劉文靜

［立法前沿］

地方立法公眾參與的循序推進(jìn)

劉文靜*

源起于歐美行政程序中的公眾參與制度，通過我國地方政府的規(guī)章制定而被引入我國地方立法程序，又因經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)地方立法的活躍和對立法質(zhì)量的要求而獲得其現(xiàn)實(shí)合理性，并在實(shí)際運(yùn)用中得到了具有中國特色的創(chuàng)新和發(fā)展。由于相關(guān)立法的欠缺和地區(qū)發(fā)展的不平衡，地方立法公眾參與在參與主體、參與形式和參與程序上仍面臨規(guī)范化欠缺的困難。在推廣地方立法公眾參與開展較好的地方的經(jīng)驗(yàn)的同時，通過明確參與主體的資格和界別劃分、擴(kuò)大社會組織參與，豐富參與形式，細(xì)化參與程序特別是意見反饋程序，有利于地方立法公眾參與制度的不斷完善和在全國范圍內(nèi)循序推進(jìn)。

地方立法 公眾參與 地方經(jīng)驗(yàn)

一、“公眾參與”制度的源起與“東漸”

作為公共事務(wù)管理和決策（包括立法）的一項(xiàng)程序，“公眾參與”的內(nèi)容并不深奧。但以立法的形式將其規(guī)范化、制度化，首先是美國人的貢獻(xiàn)；這項(xiàng)制度廣泛地被歐洲國家采用，則是20世紀(jì)六七十年代以后的事，①蔡定劍：《歐洲的公眾參與的理論與實(shí)踐——從城市規(guī)劃的視角》，載蔡定劍主編《公眾參與：歐洲的制度和經(jīng)驗(yàn)》，法律出版社2009年版，第11頁。由于美國的公眾參與制度一開始就是直接針對行政機(jī)關(guān)制定具有普遍適用效力的規(guī)則，并且這項(xiàng)制度的具體程序在制定法中予以詳細(xì)規(guī)定，因而更易于被其他國家借鑒；又由于不同國家立法權(quán)限分配和法源的不同，公眾參與制度也會被一些國家（包括我國）借鑒于立法程序，并結(jié)合本國國情發(fā)展出了自己的特色。

（一）行政機(jī)關(guān)規(guī)則制定中的公眾參與：美國經(jīng)驗(yàn)

“公眾參與”（PublicParticipation）一詞最早并非見于立法的正式文本中。1946年制定、1947年實(shí)施的美國《聯(lián)邦行政程序法》（FederalAdministrativeProcedureAct，下文簡稱USAPA）在第4條“規(guī)則制定”（Rule Making）①Federal Administrative Procedure Act of the United States of America在中國大陸最早的中譯本應(yīng)當(dāng)是徐炳、劉曙光翻譯的《美國聯(lián)邦行政程序法》（《環(huán)球法律評論》1985年第2期、第3期），其中rule making被譯為“規(guī)章的制定”（參見徐炳、劉曙光譯《美國聯(lián)邦行政程序法（續(xù)完）》，《環(huán)球法律評論》1985年第3期，第74頁）。當(dāng)時我國尚未制定《立法法》，將rule譯為“規(guī)章”有其合理性，這個譯法也就一直沿用下來。此外，王名揚(yáng)先生將US APA中的rule譯為“法規(guī)”，rule making譯為“制定法規(guī)”（參見王名揚(yáng)《美國行政法》下卷，中國法制出版社1995年版，第1110頁、第1120～1121頁），但這個譯法的使用遠(yuǎn)不如“規(guī)章”和“規(guī)章制定”那么廣泛。后來，1990年的《行政訴訟法》第53條在規(guī)定行政訴訟判決的參照中對規(guī)章作了定義性的描述，2000年實(shí)施的《立法法》在第56～65條、第71～77條中分別對“法規(guī)”和“規(guī)章”的含義作了明確界定（這些定義在2015年修改后的《立法法》中并無變化，同年修訂實(shí)施的《行政訴訟法》則刪去了對“規(guī)章”的描述）。據(jù)此，“法規(guī)”在我國立法中成為國務(wù)院制定的行政法規(guī)和有立法權(quán)的地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)的統(tǒng)稱；而行政機(jī)關(guān)制定的“規(guī)章”在我國屬于最低效力層級的法源，這與美國立法權(quán)專屬于議會、rule僅指行政機(jī)關(guān)制定的在其職權(quán)范圍內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件的情況有本質(zhì)區(qū)別；繼續(xù)沿用將美國的rule譯為“規(guī)章”的譯法，很容易引起誤解。在美國行政法中，rule或者regulation是對應(yīng)于adjudication的，相當(dāng)于行政機(jī)關(guān)制定“普遍規(guī)則”和就某一特定事項(xiàng)作出“裁決”，王錫鋅、章永樂2003年就將rule直譯為“規(guī)則”（參見王錫鋅、章永樂《專家、大眾與知識的運(yùn)用——行政規(guī)則制定過程的一個分析框架》，《中國社會科學(xué)》2003年第3期，第113～127頁），可惜也許是出于“先入為主”的原因，將rule對應(yīng)為“規(guī)章”的譯法在學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界至今仍是最流行的。本文采用將rule making中的rule對應(yīng)為“規(guī)則”的譯法。中，要求聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)在所有的行政規(guī)則在實(shí)施前應(yīng)當(dāng)至少公示30日，要給予利益相關(guān)人（Interested Persons）提出意見（包括正式的聽證）的機(jī)會，以及在規(guī)則的頒布、修改和廢止時尋求救濟(jì)的機(jī)會。②US Federal Administrative Procedure Act（1947），Public Law 404—79th，Congress，Chapter 324—2d Session，S．7．Sec．4．Rule Making．時任司法部長克拉克（Tom C．Clark）在1947年8月22日發(fā)表的《司法部長關(guān)于行政程序法的使用手冊》中使用了“公眾參與”來概括上述制度，并將其歸納為美國《聯(lián)邦行政程序法》的基本立法目的四項(xiàng)內(nèi)容之一。③Attorney General's Manual on the Administrative Procedure Act．Prepared by the United States Department of Justice．Tom C．Clark．Attorney General．1947．I．FUNDAMENTAL CONCEPTS．A．Basic Purposes of the Administrative Procedure Act．“The Administrative Procedure Act may be said to have four basic purposes…2．［t］o provide for public participation in the rule making process（Sec．4）”．1966年9月6日，APA被收入《美國法典》第5章，其后雖歷經(jīng)多次修改，但Rule Making的相關(guān)制度在內(nèi)容上并無大的變化，其中的程序性規(guī)定則不斷被完善。④See 5 U．S．C．§§553．20世紀(jì)70年代，美國國會和自尼克松以后、里根之前的歷任總統(tǒng)先后頒布了一系列關(guān)于行政機(jī)關(guān)規(guī)則制定程序的法律和行政命令。⑤Jeffery S．Lubbers，AGuide to Federal Agency Rulemaking（3rd edition），American Bar Association，1998，pp．3～4．這些立法和行政命令中涉及征求利益相關(guān)人意見的程序也都被歸入“公眾參與”之列。⑥Ibid．chapter 4．pp．195～208．

在立法權(quán)專屬國會的美國，行政部門作為非民選機(jī)關(guān)而制定具有普遍影響力的規(guī)則（政策），征求公眾特別是利益相關(guān)人的意見，符合美國憲法原則。不過，公眾參與制度在美國《聯(lián)邦行政程序法》中的設(shè)定，并非僅僅為了踐行上述憲法原則，而是有其現(xiàn)實(shí)意義。1970年實(shí)施的美國《國家環(huán)境政策法》（National Environmental Policy Act，簡稱NEPA）要求環(huán)境保護(hù)部門在制定環(huán)境政策時，應(yīng)當(dāng)就有爭議的環(huán)境影響問題向有關(guān)機(jī)關(guān)咨詢和征求意見。據(jù)此，一些行政機(jī)關(guān)自己制定文件，要求向公眾征求關(guān)于環(huán)境影響評估（Environmental Assessment，簡稱“EA”）的意見，并將公眾意見作為規(guī)則制定程序正式記錄的一部分。⑦42 U．S．C．§4332（C）；40 C．F．R．§1505．1．NEPA將公眾參與作為行政機(jī)關(guān)制定環(huán)境政策的法定程序，本意是引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)對環(huán)境保護(hù)方面的某些價值給予特別關(guān)注，但從實(shí)施效果上看，行政機(jī)關(guān)似乎比國會的預(yù)期走得更遠(yuǎn)——公眾參與程序通過環(huán)境部門的努力，在行政機(jī)關(guān)規(guī)則制定中得到了強(qiáng)化和細(xì)化。⑧See Jeffery S．Lubbers，AGuide to Federal Agency Rulemaking（3rd edition），American Bar Association，1998，pp．110～111．

（二）公眾參與引入中國地方立法

1999年7月16日深圳市法制局就地方立法中的“建筑材料核準(zhǔn)制”舉行公開的聽證會，很可能是中國大陸舉行的首次在行政立法中以聽證會的形式正式向公眾征求意見。①曲廣寧：《聽證會為“法治深圳”作注腳》，《南方日報》2015年1月6日，第SC04版。不過，真正將“公眾參與”制度化、規(guī)范化，是幾年后的《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》。

2005年10月至2006年年底，廣州市人民政府法制辦公室（以下簡稱“廣州市法制辦”）、耶魯大學(xué)法學(xué)院中國法律中心（The China Law Center）和北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心開展了一項(xiàng)名為“規(guī)章制定過程中政務(wù)公開和公眾參與機(jī)制的應(yīng)用”的合作。作為這個合作項(xiàng)目的組成部分之一，一套完整和相對規(guī)范的公眾參與程序首次被行政機(jī)關(guān)應(yīng)用于《廣州市商品交易市場管理規(guī)定》（2006年10月頒布、2007年1月1日實(shí)施，2008年1月1日修改）的制定中。②《廣州市商品交易市場管理規(guī)定》制定公眾參與程序的具體運(yùn)用，本文第二部分第（一）點(diǎn)“地方立法引入公眾參與的便利”中有部分介紹。這一合作項(xiàng)目的最終成果——《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》——早于《廣州市商品交易市場管理規(guī)定》這一“階段性成果”三個月發(fā)布、與后者同日開始實(shí)施，③關(guān)于《廣州市商品交易市場管理規(guī)定》和《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》的立法過程及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，參見陳里程主編《廣州公眾參與行政立法實(shí)踐探索》，中國法制出版社2006年版。開啟了我國地方政府規(guī)章制定公眾參與的制度化、規(guī)范化的新階段。④2006年7月，筆者作為廣州市政府法制辦聘請的專家，參加了中美學(xué)者和實(shí)務(wù)部門專家共同參加的《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》的論證工作。這部規(guī)章和相關(guān)配套制度，在5年后讓廣州市政府獲得了首屆“中國法治政府提名獎”——我國第一個由學(xué)術(shù)組織（中國政法大學(xué)法治政府研究院）發(fā)起設(shè)立，對政府依法行政、建設(shè)法治政府的制度和措施進(jìn)行評選的獎項(xiàng)。公眾參與項(xiàng)目獲得非政府組織的評獎提名，這在中國大陸也是首次。而當(dāng)年廣州市政府以2003年實(shí)施的《廣州市政府信息公開規(guī)定》——我國首部政府信息公開立法——而獲獎，信息公開正是公眾參與的必要前提，這兩項(xiàng)制度實(shí)際上是一套“組合拳”。相關(guān)報道參見葉逗逗《首屆“中國法治政府獎”出爐》，財新網(wǎng)：http：∥china．caixin．com／2011－01－17／100217525．html，最后訪問時間：2015年10月8日。

（三）“公眾參與”的中國特色

雖然“公眾參與”制度最初是為了彌補(bǔ)非民選機(jī)構(gòu)制定規(guī)則中的民主化程度之不足而設(shè)計，但這項(xiàng)制度被我國所借鑒適用時，一開始就表現(xiàn)出鮮明的中國特色。

1．地方先行

地方立法對公眾參與制度的引入表現(xiàn)出最積極的態(tài)度。在《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）尚未實(shí)施的1999年9月，廣東省第九屆人大常委會針對修訂中的《廣東省建設(shè)工程招投標(biāo)管理?xiàng)l例（草案）》召開立法聽證會，首開權(quán)力機(jī)關(guān)立法聽證之先河。⑤《廣東省建設(shè)工程招投標(biāo)管理?xiàng)l例（草案）》立法聽證會的詳細(xì)記載，見黃龍云主編《廣東地方立法實(shí)踐與探索》，廣東人民出版社2015年版，第214頁。另，當(dāng)時適用的《廣東省人大常委會制定地方性法規(guī)規(guī)定》（1998年）第18條第1款規(guī)定“……省人民代表大會專門委員會進(jìn)行審議或者省人民代表大會常務(wù)委員會工作委員會進(jìn)行初審，應(yīng)當(dāng)將地方性法規(guī)草案發(fā)送有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和專家征求意見，召開有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和專家座談會或者以其他形式聽取各方面的意見”；第2款規(guī)定“經(jīng)省人民代表大會常務(wù)委員會主任會議同意，可以將地方性法規(guī)草案或者草案的主要內(nèi)容公布，征求意見。各機(jī)關(guān)、組織和公民可以提出意見”；對于立法聽證的適用范圍和程序，其實(shí)并無詳細(xì)規(guī)定。廣東省人大常委會的此次立法聽證，具有創(chuàng)新性。2000年實(shí)施的《立法法》在第34條和第35條規(guī)定了法律草案可以采取座談會、論證會和聽證會等多種形式向有關(guān)機(jī)關(guān)、專家和公民、組織征求意見，對地方性法規(guī)的制定程序，采用了授權(quán)本級人大參照全國人大及其常委會的立法程序規(guī)定的方式。⑥《立法法》（2000年）第68條第1款：“地方性法規(guī)案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序，根據(jù)中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，參照本法第二章第二節(jié)、第三節(jié)、第五節(jié)的規(guī)定，由本級人民代表大會規(guī)定?！薄读⒎ǚā穼?shí)施后的最初幾年，不斷見諸媒體的基本是地方人大常委會舉行立法聽證會的報道。①參見胡玉強(qiáng)《完善我國立法聽證制度的思考》，《黑河學(xué)刊》2006年第4期，第72頁。

2．聽證會受“偏愛”

如前所述，不論是地方政府還是地方權(quán)力機(jī)關(guān)，最初將公眾參與引入立法程序時，“不約而同”地將目光投向了聽證會。除了《立法法》第34條和第35條關(guān)于就法律草案向?qū)＜覍W(xué)者和公民征求意見的規(guī)定外，2001年制定、2002年實(shí)施的《行政法規(guī)制定程序條例》在第21條和第22條中規(guī)定了行政法規(guī)制定過程中通過座談會、論證會和聽證會征求有關(guān)單位、專家和利益相關(guān)人意見的程序；同年實(shí)施的《規(guī)章制定程序條例》第20條至第23條也有類似，但更為詳細(xì)的規(guī)定；這些是我國關(guān)于行政立法公眾參與的最早的制定法依據(jù)。值得注意的是，這段時間的地方立法、特別是地方性法規(guī)制定中的公眾參與，在并沒有明確的上位法依據(jù)的情況下，主要以聽證會的方式逐漸開展；②雖然最早的立法聽證會是深圳市政府和廣東省人大常委會舉辦的，但關(guān)于立法聽證的立法卻是廣西壯族自治區(qū)率先制定的。早在《立法法》和《規(guī)章制定程序條例》頒布之前的1999年5月，廣西就頒布了《廣西壯族自治區(qū)人民政府立法聽證制度實(shí)施辦法》和配套文件《關(guān)于印發(fā)立法聽證制度實(shí)施辦法的通知》（桂政發(fā)〔1999〕42號，1999年5月25日發(fā)布）。不過，2010年之前，公開渠道能夠收集到的涉及廣西實(shí)施立法聽證的資料并不多。而比聽證會范圍更廣的“公眾參與”，還主要是在學(xué)術(shù)討論中。③國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于行政程序中的公眾參與的討論，其中王錫鋅、章永樂的《專家、大眾與知識的運(yùn)用——行政規(guī)則制定過程的一個分析框架》（《中國社會科學(xué)》2003年第3期，第113～127頁）應(yīng)屬早期的代表作。不過該文當(dāng)時對public participation一詞對應(yīng)的中文是“大眾參與”。真正讓“公眾參與”作為一項(xiàng)制度而生根落地、開花結(jié)果的，是前文提到的《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》。但在這部地方政府規(guī)章的具體實(shí)施中，常規(guī)的公眾參與，大多數(shù)是以專家論證會和利益相關(guān)人座談會的形式進(jìn)行的，聽證會的形式并不經(jīng)常使用。④筆者作為專家組組長曾多次主持和全程參與廣州市政府規(guī)章草案建議稿的起草，包括參加各種形式的座談會、論證會和聽證會；在過去十幾年中以廣州市政府法律咨詢專家的身份，親歷了數(shù)十部地方政府規(guī)章的征求相關(guān)部門意見、專家論證、利益相關(guān)人座談和其他形式的公眾參與程序。

3．適用范圍擴(kuò)大

公眾參與以聽證會的形式于20世紀(jì)末引入我國，彼時《立法法》尚未出臺，法的淵源和效力，立法權(quán)限，特別是地方立法的權(quán)限尚不足夠清晰。作為改革開放前沿的廣東省在地方立法中率先引入聽證會的形式，主要的目的是就立法和公共政策制定中爭議較大的事項(xiàng)公開征求意見，以提高立法和決策的科學(xué)性與可行性。對于公眾參與制度在美國確立時的初衷和適用范圍，實(shí)務(wù)部門并無太多考慮。一項(xiàng)原本僅僅適用于行政決策的制度，在我國從一開始就幾乎同時被權(quán)力機(jī)關(guān)立法和行政機(jī)關(guān)立法所借鑒。就我國國情而言，顯然是效果需求（立法的科學(xué)性）催生了程序革新——公眾參與程序在中國的使用范圍擴(kuò)大到了行政決策以外，其中的聽證程序更是被權(quán)力機(jī)關(guān)立法經(jīng)常使用。

二、地方立法公眾參與的現(xiàn)實(shí)需求

（一）地方立法引入公眾參與的便利

公眾參與作為直接民主的一種形式，它的普遍實(shí)施必然直接影響決策效率。這一特點(diǎn)決定了公眾參與在越小的范圍內(nèi)越容易獲得程序公正與實(shí)體公正的“雙贏”。即，與適用范圍更廣、涉及利益相關(guān)人更多的中央立法相比，公眾參與在地方立法程序中更容易獲得較高的效率和較好的效果，在市級立法程序比在省級立法程序中更為便利和有效。前文提到的《廣州市商品交易市場管理規(guī)定》，堪稱我國地方立法公眾參與的經(jīng)典案例。在這部規(guī)章的起草過程中（2005年11月—2006年7月），除了在官方途徑和媒體發(fā)布公告征求立法建議，廣州市法制辦和廣州市工商行政管理局（以下簡稱“廣州市工商局”，該規(guī)章的牽頭起草部門）還將公告的范圍擴(kuò)大到全市1630個市場和176個基層工商管理所，在有代表性的15個大型商品交易市場舉行座談會聽取意見，在全市商品交易市場總共發(fā)放了5000份草案文本小冊子，召開了多場征求意見會（面向利益相關(guān)人）和論證會（面向?qū)＜遥?，并將歷次征求意見的情況匯總及采納情況向社會公布。①關(guān)于《廣州市商品交易市場管理規(guī)定》制定過程中公眾參與的具體情況，參見王穎華《公眾參與立法實(shí)踐概述》，載陳里程主編《廣州公眾參與行政立法實(shí)踐探索》，中國法制出版社2006年版，第87～99頁。作為一次大規(guī)模的公眾參與，雖然收集到的書面意見總數(shù)并不多，但考慮到被征求意見的利益相關(guān)人的特殊性（商品交易市場的從業(yè)人員絕大多數(shù)文化水平不高），各類座談會、論證會和聽證會上的意見（這部分沒有被計入書面意見的數(shù)量中）對于被征求意見的規(guī)章草案的修訂實(shí)際上意義更大。由于全部意見都得到了充分考慮，大部分意見被吸納，②王穎華：《公眾參與立法實(shí)踐概述》，載陳里程主編《廣州公眾參與行政立法實(shí)踐探索》，中國法制出版社2006年版，第95頁。該規(guī)章后來的正式審議通過和實(shí)施都比較順利。此外，此次立法的公眾參與本身就是一個極好的“普法”過程，廣州專業(yè)市場商會、市律師協(xié)會、中國外商投資企業(yè)協(xié)會等行業(yè)組織在其中發(fā)揮的作用更是值得注意。③高道謹(jǐn)：《公眾參與立法方式選擇的實(shí)踐與思考》，載陳里程主編《廣州公眾參與行政立法實(shí)踐探索》，中國法制出版社2006年版，第107頁。

（二）公眾參與在地方權(quán)力機(jī)關(guān)立法中的實(shí)踐

地方性法規(guī)是地方權(quán)力機(jī)關(guān)行使立法權(quán)的表現(xiàn)形式，是我國法律體系的重要組成部分。從法理上看，由于地方權(quán)力機(jī)關(guān)屬于民意代表機(jī)關(guān)，他們的立法活動屬于間接民主（民意代表在行使立法權(quán)時是否以及以何種方式聽取民意，是另一個層次的問題）；而立法中的“公眾參與”屬于直接民主形式，即立法者（權(quán)力機(jī)關(guān)或其常設(shè)機(jī)構(gòu)）作為整體（而非人大代表個人）就立法事項(xiàng)直接征求公眾的意見。如果地方性法規(guī)全部由具有地方立法權(quán)的人民代表大會制定，則“公眾參與”的必要性與合理性很可能是值得商榷的：一方面，它實(shí)際上與現(xiàn)行的人民代表大會制度所體現(xiàn)的間接民主精神是相沖突的——人大代表本應(yīng)代表其選民直接在立法中辯論和投票，人大及其常委會的立法程序中再進(jìn)行公眾參與等于是部分否定了人大代表的“代表”功能，因此不應(yīng)當(dāng)是一種常態(tài)化的制度；④即使是在瑞士這樣的小國，公眾直接參與立法雖然很普及，但這項(xiàng)制度對公眾間接參與立法（代議制）可能造成的侵害也受到尖銳的批評——因?yàn)樗苋菀妆粡?qiáng)勢集團(tuán)用來實(shí)現(xiàn)自己的利益。參見（瑞士）勒內(nèi)·勒維《瑞士的社會結(jié)構(gòu)》，王步濤、錢秀文譯，中國大百科全書出版社1990年版，第76頁。另一方面，與人大代表通過法定程序行使立法權(quán)相比，面向公眾的征求意見程序成本高、效率低，與我國社會轉(zhuǎn)型時期地方立法的緊迫性之間也存在著矛盾。

然而，在我國現(xiàn)階段人民代表大會制度框架下，有三個因素影響著地方立法的科學(xué)性和民主性，因而也為地方性法規(guī)制定的公眾參與提供了必要性和發(fā)揮的空間：

第一，雖然《立法法》（2015年）第72條第1款、第2款規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會均有權(quán)制定地方性法規(guī)，但實(shí)踐中絕大多數(shù)的地方性法規(guī)是由地方人大常委會制定的。在目前的人大代表工作制度下，這種情況還將在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)持續(xù)。地方人大常委會作為地方人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，在立法工作上具有法律專業(yè)性強(qiáng)、工作效率高的優(yōu)點(diǎn)，但同時也存在代表性弱于地方人大的不足；兼之地方人大常委會人力有限，而多數(shù)立法又由行政機(jī)關(guān)提案，無論是從地方性法規(guī)的科學(xué)性還是民主性的要求來看，除了征求地方人大代表的意見，通過各種方式引入社會力量參與地方性法規(guī)的制定，可以起到有效的補(bǔ)充作用。

第二，由于我國的人大代表直接選舉只在區(qū)、縣一級，而區(qū)、縣人大并無立法權(quán)；具有立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市①設(shè)區(qū)的市人大及其常委會的立法權(quán)，是2015年3月15日修訂的《立法法》（第72條第2款）規(guī)定的。在此之前，市一級人大及其常委會的立法權(quán)僅限于“較大的市”。參見《立法法》（2000年）第63條第2款、第4款。和省、自治區(qū)、直轄市的代表，并非由選民直選產(chǎn)生（全國人大代表亦然），他們與選民之間的溝通，目前尚無統(tǒng)一、規(guī)范的制度，這就使得地方性法規(guī)制定中直接征求利益相關(guān)人的意見顯得非常必要。

第三，我國的各級人大代表并非專任，甚至地方人大常委會的很多委員也不是專任，他們通常是各行各業(yè)的“領(lǐng)軍”人物，日常的“本職”工作非常繁忙，兼之專業(yè)背景各異，熟悉法律的代表很少，熟悉立法者更是寥寥無幾，專家論證則可以在一定程度上彌補(bǔ)此類缺陷。

在承認(rèn)公眾參與在地方權(quán)力機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)立法中均具有必要性的前提下，接下來的問題就是，如何讓公眾參與真正為提高地方立法的科學(xué)性和民主性服務(wù)？這就需要在充分考慮當(dāng)前公眾參與面臨的困難的前提下，設(shè)計一套有針對性的、適合當(dāng)前國情的地方性法規(guī)制定中的公眾參與程序。

三、地方立法公眾參與面臨的困難

（一）參與主體

“公眾參與”雖然被很多國家寫入立法，但“公眾”作為一個集合名詞，其具體的范圍并不確定。第一，哪些人有權(quán)參與？地方立法由于具有地方性，那么參與者的身份是否要受到戶籍和居住地的限制？即，參與者的“資格”是否受限制？②我國目前唯一一部關(guān)于地方立法公眾參與的專門立法——《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》（2007年）——將“公眾”界定為“自然人、法人和其他組織”，從定義本身看，對參與者的戶籍和居住地是沒有限制的。第二，“公眾”以什么樣的形式參與立法？個人還是組織（派代表）？第三，對參與者是否要作界別劃分——例如不同的利益群體？若是，以什么標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行劃分？第四，公眾參與中的“專家”如何“歸類”？上述幾個問題中，公眾參與的資格限制影響的是公眾參與的廣度；參與者以個人或者組織的名義參與，以及對參與者的界別劃分，影響的是公眾意見的代表性和影響力；而參與者的身份（例如“專家”）則影響相關(guān)意見的專業(yè)性與中立性。所有這些問題，對公眾參與程序的公正性和參與的效果，都有直接影響；而目前尚未見任何一部立法能夠完整地回答上述問題，實(shí)踐中各地的操作也是五花八門，因?yàn)樯鲜鰡栴}沒有處理好而受到質(zhì)疑的情況并不鮮見。

（二）參與形式

如前所述，目前我國大部分地方立法將公眾參與形式集中在立法聽證上。③蔡定劍教授七年前的著作中指出的立法聽證和立法游說是我國公眾參與立法的主要形式的情況，至今未見明顯改變。參見蔡定劍《公眾參與及其在中國的興起（代序）》，載蔡定劍主編《公眾參與：風(fēng)險社會的制度建設(shè)》，法律出版社2009年版，第13頁。需要說明的是，由于我國現(xiàn)行立法對“立法游說”的合法形式和程序幾乎沒有任何規(guī)定，根據(jù)筆者多年參與各種層級的立法的觀察和親身體會，實(shí)踐中的立法游說基本上是以隱蔽的方式進(jìn)行的。與此同時，實(shí)務(wù)部門的立法專家又在為立法聽證為什么不能常態(tài)化而苦惱。④參見閻銳《地方立法參與主體研究》，上海人民出版社2014年版，第187頁。如果我們回到“公眾參與”的本意，記住聽證會只是公眾參與的形式之一，那么真正值得關(guān)注的問題是這樣幾個：第一，聽證會是不是地方立法的公眾參與的主要形式，甚至是最重要的形式？與其他形式的公眾參與相比，立法聽證會有何利弊？第二，公眾參與的各種形式如何針對不同地區(qū)、根據(jù)立法的不同層級和不同內(nèi)容來合理選擇，以求實(shí)現(xiàn)最佳參與效果？第三，立法聽證作為公眾參與中一項(xiàng)最正式的制度，是否應(yīng)當(dāng)有全國統(tǒng)一的規(guī)范？在地區(qū)發(fā)展嚴(yán)重不平衡的情況下，立法聽證是不是所有地方立法公眾參與的最佳方式？①在國家層面的相關(guān)立法缺位的情況下，這個問題恐怕暫時無法解決。相關(guān)的地方立法在數(shù)量和效力層級上都不理想，更談不上內(nèi)容的一致性。截至本文完成之日，已公布的地方立法聽證的專門立法中，共有7部地方性法規(guī)（其中省級地方性法規(guī)3部，分別是《甘肅省人民代表大會常務(wù)委員會立法聽證規(guī)則》，2004年6月4日發(fā)布；《寧夏回族自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會立法聽證條例》，2004年11月22日發(fā)布；《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會立法聽證規(guī)則》，2013年6月14日發(fā)布。市級地方性法規(guī)4部，分別是《福州市人民代表大會常務(wù)委員會立法聽證辦法》，2003年9月24日發(fā)布；《汕頭市人民代表大會常務(wù)委員會立法聽證條例》，2003年11月27日發(fā)布；《哈爾濱市立法聽證規(guī)定》，2004年7月7日發(fā)布；《長沙市人民代表大會常務(wù)委員會立法聽證辦法》，2008年10月28日發(fā)布）；1部地方政府規(guī)章（《廣西壯族自治區(qū)人民政府立法聽證制度實(shí)施辦法》，桂政發(fā)〔1999〕42號，1999年5月25日發(fā)布）。此外還查閱到7部相關(guān)規(guī)范性文件（《廈門市政府立法聽證程序試行辦法》，廈府〔2000〕綜086號，2000年9月1日發(fā)布；《廣州市人民代表大會常務(wù)委員會立法聽證辦法》，2002年5月23日發(fā)布；《青海省人大常委會立法聽證試行規(guī)則》2002年6月20日發(fā)布；《南京市人民政府立法聽證辦法》，寧政辦發(fā)〔2004〕45號，2004年3月29日發(fā)布；《徐州市政府規(guī)章立法聽證規(guī)定》，徐政發(fā)〔2007〕104號，2007年7月12日發(fā)布；《貴州省人民政府立法聽證辦法》，黔府法發(fā)〔2015〕33號，2015年12月25日發(fā)布）。

（三）參與程序

在公眾參與的程序上，如何對來自不同界別的意見進(jìn)行分別統(tǒng)計，對各類意見的公布和采納情況的反饋是否應(yīng)當(dāng)有統(tǒng)一規(guī)范？座談會、聽證會和論證會的代表應(yīng)當(dāng)如何選??？是否應(yīng)當(dāng)結(jié)合參與主體的界別分類來確定？如何保障座談會、聽證會和論證會參加人公平的發(fā)言權(quán)？此類細(xì)節(jié)在實(shí)踐中暴露出的問題更是直接影響公眾參與的效果。聽證代表選取的公平性直接影響聽證會的公信力；②有些立法聽證會還沒有開，聽證代表選取的公平性已經(jīng)受到公眾的質(zhì)疑。參見青龍出海的微博“貌似公平的聽證會”，天涯網(wǎng)：http：∥blog．tianya．cn／post－530966－36857248－1．shtml，最后訪問時間：2015年10月22日。這只是民間針對聽證會的公平性的眾多批評文章中較為典型的一篇。座談會和論證會對發(fā)言順序的安排和發(fā)言時間的限制也直接影響參加者的意見表達(dá)權(quán)，并最終影響參與效果；而對公眾參與中收集到的意見的分類公布和采納情況的反饋，不僅影響公眾參與的公信力，而且影響公眾參與的積極性和這項(xiàng)制度的“可持續(xù)發(fā)展”?？陀^地說，當(dāng)?shù)胤搅⒎ò压妳⑴c的焦點(diǎn)集中在更“吸引眼球”的聽證會上時，對于其他形式的公眾參與的程序的細(xì)化，暫時無暇顧及。一些地方行之有效的良好經(jīng)驗(yàn)，雖然得到學(xué)術(shù)界的肯定，卻未能被其他地方及時學(xué)習(xí)和吸收。從全國來看，地方立法公眾參與的整體水平不高，是我們必須面對的客觀現(xiàn)實(shí)。

四、地方立法公眾參與的發(fā)展方向

地方立法公眾參與不僅需要理念和制度的支持，而且需要時間、人力和經(jīng)費(fèi)的支持。雖然從制度的統(tǒng)一性上看，地方立法公眾參與至少在程序上應(yīng)當(dāng)具有全國性，至少是省級層面上的規(guī)范性和一致性，但考慮到我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的不平衡和地方立法的活躍程度的不同，公眾參與只能因地制宜、循序推進(jìn)，不宜“一刀切”。③以廣東省為例，珠江三角洲（廣州、深圳、東莞、佛山等地）和粵東、粵西、粵北地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異非常大。以2015年GDP為例，全省排名第一的廣州為18100億元，而排名最后的云浮市為710．07億元，不到廣州的4%（數(shù)據(jù)來源于《2015年廣東省各地市GDP排行榜》，中商情報網(wǎng)：http：∥www．a(chǎn)skci．com／news／data／2016／02／03／91830tltf．shtml，最后訪問時間：2016年2月3日）。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大差異對各地的社會保障、城市建設(shè)與管理、文化保護(hù)等各方面均有直接影響，對地方立法公眾參與這項(xiàng)耗時費(fèi)力又費(fèi)錢的制度，應(yīng)當(dāng)允許各地根據(jù)自身能力來循序推進(jìn)。在這個循序漸進(jìn)的過程中，有一些普遍性的問題，應(yīng)當(dāng)由各地根據(jù)自己的實(shí)際情況，逐步納入本地的地方立法公眾參與實(shí)踐中，并在實(shí)踐中不斷完善，為未來相關(guān)立法的不斷完善積累經(jīng)驗(yàn)。

（一）參與主體的資格與界別劃分

1．非戶籍人員的參與

地方立法雖然處理的是地方性事務(wù)，但受其影響的并不限于本地戶籍人員。隨著人員流動性的增大，受到地方立法影響的不僅包括常住的非戶籍人員，而且包括“非常住”的非戶籍人員（因短期旅行或者工作）。例如，很多地方都制定了關(guān)于流動人員的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章，此類地方立法的適用范圍本身就事關(guān)常住和非常住的非戶籍人員——如何界定“流動人員”？居住多長時間算“流動”？政府對“流動人員”的管制的程度（例如常見的登記制度）是否合理？此類問題的最直接利益相關(guān)人，恰恰就是那些范圍并不清晰的“流動人員”。又如涉及房屋和車輛購置（不少地方都有限制非戶籍人員購買房屋的規(guī)定，有的地方還有限制外地牌照車輛在本地同行的規(guī)定）、義務(wù)教育（非戶籍人員的學(xué)費(fèi)、高考報名等）等基本權(quán)利的問題，地方在很大程度上仍有自主權(quán)。①實(shí)踐中此類措施的依據(jù)基本上都是行政規(guī)范性文件，例如深圳市限制外地號牌車輛通行（“限外”）的直接依據(jù)是《深圳市公安局交通警察局關(guān)于早晚高峰期間非本市核發(fā)機(jī)動車號牌載客汽車?yán)^續(xù)按規(guī)定路線和區(qū)域行駛的通告》（深公交（通）〔2015〕119號）。如果對應(yīng)本文開頭對“公眾參與”制度起源的追溯，此類規(guī)范性文件雖然不屬于地方立法，但恰恰是最需要公眾參與的。這些事項(xiàng)是應(yīng)當(dāng)通過地方立法來實(shí)施，還是通過行政命令就可以實(shí)施，本身就是值得討論的問題。而在討論中，如果將非戶籍人員（包括“非常住”的非戶籍人員）排除在參與主體之外，不僅影響地方立法的民主性與科學(xué)性，而且長遠(yuǎn)來看對地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展也絕無益處。

2．利益集團(tuán)、政府部門和專家

利益相關(guān)人以個人身份參與立法，其影響力與作為組織的利益集團(tuán)根本不可同日而語。在非政府組織發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)，利益集團(tuán)是立法公眾參與的最重要主體。②利益集團(tuán)通過行業(yè)組織等形式集中反映他們的意見，并且有條件和能力聘請法律界或者熟悉特定立法內(nèi)容的相關(guān)專業(yè)人員，將這些意見以專業(yè)化的形式表達(dá)出來，從而謀求在立法中具有更大的影響力。在我國，地方立法中的利益集團(tuán)參與雖然客觀上存在，但立法上對此缺少明確的規(guī)定?，F(xiàn)實(shí)中利益集團(tuán)公開以自己的名義發(fā)表意見并未成為常態(tài)。

政府部門當(dāng)然不屬于法理上的“公眾”范圍，但政府部門作為立法的執(zhí)行者，在立法中為本部門爭取利益，亦屬正常。地方立法的牽頭起草部門，如果再負(fù)責(zé)組織專家論證會（這不僅在地方政府規(guī)章制定中常見，甚至在地方性法規(guī)制定中也并非鮮見），則通過選擇那些與本部門意見一致的專家參與座談會、論證會和聽證會，讓公眾參與程序?qū)Ρ静块T更為有利，幾乎是政府部門的“本能”。如果我們假定“專家”（不論是哪方面的專家）意見不僅專業(yè)，而且客觀、公正，那么就是無意或者有意地忽視了一個真相：“專家”都是有立場的。即便不考慮專家觀點(diǎn)“客觀上”對何者有利，聘請者本身就會影響專家的立場，至少會影響公眾對專家的信任；更何況，利益集團(tuán)通過各種方式直接或者間接影響專家，讓專家事實(shí)上成為其代言人，在現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)是一個必須注意的問題了。

在設(shè)計地方立法公眾參與制度時，把利益集團(tuán)、政府和專家放在一起考慮，至少給我們兩點(diǎn)提醒：首先，讓公眾以不同類別或者界別的利益集團(tuán)的形式參與地方立法，有利于提高公眾參與的效率和增加意見的專業(yè)性和有效性；③參見秦奧蕾《英國公眾參與的主體及其作用》，載蔡定劍主編《公眾參與：歐洲的制度和經(jīng)驗(yàn)》，法律出版社2009年版，第89～94頁。其次，“專家”不應(yīng)當(dāng)是一個被認(rèn)為當(dāng)然中立的參與群體，讓

②參見秦奧蕾《英國公眾參與的主體及其作用》，載蔡定劍主編《公眾參與：歐洲的制度和經(jīng)驗(yàn)》，法律出版社2009年版，第83～88頁。專家在公眾參與中更公平、更適當(dāng)?shù)匕l(fā)揮作用的制度設(shè)計，應(yīng)當(dāng)圍繞專家“立場”的透明度，包括要求專家公開其主要觀點(diǎn)，聲明受何者聘請、是否獲得報酬，以及是否與任何政府部門和利益集團(tuán)有利害關(guān)系，并將上述因素作為立法者考慮是否采納，以及在多大程度上采納專家意見時的必要參考。

3．社會組織的參與

2013年以來，廣東省人大常委會與全省九所高校合作建立了“地方立法研究評估與咨詢服務(wù)基地”，除了就地方性法規(guī)草案征求意見稿向高?！俺Ｒ?guī)性”征求意見外，還委托高校承擔(dān)了多項(xiàng)地方性法規(guī)草案建議稿的起草工作；①實(shí)際上早在1992年，廣東省人大常委會就委托專家起草《廣東省經(jīng)紀(jì)人管理?xiàng)l例》（1993年11月通過）。2002年通過的《廣東省電子交易管理?xiàng)l例》的草案也是由廣東省信息產(chǎn)業(yè)廳、廣東省電子商務(wù)認(rèn)證中心、中山大學(xué)法學(xué)院和廣東省律師協(xié)會等單位共同起草的。參見黃濤濤《廣東推行公眾參與行政立法的實(shí)踐與前景》，載袁曙宏主編《公眾參與行政立法：中國的實(shí)踐與創(chuàng)新》，中國法制出版社2012年版，第27～28頁。一些草案同時委托給兩到三家高校起草，加上行政機(jī)關(guān)起草的建議稿，一共可能會有四個建議稿；省人大常委會法制工作委員會在四個建議稿的基礎(chǔ)上形成正式的草案建議稿，②一些地方人大常委會的官員和專家也在關(guān)注地方立法起草主體的多元化問題，參見閻銳《地方立法參與主體研究》，上海人民出版社2014年版，第183頁。既充分發(fā)揮了專家學(xué)者的作用，有利于立法質(zhì)量的提高，同時又可以在一定程度上防止了“部門利益法制化”。③參見王波《法治新時代地方立法的挑戰(zhàn)、機(jī)遇和對策》，載謝進(jìn)杰主編《中山大學(xué)法律評論》第13卷第2輯，廣西師范大學(xué)出版社2015年版，第173～175頁。兩年多的實(shí)踐證明，廣東省人大的這種嘗試，不僅大大拓展了公眾參與的范圍，而且顯著提高了公眾參與的專業(yè)性和有效性（高校和專業(yè)組織提出的立法意見和建議由于有條件整合一個單位的專業(yè)力量而往往能發(fā)揮更高的專業(yè)水平，被采納的概率不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于非專業(yè)人士提出的意見和建議，而且高于專家學(xué)者以公民個人名義提出的意見和建議），對于地方立法公眾參與的循序推進(jìn)，是一項(xiàng)具有重要意義的創(chuàng)舉。④2015年《立法法》修改后，隨著設(shè)區(qū)的市逐步開始行使地方立法權(quán)，廣東全省21個設(shè)區(qū)的市人大常委會都建立了與高校和社會組織的合作關(guān)系，委托起草地方性法規(guī)和就地方性法規(guī)草案建議稿征求意見，正在全省各地形成一項(xiàng)常規(guī)化的制度。

（二）參與形式的多樣化

在地方立法公眾參與形式的多樣化方面，廣東經(jīng)驗(yàn)也是值得關(guān)注和推廣的。廣東省人大常委會對地方立法公眾參與的座談會、論證會和聽證會的適用范圍，通過立法和規(guī)范性文件的形式作了明確的規(guī)定。聽取利益相關(guān)人的意見，一般采取座談會和聽證會的形式，其中座談會的形式更為常用，而成本較高的聽證會通常用于爭議特別大的專門事項(xiàng)；⑤《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會立法聽證規(guī)則》（2013年）第9條對立法聽證的適用范圍作了詳細(xì)規(guī)定：“地方性法規(guī)案涉及下列事項(xiàng)之一的，可以舉行聽證會：（一）涉及本省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大問題的；（二）對公民、法人或者其他組織的權(quán)益有較大影響的；（三）涉及人民群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題的；（四）不同利益群體之間有明顯利益沖突的；（五）對制定、修改或者廢止地方性法規(guī)的必要性有較大爭議，或者對地方性法規(guī)案的內(nèi)容有較大爭議的；（六）地方性法規(guī)案中設(shè)定行政許可、行政收費(fèi)、行政強(qiáng)制的；（七）其他需要聽證的?！甭犎＜乙庖妱t采取論證會的形式（通常要求專家不僅到場口頭發(fā)表意見，還要提供書面意見）。⑥《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會立法論證工作規(guī)定》（2013年）第2條：“本規(guī)定所稱立法論證，是指按照規(guī)定的程序，邀請專家、學(xué)者、實(shí)務(wù)工作者和人大代表，對立法中涉及的重大問題、專業(yè)性問題進(jìn)行論述并證明的活動?！睂?shí)踐中，依照相關(guān)地方性法規(guī)和規(guī)范性文件，并根據(jù)立法的具體情況而分別采取座談會、論證會和聽證會等多種形式（而不是“偏愛”聽證會），⑦例如，2014年廣東省人大常委會就《廣東省環(huán)境保護(hù)條例（修訂草案修改二稿）》中的一些爭議較大的條款的合法性、可行性和規(guī)范性問題，召集立法咨詢專家進(jìn)行了專門論證；2015年在制定《廣東省電梯使用安全條例》時，針對電梯安全的“首負(fù)責(zé)任”這樣一個專業(yè)性很強(qiáng)的問題，廣東省人大常委會法工委依法組織了人大代表、法學(xué)專家、物業(yè)管理公司、物業(yè)管理協(xié)會以及電梯生產(chǎn)廠家、維保單位等代表進(jìn)行了專門討論，收到了較好的效果。參見黃龍云主編《廣東地方立法實(shí)踐與探索》，廣東人民出版社2015年版，第207頁。這種制度建設(shè)相對嚴(yán)謹(jǐn)、實(shí)際操作中采取務(wù)實(shí)態(tài)度的做法，既有廣東特色，又有一定的普適性。

除了前文提到的高校和其他社會組織在地方立法起草階段的參與之外，廣東省人大常委會還與廣東省法學(xué)會、省律師協(xié)會等社會組織建立合作關(guān)系，向他們征求地方性法規(guī)草案建議稿的意見，委托這些專業(yè)組織承擔(dān)地方立法的后評估等工作。地方立法草案建議稿起草主體的多元化，以及委托社會組織對地方立法進(jìn)行實(shí)施后評估，這些創(chuàng)新不僅豐富了地方立法公眾參與形式，而且拓展了地方立法公眾參與的深度。

（三）參與程序的規(guī)范化

地方立法公眾參與程序的規(guī)范化，不僅僅要求制定公眾參與的相關(guān)立法或者規(guī)范性文件（如前文提到的《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會立法聽證規(guī)則》《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會立法論證工作規(guī)定》以及其他省市的一些關(guān)于地方立法聽證的立法和規(guī)范性文件），而且要求這些立法和規(guī)范性文件中對每一種參與形式的具體程序的細(xì)化。①這方面目前做得最好的仍然是廣東省，突出的特點(diǎn)是具有包括2015年剛剛修改的《廣東省地方立法條例》、2013年制定的《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會立法聽證規(guī)則》和《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會立法論證工作規(guī)定》在內(nèi)的一系列配套制度的支持，以及實(shí)際操作中依照這些法規(guī)和規(guī)范性文件的一系列舉措（包括與高校和其他社會組織的合作）。其中，普遍薄弱的環(huán)節(jié)是意見反饋制度。2007年的《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》首次規(guī)定了地方立法公眾參與的意見反饋制度，不過今天看來這項(xiàng)制度還有很多可以細(xì)化的空間。例如，通過不同途徑收集到的意見，反饋的途徑和方式也應(yīng)當(dāng)有所不同。公開的聽證會上提交的意見，以及公眾以個人或者組織名義自愿提交的意見，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一匯總公布；受立法機(jī)關(guān)委托的組織提交的意見，則未必全部適宜向全社會公布（考慮到受委托者的工作積極性，一些意見通過內(nèi)部機(jī)制反饋在目前情況下可能是比較好的方式）；利益相關(guān)人在征求意見會、座談會上表達(dá)的意見是否公布，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)提意見者本人的意愿；專家論證的意見應(yīng)當(dāng)完全向社會公布。不論在哪一種情況下，所有公布的意見，都應(yīng)當(dāng)分類匯總，并統(tǒng)一公布采納情況；對不予采納的意見，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一說明理由。對較為集中、爭議較大又未被采納的意見，應(yīng)當(dāng)通過聽證會等適當(dāng)形式再次公開征求意見。

五、結(jié) 語

地方立法公眾參與，不僅符合“參與式民主”的世界潮流，而且反映了我國當(dāng)前地方立法的現(xiàn)實(shí)需求。經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的地方，立法活動較為活躍，對外開放程度高，更愿意也更有條件借鑒國外經(jīng)驗(yàn)率先開展地方立法公眾參與，并能夠在實(shí)踐中根據(jù)本地實(shí)情不斷創(chuàng)新和完善這項(xiàng)制度，這對地方立法公眾參與在全國的逐步推廣，具有良好的示范作用。對于大多數(shù)經(jīng)濟(jì)尚不夠發(fā)達(dá)、立法不太活躍的地方，了解公眾參與對于地方立法的積極意義，因地制宜地逐步嘗試公眾參與的各種形式和各項(xiàng)制度，是一條比較現(xiàn)實(shí)的路徑。無論如何，公眾參與在地方立法中的規(guī)范化和制度化，是追求科學(xué)立法、民主立法的必由之路——科學(xué)立法不僅指立法結(jié)果的科學(xué)，還應(yīng)當(dāng)包括立法程序的科學(xué)設(shè)計。在這個意義上，規(guī)范化的公眾參與制度也是科學(xué)立法的題中應(yīng)有之意；公眾參與在我國地方立法中的循序推進(jìn)，是大勢所趨。

Proceeding Public Participation in Local Legislation Step by Step

Liu Wenjing

Public participation，which originated from the US and European Countries，was introduced into the procedure of Chinese local legislation through the making of local government rules．Its necessity and significance have been acknowledged due to the dynamic local legislation in economically developed areas．Innovation and development of public participation have also been made with Chinese characteristic when being applied．However，public participation is now encountering difficulties of lacking higher laws to stipulate its procedures，and the uneven economic and social development of local areas also affected the application of these procedures．The participants and ways of participation，as well as other detailed procedure，especially responding of comments from the public，still need to be perfected．Experience of provinces and cities which adopted public participation earlier might be helpful to other local areas to proceed public participation in an orderly way，and push it forward nationwide step by step．

local legislation，public participation，local experience

責(zé)任編輯：雷斌

劉文靜，法學(xué)博士，暨南大學(xué)法學(xué)院教授。

中共廣東省委宣傳部2015年度“研究闡釋黨的十八屆四中全會精神”（“打造理論粵軍”）重點(diǎn)資助項(xiàng)目《在依法治省的重點(diǎn)領(lǐng)域取得新突破研究》