應(yīng)松年

企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展與法治政府建設(shè)

應(yīng)松年*

企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展是推動(dòng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提高競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵因素，關(guān)系著國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)工程，離不開政府的正確引導(dǎo)、積極推動(dòng)和服務(wù)保障，客觀上要求法治政府建設(shè)。企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展與法治政府建設(shè)有著密切的聯(lián)系。一方面，法治政府建設(shè)有助于為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供法治保障，營(yíng)造良好的企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的環(huán)境；另一方面，企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的同時(shí)，客觀上也對(duì)法治政府建設(shè)提出了新的要求，要求政府全面依法履行職權(quán)、劃清權(quán)力邊界、深化行政審批改革、完善產(chǎn)權(quán)制度等，這有助于法治政府建設(shè)進(jìn)程的推動(dòng)。

企業(yè)創(chuàng)新大眾創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略法治政府

創(chuàng)新是推動(dòng)一個(gè)國(guó)家和民族向前發(fā)展的重要力量，引領(lǐng)著人類社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步。為把握和應(yīng)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)深度調(diào)整、科技革命和產(chǎn)業(yè)變革帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，黨的十八大提出實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略。十八屆五中全會(huì)進(jìn)一步明確要“堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，必須把創(chuàng)新擺在國(guó)家發(fā)展全局的核心位置”，并將“創(chuàng)新”列為實(shí)現(xiàn)“十三五”時(shí)期發(fā)展目標(biāo)的首要理念。作為在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有舉足輕重地位的廣大企業(yè)，企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展直接關(guān)系著國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。與此同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，法治是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，也是企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的可靠保障。企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展是一個(gè)生產(chǎn)要素全覆蓋、企業(yè)社會(huì)共參與、創(chuàng)新過程齊聯(lián)動(dòng)的系統(tǒng)工程，涉及社會(huì)領(lǐng)域的方方面面，離不開制度保障，也離不開法治政府建設(shè)。近期黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，明確把“健全保護(hù)創(chuàng)新的法治環(huán)境”列為實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的重要保障。①參見中共中央、國(guó)務(wù)院2015年5月印發(fā)的《國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》。那么，企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展與法治政府建設(shè)有何聯(lián)系，法治政府建設(shè)在企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展中發(fā)揮何種作用，企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展對(duì)法治政府建設(shè)有何要求等，這些問題需要得到研究和厘清。

一、政府在企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展中的作用

當(dāng)前，一場(chǎng)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的浪潮正在中國(guó)興起。這無疑對(duì)推動(dòng)和保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、健康發(fā)展具有極為重要的時(shí)代意義。推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，不僅要解放社會(huì)生產(chǎn)力，更要釋放社會(huì)創(chuàng)造力。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，傳統(tǒng)的增長(zhǎng)動(dòng)力正在減弱，但是資源有限、人的創(chuàng)造力無窮，新的最重要的增長(zhǎng)點(diǎn)之一，就是解放人自身的創(chuàng)造力?！皠?chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，必須擺在國(guó)家發(fā)展全局的核心位置，深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略。”②李克強(qiáng)：《政府工作報(bào)告》，2016年3月5日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議。

我們正在進(jìn)入一個(gè)創(chuàng)新時(shí)期，就區(qū)域而言，城市首先發(fā)動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)已有230多個(gè)城市明確提出建設(shè)“創(chuàng)新型城市”的目標(biāo)，其中42個(gè)城市被批準(zhǔn)為“國(guó)家創(chuàng)新型城市試點(diǎn)”。農(nóng)村的創(chuàng)新活動(dòng)也在逐步展開，城鎮(zhèn)化就是其中之一。創(chuàng)新的內(nèi)涵極為豐富，包括思想觀念、發(fā)展模式、機(jī)制體制、科學(xué)技術(shù)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)以及城鄉(xiāng)管理、企業(yè)治理等眾多內(nèi)容。在“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代，內(nèi)容更加豐富復(fù)雜。而自主創(chuàng)新，應(yīng)該是主要的價(jià)值目標(biāo)。在創(chuàng)新主體中，中小型企業(yè)是創(chuàng)新的主力軍，“中小企業(yè)數(shù)量占全部市場(chǎng)主體總量的99%以上，創(chuàng)造了60%以上的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值”，“改革開放以來，我國(guó)65%的發(fā)明專利、75%以上的技術(shù)創(chuàng)新、80%的新產(chǎn)品是由中小微企業(yè)完成”，“中小企業(yè)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有舉足輕重的地位和分量，中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展意義重大”。③張來明：《中小企業(yè)必須創(chuàng)新發(fā)展》，載《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2015年6月18日第14版。創(chuàng)新是企業(yè)家精神的本質(zhì)，正在成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新活力。

當(dāng)然，企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展需要良好的內(nèi)生動(dòng)力和外部環(huán)境，在中國(guó)現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，這一切顯然都與政府的鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)分不開。總體而言，政府在企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展過程中主要發(fā)揮著以下作用：

1．企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展需要政府正確引導(dǎo)。創(chuàng)新是永恒的主題，是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本動(dòng)力。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)面臨深層次調(diào)整，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)，“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”的作用更加凸顯，國(guó)家對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的重視程度前所未有。在“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”政策的號(hào)召下，企業(yè)創(chuàng)新成為全社會(huì)的共識(shí)，各地政府紛紛出臺(tái)支持政策，成立了眾多的創(chuàng)業(yè)園、創(chuàng)業(yè)區(qū)、企業(yè)孵化器等創(chuàng)業(yè)聚集區(qū)，激發(fā)了全社會(huì)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)熱情，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新主體更加多元化，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新形式更加多樣化，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新成果越來越豐富。但當(dāng)前企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展也面臨了不少的困難：一是企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的成本較高、成功率較低，造成社會(huì)資源的不必要的浪費(fèi)；二是有的企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的目標(biāo)性不強(qiáng)、盲目性較大，沒有立足于企業(yè)的實(shí)際情況和市場(chǎng)的客觀需求；三是企業(yè)低層次的、初級(jí)的創(chuàng)新較多，原始創(chuàng)新不足，創(chuàng)新成果難以與企業(yè)發(fā)展需要相匹配；四是個(gè)別企業(yè)、個(gè)人以企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展之名行爭(zhēng)取優(yōu)惠政策、從事房地產(chǎn)等行業(yè)之實(shí)，偏離了國(guó)家推出優(yōu)惠政策的初衷。因此，對(duì)企業(yè)創(chuàng)新進(jìn)行正確引導(dǎo)、政策引領(lǐng)至關(guān)重要。如2016年政府工作報(bào)告提出要“堅(jiān)決淘汰落后產(chǎn)能，有序退出過剩產(chǎn)能”，就明確提出了企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展不能再走通過落后產(chǎn)能、過剩產(chǎn)能產(chǎn)業(yè)的路子；又如國(guó)務(wù)院2015年印發(fā)《中國(guó)制造2025》，通過政府文件的形式推出我國(guó)實(shí)施制造強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略第一個(gè)十年的行動(dòng)綱領(lǐng)，部署全面推進(jìn)實(shí)施制造強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，明確提出了包括“提高國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新能力”“推進(jìn)信息化與工業(yè)化深度融合”等9項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)和重點(diǎn)。④參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)〈中國(guó)制造2025〉的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕28號(hào)）。這些戰(zhàn)略任務(wù)和重點(diǎn)的提出，正是政府引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的方向。這對(duì)于突出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，引導(dǎo)中國(guó)制造向中國(guó)創(chuàng)造轉(zhuǎn)變、中國(guó)速度向中國(guó)質(zhì)量轉(zhuǎn)變、中國(guó)產(chǎn)品向中國(guó)品牌轉(zhuǎn)變發(fā)揮了重要的作用?？梢哉f，在各界力量熱情參與企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的同時(shí)，政府有職責(zé)對(duì)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展加以正確引導(dǎo)、政策引領(lǐng)等，創(chuàng)造良好寬松的氛圍，促使市場(chǎng)資本和人才等各類資源的有效利用，把重點(diǎn)放在科技創(chuàng)新和原始創(chuàng)新上，營(yíng)造規(guī)范、健康、有序的企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的氛圍，讓創(chuàng)新真正朝著“建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家”的方向前進(jìn)。

2．企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展需要政府積極推動(dòng)。企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的動(dòng)力大都來自于企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)壓力。當(dāng)前企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展特別是中小企業(yè)的發(fā)展幾乎都面臨著兩個(gè)相同的難題：一是企業(yè)發(fā)展所需資金問題，企業(yè)融資的成本與難度日益加大；二是企業(yè)發(fā)展所需人才問題，由于人才培養(yǎng)、激勵(lì)機(jī)制的不完善以及公共配套服務(wù)的不配套，很多企業(yè)都出現(xiàn)了人才“招來難、留下更難”的困境。另外，政府對(duì)企業(yè)服務(wù)不到位，以管理代服務(wù)的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。這就要求政府必須加快轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，建立服務(wù)企業(yè)的長(zhǎng)效機(jī)制，推進(jìn)服務(wù)工作的制度化和規(guī)范化，依法利用政策激勵(lì)和服務(wù)提升，積極鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)、加快培育創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、加強(qiáng)創(chuàng)新人才隊(duì)伍建設(shè)，幫助企業(yè)破解發(fā)展中的公共難題，真正為企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展進(jìn)入良性循環(huán)軌道。

3．企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展需要政府提供服務(wù)與保障。企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨劇烈的今天，企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，要素、體制、機(jī)制、監(jiān)管等等方面，都可能給企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展設(shè)置了許多無形的障礙。這其中，包括土地、資金、技術(shù)、人才等在內(nèi)的要素制約是創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展的最大障礙。這些障礙的破除，以及良好創(chuàng)新環(huán)境的營(yíng)造，都離不開政府的服務(wù)和保障?！拔覈?guó)現(xiàn)在法治政府建設(shè)的根本就是建設(shè)有限責(zé)任政府，政府的主要職能在于提供公共服務(wù)?！雹輵?yīng)松年：《有限責(zé)任政府是法治政府建設(shè)的根本》，載《社會(huì)科學(xué)報(bào)》2014年8月21日第3版。政府為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供的服務(wù)和保障，包括：積極營(yíng)造激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，大力構(gòu)建嚴(yán)格的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，及時(shí)調(diào)整創(chuàng)新發(fā)展資源配置的相關(guān)政策，不斷完善監(jiān)管的方式方法，優(yōu)化相關(guān)領(lǐng)域的行業(yè)監(jiān)管和市場(chǎng)準(zhǔn)入，打破制約創(chuàng)新發(fā)展的行業(yè)壟斷、市場(chǎng)分割等等。同時(shí)，積極發(fā)揮企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的主導(dǎo)作用，需要在國(guó)家創(chuàng)新決策中給予企業(yè)充分的話語權(quán)，并強(qiáng)化對(duì)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的普惠性政策支持，盡快調(diào)整過去政府主導(dǎo)式的企業(yè)創(chuàng)新支持模式，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^稅收、行政收費(fèi)、政府采購、行政補(bǔ)貼等系統(tǒng)性普惠性政策來調(diào)動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的積極性。這一系列改革舉措的落地和實(shí)施，必將掀起大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的新浪潮，也必將激發(fā)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，這都有賴于政府的服務(wù)與保障。

二、法治政府建設(shè)有助保障企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展

所謂“法治政府”，是指包括政府整體行為和個(gè)體行為在內(nèi)的整個(gè)政府的設(shè)立、變更、運(yùn)作都必須合法化、規(guī)范化，其核心在于政府受法律控制，法無授權(quán)不可為，自覺地在法律限定的范圍內(nèi)行使權(quán)力。政府的權(quán)力來源、運(yùn)行和行為都受制于法律，所以，法治政府的本意是規(guī)范和限制政府權(quán)力，本質(zhì)就是政府實(shí)施法律。

近年來，法治政府建設(shè)駛上了“快車道”。黨的十八大明確把“法治政府基本建成”確立為到2020年全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一。2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政綱要》提出，“經(jīng)過十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)?！?010年10月，在總結(jié)六年多來依法行政工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，從九個(gè)方面提出了建設(shè)法治政府的指導(dǎo)性意見。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)提出要深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院共同印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》，為加快建設(shè)法治政府、如期實(shí)現(xiàn)法治政府基本建成的奮斗目標(biāo)提出了法治政府建設(shè)的“時(shí)間表”“路線圖”。不難看出，法治政府建設(shè)對(duì)于全面推進(jìn)依法治國(guó)、全面建成小康社會(huì)以及和諧社會(huì)的建設(shè)具有重大的意義。

我國(guó)的依法行政于20世紀(jì)90年代提出并勃興，這一時(shí)期正是我國(guó)改革開放，積極推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展的時(shí)期，這決并非偶然?！疤岢鲆婪ㄖ螄?guó)、依法行政是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需求和歷史必然，反映了不以人們意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律。而黨遵循客觀規(guī)律，推進(jìn)依法治國(guó)、依法行政，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，無疑起了極大的推進(jìn)作用。”⑥應(yīng)松年：《我國(guó)法治政府的理論創(chuàng)新和發(fā)展》，載《民主與法制時(shí)報(bào)》2015年7月23日第6版。當(dāng)前，我國(guó)改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，對(duì)政府管理和服務(wù)水平的要求越來越高。法治是改革發(fā)展的可靠保障，厲行法治是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。破解改革難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢(shì)，必須深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府?？梢哉f，作為全面深化改革的組成部分，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制的改革離不開政府，客觀上要求法治政府建設(shè)。法治政府建設(shè)有助于為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供法治保障，營(yíng)造良好的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境，主要體現(xiàn)為：

1．促進(jìn)和保障企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展是法治政府建設(shè)的題中之義?！奥毮芸茖W(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信”，是法治政府建設(shè)的總體目標(biāo)。⑦參見中共中央、國(guó)務(wù)院2015年12月印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》。從這些目標(biāo)來看，法治政府建設(shè)的要求，首當(dāng)其沖就是政府要把該管的事情管好、把不該管的放開，簡(jiǎn)政放權(quán)，做到政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，確保政府依法全面履行職能，依法行政制度體系完備，行政決策科學(xué)民主合法，憲法法律嚴(yán)格公正實(shí)施，行政權(quán)力規(guī)范透明運(yùn)行，人民權(quán)益切實(shí)有效保障，依法行政能力普遍提高。企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展是企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中提升企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要內(nèi)容，尤其是處在當(dāng)今知識(shí)經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、信息經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，創(chuàng)新發(fā)展是企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中關(guān)乎企業(yè)生死存亡的關(guān)鍵因素。企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，既受到企業(yè)自身發(fā)展動(dòng)力的影響，又不可避免地受到作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)者、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督者——政府的影響和制約。法治政府建設(shè)最重要的內(nèi)涵和目標(biāo)之一，是促進(jìn)和保障“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的形成和發(fā)展，以發(fā)揮創(chuàng)新在我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重要作用。

2．法治政府建設(shè)有助于擺正政府與企業(yè)的關(guān)系。政府是以公共利益為目的，行使國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)賦予的公共行政權(quán)力，對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理的組織。而企業(yè)一般是指以盈利為目的，運(yùn)用各種生產(chǎn)要素，向市場(chǎng)提供商品或服務(wù)，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算的經(jīng)濟(jì)組織。政府和企業(yè)雖然都作為一種社會(huì)組織形式，但是兩者的目的、結(jié)構(gòu)、功能、組成等都不同，需要認(rèn)清并擺正政府與企業(yè)的關(guān)系。作為自身創(chuàng)新發(fā)展的主體，企業(yè)要不斷通過創(chuàng)新發(fā)展提高企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)力，企業(yè)對(duì)于創(chuàng)新發(fā)展責(zé)無旁貸。在推進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展中，政府自身的改革是必然涉及的話題。要?jiǎng)?chuàng)業(yè)創(chuàng)新，就必須破除一切束縛創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的舊體制、舊制度，激發(fā)人民的創(chuàng)造潛力，這應(yīng)該是法治政府建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容和重要衡量標(biāo)準(zhǔn)?！拔覈?guó)法治政府建設(shè)的發(fā)展過程，從根本上來講就是政府與市場(chǎng)關(guān)系的轉(zhuǎn)變過程?！雹鄥⒁娗耙?，應(yīng)松年文。因此，在政府與企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)系中，政府不應(yīng)該被看作是可以忽略的一個(gè)因素，應(yīng)當(dāng)處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，必須更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。政府應(yīng)該是在企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展中發(fā)揮主動(dòng)作用的一方。尤其在當(dāng)今時(shí)代，政府承擔(dān)著越來越多的社會(huì)職能，一方面要積極發(fā)揮政府對(duì)市場(chǎng)的引導(dǎo)和規(guī)范作用，另一方面要進(jìn)一步放權(quán)給市場(chǎng)、提升市場(chǎng)效率、打造服務(wù)型政府，同時(shí)發(fā)揮社會(huì)管理和服務(wù)職能。法治政府建設(shè)能夠促使政府更好地發(fā)揮其本來的、應(yīng)有的作用，有助于擺正政府與企業(yè)的關(guān)系，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。

3．法治政府建設(shè)為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)保障。當(dāng)前，政府要做的和能夠做的，是促進(jìn)企業(yè)的自主創(chuàng)新，鼓勵(lì)和激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新精神，支持企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)，改革一切束縛企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的規(guī)定和行為。而這些政府的行為，有賴于法治政府建設(shè)。首先，通過法治政府建設(shè)，深化行政審批制度改革，取消、減少、下放行政審批事項(xiàng)，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)；積極轉(zhuǎn)變政府職能，著力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)；同時(shí)堅(jiān)持“放管服”相結(jié)合，改善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)，以調(diào)動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的積極性、充分釋放市場(chǎng)主體活力，促進(jìn)社會(huì)資源的高效利用和充分流動(dòng)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)以及企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。其次，加強(qiáng)政府權(quán)責(zé)統(tǒng)一，促使政府積極履行職責(zé)，通過多項(xiàng)制度，幫助和保護(hù)企業(yè)創(chuàng)新，不斷引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)造和運(yùn)用新科技；同時(shí)制定規(guī)范，建立公平、公正、誠(chéng)信、透明的創(chuàng)業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，追究違法者的法律責(zé)任。再次，通過法治政府建設(shè)，整合行政資源，健全部門職責(zé)體系，解決職責(zé)交叉、推諉扯皮現(xiàn)象，提高政府的服務(wù)意識(shí)與服務(wù)水平，為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供良好的指引和服務(wù)。最后，政府目前要做的最重要的事情之一，是要在全社會(huì)弘揚(yáng)創(chuàng)新觀念，建立自主創(chuàng)新文化。中華民族要實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興，首先要實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新文化的復(fù)興，逐步使我國(guó)長(zhǎng)期以來在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的“資源依賴型”向“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，還要摒除單純追求名利、官本位的功利思想，努力營(yíng)造一種推陳出新、勇于探索、務(wù)實(shí)求真的社會(huì)氛圍，為企業(yè)和個(gè)人提供能夠?qū)崿F(xiàn)自我價(jià)值的有利環(huán)境。創(chuàng)新，本身應(yīng)該是一個(gè)不斷試錯(cuò)的過程，失敗是成功之母，要提倡探索精神，建立容錯(cuò)糾錯(cuò)的機(jī)制，鼓勵(lì)從失敗中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、勇于再戰(zhàn)。總之，政府在促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新方面，承擔(dān)著極多的任務(wù)。我國(guó)在企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)方面能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，政府負(fù)有很大的責(zé)任。

三、企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展助推法治政府建設(shè)

企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展與法治政府建設(shè)是相互聯(lián)系的，除了法治政府建設(shè)能夠?yàn)槠髽I(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供法治保障以外，企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新發(fā)展，客觀上也對(duì)法治政府建設(shè)提出了新的要求，助推著法治政府建設(shè)的進(jìn)程。

1．企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展客觀要求政府職權(quán)依法全面履行。從法治的要求說，政府權(quán)力來源于法律的授予，職權(quán)法定?！胺o授權(quán)不可為?！睆姆审w系上劃分，授予職權(quán)的法，首先是行政組織法，在中央層面，包括國(guó)務(wù)院組織法和各部委組織簡(jiǎn)則，地方則是各級(jí)政府組織法，還應(yīng)該有中央和地方關(guān)系法。組織法對(duì)職權(quán)的規(guī)定一般比較原則，都是規(guī)定幾個(gè)方面，然后再通過單行的法律法規(guī)作出具體規(guī)定。通過行政組織法的制定與完善，清晰厘定各級(jí)政府的職權(quán)，做到職權(quán)法定，做到政府活動(dòng)必須獲得明確的法律授權(quán)、政府必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動(dòng)。企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，客觀要求加快推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任的法定化，解決行政機(jī)關(guān)之間職責(zé)不清、分工不明，權(quán)限交叉重疊、相互沖突，“九龍治水”、爭(zhēng)功諉過等問題，促使合理劃分和規(guī)范各級(jí)政府的事權(quán)、政府各部門之間的職責(zé)權(quán)限，使各級(jí)政府及各職能部門既分工明確、各司其職，又相互協(xié)調(diào)、協(xié)作配合。

2．企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展要求處理好政府與市場(chǎng)、社會(huì)、企業(yè)的關(guān)系。首先應(yīng)該考慮的是法律應(yīng)該授予政府哪些權(quán)力？市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，就必須處理好政府與市場(chǎng)、企業(yè)以及社會(huì)的關(guān)系，要確保政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中能創(chuàng)造良好的法治環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，維護(hù)社會(huì)公平正義的基本方向。在這方面，我國(guó)的組織法還不夠完善，正在進(jìn)行的“簡(jiǎn)政放權(quán)”的改革，內(nèi)容之一就是按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求，厘清哪些權(quán)力應(yīng)該還給市場(chǎng)、社會(huì)以及社會(huì)組織和公民，中央與地方、地方各級(jí)政府的權(quán)力應(yīng)該如何劃分等等。在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，最后都要通過法律規(guī)范確定，這對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)創(chuàng)新是十分重要的。

目前正在制定的權(quán)力清單制度，是將各級(jí)政府和不同部門正在行使的權(quán)力，經(jīng)梳理后全面登記公布，讓政府自己，也讓企業(yè)、社會(huì)和公民知道該政府在行使和可以行使哪些權(quán)力，以達(dá)到公開透明。這里還有兩件事要做：一是權(quán)力清單中的權(quán)力來源合法性問題，應(yīng)當(dāng)按照《立法法》的有關(guān)規(guī)定審查；二是高層應(yīng)該對(duì)這些權(quán)力的授予是否適當(dāng)、合理進(jìn)行研究，即這些權(quán)力的來源雖然合法，但根據(jù)改革的要求，這些權(quán)力是否仍應(yīng)保留？這就要對(duì)政府職能作統(tǒng)一考慮，最后形成組織法的體系。把鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新納入組織法，成為政府必須履行的職責(zé)。

3．企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展要求政府深化行政審批制度改革。我國(guó)已在2003年制定了世界上唯一的《行政許可法》，目的就是要對(duì)我國(guó)在特殊歷史條件下形成的許可制度進(jìn)行改革?！缎姓S可法》明確規(guī)定，通過“公民、法人或者其他組織能夠自主決定”“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)”“行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理”“行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決”的方式能夠予以規(guī)范的事項(xiàng)，可以不設(shè)行政許可。⑨參見《中華人民共和國(guó)行政許可法》第十三條。這也就是簡(jiǎn)政放權(quán)中的“放權(quán)”。法律還規(guī)定了哪些規(guī)范可以設(shè)定許可，哪些不能，明確規(guī)定了部門規(guī)章不得設(shè)定許可，地方規(guī)章只能設(shè)定臨時(shí)性許可，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定許可。由于此前的行政許可大部分都為規(guī)章設(shè)定，這就產(chǎn)生了對(duì)規(guī)章已經(jīng)設(shè)定的許可進(jìn)行清理，去除那些不該設(shè)定許可的事項(xiàng)。其中就有對(duì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新起束縛或阻礙作用的。這一清理工作已取得巨大成就，但至今尚未最后完成，而且還有一些采取改頭換面的辦法重新設(shè)為許可，甚至違法自設(shè)許可的現(xiàn)象。《行政許可法》還對(duì)申請(qǐng)?jiān)S可的程序，從精簡(jiǎn)和便民的方面作了規(guī)定，各地還成立了行政大廳，取得明顯效果。但行政機(jī)關(guān)自設(shè)的前置程序仍隨時(shí)可見，嚴(yán)格監(jiān)督和實(shí)施《行政許可法》的任務(wù)仍十分艱巨。而這在破除對(duì)于企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的束縛來說，正是一個(gè)重要方面，如：要加大改革力度，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，使注冊(cè)和經(jīng)營(yíng)便利化，減少行政審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化創(chuàng)新產(chǎn)品審批等等。

4．企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展要求改革產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)自主創(chuàng)新。產(chǎn)權(quán)制度問題涉及創(chuàng)新者和創(chuàng)新成果之間的利益關(guān)系，對(duì)創(chuàng)新主體能否提供持久的激勵(lì)。知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)是否得力，成為企業(yè)能否持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展的重要因素。這就需要建立科技成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)化機(jī)制。要加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)立法，使創(chuàng)新成果的保護(hù)有法可依、依法保護(hù)，并依法保護(hù)企業(yè)家財(cái)產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新收益等。盡管目前我國(guó)一系列保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的法律、法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)，但關(guān)鍵工作還在落實(shí)和實(shí)施。而落實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，就在于對(duì)侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)行為保持高壓的打擊態(tài)勢(shì)，有效維護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益。這依賴于政府一方面推動(dòng)產(chǎn)權(quán)制度的改革與完善，另一方面也需要充分履行市場(chǎng)監(jiān)管的職能，嚴(yán)厲打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)行為，營(yíng)造良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，促進(jìn)企業(yè)自主創(chuàng)新。

5．企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展需要政府發(fā)揮更大的扶持作用。國(guó)家對(duì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的支持，很重要的方面體現(xiàn)于財(cái)稅政策，要繼續(xù)加大面向中小企業(yè)的稅費(fèi)減免力度，發(fā)揮稅收政策在促進(jìn)自主創(chuàng)新、資源市場(chǎng)、環(huán)境保護(hù)方面的“指揮”作用。國(guó)家已經(jīng)設(shè)立了400億元的新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，啟動(dòng)了國(guó)家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金，還有中小企業(yè)專項(xiàng)基金等。根據(jù)實(shí)際的情況，還可以設(shè)立面向高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)、科技人員創(chuàng)業(yè)、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等相關(guān)基金，支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。此外，還要完善社會(huì)投資融資機(jī)制、發(fā)展科技中介服務(wù)業(yè)等，為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供更多更好的服務(wù)。在加強(qiáng)財(cái)稅支持力度的同時(shí)，必須強(qiáng)化各項(xiàng)制度的落實(shí)監(jiān)管，做到嚴(yán)格遵循法定程序，做到依法辦事。

6．企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展要求政府營(yíng)造法治的市場(chǎng)環(huán)境。法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容之一是營(yíng)造法治的市場(chǎng)環(huán)境，履行市場(chǎng)監(jiān)督職責(zé)，建立良好的市場(chǎng)秩序。創(chuàng)新會(huì)改變傳統(tǒng)的發(fā)展模式，也要求改變傳統(tǒng)的管理方式。企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，客觀上要求政府不斷創(chuàng)新市場(chǎng)監(jiān)管的方式方法、規(guī)范市場(chǎng)執(zhí)法行為，切實(shí)加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法和重點(diǎn)領(lǐng)域市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法工作，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序。其中極為重要的是加強(qiáng)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)，要建立嚴(yán)格的失信懲戒法律體系，使失信者無利可圖、寸步難行，使誠(chéng)信者受人尊重、一路暢通。這對(duì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新者至關(guān)重要。要建立社會(huì)的誠(chéng)信，行政機(jī)關(guān)自身必須嚴(yán)格堅(jiān)守誠(chéng)信，做好榜樣。同時(shí)，政府應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行反壟斷法，大力打破地域分割，反對(duì)行政壟斷、行業(yè)壟斷、技術(shù)壟斷，激發(fā)企業(yè)家精神，為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新建設(shè)公平、公正、開放的市場(chǎng)環(huán)境。

7．企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展要求完善行政爭(zhēng)議解決機(jī)制。在行政系統(tǒng)內(nèi)建立解決爭(zhēng)議的機(jī)制，是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容之一，這對(duì)保護(hù)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新者的合法權(quán)益也十分重要。此類糾紛解決機(jī)制包括解決行政爭(zhēng)議的行政復(fù)議，解決與行政有關(guān)的民事糾紛的裁決、仲裁等，這些制度都需要進(jìn)一步完善，并使行政復(fù)議制度成為解決行政爭(zhēng)議的主渠道。

8．企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展要求更加注重推進(jìn)質(zhì)量發(fā)展。在“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”中，重點(diǎn)在于創(chuàng)新，而創(chuàng)新的基礎(chǔ)和核心在于質(zhì)量。質(zhì)量是企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展核心競(jìng)爭(zhēng)力的體現(xiàn)，不重質(zhì)量則無創(chuàng)新可言。在我國(guó)發(fā)展轉(zhuǎn)型期中，必須是“中國(guó)制造向中國(guó)創(chuàng)造轉(zhuǎn)變，中國(guó)速度向中國(guó)質(zhì)量轉(zhuǎn)變，中國(guó)產(chǎn)品向中國(guó)品牌轉(zhuǎn)變”。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型，應(yīng)該是向質(zhì)量強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)型。產(chǎn)品質(zhì)量也要依靠法治，質(zhì)量法治是促使市場(chǎng)發(fā)揮正能量，抑制負(fù)作用的制度保障。國(guó)家已制定了《質(zhì)量發(fā)展綱要（2011-2020年）》，綱要的實(shí)施期限與小康社會(huì)建設(shè)同期，是小康社會(huì)的質(zhì)量保障，也是進(jìn)入小康社會(huì)的標(biāo)志。綱要還提出質(zhì)量主體的社會(huì)共治——“政府監(jiān)管、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、企業(yè)主體、行業(yè)自律、社會(huì)參與”。政府要盡到監(jiān)管的責(zé)任，而企業(yè)則是質(zhì)量的主體，要充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用和行業(yè)的自律作用，加上社會(huì)公眾參與，我國(guó)才能穩(wěn)步向質(zhì)量強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)。

總之，在推進(jìn)事關(guān)我國(guó)發(fā)展前景“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的偉大事業(yè)中，首先要有創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新者的自強(qiáng)不息、奮斗不止，同時(shí)也需要政府的鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)。最重要的是，在建設(shè)法治政府的進(jìn)程中，將推進(jìn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新作為主要內(nèi)容之一，以法治理念和法治方式來促進(jìn)和保障創(chuàng)新精神和創(chuàng)新成果，持續(xù)推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略。

（責(zé)任編輯：盧護(hù)鋒）

*廣州大學(xué)公法研究中心主任，中國(guó)政法大學(xué)終身教授。