孔才池

理性與平衡：我國法官遴選的立法規(guī)制芻議
——以法院院長任職資格的設(shè)置為焦點

孔才池*

法院院長的選任資格設(shè)定，歷來有職業(yè)主義與政治主義之爭。一段時期以來，大量不符合法官職業(yè)要求的人員被選任為法院院長，與我國法官法的立法原意相悖。但“管理者、政治者、法律者”復合的角色定位與實踐，卻減輕了職業(yè)主義缺失帶來的負面影響，甚至強化了去職業(yè)主義的傾向。司法改革背景下，未來法院院長的管理者、政治者的角色不會弱化，但法律者的角色權(quán)重將會明顯加大。在法官法修改之際，探尋立法規(guī)制路徑：一是縮小非職業(yè)的政治任命人員范圍；二是堅持法學專業(yè)、司法經(jīng)歷的要求；三是強化任前審判實務(wù)培訓。

法院院長任職資格立法規(guī)制司法改革

中共中央作出全面深化改革若干重大問題的決定以來，“深化司法體制改革”被列為重大改革項目。決策層出臺一系列改革意見、試點方案、改革綱要，涉及45項改革措施，直指現(xiàn)有司法體制中的頑疾。其核心在于落實司法責任制，“讓審理者裁判，由裁判者負責”。為此，人員分類管理、員額制、省級遴選以司法精英化為取向，力圖為司法責任制的落實解決“人”的問題。但是選任的條件如何，質(zhì)言之，“什么人配當審理者”，是此輪司法改革不得不深察的原點問題。法院院長作為首席法官，兼法院一家的“當家人”，其選任資格備注關(guān)注。①參見林濤：《三盲院長引發(fā)的思考》，載《人民日報》2000年3月29日第9版；高一飛：《質(zhì)疑“法盲可以當法院院長”的立法》，載《法治與社會》2005年第6期；《法院院長多少人有法律背景》，載《晶報》2013年8月18日第A5版；伍少安：《外行當法院院長靠譜嗎？》，載《濟南日報》2014年9月25日第F2版。本文不欲以某一理想化的法治理念進行簡單的評判，而是嘗試借鑒最新的實證研究成果，撥開問題的表相，預判我國法院院長的角色權(quán)重變化，以期立法規(guī)制具有針對性、前瞻性。

一、主義之爭：司法職業(yè)主義與政治主義的博弈探析

近代社會的演變發(fā)展，促使社會分工“裂變”，知識劇增帶來專業(yè)化、類型化。與此同時，職業(yè)法學家階層與法學學科相伴而生，知識壁壘也成為司法職業(yè)主義養(yǎng)成的最佳土壤。近年來，關(guān)于法官職業(yè)化、專業(yè)化的論述隱含了對法院院長職業(yè)化、專業(yè)化的倡導，于是乎，司法職業(yè)主義與政治主義在此問題上的對立也相應的顯現(xiàn)清晰。

司法職業(yè)主義認為法院院長首先是法官，都要裁判案件，如醫(yī)生動手術(shù)，必須符合法官的知識、經(jīng)驗條件，甚至要求更高的條件。因為院長是法官群體的“首席法官”，必須辦理疑難、復雜、重大或新類型等具有示范作用的棘手案件。2○但現(xiàn)實情況卻與司法職業(yè)主義者的期盼相去甚遠

2008年地方人大換屆，全國法院31位高院院長中，不具有法學專業(yè)背景的14人，占45%。③李飛：《以改革創(chuàng)新的精神加強地方法院班子建設(shè)——全國地方法院院長換屆工作綜述》，載《人民法院報》2008年3月4日第4版。2013年在任的全國31位高級法院，僅有45%（14人）具有法律本科以上的專業(yè)背景，16%的院長（5人）沒有任何法科背景，39%的院長（12人）雖然具有黨校在職研修法律的學歷背景，但這種學習對法律素養(yǎng)的形成影響甚微。而且，接近半數(shù)的人（43%）在半輩子都沒有接觸過司法專業(yè)工作卻轉(zhuǎn)眼間變成了大法官。④左衛(wèi)民：《中國法院院長角色的實證研究》，載《中國法學》2014年第1期?？梢娗闆r并未如一些論者所述的“有所改觀”。⑤吳如玉、董邦俊：《法官任職現(xiàn)狀及其制度設(shè)計思考》，載《江西科技師范大學學報》2015年第5期。有論者認為級別越低的法院對院長法律家角色更看重，而級別越高的法院（中院、高院）則更可能對院長法律家角色重視不多。⑥參見前引④，左衛(wèi)民文。文章對2016年廣東省高院、中院20位院長（高級法官）的履歷進行梳理，發(fā)現(xiàn)無法學專業(yè)背景的8人，⑦無法學專業(yè)背景是指完全無法律的相關(guān)教育經(jīng)歷（包括函授、自考等）。未實際從事審判工作的12人，既無法學專業(yè)背景又未實際從事審判工作的8人，占比分別為40%、60%、40%。與之不同，早在2008年，全國已換屆的基層法院院長中，非法律專業(yè)共328人，僅占11%。⑧參見前引③，李飛文。這些“外行”“門外漢”的司法表現(xiàn)究竟如何，“據(jù)某個法院的人講，他們的院長原來是政府領(lǐng)導，擔任法院工作后，由于不懂業(yè)務(wù)，開審委會往往要委托常務(wù)副院長主持，遇到法官辦案不合他的想法和意見，他就會發(fā)脾氣甚至罵人。”⑨譚世貴：《從任職條件起步——關(guān)于法官、檢察官選任制度的改革方案》，載《中國律師》2002年第11期。

另外，即使法院院長們的履歷中有法律工作經(jīng)歷，其實際內(nèi)容與司法職業(yè)主義者的認識也存在差距。這是由于全國人大常委會法工委對“從事法律工作”作了寬泛的解釋，包括“從事國家或地方的立法工作，審判、檢察工作，公安、國家安全、監(jiān)獄管理、勞動教養(yǎng)管理工作，律師，法律教學和研究工作，黨的政法委員會以及政府部門中的法制工作等”。10○即使是在法院、檢察院工作，從事司法行政事務(wù)如政工、紀檢監(jiān)察、辦公室、研究室甚至技術(shù)保障……在司法改革前，仍會被普遍的認定為“從事法律工作”。與此相關(guān)的一種現(xiàn)象：推行司法考試后，法院為了解決軍轉(zhuǎn)干部的審判資格問題，先將轉(zhuǎn)業(yè)干部放到縣法院擔任副院長，然后提請人大任命為審判員、審委會委員，再調(diào)回上級法院從事審判工作或者黨政管理工作。①參見前引⑤，吳如玉、董邦俊文。此現(xiàn)象表面上與法院院長選任無關(guān)，但卻同樣折射出“具有法律專業(yè)知識”“從事法律工作”被非常寬泛的解釋濫用，已近乎虛條，偏離了法官法“擇優(yōu)選任”的立法原意。從上述種種情勢來看，印證了一些論者的觀點，法律職業(yè)主義的主張并沒有完全獲得政治支持。②劉忠：《政治性與司法技術(shù)之間：法院院長選任的復合二元結(jié)構(gòu)》，載《法律科學》2015年第5期。

政治主義認為政治性是法院院長選任的最重要標準。法院是保證政權(quán)控制的鏈條之一，是“刀把子”。法院院長不同于醫(yī)院院長，是政權(quán)的擔當者。關(guān)于政治性與專業(yè)化的關(guān)系，彭真在接見政法部門負責人時說，“我看做政法工作也好，做其他工作也好，首要的問題都是貫徹執(zhí)行黨的總方針、總政策，堅持黨性原則……當前，首先還是要把黨搞好，就是整黨的四句話，統(tǒng)一思想，整頓作風，加強紀律，純潔組織。這個做到了，別的好辦?！雹叟碚妫骸墩撔轮袊恼üぷ鳌罚醒胛墨I出版社1992年版，第388頁。但此后30年，中國法律體量與繁雜程度與日劇增，④2011年，吳邦國宣布建成有中國特色社會主義法律體系時，已有法律239件，行政法規(guī)690件，地方性法規(guī)8600件。司法知識壁壘越來越高，惟政治是舉的主張逐漸與時代抵牾。

如果政治主義僅此而已，那么與司法職業(yè)主義的對壘恐怕早已結(jié)束。理論上，司法職業(yè)主義者痛心疾首的“不合理”現(xiàn)象得以持續(xù)，其背后極可能隱含賴以支撐的“合理因素”，因為這是任何一個以實用主義見長的執(zhí)政者所不會犯的幼稚病，特別是在中國語境。相應的，學界中也出現(xiàn)不乏敏銳的視角。有論者運用條條、塊塊的敘事框架闡釋法院院長產(chǎn)生的各方“角力”，揭示司法與政治的二分實乃人為構(gòu)建，法院院長的產(chǎn)生其實是一種政治行為。⑤劉忠：《條條與塊塊關(guān)系下的法院院長產(chǎn)生》，載《環(huán)球法律評論》2012年第1期。有論者從規(guī)范角度，分析法院院長的權(quán)力構(gòu)成，列舉其權(quán)力清單包括司法職權(quán)、司法行政混合職權(quán)、行政管理權(quán)，對其權(quán)力集中尤其是司法權(quán)的行政化運行憂心忡忡。⑥李慶保、梁平：《法院院長的權(quán)力及其內(nèi)部制衡探究》，載《保定學院學報》2014年第6期。特別值得關(guān)注的是，有論者經(jīng)過大量的實證研究，發(fā)現(xiàn)我國法院院長首先扮演著管理家與政治者角色，法律家角色相對次要，闡釋了有別于理想法治話語的中國現(xiàn)象。⑦參見前引④，左衛(wèi)民文?！靶抡沃髁x”⑧姑且以“新政治主義”代言之，以區(qū)別于過去的政治主義，后文將具體剖析其含義觀點。作為司法職業(yè)主義的強勁對手逐漸映入學界視野。其要義在于中國語境中的法院院長是國家政權(quán)鏈條中的一個節(jié)點，絕不僅僅是司法職業(yè)主義者想象的辦案法官。作為“當家人”，從對法院負責的角度，院長應當而且必須對內(nèi)管理、對外協(xié)調(diào)。⑨對內(nèi)管理、對外協(xié)調(diào)涉及單位的編制、機構(gòu)、培訓、待遇、紀律、經(jīng)費、審判管理、與黨委、上級法院、政府、人大協(xié)調(diào)、信訪輿情處理等方方面面，或直接或間接的與包括普通法官在內(nèi)的所有法院人員相關(guān)。如果院長無法做好這兩項工作，那么即使其理論再深厚、審判再精湛也難孚眾望。研究表明，關(guān)于管理與政治，黨政干部的工作視野、能力和開拓性往往是職業(yè)法官所不如的?；诜ㄔ涸洪L以下法官群體的理性化、專業(yè)化，法院院長缺乏專業(yè)素質(zhì)所帶來的弊端，往往被司法職業(yè)主義者人為夸大，甚至專業(yè)素養(yǎng)也并非法院院長的必備素質(zhì)。中國語境中的法院院長，至今仍不是司法職業(yè)主義幻想的那般“風度翩翩”“滿腹經(jīng)綸”的大法官，更多是出于中國政治的歷史積累和對政治現(xiàn)實的關(guān)照。尤為難得的是，新政治主義對當前法院院長的選任格局，并沒有倉促評價下結(jié)論，對法院院長未來的角色定位都“點到即止”，表現(xiàn)出難得的理論謙抑。

如果說司法職業(yè)主義與政治主義之間是毫無懸念的角逐，那么其與新政治主義的博弈則是高峰對決，互有勝負。通過梳理，我們不難總結(jié)出幾點啟示：一是法院院長同時擔當著管理者、政治者、法律者，隨著外部體制政策、內(nèi)部管理環(huán)境、社會公眾認知等變化，三種角色的權(quán)重可能隨之調(diào)整。二是相應的法律素養(yǎng)也只是法院院長選任的條件之一，盡管如此，諸如“法盲”的院長無論是過去還是將來、理論還是實踐，都不大可能被接受。三是基于角色超載、“擠出”效應、選擇理性，法院院長未必愿意或能夠投入足夠的關(guān)注以提高法律專業(yè)素養(yǎng)。

二、改革前景：我國法院院長的角色權(quán)重預判

當前，我國正在推行的司法改革，決策層決心之大、舉措之徹底、布局之全面是30多年來所僅見。圍繞“司法責任制”這一核心，“法官員額制”“人員分類管理”“人財物省級統(tǒng)管”……牽涉每一位中國法官的職業(yè)前景，特別是法院院長。作為制度設(shè)計的重要組成部分，我國法官法、法院組織法也面臨修訂。立法本身固然是對現(xiàn)實狀態(tài)的反映，但在變革的時代，找準價值取向、抓住改革脈搏是立法者必不可少的功課。換言之，沒有對時局的準確預判，很難確保立法既具有大局性，又不失前瞻性，最終或流于偏激理想，或保守滯后。為此，不妨暫且擱置主義之間的論爭，沿著司法改革的“路線圖”，研判法院院長的角色是否可能變化、如何變化，或許將助益于立法。

（一）管理者的角色：司法改革的重要目標之一就是“去行政化”，司法行政要回歸服務(wù)審判中心工作的本位。細言之，司法行政人員將大幅削減，歸并內(nèi)設(shè)行政機構(gòu)，減少科層，實行扁平化管理。表面上看，要管的人和事都少了，院長的管理角色似乎可能弱化。但是實際情況可能與之相反，司法行政事務(wù)并沒有相應減少，甚至可能更多更難。隨之而來的問題是：在司法行政力量被削弱的情況下，⑩可以預見不少在行政領(lǐng)導崗位上的原優(yōu)秀法官將離去，重新回歸審判隊伍。換言之，司法行政力量的削弱意味著不僅僅是人員的減少，更是行政干才的流失。院長們?nèi)绾渭钕聦僮龊镁C合保障工作？實行扁平化管理后，如何應對直接管理事務(wù)的增長？人員分類管理，員額的內(nèi)部分配牽涉眾人的切身利益，入額固然是好，但是未入額的干警如何安置安撫，對于院長而言，就是一個相當棘手的人力資源管理難題。①調(diào)研過程中，有基層法院院長不斷感嘆地說：“真的好難，手背手心都是肉，老同志的意愿要照顧，年輕的優(yōu)秀干警也不能埋沒，沒入額的同事以后怎么帶?！绷硗?，與案件相關(guān)的司法行政事務(wù)——審判管理，大有強化的現(xiàn)實可能，因為司法責任制一旦落實，傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)庭室管理、案件審批形式可能進入歷史，統(tǒng)一裁判標準的審判管理問題勢必凸顯。以庭審為中心的訴訟機制改革、糾紛解決多元化機制、繁簡分流機制、精品案例戰(zhàn)略……一系列新機制模式的推行，均仰賴于以院長為核心的審判管理力量強度介入。

（二）政治者的角色：基于維護司法獨立原則，此輪改革推行“人財物”省級統(tǒng)管，試圖擺脫地方牽制。表面上，法院院長似乎可以不再為編制、經(jīng)費、物資等“柴米油鹽醬醋茶”與地方黨政不斷溝通、協(xié)調(diào)，但是實際情況可能并非如此。省級統(tǒng)管后，法院院長同樣要對外溝通協(xié)調(diào)，只是對象從地方黨政轉(zhuǎn)變?yōu)樯霞壏ㄔ?。省級統(tǒng)管單位面對全省各中院、基層院復雜的地域差異，如何分配資源，很難有絕對公平的量化標準，于是法院院長對上溝通協(xié)調(diào)的現(xiàn)實需求就會凸顯。另外，在憲政體制未動的前提下，省級統(tǒng)管很可能不會根本觸動我國法院院長產(chǎn)生的基點，即上級黨委決定，上級院、本級黨委提名建議，并征求政府、人大和政協(xié)、各民主黨派等各方意見，最后本級人大選舉產(chǎn)生。②參見前引⑤，劉忠文。而且法院機關(guān)坐落特定行政區(qū)域，從業(yè)務(wù)開展、涉法上訪、維穩(wěn)安保到家屬生活、子女升學、養(yǎng)老醫(yī)療等一系列現(xiàn)實問題仍然會擺放在法院與地方之間。在公在私，有充分理由預期法院院長仍然需要與地方“講政治”“顧大局”，有效的“配合”“協(xié)調(diào)”。還有日趨復雜的網(wǎng)絡(luò)輿情、突發(fā)事件，法院院長如何與公眾、傳媒溝通、協(xié)調(diào)的問題也逐漸凸顯。

（三）法律者的角色：通過上述分析，我們發(fā)現(xiàn)在司法改革的過渡期、改革紅利尚未顯現(xiàn)的較長時間里，法院院長的管理人角色、政治者角色不僅不會弱化，而且很可能基于現(xiàn)實需要而得到不同程度的強化。那么作為“首席法官”的法院院長，其可預見的未來之法律角色究竟如何？2007年，最高人民法院就發(fā)文要求院長、副院長、庭長、副庭長必須參加合議庭親自審理案件，自始院長逐漸已從幕后走向庭前，從案件的難度、數(shù)量而言，院長辦案更多的還只是塑造一個儀式象征。但是此輪司法改革，著重突出審判中心地位，“人財物”向?qū)徟袃A斜，相應的“多辦案”“辦好案”的重任也落在包括院長在內(nèi)的法官群體身上。院長帶頭示范辦案，很可能從紙面走向現(xiàn)實。③章寧旦：《審判事務(wù)法官管院長審案不能挑》，載《法制日報》2015年3月24日第5版。如果說過去審委會主持、再審提請、審判長指定等司法工作，院長可委之于職業(yè)法官參謀協(xié)助，那么未來兼職辦案成為新常態(tài)，院長需要頻繁開庭、寫判決，④近年來，司法公開力度逐漸加大，庭審公開、文書公開倒逼著法官不斷提升專業(yè)素質(zhì)。就很難再“濫竽充數(shù)”了。另外，基于社會轉(zhuǎn)型治理的需求以及法治趨于精密的態(tài)勢，法律知識密度急劇增長的形勢短期內(nèi)應該不會改變，除了法律法規(guī)、司法解釋，各種非正式淵源、習慣做法和地方性司法知識，使得法院院長履行好上述司法職責的知識壁壘越來越高。⑤參見前引②，劉忠文。這種法律角色，“法盲”自然院長不可能勝任，而且即便具有法學專業(yè)、司法經(jīng)歷的院長，如果不作學習更新，恐怕也不易應付。

三、立法規(guī)制：院長任職資格設(shè)定的路徑芻議

通過上述研判，發(fā)現(xiàn)法院院長的管理者角色、政治者角色很可能不會弱化，而法律者角色所占權(quán)重將會明顯加大。圍繞法官任職資格以及法院院長選任，國內(nèi)不少論者已展開論述，⑥參見譚兵、王志勝：《論法官現(xiàn)代化：專業(yè)化、職業(yè)化和同質(zhì)化——兼談中國法官隊伍的現(xiàn)代化問題》，載《中國法學》2001年第3期；譚世貴：《從任職條件起步——關(guān)于法官、檢察官選任制度的改革方案》，載《中國律師》2002年第11期；胡濱：《對我國法官選任條件的思考》，載《法制與社會》2008年第11期（上）；左衛(wèi)民：《中國法官任用機制：基于理念的初步評析》，載《現(xiàn)代法學》2010年第5期；吳如玉、董邦?。骸斗ü偃温毈F(xiàn)狀及其制度設(shè)計思考》，載《江西科技師范大學學報》2015年第5期。但卻未區(qū)分法院院長與普通法官的角色差異，或簡單的、理想化的引用域外法官選任經(jīng)驗。正值我國法官法修改在即，法院院長作為特殊而又異常重要的法官，任職資格的設(shè)定應當兼顧其復合角色特點。盡管法律、管理、政治全能型法院院長值得期待，但不得不說這是一種理想狀態(tài)。如果我們相信人的時間精力是有限的，就不宜苛求法院院長比普通職業(yè)法官投入更多精力提升專業(yè)素養(yǎng)；如果我們承認管理水平、政治手段也是專業(yè)技藝，就不宜對院長選任資格作出與普通職業(yè)法官資格無差異之要求。關(guān)鍵在于平衡法院院長角色所需素能的內(nèi)在矛盾，既要堅守基本的業(yè)務(wù)素質(zhì)底線，又要防止選任的封閉循環(huán)：

（一）縮小非職業(yè)任命的政治任命人員的范圍，將“副院長”劃出，僅保留“院長”不以通過國家統(tǒng)一司法考試為任職的必備條件。將“副院長”劃出豁免范圍，是為了進一步提升院長以下法官群體職業(yè)化、專業(yè)化，保證案件裁判質(zhì)量控制的基本要求，緩和院長現(xiàn)實角色的“非法官化”帶來的負面影響。保留“院長”繼續(xù)豁免，是照應其管理者、政治者的角色需求，著眼于選任復合型人才，保持法院院長選任必要的開放性。

（二）應當擁有一個以上的法律專業(yè)學位，從事法律工作一定年限，工作性質(zhì)應被嚴格限制解釋。⑦工作性質(zhì)不宜籠統(tǒng)的以是否在司法機關(guān)、法律機構(gòu)工作為準，應當具體到實際從事的工作內(nèi)容。諸如司法行政工作、黨的政法委員會工作等與證據(jù)審查、法律適用無關(guān)的不宜納入此處“從事法律工作”之列。因為“法律應當被看成為一項有目的的事業(yè)，其成功取決于那些從事這項事業(yè)的人們的能量、見識、智力和良知?！雹郲美]富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，商務(wù)印書館2005年版，第169頁。最起碼的知識、經(jīng)歷底線總是必要的，以保證法院院長具備最基本的法律素養(yǎng)，應付日趨復雜的審判實務(wù)，確保其履行好法律者的角色。其中，學位要求一方面既確保擬任人選具備專業(yè)教育背景，另一方面保持一定開放性，不排除“半路出家”的法學復合人才。經(jīng)過嚴格限制解釋的“法律工作”經(jīng)歷要求，保證擬任人選具備與審判實務(wù)相匹配的司法經(jīng)驗。

（三）審判實務(wù)培訓可作為任職的必備條件之一。一方面是彌補擬任人選豁免國家統(tǒng)一司法考試所帶來的法律知識缺陷。另一方面基于角色超載，擬任人選往往會將更多的時間與精力放在當好管理者與政治者，而對做好法律者的角色產(chǎn)生“擠出”效應。⑨[美]安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰?shù)茸g，中國人民大學出版社2005年版，第85頁。為此，通過任前的審判實務(wù)培訓，強化其知識學習更新、業(yè)務(wù)持續(xù)提升的意識和能力。

（責任編輯：鐘婉曼）

*深圳前海合作區(qū)人民法院干部，武漢大學公共管理碩士。