黃生勇?徐國富?茍定邦?雷耿華?馬德厚?周強(qiáng)

【摘 要】 體育公共服務(wù)是社會公共服務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，而公共服務(wù)供給是公共服務(wù)的核心問題。本文針對目前社區(qū)體育存在的問題，試圖從追溯世界公共服務(wù)發(fā)展的脈絡(luò)做起，并對其理論來源和理論基礎(chǔ)進(jìn)行梳理和歸納，認(rèn)為體育公共服務(wù)供給的主要理論基礎(chǔ)包括：國家管制、公共選擇、提供與生產(chǎn)分離、交易費(fèi)用、多中心治理等8種理論，它們構(gòu)成了體育公共服務(wù)供給理論的體系框架。

【關(guān)鍵詞】 體育公共服務(wù)；理論梳理；框架構(gòu)建

一、前言

中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報(bào)提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的進(jìn)一步發(fā)展，是對經(jīng)濟(jì)、社會、政治和文化建設(shè)的新認(rèn)識， 是中國發(fā)展的重要目標(biāo)。而社區(qū)公共體育服務(wù)是社區(qū)居民生活質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量和文化氛圍的一個重要內(nèi)容，也是社區(qū)成員享受現(xiàn)代文明生活的重要標(biāo)志之一。因此，體育公共服務(wù)在整個公共服務(wù)領(lǐng)域中是不可或缺的重要內(nèi)容，是民生民權(quán)建設(shè)的重要表征，是文化治理現(xiàn)代化的應(yīng)有機(jī)制。

2014年，本課題組通過對陜西省8個地市239個城鎮(zhèn)社區(qū)體育現(xiàn)狀的調(diào)查與訪問。并通過對陜西省社區(qū)體育結(jié)構(gòu)性影響因素的邏輯反向推理分析， 認(rèn)為陜西省城鎮(zhèn)社區(qū)體育結(jié)構(gòu)性變量的路徑，總體上呈積極的正面影響。 但與快速發(fā)展的社會體育事業(yè)相比，有不少方面仍然滯后?；趯Υ嬖趩栴}的深度思考，引發(fā)了從社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共行政學(xué)的視角對公共服務(wù)基礎(chǔ)理論的梳理，并就如何優(yōu)化服務(wù)進(jìn)行框架構(gòu)建，試圖豐富研究理論，啟迪思想，以創(chuàng)新、突破體育公共服務(wù)中存在的缺憾。

二、公共服務(wù)供給是公共服務(wù)的核心，具有豐富的理論基礎(chǔ)

公共服務(wù)是指公共部門為了滿足公民的公共需求，生產(chǎn)、提供和管理公共產(chǎn)品的活動、行為和過程。這些公共產(chǎn)品包括公共教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化、體育與休閑等等?！肮┙o是公共服務(wù)的核心問題，但不代表公共服務(wù)的全部問題。公共服務(wù)供給是指公共服務(wù)主體輸入資源將其轉(zhuǎn)化為具體公共服務(wù)績效（輸出）的過程”。[1]

由于專門研究公共服務(wù)理論基礎(chǔ)的文獻(xiàn)不多，部分文獻(xiàn)將公共服務(wù)理論和公共服務(wù)供給理論混淆。[2]有的研究文獻(xiàn)基于供給模式的角度，按政府供給論、多元供給論、多中心供給論對公共服務(wù)供給理論進(jìn)行了梳理，但由于側(cè)重于供給模式，更多地是對實(shí)際操作的總結(jié)，理論深度不夠。[3]

本文從當(dāng)今世界公共服務(wù)供給方式與潮流出發(fā)，按發(fā)展脈絡(luò)追溯其理論來源和理論基礎(chǔ)，在社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共行政學(xué)等學(xué)科中梳理出以下八種成熟的理論，視為公共服務(wù)供給的理論基礎(chǔ)，力求構(gòu)建一個較為完整的體系框架，使之既有益于體育公共服務(wù)理論的建構(gòu)，也有助于引導(dǎo)體育公共服務(wù)的實(shí)踐。

1、國家管制理論

政府歷來是公共權(quán)力的代言人，是法律執(zhí)行的主體和民眾公共利益的維護(hù)者，因此，對公共服務(wù)的提供進(jìn)行壟斷或者支配成為了一種慣性的路徑依賴。典型代表有霍布斯的國家學(xué)說，薩繆爾森的公共支出理論和凱恩斯的國家干預(yù)理論。根據(jù)國家干預(yù)理論的觀點(diǎn)，認(rèn)為市場會存在“失靈”現(xiàn)象。市場失靈主要是指市場機(jī)制在實(shí)現(xiàn)資源配置方面存在許多的局限性或缺陷性。因?yàn)槭袌霾荒芙鉀Q好公共產(chǎn)品的外部性問題，因此國家管制就是最好的服務(wù)。[4]

2、公共選擇理論

公共選擇理論是由公共服務(wù)政府失靈（government failure）論引申出來的。由于行政機(jī)構(gòu)的官員也是“經(jīng)濟(jì)人”，官員們會以行政機(jī)構(gòu)的名義追求個人和團(tuán)體的利益，并使之最大化，這必然導(dǎo)致立法機(jī)構(gòu)或財(cái)政部門預(yù)算的最大化。[5]政府部門預(yù)算規(guī)模膨脹的直接后果，一方面會導(dǎo)致人員和行政管理費(fèi)用急劇增長，人浮于事，過度開支；另一方面會導(dǎo)致在忽視或未能真正掌握公共需求的情況下，使政府提供的公共服務(wù)全部或局部過剩，高于社會實(shí)際需要，造成公共資源的極大浪費(fèi)，削弱公共服務(wù)的投入產(chǎn)出效率。另外，由于信息不對稱以及公共服務(wù)預(yù)算監(jiān)督的弱化等因素，公共部門在公共服務(wù)供給中可能會呈現(xiàn)出權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象，造成公共資源的浪費(fèi)和公共服務(wù)供給的低效。由此引申出了公共選擇理論。

3、公共服務(wù)提供與生產(chǎn)分離理論

制度分析學(xué)派的奧斯特羅姆、蒂伯特和沃倫于1961 年首次提出將公共服務(wù)供給劃分為提供（provision）和生產(chǎn)（production）兩個環(huán)節(jié)[6]。薩瓦斯對此作了進(jìn)一步的闡述和發(fā)展。他解釋說：提供，一般是指對公共服務(wù)供給的種類、數(shù)量、質(zhì)量、優(yōu)先次序等做出決策，籌集資金并安排和監(jiān)督生產(chǎn)。而生產(chǎn)則是指把投入轉(zhuǎn)換成產(chǎn)出的更加技術(shù)化的過程，包括設(shè)計(jì)、建設(shè)、制造、維護(hù)或經(jīng)營等，其核心是投入產(chǎn)出的效率。[7]兩個環(huán)節(jié)可由同一主體完成，也可由不同的主體來分別完成。該理論為多種供給模式同時存在奠定了基礎(chǔ)。

4、交易費(fèi)用理論

交易費(fèi)用的概念是科斯在1960 年提出的，他認(rèn)為，交易費(fèi)用是獲得準(zhǔn)確的市場信息、談判和達(dá)成契約需要付出的費(fèi)用。阿羅認(rèn)為：“交易費(fèi)用是經(jīng)濟(jì)制度的運(yùn)行費(fèi)用”。[8]威廉姆森提出了影響交易費(fèi)用大小的三大因素： 資產(chǎn)專用性（asset specificity）、不確定（uncertainty）和交易頻率（frequencyof transaction），這使交易費(fèi)用理論發(fā)展成熟。[9]按照交易費(fèi)用理論，一種公共服務(wù)供給機(jī)制或模式是否應(yīng)該被采用，取決于該種機(jī)制或模式下公共服務(wù)供給過程中的交易費(fèi)用是否最小。[10]也就是說，在收益相等的前提下，應(yīng)該選擇成本較低的公共服務(wù)供給模式，允許各種供給模式同時存在。

5、新公共管理理論

20世紀(jì)80 年代以來，西方國家進(jìn)行了一場聲勢浩大的公共行政改革實(shí)踐，胡德將這一改革運(yùn)動命名為“新公共管理”（New Public Management，NPM）并進(jìn)行了比較總結(jié)和理論概括。[11]按照新公共管理理論，政府公共服務(wù)供給以追求“3E”（Economy，Efficiency，Effectiveness），即經(jīng)濟(jì)、效率、效能為基本目標(biāo)，應(yīng)體現(xiàn)以下理念：（1）政府在公共服務(wù)中是“掌舵”而不“劃槳”。政府在公共服務(wù)中應(yīng)該把決策和執(zhí)行分開，削減政府規(guī)模，減少開支。（2）更加重視公共服務(wù)的產(chǎn)出和效果，重視公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。為此，應(yīng)明確實(shí)施公共服務(wù)績效的目標(biāo)控制、測評與評估。（3）強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的顧客導(dǎo)向。公民作為“納稅人”，是享受政府公共服務(wù)的“顧客”，政府應(yīng)把自身看作負(fù)責(zé)任的“企業(yè)家”，奉行顧客至上，重視公眾的滿意度。（4）將競爭機(jī)制引入公共服務(wù)供給中。（5）在公共服務(wù)供給中采用私營部門的管理手段。如強(qiáng)調(diào)成本效率分析，推行服務(wù)承諾制等[12]。

但是，“新公共管理理論主張公共服務(wù)市場化，又在很大程度上夸大了政府失靈的程度，并無視了公共服務(wù)供給中市場失靈的不可避免和不可控制”[13]等等。為此，登哈特夫婦在對新公共管理理論進(jìn)行反思和批判的基礎(chǔ)上，又提出了新公共服務(wù)（New Public Service，NPS）理論，該理論的七大原則是：（1）政府的職能是服務(wù)而不是掌舵；（2）公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品；（3）戰(zhàn)略地思考，民主地行動；（4）服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客；（5）公務(wù)員的責(zé)任并不是單一的；（6）重視人，而不只是重視生產(chǎn)率；（7）重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神。[14]

6、準(zhǔn)公共產(chǎn)品理論

由于消費(fèi)者對公共產(chǎn)品存在著不同的偏好，布坎南提出了“俱樂部產(chǎn)品”（club goods）這樣一類準(zhǔn)公共產(chǎn)品： 即一些人能消費(fèi)，而另外一些人被排除在外[15]。戈?duì)柖≌J(rèn)為，公共產(chǎn)品除了有任何人來消費(fèi)的“平等進(jìn)入”（equal access）之外，還有消費(fèi)者只有在滿足一定的約束條件，例如付費(fèi)后才可以進(jìn)行消費(fèi)的“選擇性進(jìn)入”（selective access），后者被認(rèn)為是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。[16]

7、第三部門理論

1973年，列維特首次使用第三部門（Third Sector）這個名詞，用以統(tǒng)稱處于行政部門和營利部門之間的社會組織。[17]第三部門介于政府和私人企業(yè)之間，因此它又被稱為“非政府組織”或“非營利組織”。

第三部門理論是“社團(tuán)革命”的產(chǎn)物，與具有悠久歷史的公民社會理論高度契合。薩拉蒙認(rèn)為“組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性和公益性”是第三部門的六個關(guān)鍵特征。[18]根據(jù)第三部門理論，第三部門不但具有提供公共服務(wù)的動力，而且具有提供公共服務(wù)的優(yōu)勢。與私人企業(yè)相比，第三部門在提供公共服務(wù)中不但運(yùn)營成本低，而且監(jiān)督成本也低，能夠減輕消費(fèi)者和生產(chǎn)者之間的不信任程度。與政府部門相比，具有種類優(yōu)勢、時間優(yōu)勢、人道優(yōu)勢等。因此，第三部門能夠彌補(bǔ)政府和市場在公共服務(wù)供給中的缺陷和不足。

但是，第三部門在公共服務(wù)供給中的作用也非完美無缺，也存在“失靈”。薩拉蒙將失靈的情形分為四個方面：（1）供給不足，即缺少資金和利他性地激勵機(jī)制；（2）特殊主義，即可能無法覆蓋有公共需求的亞群體，而降低制度的整體效率；（3）家長式作風(fēng)，即控制資源的人根據(jù)自身偏好提供公共服務(wù)，而忽視公共需求；（4）業(yè)余，即由于資金限制而無法吸引更多更好的專業(yè)人員加入。[19]第三部門的失靈理論，為多主體協(xié)同、聯(lián)合、合作提供公共服務(wù)奠定了理論依據(jù)。

8、多中心治理理論

多中心治理是相對于政府“單中心”管理的概念提出的。多中心治理理論是由奧斯特羅姆夫婦創(chuàng)立并賦予了豐富的含義?！岸嘀行摹币馕吨诠卜?wù)供給的過程中，存在著包括各級政府部門、各類政府單位、各種非政府組織和私人機(jī)構(gòu)及公民個人在內(nèi)的許多供給中心，以多種形式共同成為公共服務(wù)供給主體。公共服務(wù)的消費(fèi)者能夠在可替代的公共服務(wù)供給者之間進(jìn)行選擇。多中心治理理論的核心是：自主組織和互動參與，強(qiáng)調(diào)競爭與合作并行，供給民主化。[20]

治理，既不同于統(tǒng)治，也不同于管理。治理意味著政府把“原來由自己獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會，即各種私人機(jī)構(gòu)和公民志愿性組織”，[21]“治理是各種公共機(jī)構(gòu)或私人，管理他們共同事務(wù)的諸多方式的總和”。[22]具體到公共服務(wù)方面，則是公共部門、私人部門和非營利組織都可以充當(dāng)公共服務(wù)的供給主體，而這種多中心的公共服務(wù)供給又給予了公共服務(wù)的消費(fèi)者———廣大公眾以選擇的權(quán)利。

三、結(jié)束語

社會公共服務(wù)的定義是“維護(hù)社會再生產(chǎn)可持續(xù)健康發(fā)展的各種措施、制度和事業(yè)的總稱”。[23]體育公共服務(wù)是整個公共服務(wù)領(lǐng)域中一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是國家治理現(xiàn)代化的一個重要方面。它的基本原則是“普遍、足額、平等和法治”。

對于國家治理現(xiàn)代化的理解，胡鞍鋼的解釋是，國家治理現(xiàn)代化是治理制度和治理能力作為現(xiàn)代政治要素，不斷地、連續(xù)地發(fā)生由低級到高級的突破性變革的過程。[24]對于國家治理現(xiàn)代化的主要內(nèi)涵，唐皇鳳總結(jié)出以下六個層面：（1）治理主體的多層化和多元化；（2）治理結(jié)構(gòu)的分權(quán)化和網(wǎng)絡(luò)化；（3）治理制度的理性化；（4）治理方式的民主化與法治化；（5）治理手段的文明化；（6）治理技術(shù)的現(xiàn)代化。[25]

良性的體育公共服務(wù)提供過程應(yīng)具備以下特點(diǎn)：公開透明；社會參與；高效、方便、及時、可得；公平、公正；惠及貧弱群體；可問責(zé)。要從根本上改變目前社區(qū)體育公共服務(wù)供給不足和低效率的原因，必須從問題的源頭入手，改革政府高度壟斷的體育公共服務(wù)供給體制，引入其他能有效提供體育公共服務(wù)的主體。

在體育公共服務(wù)多主體供給機(jī)制下，政府和社區(qū)居民如何選擇特定的供給方式，各主體間如何協(xié)調(diào)合作以實(shí)現(xiàn)高效供給，將是今后有待研究的問題。

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【作者簡介】

黃生勇（1950-）男，陜西渭南人，教授，研究方向：社會體育.

徐國富（1955-）男，陜西延安人，教授，研究方向：體育教育.

茍定邦（1952-）男，陜西咸陽人，教授，研究方向：體育教育.