孫森森

“專車”運(yùn)營的行政法規(guī)制路徑
——兼評《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）》

孫森森*

隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和發(fā)達(dá)，其進(jìn)一步向現(xiàn)實世界延伸，通過整合信息和資源，深刻地改變了現(xiàn)實社會生活和社會關(guān)系。“專車”的出現(xiàn)即是一例，法律的滯后性在某種程度上影響了新興行業(yè)的規(guī)范和健康發(fā)展。專車運(yùn)營在規(guī)制思路上應(yīng)該弱化行政手段的強(qiáng)制干預(yù)，網(wǎng)絡(luò)約租平臺規(guī)制是“專車”服務(wù)規(guī)制的核心和關(guān)鍵，規(guī)制重點階段從事前規(guī)制為主向事中、事后規(guī)制為主轉(zhuǎn)變，規(guī)制手段上應(yīng)該注重信息強(qiáng)制披露、經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)和違法事實的公布等新型的規(guī)制手段的運(yùn)用。

互聯(lián)網(wǎng)+專車行政法規(guī)制路徑

一、“互聯(lián)網(wǎng)+”模式下的“專車”運(yùn)營：繁榮與爭論

近幾年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及和共享經(jīng)濟(jì)①唐清利：《“專車”類共享經(jīng)濟(jì)的規(guī)制路徑》，載《中國法學(xué)》2015年第4期。的興起，互聯(lián)網(wǎng)除了在線上實現(xiàn)了巨大的經(jīng)濟(jì)利益之外，其功能逐步外溢，向線下發(fā)展，極大的改變了線下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式。其中，對于傳統(tǒng)出租車行業(yè)帶來的沖擊之大是有目共睹的。一開始，滴滴、快的等打車軟件出現(xiàn)之后，依托于傳統(tǒng)出租車行業(yè)的實體資源，通過信息資源的集中和交換，實現(xiàn)了出租車和乘客之間的信息對接，減少和避免了信息上的不對稱，極大的解決了雙方之間的供需矛盾，促進(jìn)了出租車行業(yè)的復(fù)興，也受到了廣大出租車行業(yè)的歡迎。但在此之后，隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步深入，為了追求利益的最大化，互聯(lián)網(wǎng)“專車”的模式出現(xiàn)，如Uber、Lyft、BlaBlacar、Zipcar、Car2Go、神州專車、一號快車、易到用車等都是該新興行業(yè)的翹楚，徹底的改變了傳統(tǒng)出租車行業(yè)的運(yùn)營模式，這些平臺一般不享有車輛所有權(quán)，只是通過整合各種過剩的資源和信息，實現(xiàn)供需之間的交換，使得閑置的資源得到了充分的利用，因此在這個意義上這些“專車”不再僅限于傳統(tǒng)的出租車行業(yè)，很多閑置的私家車也加入了傳統(tǒng)的出租車行業(yè)進(jìn)行運(yùn)營和盈利。由于這些閑置的資源得到了利用，其價格優(yōu)惠、服務(wù)到位，再加上新興行業(yè)興起為了爭奪客源而進(jìn)行的優(yōu)惠補(bǔ)貼，很快就贏得了廣大消費(fèi)者的歡迎，在市場上占有很大份額。隨之，大量的資本涌入該行業(yè)，進(jìn)一步刺激了該行業(yè)的迅猛發(fā)展。

但好景不長，這種“專車”一方面雖然得到了市場上消費(fèi)者的歡迎和認(rèn)可，但另一方面因為擠占了原有傳統(tǒng)出租車行業(yè)的顧客資源，受到了傳統(tǒng)出租車行業(yè)的抵制。②《5月以來全國已有16個城市出現(xiàn)抵制專車事件》，載中華網(wǎng)，http://news.china.com/domestic/945/20150529/19761896_all. html#page_2，2015年12月6日訪問。此外，在鄭州、天津、西安、杭州、武漢、成都等地也相繼發(fā)生了出租車與專車之間的沖突。此外，各地還出現(xiàn)了多起執(zhí)法部門查處“專車”、對“專車”司機(jī)進(jìn)行罰款、對“專車”公司進(jìn)行約談的事件，最引人注目的就是“專車第一案”。③2015年1月7日，使用專車軟件在濟(jì)南西客站送客的陳超，被濟(jì)南市城市公共客運(yùn)管理服務(wù)中心認(rèn)定為非法運(yùn)營，罰款兩萬。因不服處罰決定，陳超向濟(jì)南市中區(qū)人民法院遞交了起訴狀，要求市客管中心撤銷處罰。該案被稱為“專車第一案”，于2015年4月15日開庭審理。學(xué)界也展開了討論，但各方的意見分歧較大，并未達(dá)成共識。④參見信息五十人論壇：《“互聯(lián)網(wǎng)+”交通新業(yè)態(tài)下網(wǎng)絡(luò)約租車的政策監(jiān)管》，載《電子政務(wù)》2015年第11期?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的興起和迅猛發(fā)展，引起了現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)的深刻變革，也給法律規(guī)則提出了巨大挑戰(zhàn)?；ヂ?lián)網(wǎng)“專車”這一經(jīng)濟(jì)模式，是新興創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)隨著科技發(fā)展而自發(fā)生成的，市場在資源配置中應(yīng)該起到?jīng)Q定性作用，但是這也并不能排除國家對其的合理規(guī)制和干預(yù)。從本質(zhì)上講還是涉及國家和市場之間的關(guān)系、新興創(chuàng)新行業(yè)與國家法律的滯后調(diào)適之間的矛盾。尤其是在面對互聯(lián)網(wǎng)“專車”這一新興的經(jīng)濟(jì)模式的時候，在各方意見存在較大分歧的情形下應(yīng)該如何認(rèn)識這一新興經(jīng)濟(jì)模式？是否應(yīng)該對其加以規(guī)制以及如何規(guī)制？這些問題都需要我們認(rèn)真思考，并給出恰當(dāng)解決方案。

二、對“專車”合法化的呼吁與質(zhì)疑

（一）對待“專車”的三種態(tài)度

面對這一新興的經(jīng)濟(jì)模式，針對互聯(lián)網(wǎng)約租車帶來的影響，各地政府的反應(yīng)不一，基本上呈現(xiàn)出了三種態(tài)度：

第一種將“專車”認(rèn)定為違法運(yùn)營車輛，對進(jìn)行營業(yè)的“專車”進(jìn)行行政處罰。如北京、⑤2015年1月起，北京市交通執(zhí)法總隊將大力打擊利用互聯(lián)網(wǎng)和手機(jī)軟件從事非法運(yùn)營的社會車輛。載新華網(wǎng)，http://news. xinhuanet.com/yuqing/2015-01/07/c_127366019.htm，2015年12月6日訪問。上海、⑥從2014年11月至今，上海已查處“專車”非法客運(yùn)案件約199起，并對某專車信息服務(wù)商進(jìn)行查處，并處以10萬元罰款的行政處罰。參見《上海專車處罰新規(guī)大規(guī)模整治網(wǎng)絡(luò)“專車”非法客運(yùn)》，載新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/finance/ 2015-07/20/c_128036968.htm，2015年12月6日訪問。廣州⑦《廣州滴滴專車遭執(zhí)法查處上百司機(jī)集體抗議》，載財經(jīng)網(wǎng)，http://www.techweb.com.cn/internet/2015-06-11/2162729.shtm l，2015年12月6日訪問。等地，針對“專車”展開了專項查處和治理，直接將“專車”認(rèn)定為“黑車”。2014年北京市交通委員會還專門出臺了《關(guān)于嚴(yán)禁汽車租賃企業(yè)為非法營運(yùn)提供便利的通知》，通知中明確規(guī)定了“嚴(yán)禁把私家車輛或其他非租賃企業(yè)車輛用于汽車租賃經(jīng)營”。⑧在《通知》的開頭，其說明了通知的背景“一段時間以來，借助互聯(lián)網(wǎng)和手機(jī)軟件預(yù)約租車的消息頻繁見諸媒體。經(jīng)核查，其中一些經(jīng)營者主動與汽車租賃企業(yè)洽談租車事宜，或自行登記注冊汽車租賃企業(yè)但不按規(guī)定備案，同時將各類私家車聚于名下，其目的不是依法從事汽車租賃經(jīng)營，而是在沒有取得合法營運(yùn)資質(zhì)情況下，以提供便利租車服務(wù)為名從事非法營運(yùn)活動?！背艘陨系某鞘兄猓蜿?、南京、濟(jì)南、青島等多地也將“專車”服務(wù)當(dāng)作“非法營運(yùn)車輛”來處理。各個地方之所以會產(chǎn)生這種做法，一方面在于“專車”與現(xiàn)有的法律規(guī)范并不融洽，與制定相應(yīng)的規(guī)范試水風(fēng)險相比，積極的查處不會有太大的風(fēng)險；另一方面，傳統(tǒng)的出租車行業(yè)承載的不僅是本地的公共交通服務(wù)的運(yùn)行秩序，還涉及基本的就業(yè)、社會穩(wěn)定等諸多方面的問題；再次，因為目前法律規(guī)范的缺位，“專車”運(yùn)營中造成的事故，責(zé)任難以劃分，消費(fèi)者的權(quán)益受到損害之后得不到及時有效的保障，同樣會影響基本的秩序安排。

第二種出臺了相應(yīng)的措施，鼓勵市民使用打車軟件。如浙江省義烏市出臺的《出租汽車改革運(yùn)行方案》，改革方案中明確了兩步走：2018年之前為過渡期，期內(nèi)將分年度酌情新增出租車數(shù)量。2018年之后，有序開放出租汽車市場準(zhǔn)入和出租汽車數(shù)量管控。同時交由市場決定的，還有過渡期之后的出租車費(fèi)。此外，明確規(guī)定了增設(shè)5家出租車公司、取消出租車營運(yùn)權(quán)使用費(fèi)、2018年起開放出租汽車市場準(zhǔn)入和出租汽車數(shù)量管控、車費(fèi)由市場定價、鼓勵“專車”，同時規(guī)定了取消原本由政府向公司收取的營運(yùn)權(quán)有償使用費(fèi)、將出租車準(zhǔn)入與管控權(quán)交給市場。實際上，早在2013年交通運(yùn)輸部就出臺了《關(guān)于改進(jìn)提升交通運(yùn)輸服務(wù)的若干指導(dǎo)意見》，明確提出了“推進(jìn)出租汽車服務(wù)多樣化。科學(xué)界定出租汽車行業(yè)定位，規(guī)范出租汽車運(yùn)營服務(wù)，創(chuàng)新運(yùn)營服務(wù)方式，合理制定出租汽車運(yùn)價，著力解決服務(wù)能力不足、服務(wù)水平不高等問題。制定出租汽車服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，在地級以上城市推廣出租汽車服務(wù)管理信息系統(tǒng)，申請開通使用統(tǒng)一的出租汽車電召服務(wù)號碼，推廣手機(jī)智能召車軟件，建立多層次、差異化的運(yùn)輸服務(wù)體系，滿足人民群眾個性化出行需要?！痹诹x烏之后，2015年6月1日，上海市交通委、四大出租車企業(yè)代表和滴滴快的聯(lián)合建設(shè)的“上海出租車信息服務(wù)平臺”正式上線運(yùn)行。⑨上海市交通委將所掌握的行業(yè)從業(yè)人員和車輛信息、出租汽車企業(yè)實時動態(tài)營運(yùn)信息、“滴滴快的”的服務(wù)信息匯總，在同一平臺實現(xiàn)資源共享、信息互通。該信息服務(wù)平臺將重點解決三個市民強(qiáng)烈反映的問題：一是車輛和駕駛員身份識別，“滴滴快的”幫助及時剔除“黑車”和“克隆車”；二是實現(xiàn)車輛運(yùn)營狀態(tài)識別，承接“滴滴快的”及其他預(yù)約業(yè)務(wù)的車輛，其頂燈實時轉(zhuǎn)換成“電調(diào)”；三是對載有乘客的車輛進(jìn)行屏蔽，不再發(fā)送預(yù)約信息，提高車輛運(yùn)營安全性。隨后，上海交通委員會還頒布了上海市約租車試點方案，并在2015年9月16日，上海市交通委正式向滴滴、快的旗下的公司頒發(fā)網(wǎng)絡(luò)約租車平臺經(jīng)營資格許可。在此之后，交通運(yùn)輸部起草了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）》，向社會公開征求意見。

第三種默許這一現(xiàn)象，任其自由發(fā)展，并未采取積極的應(yīng)對措施。這些主要是一些二三線城市的態(tài)度，這與這些城市的出租車供給相對于需求并無太大缺口，城市人口和公共交通的供需基本上處于平衡狀態(tài)有著重要關(guān)系。不過“專車”運(yùn)營也在逐步向其滲透，只是沒有特別明顯。

在實踐操作中，為適應(yīng)或者規(guī)避現(xiàn)有法律的桎梏，以網(wǎng)絡(luò)約租車平臺、汽車租賃公司、勞務(wù)派遣公司以及駕駛?cè)酥g形成的四方合同的形式進(jìn)行運(yùn)作，實際上約租車平臺在其中只是起到了中間信息的溝通和發(fā)放的功能，從形式上看來“專車”的運(yùn)營基本上是具備合法性要件的。但是，實踐中大量私家車通過網(wǎng)絡(luò)平臺的接入涌入市場，成為了“專車”經(jīng)營的主力軍。⑩根據(jù)2014年底據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，到2014年底，我國私家車保有量已超過1億輛，平均每4個家庭就有一輛汽車。由此可見，如果能夠真正利用起這些閑置的資源，對于降低成本，提高資源的利用的效率，解決打車難等問題確實有著重要的作用。實際上有違現(xiàn)行《城市出租汽車管理辦法》、各地制定的出租車條例等法律的基本規(guī)定，這也是很多人認(rèn)為“專車”違反現(xiàn)行法律的重要依據(jù)。①曹煒、熊靜：《行政規(guī)制視角下“應(yīng)召專車”的險質(zhì)、定位與前景》，載《行政法學(xué)研究》2012年第6期。

（二）對三種態(tài)度的評價

可見，對于“專車”這一新興的經(jīng)濟(jì)模式，各地政府之間采取的態(tài)度存在較大差異。一種是嚴(yán)格按照現(xiàn)有的法律、法規(guī)、規(guī)章以及相關(guān)的規(guī)范性文件，將“專車”認(rèn)定為非法經(jīng)營，予以查處；另一種則是對于“專車”采取較為包容的態(tài)度，通過制定相應(yīng)的具體規(guī)范予以規(guī)制，順應(yīng)新興經(jīng)濟(jì)模式的發(fā)展，引導(dǎo)其規(guī)范運(yùn)行。一方面，“專車”作為新興的經(jīng)營模式，給傳統(tǒng)的出租車行業(yè)帶來了沖擊，革新了人們對于租車服務(wù)行業(yè)的認(rèn)識，解決了傳統(tǒng)出租車存在的各種弊端和頑疾，給人們的生活帶來了極大便利的同時，也充分地調(diào)動了閑置資源，降低了消費(fèi)的成本，從創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來看，無疑是利大于弊的。這也是在經(jīng)過市場的檢驗之后，很多人呼吁“專車”合法化的重要的動因所在。但另一方面，由于現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章以及相關(guān)規(guī)范性文件的滯后性，阻礙了這一創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)模式的發(fā)展和進(jìn)步，將其視為沒有經(jīng)營權(quán)的“黑車”予以對待，并且以“運(yùn)動式執(zhí)法”的方式予以打擊，而后行政處罰，實際上這種徹底否定的態(tài)度無助于該種新興經(jīng)濟(jì)形式的健康發(fā)展。

從目前的“專車”發(fā)展的市場來看，其在一定程度上滿足了消費(fèi)者關(guān)于出行的差異化和個性化需求，當(dāng)然也存在不少的問題，如發(fā)生事故之后的責(zé)任認(rèn)定不清等問題，這主要還是在于對于“專車”市場的監(jiān)管不到位和準(zhǔn)入門檻較低等原因造成的，從大的發(fā)展趨勢來看，其還是有助于傳統(tǒng)出租車行業(yè)的革新，方便消費(fèi)者出行的?！皩＼嚒钡陌l(fā)展實際上與傳統(tǒng)的出租車行業(yè)并非是相互排斥的，在很大程度上“專車”的出現(xiàn)彌補(bǔ)了傳統(tǒng)出租車行業(yè)的單一化服務(wù)和低效率服務(wù)的缺點。如上文中所述，不少地方都進(jìn)行了相應(yīng)的試點工作，同時交通運(yùn)輸部起草了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）》，向社會公開征求意見也說明了對于“專車”這一新興的經(jīng)濟(jì)模式的認(rèn)可。因而，無論是從“專車”帶來的提高資源的利用率、經(jīng)濟(jì)便利的優(yōu)勢來看，還是從長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)革新考慮，通過法律規(guī)范對于“專車”的發(fā)展給予必要的規(guī)制有著極為重要的意義。

三、“專車”服務(wù)的特點及現(xiàn)狀

（一）“專車”服務(wù)的特點

1.“專車”服務(wù)的公共屬性

與傳統(tǒng)的出租車行業(yè)一樣，“專車”服務(wù)有著相同的公共服務(wù)屬性。2014年通過的《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》在第三條中明確規(guī)定了“出租汽車是城市交通的組成部分”。同樣在1997年公安部和建設(shè)部通過的《城市出租汽車管理辦法》也規(guī)定了“出租汽車是城市公共交通的重要組成部分”。除了中央部委的規(guī)定之外，有的地方也在法規(guī)中明確規(guī)定了出租車行業(yè)的基本屬性，如《廣東省出租汽車管理辦法》第四條等。從本質(zhì)上講，“專車”作出一種交通服務(wù)，其從事的基本業(yè)務(wù)與傳統(tǒng)出租車行業(yè)并不太大的差別，只是在經(jīng)營模式、資本的來源等方面有差別。因此，從以上的法律規(guī)范來對于傳統(tǒng)出租車行業(yè)的基本屬性來看，“專車”服務(wù)同樣具有相應(yīng)的公共服務(wù)屬性。

“專車”提供的服務(wù)，實質(zhì)上與軌道交通、公共汽車、傳統(tǒng)的出租車等共同組成了城市綜合交通體系，服務(wù)于公民的日常出行，本質(zhì)上都屬于公共服務(wù)體系，對于公民日常出行的影響不可忽視。在其他交通方式因運(yùn)力不足、成本高、不方便等原因不能滿足公民的基本出行需求時，作為城市綜合交通體系一部分的“專車”公共服務(wù)屬性更加凸顯，如果不對其進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)制，勢必會出現(xiàn)抬高價格、故意繞行等諸多問題，損害消費(fèi)者的基本利益。

2.“專車”服務(wù)的共享性

“專車”的出現(xiàn)是共享經(jīng)濟(jì)影響下的產(chǎn)物，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)蓬勃發(fā)展，整合了閑置資源，從而有效的實現(xiàn)了閑置資源的交換和利用，天生具有共享性的特點。從本質(zhì)上看共享經(jīng)濟(jì)是一種合作消費(fèi)，是乘客、“專車”司機(jī)、約租車平臺等主體之間實現(xiàn)的一種使用權(quán)、所有權(quán)、信息交換等權(quán)利的交換，“它必須把業(yè)余的和專業(yè)的商品和服務(wù)提供者組合在一起，所以對其監(jiān)管的范圍和方式的批評是沒有意義的（如“專車”司機(jī)、旅店或其他所有者是否有資格等）”。②參見前引①，唐清利文?！皩＼嚒狈?wù)并不同于傳統(tǒng)車行業(yè)中出租車使用權(quán)和所有權(quán)合一的情形，約租車平臺并不具有車輛的所有權(quán)，只是作為共享經(jīng)濟(jì)的介質(zhì)通過信息的共享實現(xiàn)了閑置資源的利用和交換。

3.“專車”服務(wù)的經(jīng)營模式創(chuàng)新性

傳統(tǒng)的出租車模式基本上是：通過出租車公司獲得特許經(jīng)營權(quán)之后，雇傭出租車司機(jī)展開營業(yè)，出租車公司通過出租車司機(jī)提交管理費(fèi)和“份子錢”的形式實現(xiàn)盈利?！皩＼嚒眲t是在資源過剩的大背景下，通過約租車平臺建立了共享經(jīng)濟(jì)的平臺，“專車”司機(jī)和乘客之間的信息銜接得以順暢，從而資源得到按需分配，實現(xiàn)各方互利共贏的效果。后一種模式經(jīng)濟(jì)成本更加低廉、服務(wù)更加便捷，在發(fā)展前景上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過第一種經(jīng)濟(jì)模式。此外，值得注意的是，“專車”服務(wù)的經(jīng)營模式主要還是得益于“互聯(lián)網(wǎng)+”模式實現(xiàn)了虛擬經(jīng)濟(jì)和實體經(jīng)濟(jì)的互利共贏，約租車平臺建立了共享經(jīng)濟(jì)的信用體系：支付體系、評價體系、客服體系以及溝通體系共同支撐起了“專車”服務(wù)的基本運(yùn)作。從這一點上來看，“專車”經(jīng)營模式的市場自發(fā)性突出，其自身也建立起了專門的自我監(jiān)管體系。

（二）“專車”服務(wù)的現(xiàn)狀

1.“專車”服務(wù)的無序發(fā)展

當(dāng)前的“專車”服務(wù)在獲得大部分消費(fèi)者青睞的同時，也存在著不少問題。作為一項新興的行業(yè)領(lǐng)域，由于被看好的發(fā)展前景，資本大量涌入，實際上造成了競爭的無序，如很多平臺通過濫用補(bǔ)貼、發(fā)放大量的優(yōu)惠券等價格方式排擠其他競爭對手，為了利益最大化而偷稅漏稅，缺乏規(guī)范的運(yùn)作故意或者過失泄露大量客戶隱私信息，網(wǎng)絡(luò)約租車平臺之間的兼并形成壟斷經(jīng)營等現(xiàn)象不一而足，很大程度上可能影響整個行業(yè)的良好發(fā)展。由此可見，這些無序的發(fā)展主要體現(xiàn)在“專車”行業(yè)內(nèi)部之間的無序競爭、對消費(fèi)者利益的損害、以及對于傳統(tǒng)出租車行業(yè)的排擠等方面，任由這種無序的競爭野蠻發(fā)展，最終不僅會導(dǎo)致這一新興經(jīng)濟(jì)模式的夭折，還會造成傳統(tǒng)出租行業(yè)的萎靡不振，最終損害的必然是公眾的利益。

2.“專車”服務(wù)的監(jiān)管缺位

行政規(guī)制在不同的行業(yè)處于不同的情形，行政管制可能存在缺位、錯位、越位的問題。③江必新：《論行政規(guī)制基本理論問題》，載《法學(xué)》2012年第12期。具體到新興的“專車”行業(yè)中，行政管制就是處于缺位的境地。

這種監(jiān)管缺位主要體現(xiàn)在兩方面：一方面是現(xiàn)有的法律、法規(guī)、規(guī)章以及相關(guān)的規(guī)范性文件不能適應(yīng)新興的“專車”經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在舊有的法律規(guī)范下，“專車”極容易被認(rèn)定為“黑車”，因為其新興的共享經(jīng)濟(jì)模式，提供網(wǎng)絡(luò)約租平臺一方對車輛并不享有所有權(quán)，同時其作為虛擬的平臺也沒有相應(yīng)的停放車輛的場所，而舊有規(guī)范一般要求出租車經(jīng)營者對車輛必須具有所有權(quán)，以及相應(yīng)車輛停放的場地等。④《城市出租汽車管理辦法》第八條第一項：“有符合規(guī)定要求的客運(yùn)車輛和相應(yīng)的資金”；《北京市出租車管理條例》第八條第一項：“有經(jīng)檢驗合格的并符合規(guī)定數(shù)量的車輛”；《成都市出租汽車管理條例》第二十一條第三項：“具有符合規(guī)定的營運(yùn)車輛”等。共享經(jīng)濟(jì)和互聯(lián)網(wǎng)結(jié)合之后，其重要的一個優(yōu)點即是通過信息和資源的集中和發(fā)布來實現(xiàn)閑置資源的合理配置，發(fā)揮其效用，但這也決定了其不可能具備舊有規(guī)范的要求。這就需要制定新的規(guī)范為“專車”類共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供重要法律規(guī)范支撐。另一方面還在于集中明確的監(jiān)管規(guī)范缺失?！皩＼嚒边\(yùn)營的過程中出現(xiàn)了上文中諸多的問題，現(xiàn)有的分散化規(guī)定不足以規(guī)范其經(jīng)營發(fā)展，長期任由其野蠻而無序的發(fā)展，必將導(dǎo)致不利后果。

基于以上論述來看，“專車”的發(fā)展并非僅僅依靠市場就能夠得到很好的調(diào)整，因為市場自發(fā)的逐利性，不加任何規(guī)范和約束，最終只會導(dǎo)致“專車”運(yùn)營帶來更多的不穩(wěn)定和不安全，從這個角度來說必要的監(jiān)管還是需要的，關(guān)鍵在于如何處理好政府和市場之間的關(guān)系。

四、“專車”規(guī)制的基本路徑

目前學(xué)界的論述或者爭論還僅僅限于“專車”合法化與否的表層問題，在各個地方政府以及交通運(yùn)輸部作出關(guān)于“專車”運(yùn)營規(guī)范的實踐基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為我們更應(yīng)該將關(guān)注的焦點放在如何合理、正當(dāng)、有效規(guī)制“專車”經(jīng)營上來，這樣對于該問題的解決才能有更有建設(shè)意義。傳統(tǒng)的出租車行業(yè)的規(guī)制主要是借由嚴(yán)格的行政特許經(jīng)營權(quán)的授予，通過準(zhǔn)入規(guī)制、數(shù)量規(guī)制、價格規(guī)制、服務(wù)規(guī)制等規(guī)制途徑實現(xiàn)的。這些規(guī)制途徑基本上都是嚴(yán)格的“命令——控制”型的規(guī)制手段。“專車”的運(yùn)營之所以能夠給傳統(tǒng)的出租車行業(yè)帶來巨大的沖擊，關(guān)鍵在于其有自身獨特的模式和特點。因此在對其進(jìn)行合法化規(guī)制路徑上有必要進(jìn)行合理的設(shè)置，與傳統(tǒng)出租車類似的地方應(yīng)該通過相同的規(guī)制方式，而在體現(xiàn)“專車”的基本特點和缺陷的地方則要通過專門的規(guī)制方式?！皩＼嚒北O(jiān)管的過程中應(yīng)該避免“法律父愛主義”⑤孫笑俠、郭春鎮(zhèn)：《法律父愛主義在中國的適用》，載《中國社會科學(xué)》2006年第1期。泛濫，不是事無巨細(xì)的全面監(jiān)管，而應(yīng)該把握監(jiān)管的尺度，創(chuàng)新監(jiān)管的手段?！皩＼嚒庇兄鴧^(qū)別與傳統(tǒng)的出租車行業(yè)的基本特點，不能夠通過監(jiān)管傳統(tǒng)出租車行業(yè)的監(jiān)管辦法來監(jiān)管“專車”。⑥參見前引④，信息五十人論壇文。交通部出臺的征求意見稿的規(guī)定中依舊沿用了對傳統(tǒng)出租車行業(yè)的規(guī)制措施，如數(shù)量規(guī)制、⑦征求意見稿第十三條。價格規(guī)制、⑧征求意見稿第二十條。服務(wù)規(guī)制、強(qiáng)制簽訂勞動合同⑨征求意見稿第十八條。專車運(yùn)營大部分是兼職司機(jī)，而不是傳統(tǒng)的專職出租車司機(jī)，網(wǎng)絡(luò)約租車平臺與專車司機(jī)之間實際上并不是傳統(tǒng)意義上的勞動關(guān)系，該平臺只是信息周轉(zhuǎn)的中介，很難說有勞動關(guān)系。強(qiáng)制設(shè)定勞動關(guān)系勢必會導(dǎo)致運(yùn)營成本過高而影響專車服務(wù)的發(fā)展。等，來規(guī)制“專車”運(yùn)營，這種簡單的把“專車”作為傳統(tǒng)出租車進(jìn)行監(jiān)管的方式?jīng)]有結(jié)合“專車”本身的特點，必將阻礙“專車”的正常運(yùn)營，甚至?xí)霈F(xiàn)對“專車”規(guī)制的失靈，使得“專車”遁入傳統(tǒng)出租車經(jīng)營的弊端中積重難返，扼殺“專車”運(yùn)營的創(chuàng)新模式。因此，采用何種規(guī)制思路，以及采取什么樣的規(guī)制工具對于“專車”進(jìn)行規(guī)制值得深入研究和探討。

（一）弱化行政手段的強(qiáng)制干預(yù)

關(guān)于傳統(tǒng)出租車行業(yè)和“專車”服務(wù)的定位，目前交通部頒布的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）》中第二條規(guī)定了“提供的預(yù)約出租汽車服務(wù)的經(jīng)營活動”；第三條規(guī)定了“各地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，適度發(fā)展出租汽車，按照的原則，有序發(fā)展網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車?！雹庵靥栍晒P者所加。

從這些規(guī)定中可以看出，作為管制部門的交通部委實際上將傳統(tǒng)出租車行業(yè)和“專車”服務(wù)作為互補(bǔ)的經(jīng)濟(jì)模式予以定位，即二者存在的是一種錯位競爭的關(guān)系，“專車”提供的是一種非巡游式的服務(wù)。①專車進(jìn)行巡游服務(wù)在該暫行辦法中被嚴(yán)格禁止，第二十三條和第四十三條做了明確的規(guī)定和罰則。同樣在上海市的出租車改革方案中也提出了約租車要和出租車錯位競爭，車輛檔次應(yīng)高于出租車，價格和服務(wù)也應(yīng)高于出租車。從以上的規(guī)范來看，這種命令式的規(guī)制并不一定符合市場運(yùn)行的現(xiàn)狀。因為當(dāng)前傳統(tǒng)出租車行業(yè)因為特許經(jīng)營、份子錢、費(fèi)用征收不透明等各種弊端，②劉乃梁：《出租車行業(yè)特許經(jīng)營的困境與變革》，載《行政法學(xué)研究》2015年第5期。在價格上高于通過共享經(jīng)濟(jì)的模式利用閑置資源的“專車”，③目前，滴滴還推出了快車業(yè)務(wù)，價格低于傳統(tǒng)出租車業(yè)務(wù)，對傳統(tǒng)出租車行業(yè)造成了更為重大的影響。后者的便利和個性化的服務(wù)也滿足了消費(fèi)者的需求，在一定程度上實現(xiàn)了交通的多元化，符合2015年交通運(yùn)輸部《關(guān)于全面深化交通運(yùn)輸改革的意見》提出的“加強(qiáng)對手機(jī)召車等新型服務(wù)模式的規(guī)范管理，鼓勵發(fā)展多樣化約車服務(wù)”基本精神和方向。從這個角度上講，網(wǎng)絡(luò)約租車是政府鼓勵發(fā)展的方向，市場作為資源配置的決定性載體對于租車價格的調(diào)整是通過市場規(guī)律的供需關(guān)系和服務(wù)質(zhì)量、成本等綜合因素決定的，依靠行政命令式的手段來嚴(yán)格的劃分“專車”和傳統(tǒng)出租車的運(yùn)營界限和價格下限來規(guī)制“專車”運(yùn)營范圍并不是恰當(dāng)?shù)姆绞?，不利于市場的合理競爭，也不利于促進(jìn)傳統(tǒng)出租車行業(yè)弊端的改革。

因此，同樣作為城市交通綜合體系一部分的傳統(tǒng)出租車行業(yè)和“專車”應(yīng)該在交通服務(wù)行業(yè)中具有平等的地位，在行業(yè)中應(yīng)該可以公平競爭，即不能憑借行政手段嚴(yán)格劃分二者的經(jīng)營界限和價格下限。盡管二者功能和作用上存在多元化，但二者在交通服務(wù)體系中應(yīng)該具有同等的地位，并不應(yīng)該存在主次之分，錯位競爭的價值預(yù)設(shè)實際上已經(jīng)是行政取代和干涉了市場的表現(xiàn)。

（二）網(wǎng)絡(luò)約租平臺規(guī)制是“專車”服務(wù)規(guī)制的核心和關(guān)鍵

網(wǎng)絡(luò)約租車的平臺處于中心環(huán)節(jié)，一方面，其作為信息的收集和發(fā)布者聯(lián)系了車輛提供者，同時也聯(lián)系著消費(fèi)者，其作為第三方主體卻對于車輛提供者和消費(fèi)者合同的達(dá)成、信用的懲罰、錢款的支付等方面起著決定性的作用。④最近，滴滴平臺又推出了“滴米”系統(tǒng)進(jìn)行獎罰，引起了爭議。“滴米”系統(tǒng)是滴滴公司依靠對大數(shù)據(jù)的掌握，首創(chuàng)的針對出租車的調(diào)度方式。具體而言，“滴米”在司機(jī)端的體現(xiàn)是一種虛擬積分。對于司機(jī)來說，搶到行駛里程多、道路狀況好的“好單”會被扣除滴米；而搶到行駛里程較少、道路狀況擁堵的“差單”，司機(jī)則會被獎勵“滴米”。載新華網(wǎng)，http://news. xinhuanet.com/auto/2015-12/09/c1117400014.htm，2015年12月10日訪問。另一方面，其作為市場主體又和外部的監(jiān)管者有著重要的聯(lián)系。此外，網(wǎng)絡(luò)約租平臺作為一種新興的經(jīng)濟(jì)模式，其在運(yùn)營過程中有很多不同于傳統(tǒng)經(jīng)營模式的特點：如平臺掌握了大量的個人信息，管理不善將會造成較大范圍內(nèi)的信息泄露；其新興的網(wǎng)路支付方式使得平臺成為了一個臨時“金融機(jī)構(gòu)”，有很大的資金流動量；平臺和消費(fèi)者或者車輛之間也并非傳統(tǒng)意義上的居間合同關(guān)系；⑤參見前引①，唐清利文。其責(zé)任承擔(dān)上也不同于以往的簡單分擔(dān)等。由此看來，作為網(wǎng)絡(luò)約租車的平臺連接著消費(fèi)者、車輛提供者以及政府，其本身也具有很多不同以往經(jīng)濟(jì)模式的特點，只有實現(xiàn)過了對于平臺的有效監(jiān)管，才能實現(xiàn)對于網(wǎng)絡(luò)約租車市場的監(jiān)管，也正是在這個意義上說對于“專車”服務(wù)市場的監(jiān)管，網(wǎng)絡(luò)約租車平臺是規(guī)制的核心和關(guān)鍵。

目前與快的合并后的滴滴出行占據(jù)出租車打車市場90%以上的市場份額。根據(jù)中國IT研究中心(CNIT)正式發(fā)布《2015年中國移動出行應(yīng)用市場研究報告》，截至2015年6月，滴滴專車（含一號專車）占據(jù)中國專車服務(wù)訂單量市場份額的80.2%，第二名Uber的服務(wù)訂單量占市場份額的11.5%。⑥《反對獎罰機(jī)制滴滴北京總部被出租車司機(jī)圍堵》，載新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/auto/2015-12/09/c_1117400014. htm，2015年12月10日訪問?？梢娔壳暗摹皩＼嚒笔袌鲋袠O少的平臺占據(jù)了巨大的份額和話語權(quán)。因此，對于平臺的監(jiān)管是極為重要的。從目前交通運(yùn)輸部公布的征求意見稿來看，其基本的思路也是通過對于網(wǎng)絡(luò)約租車的平臺規(guī)制，實現(xiàn)對于“專車”服務(wù)的規(guī)制，該征求意見稿中規(guī)定平臺對于介入平臺的司機(jī)負(fù)有資格認(rèn)定、管理、培訓(xùn)等各方面的義務(wù)，⑦征求意見稿第十七、十八條。筆者同意這種規(guī)制的思路，但對于這種規(guī)制的手段并不贊同，因為這種規(guī)定實際上還是將預(yù)約租車平臺作為了傳統(tǒng)意義上出租車公司，強(qiáng)加了過多本身經(jīng)營業(yè)務(wù)之外的培訓(xùn)等責(zé)任，實際上加重了平臺的負(fù)擔(dān)，并不利于其充分發(fā)展。

（三）規(guī)制重點階段的位移：從事前規(guī)制為主向事中、事后規(guī)制為主轉(zhuǎn)變

對于網(wǎng)絡(luò)約租車平臺的監(jiān)管可以通過多種方式予以規(guī)制：如事前準(zhǔn)入資格的許可方式，⑧許可作為一種規(guī)制的工具有著對市場主體進(jìn)行篩選并對他們進(jìn)行識別等積極作用。參見Colin Scott：《作為規(guī)制與治理工具的行政許可》，載《法學(xué)研究》2014年第2期。并非所有個人或者組織均可以隨意設(shè)立平臺，進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)約租車的經(jīng)營，而應(yīng)該通過頒發(fā)經(jīng)營許可的方式對符合資金、場所、人員等要求的方可準(zhǔn)許其從事相應(yīng)活動；事中定期和不定期的檢查，發(fā)現(xiàn)問題會后的及時告誡和懲處，如警告等方式；事后行政處罰，對于違法經(jīng)營的通過事后懲戒的方式予以處罰等。同樣，事前監(jiān)管，對于車輛和人員的規(guī)制，也可以通過設(shè)定汽車車輛運(yùn)營證和出租汽車駕駛員客運(yùn)資格證的頒發(fā)實現(xiàn)對車輛和人的準(zhǔn)入監(jiān)管。這種監(jiān)管的目的在于對于車輛、人的資質(zhì)作出嚴(yán)格的規(guī)定，能夠使得車輛和人保證符合相應(yīng)的條件，從而保證基本交易安全和發(fā)生事故之后的賠付能力。

值得注意的是，盡管在整個行政過程中各個環(huán)節(jié)都可能存在著各種形式的規(guī)制，但是每個階段的規(guī)制程度應(yīng)該予以區(qū)分，即重要性應(yīng)有所區(qū)別。在事前規(guī)制、事中規(guī)制與事后規(guī)制三者中，應(yīng)該更加注重事中和事后的規(guī)制。因為作為準(zhǔn)入條件的許可除了具有篩選市場主體并對他們進(jìn)行識別之外，還可能出現(xiàn)限制競爭、增加成本、極易出現(xiàn)權(quán)力濫用等弊端。⑨參見前引⑧，Colin Scott文。以往對于傳統(tǒng)出租車行業(yè)的監(jiān)管多是重事前的準(zhǔn)入監(jiān)管，而輕視事后監(jiān)管，實際上也不利于傳統(tǒng)出租車行業(yè)的有效競爭和服務(wù)水平的提高。因此，在進(jìn)行規(guī)制的過程中為了能夠保障和實現(xiàn)充分的競爭，應(yīng)該適當(dāng)?shù)臏p少或者降低準(zhǔn)入上過高的門檻，避免出現(xiàn)對于傳統(tǒng)出租車行業(yè)的過度依賴特許經(jīng)營規(guī)制一樣出現(xiàn)的種種弊端。⑩劉乃梁：《出租車行業(yè)特許經(jīng)營的困境與變革》，載《行政法學(xué)研究》2015年第5期；王太高、任海青：《客運(yùn)出租汽車經(jīng)營權(quán)立法規(guī)制之構(gòu)想》，載《山西大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2015年第3期。同時，應(yīng)該加強(qiáng)對“專車”運(yùn)營過程中以及運(yùn)營之后產(chǎn)生的問題的規(guī)制，即更加注重事中和事后的規(guī)制，通過建立責(zé)令、警告、吊銷營業(yè)證等有層次的規(guī)制措施實現(xiàn)對于平臺、車輛、司機(jī)的監(jiān)管。

（四）新型規(guī)制手段的運(yùn)用

1.強(qiáng)制信息披露

除了如許可、標(biāo)準(zhǔn)的制定、服務(wù)成本費(fèi)率制定、公共利益標(biāo)準(zhǔn)的配置、個別審查等傳統(tǒng)規(guī)制工具外，①關(guān)于規(guī)制工具的介紹、選擇及具體的應(yīng)用參見[美]史蒂芬·布雷耶：《規(guī)制及其改革》，李洪雷等譯，北京大學(xué)出版社2008年第1版。隨著行政任務(wù)多元化的需要，避免過度規(guī)制導(dǎo)致的規(guī)制失靈，很多新的規(guī)制替代手段應(yīng)用而生，信息披露就是其中具有代表性的一種方式。

交通運(yùn)輸部起草了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）》就規(guī)定了強(qiáng)制服務(wù)平臺對于服務(wù)質(zhì)量的公布，②征求意見稿第二十八條規(guī)定：“道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建設(shè)和完善政府監(jiān)管平臺，實現(xiàn)與網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車平臺信息共享。共享信息應(yīng)當(dāng)包括車輛和駕駛員基本信息、服務(wù)質(zhì)量以及乘客評價信息等。道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期組織開展網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車服務(wù)質(zhì)量測評，并及時向社會公布本地區(qū)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營者基本信息、服務(wù)質(zhì)量測評結(jié)果等信息?！钡谌鍡l規(guī)定：“各有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)建立網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營者和駕駛員信用記錄，并納入全國統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺，實現(xiàn)互聯(lián)互通。同時將網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營者信用信息在企業(yè)信用信息系統(tǒng)上予以公示?！钡谌鶙l規(guī)定：“各地出租汽車行業(yè)協(xié)會組織應(yīng)當(dāng)建立網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營者和駕駛員不良記錄名單制度，開展行業(yè)自律?！边@實際上就是一種信息披露的規(guī)制方式。因為互聯(lián)網(wǎng)科技的發(fā)展，其有效的整合了信息和閑置資源，避免和減少了信息的不對稱，從而有效的提高了交易的成功率和降低了交易的成本，也正是因為這個特點，在作“專車”的網(wǎng)絡(luò)租約車的形式中，對于其信息的強(qiáng)制披露成為了重要的規(guī)制方式。通過要求網(wǎng)絡(luò)約租車強(qiáng)制性披露必要的信息，如基本的經(jīng)營信息、服務(wù)質(zhì)量的報告等可以給消費(fèi)者提供充足的信息方便參考，使得消費(fèi)者能夠通過信息的比對實現(xiàn)對于市場中“專車”平臺的選擇，同時也能夠迫使“專車”平臺對于注冊車輛及時的管理，提高服務(wù)質(zhì)量。通過強(qiáng)制信息披露的方式代替成本較高的命令型強(qiáng)制規(guī)定，通過外部監(jiān)督實現(xiàn)內(nèi)部的自治和管理的完善，不失為一條較好的路徑選擇。

2.作為柔性行政執(zhí)法的經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)

除了強(qiáng)制信息披露之外，經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)也是一種較好的方式。傳統(tǒng)的行政法規(guī)制路徑基本上依循的是通過法律設(shè)定義務(wù)，行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律行政，對于違反設(shè)定義務(wù)的行為采取行政強(qiáng)制措施，保障行政執(zhí)法效果的實現(xiàn)。隨著行政任務(wù)的多元化和復(fù)雜化，僅僅依靠這種“命令——強(qiáng)制”型的方式不但成本較高，而且在很多時候并不能取得良好的效果。在這種剛性的行政實效性保障措施之外，一種經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)型的措施出現(xiàn)，對于處在禁止與放任的中間地帶，通過經(jīng)濟(jì)手段來影響私人的行為動機(jī)，可以實現(xiàn)公益上所希望的目標(biāo)或抑制公益上不希望的目標(biāo)。③王貴松：《經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)措施與行政法的實效性保障——以社會撫養(yǎng)費(fèi)為分析對象》，載《當(dāng)代法學(xué)》2015年第2期。

“專車”運(yùn)營的規(guī)制當(dāng)中，應(yīng)該注重這種經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)方式，通過這種較為柔性的方式實現(xiàn)最終希望達(dá)到的目標(biāo)。具體的途徑比較多，可以通過稅收、收費(fèi)、補(bǔ)貼等基本的經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)實現(xiàn)對于“專車”運(yùn)營的基本調(diào)節(jié)。交通運(yùn)輸部起草了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）》第三條第二款中規(guī)定了“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運(yùn)價實行政府指導(dǎo)價或市場調(diào)節(jié)價，不享受出租汽車燃油補(bǔ)貼?！边@種燃油補(bǔ)貼出臺實際上是為了解決傳統(tǒng)出租車行業(yè)中由于特許經(jīng)營導(dǎo)致利潤低的弊端而出現(xiàn)的利益補(bǔ)償。④參見前引②，劉乃梁文。除此之外，2009年財政部和交通運(yùn)輸部聯(lián)合發(fā)布《城鄉(xiāng)道路客運(yùn)成品油價格補(bǔ)助資金管理暫行辦法》第四條中規(guī)定的油補(bǔ)也成為對于特許經(jīng)營下駕駛員利潤單薄的矯正方式之一。⑤該條中第一款規(guī)定了“各地應(yīng)抓緊完善出租汽車價格聯(lián)動機(jī)制，通過調(diào)整運(yùn)價或燃油附加，化解油價調(diào)整對出租汽車經(jīng)營效益的影響。在完善價格聯(lián)動機(jī)制之前，中央財政對出租汽車經(jīng)營者給予臨時油價補(bǔ)貼?！庇纱丝磥?，交通部征求意見稿中的規(guī)定對于“專車”運(yùn)營采取的還是一種抑制的態(tài)度，其最終目的還是想要實現(xiàn)該征求意見稿中“差異化經(jīng)營”的目標(biāo)。暫且不論這種差異化經(jīng)營目標(biāo)的預(yù)設(shè)是否合法或者正當(dāng)，應(yīng)該可以看出依據(jù)市場發(fā)展的階段和競爭的現(xiàn)狀，可以通過經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)這種柔性的行政方式實現(xiàn)對于“專車”經(jīng)營的有效規(guī)制。

3.行政違法事實的公布

行政違法事實的公布近年來作為一項有效的規(guī)制手段得到了廣泛的運(yùn)用。不同于傳統(tǒng)社會，現(xiàn)代社會中信息憑借著各種媒介有著傳播快和極為廣泛的特點，不再會有以往的信息閉塞和不對稱。加之一個組織的信譽(yù)或者聲譽(yù)對于其發(fā)展有著極為重要的作用，尤其是在市場經(jīng)營過程中，誠信和信譽(yù)是日益陌生社會中產(chǎn)生信任的重要前提，在某種程度上，喪失信譽(yù)也意味著喪失信任，更是喪失了商機(jī)。實際上，作為聲譽(yù)罰往往比罰款能更有效地促使企業(yè)放棄潛在的違法行為，是一種低成本兼具高效的規(guī)制工具。⑥吳元元：《信息基礎(chǔ)、聲譽(yù)機(jī)制與執(zhí)法優(yōu)化》，載《中國社會科學(xué)》2012年第6期。作為行政違法事實的公布對于規(guī)制對象來說有著重大的影響，乃至于有學(xué)者將違法事實公布認(rèn)定為具備聲譽(yù)罰形式的行政處罰。⑦章志遠(yuǎn)、鮑燕嬌：《作為聲譽(yù)罰的違法事實公布》，載《行政法學(xué)研究》2014年第1期。作為傳統(tǒng)行政處罰形式的警告一般不具有廣而告之的效果，大多數(shù)情形下只是針對違法行為人給予告誡?？梢?，作為具有類似于聲譽(yù)罰性質(zhì)的違法事實公布對于被規(guī)制對象的輿論壓力和經(jīng)濟(jì)效果的影響有多大。

從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來審視行政違法事實公布的規(guī)制，具備了行政執(zhí)法成本低、效果好的特點。尤其是以收集和管理個人和車輛經(jīng)營者的眾多隱私信息為重要手段的網(wǎng)絡(luò)約租車平臺來說，違法事實公布這一規(guī)制手段有著極為重大的影響，一旦某“專車”平臺因為違規(guī)經(jīng)營遭受處罰將會招致巨大輿論壓力，最終必將因為失去消費(fèi)者的信任而喪失經(jīng)營機(jī)會。從最后達(dá)到的效果來看，行政違法事實的公布與吊銷許可證類的處罰實際上有著同等的效用。不過，應(yīng)該注意的是行政違法事實的公布具有很好的效用，但因為其對于被規(guī)制者的重大影響應(yīng)該嚴(yán)格按照行政執(zhí)法程序進(jìn)行。⑧參見前引⑦，章志遠(yuǎn)、鮑燕嬌文。

以上主要是從行政法規(guī)制的角度論述了“專車”經(jīng)營規(guī)制的必要性和基本路徑，包括規(guī)制的思路和采取規(guī)制的手段，其實關(guān)于規(guī)制的工具和手段還有很多，實際上關(guān)于規(guī)制工具和手段的創(chuàng)新應(yīng)該在對“專車”的規(guī)制過程中繼續(xù)探索，不過有一點應(yīng)該是明確的，即不能簡單的套用對于傳統(tǒng)出租車的規(guī)制模式和手段，而應(yīng)該結(jié)合“專車”自身的特點制定適合其的規(guī)制路徑和手段。

結(jié)語

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”的影響不斷加強(qiáng)，互聯(lián)網(wǎng)的功能已經(jīng)從線上外溢到了線下，通過創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)模式對于現(xiàn)實生活產(chǎn)生了巨大影響。但法律的滯后性顯然未做好準(zhǔn)備適應(yīng)這一巨變，一方面在于對于互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的立法缺失，⑨周漢華：《論互聯(lián)網(wǎng)法》，載《中國法學(xué)》2015年第3期。另一方面在于互聯(lián)網(wǎng)與現(xiàn)實生活結(jié)合時帶來的創(chuàng)新模式對現(xiàn)有的法律不能有效適應(yīng)。具體到“專車”運(yùn)營這一新興經(jīng)濟(jì)模式中，就是在互聯(lián)網(wǎng)與實體經(jīng)濟(jì)結(jié)合下的新型模式，應(yīng)該通過加強(qiáng)立法供給、提高立法效率、注重立法的前瞻性、建立高效的反饋機(jī)制、提高立法位階等多角度來實現(xiàn)對于“專車”運(yùn)營的規(guī)范引導(dǎo)。⑩吳志攀：《“互聯(lián)網(wǎng)+”的興起與法律的滯后性》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2015年第3期。法律規(guī)范的作用絕不僅僅是簡單禁止，而是在運(yùn)行的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊?guī)范，引導(dǎo)發(fā)展方向。以后可能還會出現(xiàn)新興的經(jīng)濟(jì)模式，如何調(diào)整能夠適應(yīng)并且對于未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到助推和預(yù)見的作用極為重要，關(guān)鍵還是要加大法律規(guī)范的兼容性，加大政府決策的預(yù)見性。更為重要的是規(guī)制觀念的更新，應(yīng)對新興的經(jīng)濟(jì)模式（包括“專車”經(jīng)營）的法律規(guī)制要針對其特點制定，而非簡單的把規(guī)制原來舊有經(jīng)濟(jì)模式生搬硬套式的“移植”。

（責(zé)任編輯：夏金萊）

*中國政法大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)博士研究生。