而上、攻堅(jiān)克難轉(zhuǎn)變，要避免無用之法，讓法“長出牙齒”，能夠得到切實(shí)實(shí)施、管用，把“紙面上的法”真正落實(shí)為“行動(dòng)中的法”，使其真正成為分配社會(huì)利益、調(diào)整社會(huì)關(guān)系和處理社會(huì)矛盾的有力工具。中國立法在快速增數(shù)后，開始逐漸轉(zhuǎn)向注重質(zhì)量的“精耕”立法時(shí)代，⑥崔清新：《黨的十八大以來我國立法工作為全面推進(jìn)依法治國奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)》，新華網(wǎng)：http：／news．xinhuanet．com／politics／2014－10／09／c＿1112756043．htm，最后訪問時(shí)間：2016年10月9日。精準(zhǔn)立法成為地方立法的新課題。

基于法律對地方立法的規(guī)定和總結(jié)地方立法多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，實(shí)施精準(zhǔn)立法，是提高地方立法質(zhì)量的基本路徑。要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)立法，要求做到“三準(zhǔn)”“兩精”“一格局”，即立法方向要把準(zhǔn)、立法位階要定準(zhǔn)、立法問題要找準(zhǔn)；法規(guī)內(nèi)容要精細(xì)，立法實(shí)務(wù)要精密；堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)和社會(huì)有序參與的立法工作格局。

二、“三準(zhǔn)”：精準(zhǔn)立法是穩(wěn)舵前行的前提

（一）立法方向要把準(zhǔn)

方向決定命運(yùn)，方向決定出路，方向決定成敗。立法的方向是否準(zhǔn)確，決定了立法能否適應(yīng)形勢、符合實(shí)際、解決問題，能否成為良善之法、管用之法，方向錯(cuò)誤將導(dǎo)致南轅北轍，事倍功半，既不能發(fā)揮法的基本功能，也浪費(fèi)了人力、物力、財(cái)力，因此，把準(zhǔn)立法方向是精準(zhǔn)立法關(guān)鍵性的第一步。

1．堅(jiān)持政治方向的正確性

地方立法工作必須始終堅(jiān)持正確的政治方向，緊緊圍繞本地中心大局，把保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，維護(hù)和發(fā)展好人民的根本利益作為工作準(zhǔn)則。越是面臨艱巨的任務(wù)，越要強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持正確的政治方向，堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義道路、中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路、中國特色社會(huì)主義法治道路，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在優(yōu)勢和作用，這是破解全面深化改革和轉(zhuǎn)型難題，做好立法工作的根本保證。①毛磊：《堅(jiān)定堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的根本政治制度作用》，《人民日報(bào)》2014年9月16日，第3版。

2．確保憲法、法律的有效實(shí)施

地方立法作為中國特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，其主要功能是保障憲法、法律、行政法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)的有效實(shí)施，維護(hù)法制統(tǒng)一，推動(dòng)和保障地方改革發(fā)展，為地方改革發(fā)展穩(wěn)定創(chuàng)造良好法治環(huán)境?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》將維護(hù)憲法法律權(quán)威作為法治中國建設(shè)的第一任務(wù)，而維護(hù)憲法法律權(quán)威的核心要求就是實(shí)施憲法和法律的問題，因此，確保憲法和法律實(shí)施成為當(dāng)前和未來法治建設(shè)的主要任務(wù)。法治建設(shè)，立法先行，地方立法要始終把確保憲法、法律的有效實(shí)施作為重要的使命。

3．樹立立法服務(wù)大局的意識

不謀全局者不足以謀一域。地方性法規(guī)雖然只在本地區(qū)實(shí)行，但在法治建設(shè)和整個(gè)國家社會(huì)及公民生活中起到不可或缺的重要作用，要協(xié)調(diào)好全局和局部的關(guān)系、大局與小局的關(guān)系、法制統(tǒng)一和地方特色的關(guān)系，正確地處理好全局利益和局部利益、國家利益和地方利益、全體利益和部門利益的關(guān)系。當(dāng)前，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局是全黨、全國最大的大局，地方立法必須緊緊地圍繞和自覺地服務(wù)于這個(gè)大局，自覺把握大勢與方向，準(zhǔn)確地把握大局發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，使大局利益和局部利益得到充分的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，否則，地方立法就難以發(fā)揮其重要的作用。

在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的現(xiàn)階段，地方立法也要主動(dòng)適應(yīng)新常態(tài)、新發(fā)展，要緊緊圍繞中央和地方黨委確定的當(dāng)前和今后一段時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)，將立法的重心轉(zhuǎn)移到依法治理、維護(hù)公平正義、社會(huì)和諧穩(wěn)定上來，緊緊圍繞改革、開放、綠色、共享的發(fā)展理念，著力完善重點(diǎn)領(lǐng)域立法項(xiàng)目。

要始終堅(jiān)持圍繞本地中心工作，牢固服務(wù)大局意識，圍繞新時(shí)期改革發(fā)展面臨的主要矛盾和突出問題，發(fā)揮地方主動(dòng)性和積極性，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、探索規(guī)律、銳意創(chuàng)新，著力加強(qiáng)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迫切需要、與上位法相配套、又有地方特色的立法，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

4．秉承立法價(jià)值的公正性

“立法過程是利益分配的過程，正義而不是真理是立法的最終價(jià)值準(zhǔn)則。”②陳端洪：《立法的民主合法性與立法至上》，《中外法學(xué)》1998年第6期，第59～69頁。法律的正義性要求必須以社會(huì)正義作為權(quán)利和義務(wù)分配的指導(dǎo)原則，必須以人為中心，堅(jiān)持正確的價(jià)值取向，把為人民服務(wù)作為最高和最終的價(jià)值準(zhǔn)則。

改革開放以來，我國絕大多數(shù)法律法規(guī)的制定都有行政立法痕跡。行政主管部門起草立法項(xiàng)目有其合理性，其在規(guī)范領(lǐng)域的豐富管理經(jīng)驗(yàn)，對立法規(guī)范事項(xiàng)的充分了解以及對存在問題的經(jīng)常性剖析，都有利于提高立法的針對性和可操作性，提高立法效率。然而，法律的公正性是法律的生命，行政部門起草立法會(huì)不可避免地出現(xiàn)部門利益的痕跡，立法有時(shí)成為一些部門占有權(quán)力資源的方式和分配既得利益的手段，難以實(shí)現(xiàn)立法宗旨和目的，對法律的科學(xué)性有著較大的負(fù)面影響。要增強(qiáng)立法的公正性就需要法律草案的起草主體更加超脫，更加中立，更加專業(yè)，摒棄部門利益。

伴隨著政治民主化、經(jīng)濟(jì)市場化、文化多元化和利益本位化的進(jìn)程，社會(huì)對立法價(jià)值的取向正作出新的權(quán)衡和判斷。①徐向華：《論立法的效率和公正的價(jià)值取向》，《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》1999年第1期，第42～47頁?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，……從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力來約束權(quán)力?！雹冢ǚǎ┟系滤锅F：《論法的精神》（上冊），張雁深譯，商務(wù)印書館1982年版，第293頁。地方立法要把對權(quán)力的監(jiān)督和制約作為立法的重要內(nèi)容，合理劃定政府、社會(huì)、公民三者的權(quán)力邊界，正確把握公共權(quán)力介入公共事務(wù)的強(qiáng)度與力度，避免各種越位、缺位、錯(cuò)位的情形。在賦予行政部門必要的公權(quán)力的同時(shí)，按照法治思維、法治方式自覺地改革行政管理體制和管理方式，要建構(gòu)對稱、多向、效益型的公共權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，開放、公正、高效的公民權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，以及嚴(yán)密、分散、多樣化的公共治理責(zé)任機(jī)制。③吳黎靜：《黨的十八大后地方立法的幾個(gè)新課題》，《人大研究》2013年第11期，第40～44頁。從源頭上解決立法的公正性問題，防止部門局限、部門利益對立法的影響。用法治所包含的平等、民主、參與理念，協(xié)調(diào)社會(huì)各階層利益，讓違法者受到懲罰，讓守法者免于恐懼，促進(jìn)社會(huì)公平正義。

5．堅(jiān)持立法功能的引領(lǐng)性

立法工作應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)全面深化改革的形勢和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，確保我國在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治。當(dāng)前，改革發(fā)展對立法的要求已不僅僅是總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、鞏固改革成果，而是需要通過立法做好頂層設(shè)計(jì)、引領(lǐng)改革進(jìn)程、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展。因此，立法不能僅僅是對實(shí)踐的被動(dòng)回應(yīng)、事后總結(jié)和局部反映，而是要對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革進(jìn)程進(jìn)行主動(dòng)謀劃、前瞻規(guī)范和全面推進(jìn)，也就是要積極發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。這是以法治思維和法治方式推進(jìn)改革的重要體現(xiàn)，對全面深化改革具有重要意義。④喬曉陽：《發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用》，《人民日報(bào)》2016年7月19日，第7版。當(dāng)前，我國正處于全面深化改革的關(guān)鍵階段，要充分發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，使改革和立法相互促進(jìn)、相得益彰，使法成為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步的助推器。

（二）立法位階要定準(zhǔn)

地方立法的定位是影響地方立法質(zhì)量的重要問題，必須引起足夠的重視。地方立法的功能和定位主要是：首先，實(shí)施國家法律法規(guī)，發(fā)揮配套作用。地方立法是中國特色社會(huì)主義法律體系的組成部分，在整個(gè)法律體系中處于從屬的地位，是對國家立法的細(xì)化和補(bǔ)充。其次，依法規(guī)范地方性事務(wù)，發(fā)揮補(bǔ)充作用。按照《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）的規(guī)定，地方立法必須在堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則的前提下，就地方性事務(wù)作出規(guī)定。最后，先行先試，發(fā)揮探索作用。在不涉及國家專屬立法權(quán)的情況下，地方可以對沒有上位法的領(lǐng)域進(jìn)行試驗(yàn)性的立法。

準(zhǔn)確把握地方立法的定位，切實(shí)發(fā)揮地方立法的功效和作用，主要應(yīng)從兩個(gè)方面入手：

1．遵循法律體系的內(nèi)在規(guī)律：依法立法，不越權(quán)

遵循法定權(quán)限和法定程序。地方立法的從屬性和補(bǔ)充性決定了地方立法必須服從中央立法，不得超越立法權(quán)限，不得同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸，不追求所謂的“地方法規(guī)體系”，做到“不越權(quán)、不抵觸、不重復(fù)”，全面、合法、準(zhǔn)確地把握地方立法的定位。對國家正在立法的，地方性法規(guī)不“搶閘”出臺，做到與國家立法相協(xié)調(diào)；對國家已經(jīng)立法的，要與上位法保持一致，避免與上位法相抵觸。要嚴(yán)格控制行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)等的設(shè)定，確需設(shè)定的應(yīng)當(dāng)明確責(zé)任主體、條件、范圍、秩序和責(zé)任。不要突破上位法規(guī)定增設(shè)處罰的種類，或者隨意抬高處罰，不要在突破上位法規(guī)定增設(shè)許可條件、增加審批程序。要嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)、編制和經(jīng)費(fèi)等問題，法規(guī)案原則上不要規(guī)定太多這方面的內(nèi)容。不照抄照搬上位法，一般不重復(fù)上位法的規(guī)定，引用上位法條文時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)，注意引用的完整性、準(zhǔn)確性和必要性，不得隨意折合、拼湊。地方性法規(guī)在處理好上下之間關(guān)系的同時(shí)，還要處理好本地方性法規(guī)之間的關(guān)系，避免法規(guī)之間的沖突，不同的地方性法規(guī)之間在調(diào)整對象上即使有密切聯(lián)系也不能完全相同，應(yīng)各有側(cè)重，互相銜接。對同一事項(xiàng)要避免重復(fù)規(guī)定。對危害性相當(dāng)?shù)男袨?，處罰要相當(dāng)，也不能這一部法規(guī)對輕微危害社會(huì)的行為規(guī)定了較重的處罰，而另一部法規(guī)對社會(huì)危害性較大的行為規(guī)定了較輕的處罰。

2．體現(xiàn)客觀規(guī)律：突出特色，有需要

科學(xué)立法就是要求法律法規(guī)準(zhǔn)確反映和體現(xiàn)所調(diào)整社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律，其核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律。首先，地方立法的地域性和創(chuàng)制性決定地方立法必須適應(yīng)需要、突出特色、有所作為。如何才能符合實(shí)際和客觀規(guī)律。一方面是“實(shí)踐出真知”，法律法規(guī)來源于實(shí)踐，又服務(wù)于實(shí)踐，要認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，包括本地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和別人的經(jīng)驗(yàn)。立法要從國情、省情、市情和發(fā)展階段出發(fā)，準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，將本地改革發(fā)展的豐富實(shí)踐作為地方立法的客觀依據(jù)，使制定的法規(guī)更加符合實(shí)際、符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)。隨著國家立法的日趨完善和精細(xì)，今后地方立法中針對地方事權(quán)的有地方特色的、自主性立法需要加強(qiáng)，其工作重心應(yīng)當(dāng)從“立法試驗(yàn)田”向“地方特色立法”轉(zhuǎn)變。其次，地方立法要體現(xiàn)特色和需要，在立法項(xiàng)目上盡量避免綜合性、全面性立法，應(yīng)聚焦具體問題，堅(jiān)持不從眾、突出差異化的思路，凸顯本地特點(diǎn)，在對本地情況進(jìn)行科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，充分了解本地經(jīng)濟(jì)、政治、法制、文化、風(fēng)俗、民情等方面對立法調(diào)整的需求程度，切實(shí)把地方立法同本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體戰(zhàn)略和改革決策結(jié)合起來，把地方立法同解決本地特殊問題結(jié)合起來。最后，要緊緊圍繞本地區(qū)改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，及時(shí)回應(yīng)人民群眾的需求，通過立法為本地區(qū)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展提供法制保障。要堅(jiān)持立法與本地改革發(fā)展穩(wěn)定的重大決策相結(jié)合，既及時(shí)把改革發(fā)展中的成功經(jīng)驗(yàn)以法規(guī)形式固定下來，破除體制障礙、推動(dòng)制度創(chuàng)新，又注意為深化改革預(yù)留空間，①《張德江委員長在全國人大常委會(huì)立法工作會(huì)議上的講話》，中國人大網(wǎng)：http：／www．npc．gov．cn／npc／xinwen／syxw／2013－11／05／content＿1812644．htm，最后訪問時(shí)間：2016年10月6日。更加突出本地特色，更好適應(yīng)客觀需要，切實(shí)解決本地實(shí)際問題。

（三）立法問題要找準(zhǔn)

立法就是為了解決問題。問題無處不在、無時(shí)不有，但能否真正發(fā)現(xiàn)問題，切實(shí)解決問題，需要樹立正確的意識、掌握科學(xué)的思維方法、經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)。

1．堅(jiān)持問題導(dǎo)向，樹立以問題為中心的立法意識

問題導(dǎo)向是人類文明進(jìn)步的推動(dòng)力，古往今來，人類社會(huì)總是在不斷發(fā)現(xiàn)問題、研究解決問題的過程中發(fā)展進(jìn)步。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，目的是解決問題。問題解決得怎么樣、立法管不管用、群眾滿意不滿意，是檢驗(yàn)立法質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。立法要樹立以問題為中心的意識，始終圍繞問題，要以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)客觀需求為前提，在發(fā)現(xiàn)“新問題”、找準(zhǔn)“真問題”的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)制度創(chuàng)新，體現(xiàn)地方特色。

2．立足本地實(shí)際，從本地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要出發(fā)

《立法法》第6條規(guī)定立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求。法規(guī)是否準(zhǔn)確把握了當(dāng)前的主要矛盾和突出問題，是否與社會(huì)實(shí)際狀況、人民群眾的迫切需要、政府管理的重點(diǎn)等相吻合，是衡量法規(guī)項(xiàng)目必要性和急需性的重要標(biāo)準(zhǔn)。地方立法要實(shí)現(xiàn)有特色、可操作、避免重復(fù)立法，就要更務(wù)實(shí)、更接地氣，緊密聯(lián)系實(shí)際，立足本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，處理好一般與特殊的關(guān)系，應(yīng)將立法重點(diǎn)放在本地特有的、實(shí)踐中矛盾較突出的問題上，對上位法已規(guī)定的、實(shí)踐中爭議較少的應(yīng)不再涉及，要把問題找準(zhǔn)找具體，做到有的放矢、言之有物。

3．找準(zhǔn)制約本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和體制機(jī)制問題進(jìn)行立法

法律不是憑空想象的產(chǎn)物，而來自維護(hù)公民合法權(quán)利、管理國家社會(huì)事務(wù)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。針對問題立法，不但要找準(zhǔn)問題“面”，還要找準(zhǔn)癥結(jié)“點(diǎn)”，要著力解決突出問題，就要學(xué)會(huì)抓住矛盾的主要方面，通過總結(jié)執(zhí)行法律法規(guī)過程中的阻礙、空白、爭議等“頑疾”，從群眾反映強(qiáng)烈的問題、意見集中的問題、矛盾突出的問題入手，把握住制約發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，深挖根源、找準(zhǔn)癥結(jié)、對癥下藥，通過建立健全體制機(jī)制、科學(xué)設(shè)計(jì)制度措施，使立法成為公平分配社會(huì)利益、調(diào)整社會(huì)關(guān)系和處理社會(huì)矛盾的公器，反映人民意志、得到人民擁護(hù)，進(jìn)而保證法律的有效實(shí)施。

三、“兩精”：精準(zhǔn)立法是順利推進(jìn)的抓手

（一）法規(guī)內(nèi)容要精細(xì)

法的可操作性如何是一個(gè)社會(huì)法治成熟程度的重要指標(biāo)。法律法規(guī)制定得細(xì)，可操作性強(qiáng)，可確保公權(quán)和私權(quán)有清晰的界限，有效減少人治因素，增加法治因素。長期以來，我們一直認(rèn)為立法“宜粗不宜細(xì)”“有比沒有好”“原則性與靈活性相結(jié)合”“多給實(shí)踐部門一些空間”。受這些觀念影響，有的法規(guī)制定得過粗，對需要明確的內(nèi)容沒有給予明確，影響法規(guī)的有效指引，操作性不好。并且由于立法過粗，法規(guī)條文彈性較大，容易導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)關(guān)利用對法條的解釋來侵犯公民的權(quán)益，牟取不正當(dāng)?shù)睦?。法的主要功能就在于為社?huì)生活提供明確指引，定紛止?fàn)?。法?guī)應(yīng)該明確告訴行為人應(yīng)做什么、不應(yīng)做什么和應(yīng)怎樣做；這種規(guī)范應(yīng)當(dāng)是確定的，不能模棱兩可，否則行為人就會(huì)茫然而無所適從。在新的歷史條件下，立法明確化和規(guī)范細(xì)致化是提高立法質(zhì)量的必然要求。

1．著力提高立法的科學(xué)性、針對性、有效性，增強(qiáng)法規(guī)的可操作性、可執(zhí)行性

首先，不同類型的法規(guī)有不同的可操作性標(biāo)準(zhǔn)。對于實(shí)施性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)盡量細(xì)化，切實(shí)增強(qiáng)法規(guī)的可操作性。對于自主性法規(guī)，要充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)、自然條件、風(fēng)土人情、民族習(xí)慣等情況，因地制宜，制定特色法規(guī)解決地方事務(wù)中的問題。對于先行先試法規(guī)，如有的問題尚處于探索階段，相關(guān)規(guī)定可以適當(dāng)原則一些，為進(jìn)一步改革留下空間。

其次，區(qū)分地方性法規(guī)和政府規(guī)章的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)?！读⒎ǚā芬?guī)定地方性法規(guī)可以為解決“地方性事務(wù)”立法，政府規(guī)章可以為解決“具體行政管理事項(xiàng)”立法。據(jù)此區(qū)分，地方性法規(guī)應(yīng)對“與全國性事務(wù)相對應(yīng)的、具有地方特色的事物”作出盡可能細(xì)化的規(guī)定，而其中屬于“行政程序、行政機(jī)關(guān)自身建設(shè)和不涉及創(chuàng)設(shè)公民權(quán)利義務(wù)的有關(guān)社會(huì)公共秩序、公共事務(wù)或事業(yè)的具體管理制度”應(yīng)留給政府規(guī)章予以明確。

最后，督促做好相關(guān)配套規(guī)定的制定工作。一是對地方性法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定政府及其部門制定相應(yīng)的實(shí)施辦法、實(shí)施細(xì)則或者就某些特定事項(xiàng)作出具體規(guī)定的，督促政府及時(shí)出臺相關(guān)規(guī)定。二是為增強(qiáng)地方性法規(guī)可操作性需要制定實(shí)施性、配套性的地方性法規(guī)的，考慮優(yōu)先立項(xiàng)、優(yōu)先審議。三是在上位法制定或修改后，及時(shí)研究相關(guān)法規(guī)在貫徹實(shí)施中還需要增加哪些配套規(guī)定。①雷斌：《改進(jìn)地方立法的幾個(gè)問題》，《人大研究》2011年第2期，第36～39頁。

2．形式上要從注重綜合性立法向注重一事一法轉(zhuǎn)向，避免“大而全”“小而全”

在法律體系形成過程中，由于法律空白較多，統(tǒng)攬全局的綜合性立法較多，隨著法律制度的不斷完善，地方立法的觀念要轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅匦《?，向一事一法轉(zhuǎn)變，做到“小切口、大縱深”。在這一方面，中國香港地區(qū)、新加坡的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，二者的法律制度比較完備，針對具體問題立法，幾乎是一事一法，在一定程度上消除了法律不明確、難理解、難執(zhí)行的問題。今后，地方立法應(yīng)注重體現(xiàn)本地民情，在“拾遺補(bǔ)缺”上做文章，緊扣實(shí)際需要設(shè)置法規(guī)章節(jié)和條文，除了邏輯需要外一般不照搬照抄上位法，著重搞好“管用的那么幾條”，不片面追求體例完整和章節(jié)條款的一應(yīng)俱全。

3．法律規(guī)范明確具體，做到精雕細(xì)刻，避免“宣示性”“號召性”“花瓶式”立法

立法要切中要點(diǎn)、聚準(zhǔn)焦點(diǎn)、抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)、突破薄弱環(huán)節(jié)，多一些細(xì)化、量化的規(guī)定，力求嚴(yán)謹(jǐn)、務(wù)實(shí)、精準(zhǔn)，便于貫徹實(shí)施。

第一，重視實(shí)體規(guī)范的具體，對主要管理制度及主要管理措施、執(zhí)法主體及其職責(zé)、法律責(zé)任、救濟(jì)方法等與法律實(shí)施息息相關(guān)的內(nèi)容，以及對直接涉及公民與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，并直接影響公民權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)在法規(guī)中作出明確規(guī)定，不能遺漏或者含糊不清。

第二，重視程序規(guī)范的齊備。設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)時(shí)，應(yīng)當(dāng)符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對實(shí)施機(jī)關(guān)、條件、程序、期限等內(nèi)容的規(guī)定要更加明確具體。設(shè)置法律責(zé)任條款時(shí)，應(yīng)明確具體類型，尤其注意控制行政處罰的自由裁量空間。設(shè)置權(quán)利救濟(jì)條款時(shí)，應(yīng)保障行政相對人的程序性權(quán)利，為公民實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利提供可操作的途徑。

第三，重視法律語言的規(guī)范。地方立法中常寫“有關(guān)規(guī)定”“有關(guān)部門”，實(shí)際上沒有指明，容易造成推諉扯皮。有群眾反映，最難找的規(guī)定是“有關(guān)規(guī)定”，最難找的部門是“有關(guān)部門”。最好的立法是拿來就能用，不需要再制定其他具體規(guī)定。因此，立法語言要明確、通俗、簡潔、嚴(yán)謹(jǐn)，要用清楚的、具體的、明白無誤的語言文字規(guī)定人們的行為模式和法律后果，少用“及時(shí)”“有關(guān)”等不確定、模糊的語言，要言簡意賅，切中要害，避免發(fā)生歧義和理解障礙，要邏輯合理、嚴(yán)密周詳，對法規(guī)中使用的專有名詞、概念術(shù)語要作出專門的解釋。①黃龍?jiān)浦骶帲骸稄V東地方立法實(shí)踐與探索》，廣東人民出版社2015年版，第293頁。

（二）立法實(shí)務(wù)要精密

地方立法程序是依法享有立法權(quán)的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定、修改、廢止地方性法規(guī)必經(jīng)的環(huán)節(jié)，以及所應(yīng)遵循的法定的步驟、時(shí)序和方法。要發(fā)揚(yáng)工匠精神，在地方立法程序的每一個(gè)步驟、每一道工序，都應(yīng)當(dāng)精雕細(xì)刻，嚴(yán)密、細(xì)致做好實(shí)務(wù)工作，這對于增強(qiáng)地方立法精準(zhǔn)度和立法質(zhì)量具有重要作用。

1．做好立法資料收集、整理工作，為立法創(chuàng)造必要的基礎(chǔ)條件

法規(guī)起草要體現(xiàn)科學(xué)性，既是遵循事物發(fā)展客觀規(guī)律的必然要求，也是做好立法工作、提高立法質(zhì)量的重要途徑。明確了立法方向、立法定位和立法問題，接下來就要開始圍繞問題展開起草準(zhǔn)備工作：其一，做好資料收集整理。對立法材料、理論材料、經(jīng)驗(yàn)材料，通過收集、篩選、分類梳理，歸納形成立法參閱資料，為起草和審議提供參考依據(jù)。其二，做好深入的前期調(diào)研，充分聽取意見，了解實(shí)際情況，掌握立法的第一手資料。其三，提前介入政府職能部門的法規(guī)送審稿起草工作，通過充分的溝通協(xié)調(diào)，提高草案的科學(xué)性。其四，建立溝通互動(dòng)制度。在聯(lián)合起草和委托專業(yè)力量起草時(shí)，應(yīng)建立健全協(xié)助搜集、獲取相關(guān)信息，以及起草者與職能部門的信息交流制度。②黃龍?jiān)浦骶帲骸稄V東地方立法實(shí)踐與探索》，廣東人民出版社2015年版，第66頁。

2．堅(jiān)持實(shí)務(wù)工作者、理論研究者和立法工作者“三結(jié)合”的起草工作模式

法規(guī)草案起草模式有政府起草、人大起草、聯(lián)合起草、委托起草等，無論何種模式，都應(yīng)堅(jiān)持實(shí)務(wù)工作者、理論研究者和立法工作者“三結(jié)合”。實(shí)務(wù)工作者對總結(jié)歸納實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、找準(zhǔn)執(zhí)法癥結(jié)、論證制度設(shè)計(jì)、評估實(shí)施效果等有天然的優(yōu)勢和便利的條件，理論研究者對深層次認(rèn)識問題、挖掘問題和借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)找出解決方法有專業(yè)的見解，立法工作者有嫻熟的立法技術(shù)，對如何將政策、實(shí)踐和制度設(shè)計(jì)上升為法律條文，如何選項(xiàng)、切題、把握好立法原則、平衡好各方面利益等有豐富的經(jīng)驗(yàn)，因此在法規(guī)起草過程中這三者缺一不可，這也是科學(xué)立法的必然要求。

3．把立法的必要性、可行性、公正性、合法性、規(guī)范性作為審議的重點(diǎn)

在法規(guī)案審議過程中，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考察立法的必要性、可行性、公正性、合法性、規(guī)范性。為提高立法效率，避免浪費(fèi)資源，要把握好不同審次的審議重點(diǎn)：第一次審議，先解決要不要立、能不能立的問題，即審議法規(guī)的必要性、可行性、合理性，這是決定是否繼續(xù)審議的前提；第二次、第三次審議，應(yīng)著重論證條文的公正性、規(guī)范性、合法性等。

4．綜合運(yùn)用立法論證、聽證、協(xié)商、評估的方式、方法解決立法的難題

立法論證、聽證、協(xié)商、評估是在立法過程中對專業(yè)性問題、涉及面廣的重大問題、分歧較大的問題，通過討論、辯論、溝通協(xié)商作出評判的程序性活動(dòng)，是提高立法質(zhì)量的重要工作機(jī)制。近年來，一些地方開展實(shí)踐探索，將這些工作機(jī)制制度化、經(jīng)?；踔磷鳛榱⒎Q策的必經(jīng)程序，取得了較好的效果。實(shí)踐證明，做好立法論證、聽證、協(xié)商、評估工作，可以更好地了解民情民意，聽取專業(yè)意見，實(shí)現(xiàn)民主協(xié)商，防止立法的偏頗，保證立法的合法性、合理性和可行性，從根本上提高立法質(zhì)量。因此，要善于綜合運(yùn)用科學(xué)有效的程序和方法，破解立法中的重大難題。

四、“一格局”：精準(zhǔn)立法是得以實(shí)現(xiàn)的保證

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)和社會(huì)有序參與的立法工作格局，是精準(zhǔn)立法得以實(shí)現(xiàn)的重要保證。構(gòu)建這樣的工作格局，要注重堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮人大、政府、社會(huì)各方面的積極性。

（一）堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法的原則

《立法法》第3條明確規(guī)定立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。堅(jiān)持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是我國立法工作必須堅(jiān)持的基本原則，也是必須遵循的客觀規(guī)律。①李適時(shí)：《進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作》，《中國人大》2016年第18期，第18頁。黨的十八屆四中全會(huì)決定第一次全面系統(tǒng)回答了如何認(rèn)識黨和法的關(guān)系問題，在頂層設(shè)計(jì)和制度安排中把黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治的根本要義，是全面推進(jìn)依法治國的應(yīng)有之義。地方立法權(quán)是憲法賦予地方人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序，對保證立法正確的政治方向、推動(dòng)重大決策部署貫徹落實(shí)至關(guān)重要，是做好立法工作的根本保障。

始終堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法的原則：一是認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的路線方針政策和決策部署，確保黨的主張經(jīng)過法定程序成為國家意志。二是建立完善立法工作向同級黨委請示報(bào)告制度；首先，地方立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃報(bào)送同級黨委批準(zhǔn)。其次，對立法中的重大事項(xiàng)和重要情況，人大黨組要及時(shí)向同級黨委請示報(bào)告。立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報(bào)地方黨委討論決定。最后，法規(guī)草案表決前按規(guī)定報(bào)送同級黨委。三是立法工作者牢固樹立政治意識、大局意識、責(zé)任意識，自覺在思想上、行動(dòng)上同以習(xí)近平總書記為核心的黨中央保持高度一致，自覺嚴(yán)守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩。②黃龍?jiān)浦骶帲骸稄V東地方立法實(shí)踐與探索》，廣東人民出版社2015年版，第27～28頁。

（二）發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用

1．發(fā)揮在法規(guī)立項(xiàng)中的主導(dǎo)作用，重點(diǎn)明確立什么法、什么時(shí)候立法的問題

科學(xué)、合理、可行的立法規(guī)劃和立法計(jì)劃，對明確立法任務(wù)和方向，分清主次，突出重點(diǎn)有重要意義，這就要求發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，牢牢把握正確政治方向，通過編制立法規(guī)劃和立法工作計(jì)劃，主導(dǎo)好立法工作的方向，圍繞中心、服務(wù)大局，變“等米下鍋”為“點(diǎn)菜上桌”，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需的、涉及保障和改善民生的、社會(huì)普遍關(guān)注的法規(guī)項(xiàng)目列入規(guī)劃和計(jì)劃，做到及早調(diào)研論證、及時(shí)起草、盡快提請常委會(huì)審議，將不適應(yīng)改革決策和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的法規(guī)，及時(shí)列入立法規(guī)劃和立法計(jì)劃，啟動(dòng)立法程序進(jìn)行修改或者廢止。①黃龍?jiān)浦骶帲骸稄V東地方立法實(shí)踐與探索》，廣東人民出版社2015年版，第41頁

2．發(fā)揮在法規(guī)起草中的主導(dǎo)作用，總體把握立法進(jìn)度、指導(dǎo)思想、主要內(nèi)容等問題

當(dāng)前，我們正處于法律體系的發(fā)展完善時(shí)期，綜合性、全局性、基礎(chǔ)性立法越來越多，這種法規(guī)草案往往因?yàn)殡y點(diǎn)問題多、協(xié)調(diào)難度大、涉及面廣，成為立法中的“硬骨頭”。面對起草這類法規(guī)的復(fù)雜局面，傳統(tǒng)的政府起草模式很難取得良好的成效，在新時(shí)期，改進(jìn)法規(guī)起草工作，就要打破“誰管理誰起草、誰起草誰執(zhí)法”的格局，②宋偉、趙薊生、楊默：《誰執(zhí)法，誰起草 有無破冰良策？》，《人民日報(bào)》2009年12月2日，第18版。建立開放式、多元化聯(lián)合起草機(jī)制成為實(shí)現(xiàn)立法的上策。就目前實(shí)踐來看，建立健全人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草機(jī)制，由人大相關(guān)委員會(huì)、常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)、政府工作部門、政府有關(guān)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、專家學(xué)者和其他社會(huì)相關(guān)人員組成立法起草小組，在充分調(diào)研和論證的基礎(chǔ)上協(xié)同完成草案的起草工作，既能發(fā)揮人大在法規(guī)起草中的主導(dǎo)作用，也能體現(xiàn)利益代表的廣泛性，避免政府部門單獨(dú)起草的片面性和狹隘性，是較為可行的起草模式。今后還可以不斷探索新型起草模式，在起草中將政治理論、相關(guān)專業(yè)知識、管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、法律素養(yǎng)和立法技術(shù)有效融合起來，對專業(yè)性較強(qiáng)的法規(guī)草案可以委托有關(guān)專業(yè)單位研究起草，甚至可以考慮創(chuàng)造條件逐步建立一支專門負(fù)責(zé)法規(guī)起草的專業(yè)隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)法規(guī)草案的統(tǒng)一起草。

3．發(fā)揮在審議環(huán)節(jié)中的主導(dǎo)作用，主要解決法規(guī)草案規(guī)定什么內(nèi)容、規(guī)定到什么程度的問題

地方立法的主要功能就是調(diào)整和規(guī)范社會(huì)關(guān)系，發(fā)揮“調(diào)節(jié)器”的作用。立法要維護(hù)社會(huì)公平正義，保護(hù)人民群眾的共同利益、根本利益和長遠(yuǎn)利益，就需要在利益相互沖突又彼此糾纏的多個(gè)群體間，找到不同利益主體的“最大公約數(shù)”，最大限度地凝聚共識、凝聚智慧，這需要經(jīng)過艱難的博弈和妥協(xié)過程，也需要做大量的溝通、協(xié)調(diào)工作。

在審議環(huán)節(jié)發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，核心是強(qiáng)化主體意識，加強(qiáng)組織、引導(dǎo)、推動(dòng)和協(xié)調(diào)作用，抓住重要條款進(jìn)行審議，重點(diǎn)解決重大制度設(shè)計(jì)的難點(diǎn)問題，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。要注意把握好幾個(gè)重點(diǎn)問題：一是雖已立項(xiàng)并進(jìn)入常委會(huì)會(huì)議審議階段，但對立法的必要性仍然存在較大分歧意見的。這時(shí)應(yīng)根據(jù)《立法法》的有關(guān)規(guī)定和本行政區(qū)域的實(shí)際進(jìn)行認(rèn)真分析，拿出是否進(jìn)行該項(xiàng)立法的意見及理由，做好協(xié)調(diào)工作。二是對正在制定的法規(guī)、條例應(yīng)著力解決的主要問題存在較大分歧意見的。這些問題得不到較好解決，將影響法規(guī)通過后的有效執(zhí)行。對此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行及時(shí)的溝通、協(xié)調(diào)，促成問題的解決。三是應(yīng)注重地方立法“為誰立”的問題。地方立法旨在調(diào)整和規(guī)范本行政區(qū)域的社會(huì)關(guān)系，而不是為某個(gè)部門立法，應(yīng)當(dāng)按照憲法、法律，以及國家政策的精神，緊密結(jié)合本行政區(qū)域的實(shí)際情況，協(xié)調(diào)各方利益，注意解決權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)不對稱的問題，真正體現(xiàn)立法為民、公平與正義的要求。③簡松山：《深化地方立法定位認(rèn)識，加強(qiáng)地方立法實(shí)務(wù)研究》，《人大研究》2007年第6期，第38～40頁。

4．發(fā)揮人大代表和組成人員的主體作用，更好實(shí)現(xiàn)民意的表達(dá)與協(xié)調(diào)

人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心，人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度。人大代表是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，是人民按照法律規(guī)定的程序選派到各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的使者，肩負(fù)著人民的重托。人大代表來自各個(gè)地方，工作在各行各業(yè)，植根于人民群眾之中，具有廣泛的代表性，充分發(fā)揮他們在立法工作中的作用，保障人民群眾的利益訴求通過人大代表和委員參與立法得以恰當(dāng)反映并實(shí)現(xiàn)，是人民代表大會(huì)制度的應(yīng)有之意，也體現(xiàn)了民主立法、科學(xué)立法的本質(zhì)要求。

黨的十八屆四中全會(huì)決定提出：“要健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見制度，增加人大代表列席人大常委會(huì)會(huì)議人數(shù)，更多發(fā)揮人大代表參與起草和修改法律作用。”因此，要重視發(fā)揮人大代表和組成人員的主體作用，在新的形勢下，對于代表參與立法要作更加深入的剖析、更加準(zhǔn)確的定位、更為理性的思考，通過建立代表發(fā)表意見機(jī)制、全程參與立法機(jī)制、立法建議意見辦理機(jī)制、參與地方立法培訓(xùn)機(jī)制，使人大代表和組成人員能夠充分參與到立法中去，更好地實(shí)現(xiàn)民意的充分表達(dá)和協(xié)調(diào)。①黃龍?jiān)浦骶帲骸稄V東地方立法實(shí)踐與探索》，廣東人民出版社2015年版，第251～256頁。

（三）發(fā)揮政府的基礎(chǔ)作用

人大在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用并不是指在立法的各個(gè)環(huán)節(jié)大包大攬，撇開政府由人大唱“獨(dú)角戲”，而是要發(fā)揮其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，充分調(diào)動(dòng)各方積極性，形成整體合力，共同為人大及其常委會(huì)主導(dǎo)立法工作當(dāng)好參謀助手。目前，大多數(shù)法規(guī)草案依然由行政主管部門起草、由政府提請審議，而法規(guī)的貫徹實(shí)施也要靠政府及其部門的各司其職、協(xié)同配合，因此，在立法中更好地發(fā)揮政府的基礎(chǔ)作用也是實(shí)現(xiàn)良法善治的客觀要求。

1．規(guī)范政府向人大提出立法建議的程序，建立靈活暢通的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)立法計(jì)劃的剛性人大要加強(qiáng)與政府的整體協(xié)調(diào)，推動(dòng)政府加強(qiáng)對各部門立法工作的統(tǒng)籌，做好起草、審查工作。政府提請審議的地方性法規(guī)草案，要建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織起草工作機(jī)制，發(fā)揮好政府法制部門的綜合協(xié)調(diào)作用和對改革的統(tǒng)籌推進(jìn)作用。增強(qiáng)立法計(jì)劃的剛性，一方面，在編制計(jì)劃時(shí)，嚴(yán)把入口關(guān)，只有各方面條件比較成熟的項(xiàng)目才能列入立法計(jì)劃，另一方面，在執(zhí)行計(jì)劃時(shí)，要重視程序進(jìn)度，政府法制工作部門要履行好協(xié)調(diào)職能，嚴(yán)肅對待計(jì)劃安排，一般情況下應(yīng)按時(shí)完成。增強(qiáng)立法計(jì)劃的剛性，是對立項(xiàng)嚴(yán)肅性的尊重，有利于整合立法力量、優(yōu)化立法資源配置。人大及其常委會(huì)要充分發(fā)揮作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)在立法中的主導(dǎo)作用，采取有力措施，加強(qiáng)立法組織協(xié)調(diào)工作，積極推動(dòng)立法規(guī)劃和立法工作計(jì)劃的落實(shí)。

2．法規(guī)草案通過后要督促指導(dǎo)政府按照要求及時(shí)出臺配套規(guī)章制度

政府要認(rèn)真履行立法對政府職責(zé)的規(guī)范。對單純屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的內(nèi)容、行政機(jī)關(guān)之間配合協(xié)作方面的內(nèi)容，或者操作性、技術(shù)性強(qiáng)的內(nèi)容，以及需要根據(jù)社會(huì)變化作出快速調(diào)整應(yīng)對，發(fā)展變化較快的內(nèi)容，由政府或相關(guān)部門制定配套性規(guī)定是比較合適的。在地方立法中，為使法規(guī)得到貫徹落實(shí)，對必需和急需的配套制度措施，一般會(huì)通過明確規(guī)定作出授權(quán)，明確配套文件制定的主體、內(nèi)容和限定的出臺時(shí)間，對此，人大及其常委會(huì)應(yīng)加強(qiáng)對政府的督促檢查，促使有關(guān)方面嚴(yán)格按照授權(quán)范圍及時(shí)制定配套規(guī)定。此外，在立法后評估、執(zhí)法檢查等工作中，也會(huì)發(fā)現(xiàn)需要及時(shí)制定配套政策措施的問題，這就需要人大及其常委會(huì)與政府溝通協(xié)調(diào)，指導(dǎo)和敦促政府加快出臺相關(guān)配套政策。

（四）擴(kuò)大社會(huì)對立法的有序參與

對科學(xué)立法、民主立法而言，只有籠統(tǒng)的“開門立法”是不夠的?！读⒎ǚā返?條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)。”要實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法，使法律真正反映最廣大人民的共同意愿、充分實(shí)現(xiàn)最廣大人民的民主權(quán)利、切實(shí)維護(hù)最廣大人民的根本利益，就要充分發(fā)揚(yáng)民主，貫徹群眾路線，要實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)與社會(huì)各方面的雙向互動(dòng)渠道，使社會(huì)通過多種渠道實(shí)現(xiàn)對立法的有序參與，使立法機(jī)關(guān)與社會(huì)實(shí)現(xiàn)溝通對話、有效互動(dòng)，各個(gè)群體的訴求能夠上達(dá)立法機(jī)關(guān)，立法機(jī)關(guān)也能相對超然，在利害相關(guān)人、專業(yè)意見、一般民意之間維持平衡。由此所得到的法律，才有可能是良法，才能成為法治之基礎(chǔ)。①

1．建立健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)，社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式

社會(huì)參與的有序離不開立法機(jī)關(guān)的引導(dǎo)和把控，因此，立法機(jī)關(guān)要發(fā)揮主導(dǎo)作用，根據(jù)法規(guī)的具體情況選擇適合的途徑和方式，與社會(huì)展開互動(dòng)，引導(dǎo)有序參與，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。地方立法應(yīng)把擴(kuò)大公眾的有效參與的深度與廣度，作為科學(xué)立法、民主立法的著力點(diǎn)。要對照“善治”的透明性、責(zé)任性、法治性、回應(yīng)性、有效性、合法性等基本特征，進(jìn)一步提高地方立法的透明度，使立法程序的每一階段、每一步驟及其階段性都應(yīng)當(dāng)以社會(huì)外界看得見的方式進(jìn)行，向社會(huì)公開。②要根據(jù)社會(huì)的多元性，完善和創(chuàng)新社會(huì)參與的方式，使社會(huì)的意見得到有效表達(dá)、充分研究、理性取舍和及時(shí)回應(yīng)，在提高立法科學(xué)性的同時(shí)，增強(qiáng)社會(huì)對法的認(rèn)同感。

2．完善有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者等對立法中涉及的重大利益調(diào)整的咨詢協(xié)商機(jī)制

黨的十八屆四中全會(huì)提出：“探索建立有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者等對立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制。”③這是黨對新時(shí)期提高立法質(zhì)量、推動(dòng)科學(xué)立法和民主立法的新要求。立法協(xié)商是協(xié)商民主在立法領(lǐng)域的體現(xiàn)，是民主立法的重要形式之一，是人大主導(dǎo)立法的重要擴(kuò)展。立法協(xié)商為立法機(jī)關(guān)了解社會(huì)各方面對地方性法規(guī)的訴求并就不同的訴求進(jìn)行比較平衡提供了重要的渠道，同時(shí)也為立法調(diào)整重大利益、立法凝聚社會(huì)共識提供了一種切實(shí)可行的路徑，有利于增強(qiáng)社會(huì)各界對法治的信心，保證法規(guī)貫徹執(zhí)行。對法規(guī)草案中涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中的重要、關(guān)鍵制度，涉及某些方面重大利益的條款，以及法律關(guān)系復(fù)雜、意見分歧較大的問題，要建立兼顧好各方面利益的制度，立法機(jī)關(guān)需要組織與有關(guān)政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織的協(xié)商，充分了解利益相關(guān)方的訴求和意愿，以便更有把握地決定如何對利益關(guān)系進(jìn)行取舍，統(tǒng)籌兼顧各方面利益、平衡權(quán)利義務(wù)關(guān)系，力爭在各方面基本取得共識。④

專家學(xué)者參與地方立法是民主立法的現(xiàn)實(shí)需要，能夠發(fā)揮專家的專業(yè)、中立、智力優(yōu)勢，使法律制度的設(shè)計(jì)更能體現(xiàn)民意，促進(jìn)地方立法科學(xué)化、民主化、專業(yè)化。⑤實(shí)現(xiàn)專家參與，可以通過咨詢顧問制度、邀請座談或論證、書面征求意見等多渠道聽取專家意見，還可以通過鼓勵(lì)專家積極建言規(guī)劃計(jì)劃、提出清理建議，吸收專家參與起草法規(guī)草案、逐條研究參謀審議、指導(dǎo)推動(dòng)法規(guī)落實(shí)、執(zhí)筆撰寫法規(guī)釋義等途徑，使專家咨詢貫穿于立法的全過程，提高立法的科學(xué)性和民主性。

3．健全法規(guī)草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制

法規(guī)征求意見是立法工作中的重要環(huán)節(jié)，是推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，提高立法質(zhì)量的必然要求，是保證立法決策公平公正、貼近民意的必經(jīng)程序，也是擴(kuò)大公眾參與立法，以及保障公民實(shí)現(xiàn)知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要渠道。其意義不僅在于反映公眾呼聲，還在于通過廣泛的公眾參與，強(qiáng)化對立法過程的監(jiān)督，要求立法機(jī)關(guān)在充分收集各方意見、綜合平衡各方要求的基礎(chǔ)上，擬定出符合大多數(shù)人利益、反映大多數(shù)人訴求的法規(guī)草案。地方立法應(yīng)堅(jiān)持和完善法規(guī)征求意

秋風(fēng)：《走向公共立法》，《中國新聞周刊》2005年第8期，第31～32頁。

吳黎靜：《黨的十八大后地方立法的幾個(gè)新課題》，《人大研究》2013年第11期，第40～44頁。

參見《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。

黃龍?jiān)浦骶帲骸稄V東地方立法實(shí)踐與探索》，廣東人民出版社2015年版，第257～259頁。

黃龍?jiān)浦骶帲骸稄V東地方立法實(shí)踐與探索》，廣東人民出版社2015年版，第268頁。見制度，暢通公眾參與立法的渠道，提高征求意見的針對性和實(shí)效性。要適時(shí)公開法規(guī)草案相關(guān)文件和及時(shí)公開立法活動(dòng)信息，如法規(guī)草案、草案起草說明、征求意見稿、調(diào)研報(bào)告、重點(diǎn)問題指引等文件，以及立法調(diào)研、專家論證、公眾討論、座談、聽證、評估等活動(dòng)。①黃龍?jiān)浦骶帲骸稄V東地方立法實(shí)踐與探索》，廣東人民出版社2015年版，第275頁。進(jìn)一步健全征求意見工作機(jī)制，如征求意見的時(shí)間點(diǎn)盡量前移，征求意見的內(nèi)容重點(diǎn)突出，注重發(fā)揮社會(huì)組織、高等院校的作用，征求意見的形式多樣化，完善對所收集意見的研究處理機(jī)制，重視對所收集意見的采納情況進(jìn)行說明和反饋，等等。

4．完善法規(guī)草案調(diào)研制度，深入基層、深入群眾，廣泛聽取社會(huì)各方特別是基層群眾的意見

立法的過程，是聽取各方意見的過程，是集中民智、體現(xiàn)民意的過程。地方立法要突出地方特色，具體解決現(xiàn)實(shí)問題，立法者就必須掌握法規(guī)所要調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的真實(shí)狀況，把握矛盾的主要方面及其發(fā)展規(guī)律。這項(xiàng)工作做得扎實(shí)與否，直接關(guān)系到地方性法規(guī)是否具有針對性和可操作性，是否具有地方特色，是否真正體現(xiàn)廣大人民群眾意愿的問題。解決這個(gè)問題的唯一途徑，就是從實(shí)際出發(fā)，深入開展調(diào)查研究。

新時(shí)期面對社會(huì)多元的利益和需求，要制定出立得住、行得通、真正管用、符合實(shí)際的法，就必須把立法調(diào)研做深做細(xì)做扎實(shí)，要將調(diào)查研究貫穿于各個(gè)立法環(huán)節(jié)，在法規(guī)立項(xiàng)、起草、審議、表決的每個(gè)環(huán)節(jié)，通過調(diào)查研究，把問題搞準(zhǔn)、吃透。要通過深入調(diào)查研究，全面掌握行政區(qū)域內(nèi)各層級和各地方的實(shí)際情況，既要了解本地方基本情況，也要全面掌握各地不同實(shí)際，只有這樣，才能得出“最大公約數(shù)”，制定出在本地方都能行得通、管用的法規(guī)。立法調(diào)研要覆蓋到各個(gè)利益群體，注重以客觀中立的視角，對各方面的利益需求進(jìn)行深入調(diào)研和梳理分析，在這方面堅(jiān)決不能走過場、走形式，對任何一個(gè)利益群體的調(diào)研缺失，都將降低公眾對法的認(rèn)同感，損害法規(guī)的公正性和可執(zhí)行性。要采取多種途徑方式開展調(diào)查研究，增強(qiáng)實(shí)效。如實(shí)地調(diào)研，直接與調(diào)研對象面對面交談，詢問、討論問題，獲取立法所需的第一手資料，了解利益相關(guān)人真實(shí)的訴求和可行的意見建議；利用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行意見征詢、資料收集和分析研判，采取電子郵件、網(wǎng)絡(luò)站點(diǎn)、網(wǎng)絡(luò)會(huì)議、在線詢問等形式，及時(shí)、便捷、經(jīng)濟(jì)地掌握不特定對象的意見建議；通過對調(diào)研對象的問卷調(diào)查，了解和掌握其對立法的認(rèn)知程度、在執(zhí)法守法過程中的真實(shí)感受和完善立法的意見建議，經(jīng)過對數(shù)據(jù)的篩選整理分析，更加深入地剖析立法的問題，為立法決策提供數(shù)據(jù)支撐；委托下級人大常委會(huì)、高等院校、專業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等開展調(diào)研，發(fā)揮其中立、客觀、專業(yè)等優(yōu)勢，掌握更加真實(shí)準(zhǔn)確的實(shí)際情況；等等。

五、結(jié) 語

立法是一項(xiàng)專業(yè)性、科學(xué)性、技術(shù)性很強(qiáng)的系統(tǒng)工程，它著眼于解決社會(huì)生活中最重要、最基本的問題，要求規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)、程序嚴(yán)格、制度合理嚴(yán)密。中國特色社會(huì)主義法律體系形成后，推進(jìn)精準(zhǔn)化立法已成為立法工作的必然趨勢和客觀要求。樹立和落實(shí)精準(zhǔn)立法的新理念，對于推動(dòng)新的立法實(shí)踐，進(jìn)一步提升立法質(zhì)量和水平，深入促進(jìn)法治建設(shè)，具有十分重要的意義。在精準(zhǔn)立法時(shí)代，“少而精、有特色、可操作、真管用”已經(jīng)成為立法工作的共識，推進(jìn)精準(zhǔn)立法的關(guān)鍵在于使科學(xué)立法、民主立法的各環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)精細(xì)化，②李寶山：《關(guān)于精細(xì)化立法的思考》，《人民代表報(bào)》2015年4月7日，第3版。如何更好地做到“三準(zhǔn)兩精一格局”是今后地方立法改革探索的重要方向。

Precise and Accurate Legislation：the Fundamental Path to Improve the Quality of Local Legislation in the New Period

Wang Bo

Facing the new tide of promoting rule of law comprehensively，local legislation presents a great deal of charateristics，which require reformation of legislative concept and promotion of local legislative work．Based on the statues and experience about local legislation，pursuing precise and accurate legislation is the fundamental path to promote local legislation．In order to realize precise and accurate legislation，we have to achieve“three accuracy，two precision and one system”，which means to make sure that the orientation，rank and subject for legislation are accurate，and that the content and practice for legislation are exquisite，and that legislation system is led by the Chinese Communist Party，directed by the National People's Congress and joined by the society．To be concrete，in the perspective of legislation orientation，we should insist on political correctness，insure Constitution and laws effective，build up the overall consciousness，sustain fair legislative values，and persevere guiding function of legislation．As to legislation rank，we should assert the internal rules of law system，reflect the objective truth，legislate according to law，and emphasize prominent features．On the legislation subject，we should stick to the topic，base on local practice and find out the key link in the development of society and economy and institution problems．On legislation content，we should make the legislation more scientific，pertinent and effective，improve the law in operability and performability，and lay emphasis on one law for one subject，precise and exquisite．On practice for legislation，we should complete the data collection，insist the three-in-one combination for draft making，take the necessity，feasibility，fairness，legality，and standardability of legislation as key points for review，synthesize ways of argumentation，hearing，negotiation and assessment to overcome the challenges．In conclusion，under the system led by the Chinese Communist Party，directed by the National People's Congress and joined by the society，setting up and establishing the new idea of accurate and precise legislation is helpful to drive the new legislative practice and promote legislation quality，thoroughly boost rule of law．

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責(zé)任編輯：丁建峰

王波，廣東省人大常委會(huì)法工委主任。

國家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目《民間規(guī)范與地方立法研究》（項(xiàng)目批準(zhǔn)號16ZDA069）