馬懷德

中國社會立法現狀分析

馬懷德*

內容提要：社會立法是調整公民社會權利保障關系的部門法，以公民生存權和發(fā)展權為主要內容，旨在保護社會弱勢群體、提高社會整體福祉，主要內容涵蓋社會組織管理、慈善立法、勞工保障、社會福利、社會救助、社會保險等多個領域的立法內容。我國通過法律、法規(guī)和規(guī)章等形式已基本建立起以改善民生為目標的社會立法體系，但仍然存在重點立法領域欠缺、立法層次不鮮明等諸多不足。因此，應當在把握未來社會立法基本方向的同時，進一步加強社會組織管理、慈善立法、社會福利立法以及社會救助立法等重點領域的立法工作，完善實施細則，確保法律實施的順利落實。

法治社會社會法社會權利

社會法、社會領域的立法是保障人民社會權利的立法，也是調整政府與社會、政府與公民縱向關系的立法，具有很強的公共性。社會立法與行政法之間有很多的交叉和關聯(lián)性。例如，2012年修訂實施的 《老年人權益保障法》為政府設定了諸如建立老年人社會保障體系、提供老年人優(yōu)待政策和宜居環(huán)境等社會保障型義務，這些均與行政法上授益型行政給付理論密不可分，也屬于國家實質法治的重要組成部分。因此，從行政法的角度去觀察社會立法，立足于政府職權履行和權力制約的視角，可能也有一定的意義。

一、社會立法是社會建設的法制保障

2014年十八屆四中全會通過的 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“全面推進依法治國”的執(zhí)政要求，并將建設法治社會與法治國家、法治政府一道，作為依法治國的基本內涵。建設法治社會的首要之義便是要通過制定良法理順社會建設中的諸多關系，并依靠法律解決社會建設過程中出現的問題，而社會立法正是為社會建設提供法制保障的關鍵性基礎環(huán)節(jié)。

社會立法的概念較為寬泛，凡是有關社會建設方面法制保障的立法都可以歸類為社會立法。社會立法所調整的法律關系內容是公民的社會權利關系，即有關社會權利落實、保障和救濟的各類法律關系，包括社會權利保障體系的建設、保障機制的運行以及權利受損的救濟等諸多環(huán)節(jié)，是一個較為龐大的立法體系。具體而言，社會權利的主要內涵有兩類：一類是生存權，即人民最低限度的生活保障；一類是發(fā)展權，即掌握個人命運、追求幸福的權利。在國家治理現代化的背景之下，社會權利的這兩方面內容均是公民個人權利的重要組成部分，需要社會立法加以保障和調整。1參見何平：《完善社會立法是解決民生問題的必由之路》，載 《江淮論壇》2009年第6期。

為了真正有效實現老百姓的社會權利，社會立法不僅僅停留在對形式公平的追求，而是注重實質公平的實現。因此，社會立法并非無差別地對待所有人，而是以提升社會整體福祉為目標，重點保護社會的弱勢群體，例如孤寡老人的贍養(yǎng)問題、留守兒童的保護問題以及受災民眾的救助問題等均屬于社會立法的視野范圍。社會立法體系龐大，觸及社會建設的各個方面，其所涵蓋的基本內容可以大致總結為以下六個方面。

第二，慈善立法?！皹飞坪檬笔侵腥A民族的傳統(tǒng)美德，災難和危機為社會帶來不幸的同時也見證了我國民眾 “一方有難八方支援”的眾志成城。隨著互聯(lián)網技術的不斷發(fā)展，慈善已經不再局限于某一地區(qū)或身邊的人和事了，坐在北京的家里，可以通過網絡支付，輕松地為四川大涼山里的孩子捐款捐物。然而，慈善事業(yè)的健康發(fā)展離不開科學運營的慈善組織和良好有效的監(jiān)管體系，這便是慈善立法所關切的重要內容。

第三，勞動保障立法。勞動權是我國 《憲法》明確規(guī)定的公民基本權利。然而，在勞動市場中，面對以實現經濟效益為目標的雇主，勞動者往往會成為弱勢群體，其合法的權利難以得到保障。就業(yè)歧視、克扣工資、不簽訂勞動合同等違法現象頻發(fā)，而這些都是僅僅依靠市場機制所無法解決的，必須由國家出面，通過立法保障勞動者的各項合法權益。勞動保障立法主要關注兩個環(huán)節(jié)的內容：首先是就業(yè)環(huán)節(jié)，為了落實勞動者的勞動權，政府應當積極創(chuàng)造就業(yè)機會，創(chuàng)造公平、健康的就業(yè)環(huán)境，我國2007年制定的 《就業(yè)促進法》便是解決就業(yè)環(huán)節(jié)相關問題的社會立法；第二則是勞動環(huán)節(jié)，即就業(yè)之后，勞動者的勞動環(huán)境、勞動安全、待遇保障、權利救濟等相關內容的立法，2012年修訂的 《勞動合同法》即屬此列。

第四，社會福利立法。社會福利，作為社會保障體系的重要內容，是全民分享社會發(fā)展成果的重要方式。一些歐洲國家的福利制度，經常為國人所關注，例如免費醫(yī)療、免費高等教育等，但是隨著全球經濟放緩，這些以高速經濟發(fā)展為動力、高額稅收為基礎的福利政策也逐漸暴露出了一些副作用。社會福利的本質是一種國民收入再分配機制，如何能夠建立一套高效、公平的社會福利體系，既為民眾提供與經濟發(fā)展相適應的福利政策，又不會損害社會創(chuàng)新和發(fā)展的動力，是社會福利立法所要解決的重要問題。4徐青松：《我國社會福利立法的難點剖析》，載 《社會科學》2002年第11期。因此，社會福利體系的建立和運行應當與一國經濟發(fā)展、社會狀況相適應，力求可持續(xù)穩(wěn)定的社會福利政策，而社會福利立法，便是要調整社會福利體系建立和運行過程中的各類法律關系。

第五，社會救助立法。面向低收入人群、貧困家庭和受災民眾等特殊群體，社會救助立法是典型的以弱勢群體為保護對象的社會立法。我們正處于高風險的社會，自然災害、突發(fā)事件、社會安全事件都會改變個人和家庭的命運，社會救助體系正是在個人和家庭遇到困難時幫助其維持生活，繼而度過難關，實現 “托底線、救急難”的社會體系。社會救助立法，正是要為社會救助體制、機制提供必要的法制保障和規(guī)則，以明確在社會救助過程中政府與社會協(xié)同并進的救助責任，有效調整社會救助各方的權利義務關系，平衡城鄉(xiāng)差異，以實現高效、公平的社會救助目標。5參見蔣悟真：《我國社會救助立法理念及其維度——兼評 〈社會救助法 （征求意見稿）〉的完善》，載 《法學家》2013年第6期。

第六，社會保險立法。與社會救助體系相類似，社會保險體系的建立也是為有效降低社會風險給公民個人和家庭造成的影響，是為社會保險體系提供法制基礎和保障的關鍵立法，規(guī)范資產管理和運營，明確社會保險各方的權利義務關系。2010年制定施行的 《社會保險法》即屬于這一領域的社會立法，其明確了建立社會保險制度的國家責任，并確立了我國社會保險制度的基本框架，涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育五大險種?？梢哉f，社會保險體系是與全社會每個人都息息相關的制度，覆蓋之廣、影響之大無需贅言。因此，以立法為社會保險體系保駕護航，是關系民生、提升人民福祉的重要工作。

二、我國社會立法體系已基本建立

以 《立法法》為標準，廣義地理解 “立法”概念，立法不僅指由全國人大及其常委會通過法定民主程序所制定的法律，還包括行政法規(guī)、國務院部門規(guī)章、地方性法規(guī)以及地方政府規(guī)章。從這一意義上講，我國社會立法體系已經基本建立，但仍需不斷完善。

目前，全國人大及其常委會所制定的法律已經涉及四大類社會立法。包括 （1）慈善立法類，比如1993年制定的 《紅十字會法》，1999年制定的 《公益事業(yè)捐贈法》；（2）特殊群體福利保障類，這個領域立法相對比較多，包括 《婦女權益保障法》、《殘疾人保障法》、《老年人權益保障法》、《未成年人保護法》，這幾部法律都是2005年到2012年期間制定或修訂完成的；（3）勞動權利保障類，包括1994年制定的 《勞動法》、2007年制定的 《就業(yè)促進法》、2012年修訂的 《勞動合同法》；（4）社會保險類，如2010年制定的 《社會保險法》。在人大沒有立法的領域，國務院通過行政法規(guī)以及民政部通過規(guī)章也制定過一些規(guī)則，以規(guī)范、指導相關工作的落實。例如在社會組織管理方面，1999年國務院制定的 《社會團體登記管理條例》、2004年制定的 《基金會管理條例》以及民政部1999年制定的 《社會福利機構的管理暫行辦法》均屬此類；在社會救助領域則有2014年國務院制定實施的 《社會救助暫行辦法》等。

3.豬蛔蟲病。蟲體寄生于豬小腸 內，主要危害 3～6月齡仔豬。仔豬發(fā)育不良，生長緩慢，易形成僵豬。蟲移行引起腸部炎癥，大量寄生可引起腸阻塞破裂。

從社會立法的主要內容上來看，近年來我國社會立法緊緊圍繞改善和保障民生的目標，積極建立健全社會權利保障體制。6參見黎建飛：《保障民生的社會立法》，載 《中國社會科學報》2013年2月22日第A04版。這一發(fā)展方向在十八屆三中全會和四中全會的公報中得到反復的強調和確認，其中三中全會的公報提出要 “圍繞保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革”，四中全會的公報更是提出 “加快保障和改善民生、推進社會治理體制創(chuàng)新法律制度建設”的法制化要求。

在改善民生，建立、完善社會保障體制機制方面的典型立法包括2007年制定的 《就業(yè)促進法》。就業(yè)乃民生之根本，充分的勞動機會和公平的就業(yè)市場機制是勞動者維持生計、謀求發(fā)展的保障。《就業(yè)促進法》針對我國的就業(yè)市場，不僅要求國家將擴大就業(yè)工作放在經濟社會發(fā)展的突出位置，也對促進公平就業(yè)，消除就業(yè)歧視，保護勞動者的平等就業(yè)權等方面進行了規(guī)定。第二個典型立法是2010年的 《社會保險法》，該法確立了我國社會保險制度的基本框架，涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育五大險種，明確了社會保險的國家責任制度。保險制度覆蓋城鄉(xiāng)，是惠及全民的社會保障成果。除此之外，2012年修訂的 《老年人權益保障法》，同樣堅持圍繞民生，提出以家庭養(yǎng)老為基礎、社會保障為輔助的養(yǎng)老布局，以體面養(yǎng)老為目標，努力為老年人創(chuàng)造有益其身心的養(yǎng)老環(huán)境。

除了全國人大及其常委會所立之法外，國務院近年來制定的相關行政法規(guī)也明確貫徹了改善和保障民生的目標和要求，例如在社會救助領域，2014年制定實施的 《社會救助暫行辦法》以 “托底線、救急難、可持續(xù)”的制度原則，提出建立于 “經濟社會發(fā)展水平相適應”的社會救助制度，包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時救助等多元救助類型，并鼓勵政府之外的單位和個人等社會力量的參與，共同建立完善適應我國國情的社會救助體系。

三、中國社會立法存在的不足

雖然目前我國以改善和保障民生為目標的社會立法體系已初步建立，但是無論從體系層面還是具體內容層面來看，我國社會立法仍然存在一些不足。由于社會立法具體內容的科學性、可行性等問題涉及技術性較強的學理和實證的探討與論證，例如社會福利相關立法是否可以平衡城鄉(xiāng)發(fā)展的差異、促進公平的社會分配制度等問題，限于篇幅，在本文不作贅述。僅就社會立法的體系而言，我國社會立法目前仍然存在兩個主要不足：一是社會立法的體系還不完善，重點領域的法律欠缺，未來社會領域的立法任務比其他領域要重得多；二是立法的層次不鮮明，缺乏實施細則，法律執(zhí)行不暢通，社會權利保障主要還是依靠政策，難以形成從中央到地方逐步細化的操作性規(guī)則體系。

（一）立法體系仍不完善

正如上文所述，以保護社會弱勢群體、提高社會整體福祉為著眼點的社會立法，由于觸及社會建設和社會權利保障的方方面面而體系龐雜。以法治中國的目標來看待目前的社會立法，其所涉及的領域和內容，是遠遠不夠的。首先，有些領域立法欠缺，不足以回應社會建設的現實需求，例如社會慈善立法、社會組織管理立法等方面，在一些情況下仍然存在著無法可依的狀況。第二，有些領域雖然已有相關立法，但是由于規(guī)則層級較低，難以適應目前社會建設多元并進的現實需求。例如社會救助領域，雖然2014年 《社會救助暫行辦法》為社會救助提供了基本規(guī)則引導，但是由于其行政法規(guī)的位階低于法律，還難以與 《社會保險法》、《未成年人保護法》等既有福利性、救助性的立法相銜接，難以適應全社會共同發(fā)展的社會救助事業(yè)。第三，有些領域立法起步較早，但是更新較慢，存在規(guī)則滯后于社會發(fā)展的情況。這一方面比較典型的是慈善立法領域，我國于1993年和1999年分別制定了 《紅十字會法》和 《公益事業(yè)捐贈法》，然而隨著科技的進步和互聯(lián)網的普及，我國的慈善事業(yè)得到長足發(fā)展，社會公眾對慈善機構和慈善機制的需求也成增長態(tài)勢?？梢哉f，今天的慈善事業(yè)和慈善規(guī)模不是二十世紀九十年代所能夠比擬的，因此相應的慈善立法也應當與時俱進，以適應慈善事業(yè)發(fā)展趨勢和市場改革的方向。

（二）立法層次不鮮明

社會立法關系民生，牽扯每個公民的利益。公民的社會權利是否能夠落實，是否能夠得到有效保障，全仰仗社會立法的有效執(zhí)行，特別是在基層的執(zhí)行。然而，由于中國幅員遼闊，各地社會狀態(tài)、經濟水平不同，特別是東西差異以及城鄉(xiāng)差異顯著，這一特點注定中央立法難以滿足所有地區(qū)需要，制定一刀切式的規(guī)則或標準，很多具體執(zhí)行措施的安排需要留給地方人大或地方政府通過地方性法規(guī)、地方性規(guī)章以及行政規(guī)范性文件來規(guī)范。這便要求社會立法必須突出層次劃分，分工明確，例如中央立法可確定原則、建立機制、授權定責并明確各方權利和義務，而地方人大和地方政府可以負責制定規(guī)劃、明確分工、分配任務以及具體落實等工作。這種層次鮮明、分工明確的立法方式和體系也符合十八屆三中全會公報 “最大限度減少中央政府對微觀事務的管理”的要求。但是，我國目前社會立法在很多領域均缺乏具有層次性的立法，各地對法律的落實或具體規(guī)則的制定情況不同，中央立法在一些地區(qū)沒有相應的實施辦法，沒有配套的機制落地，導致法律執(zhí)行情況不理想。

四、中國社會立法的完善

以改善和保障民生為目標的我國社會立法仍然任重道遠，立法任務相較于其他部門法更重。除了要修改既有立法和改善既有社會權利保障制度以適應社會發(fā)展需要外，我國社會立法仍然需要針對上述兩點不足作進一步的完善，即加強重點領域的立法和完善實施細則的制定。

（一）加強重點領域立法

加強重點領域的社會立法，包括社會組織管理方面的立法、慈善立法、社會福利立法、社會救助立法。具體而言，社會組織管理立法是指規(guī)范社會組織建立、運行和發(fā)展的相關法律。隨著社會組織在社會治理中主體地位的不斷凸顯，我國社會組織近年來也取得了巨大發(fā)展。然而我國社會組織管理法律體系卻仍然十分落后?！爸氐怯涊p監(jiān)管、重限制輕發(fā)展的制度安排”已經嚴重阻礙了我國社會組織進一步的健康發(fā)展。7王名：《加強頂層設計盡快啟動社會組織法立法程序》，載 《經濟界》2015年第3期。因此，有必要不斷完善社會組織管理立法體系，制定 《社會組織管理法》及其他相關法律，以解決社會組織與政府的關系問題，建立社會組織成立、運行和退出機制，明確社會組織的權利義務和法律責任、規(guī)范政府的監(jiān)管職能。

慈善立法是用來調整慈善事業(yè)各方當事人的權利與義務、鼓勵和保護捐贈人捐贈行為、并對慈善組織實施科學有效的監(jiān)督管理的相關法律。我國目前慈善事業(yè)由政府主導，形成慈善事業(yè)壟斷格局，民間力量受到壓抑。雖然慈善事業(yè)發(fā)展迅速，但由于慈善機構工作機制不透明、政府監(jiān)管缺失，慈善事業(yè)亂象頻發(fā)，有損中國慈善的公信力。8謝瓊：《規(guī)范慈善服務：我國慈善立法不可或缺》，載 《中國行政管理》2015年第6期。打破慈善壟斷、調動社會力量，建立多元化的慈善參與格局是未來中國慈善發(fā)展的方向。中國目前亟需建立以 《慈善法》為基礎的慈善法律體系，以規(guī)范多元慈善機構的運行和管理，明確法律責任，加強慈善監(jiān)管。

社會福利立法是指以法律的形式落實、提高公民基本生活保障，使全社會共享社會經濟發(fā)展成果。我國社會福利事業(yè)目前處于 “三無”的尷尬境地：無統(tǒng)一立法、無專業(yè)人員、無專業(yè)設施。9劉武?。骸渡鐣⒎ㄘ巾殲槊裆Ｕ?“兜底”——對社會立法提速與補課的觀察》，載 《北京日報》2013年7月22日第017版。兒童、老人、婦女和殘疾人等特殊群體福利保障更多體現在道德和宣傳層面，盡管我國已有 《未成年人保護法》、《老年人權益保障法》、 《殘疾人保障法》等專門性立法，但其規(guī)定過于原則，難以回應社會需要，面對棄嬰、留守兒童傷害、空巢老人身心健康、失獨家庭養(yǎng)老保障等問題時，社會福利保障通常僅停留在個案處理，缺乏規(guī)范、系統(tǒng)的福利保障體系和專業(yè)的福利機構、人員。因此，完善以 《社會福利法》為統(tǒng)領的社會福利立法體系勢在必行，以奠定中國社會福利體系的法制基礎。

社會救助立法是指救助貧困人口、低收入家庭和受災群眾，給予其最基本生活保障的法律，是社會保障體系中的 “兜底線”。國務院2014年頒布的 《社會救助暫行辦法》從最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助等多個方面明確政府責任，構建社會救助體系。然而，當前貧富差距等社會矛盾較為突出，自然災害、責任事故等突發(fā)事件時有發(fā)生，面對高風險的社會，需要建立包括全社會力量在內的多元社會救助體系，而作為行政法規(guī)的 “暫行辦法”是無法擔此重任的，唯有全國人大及其常委會通過民主程序訂立的法律，才能有效的實現社會救助體制與其他社會保障體制相銜接，統(tǒng)籌和調動社會力量共同參與到社會救助的工作中。因此，有必要在時機成熟時，盡快訂立《社會救助法》以統(tǒng)籌協(xié)調全社會的社會救助工作，實現社會救助領域的有法可依。

（二）完善社會立法實施細則

黨的十八屆四中全會報告指出：法律的生命力在于實施。在一些領域雖然已經存在立法文件，但是由于缺乏實施細則而難以落實。因此有必要增強社會立法的層次性，加強中央和地方 （特別是地方）的具體實施細則的跟進，以確保社會立法的各項措施落實到位。以2010年訂立的 《社會保險法》中有關社會保險基金的監(jiān)管工作為例。社會保險基金的管理和監(jiān)督關系到社會保險制度的可持續(xù)性和穩(wěn)定性，因此是社會保險制度中的重要環(huán)節(jié)?！渡鐣ｋU法》要求國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府建立健全社會保險基金監(jiān)督管理制度，保障社會保險基金安全、有效運行。根據這一要求，國務院出臺了 《關于試行社會保險基金預算的意見》，人力資源和社會保障部也出臺了一系列有關社會保險基金社會監(jiān)督、安全評估、資產評估、先行支付等相關制度的試點辦法和規(guī)則。在地方層面，北京、深圳、廈門等地紛紛出臺社會保險基金的管理辦法、監(jiān)督辦法或安全評估辦法等，例如2015年出臺的 《廈門市社會保險基金預算管理辦法》。只有這樣層次突出、分工明確的社會立法方式才能真正使中央立法中所涉及的相關制度在地方落地生根，獲得良好的執(zhí)行效果，老百姓才能從中獲益。這種突出基層政府執(zhí)法能動性的立法方式，不僅有效回應社會立法的地方性特點，迎合當地經濟發(fā)展水平和社會生活需要，也同樣符合我國政府社會治理主體的功能定位以及政府管理運行特點。

五、中國社會立法的發(fā)展方向

隨著我國社會保障體系的不斷完善，以改善和保障民生為目標的社會立法將扮演規(guī)范和引導社會保障體系建設和運行的重要角色。因此，未來的社會立法無論是從體系完善還是內容設計上均應當配合我國社會發(fā)展需要，符合社會發(fā)展規(guī)律，明確社會立法的發(fā)展方向。從這一意義上講，可以從外部環(huán)境和內部環(huán)境兩個方面，討論我國社會立法未來應當把握的原則和發(fā)展方向。

首先來看社會立法發(fā)展的外部環(huán)境。在經濟全球化的今天，中國在國際社會上扮演著愈發(fā)重要的角色，不斷加強的中外合作和互動使得法律全球化和制度全球化的趨勢越來越明顯。社會立法的實質是落實公民生存權和發(fā)展權，這不僅是我國改善民生的需要，同時也是國際社會普遍關注的問題。中國簽署、批準的很多國際條約中均涉及社會權利保障和制度建設的要求，包括以聯(lián)合國大會為基礎的 《世界人權宣言》，其中明確作為社會成員的每個人，均有權享受社會保障，并有權享受個人尊嚴和人格發(fā)展所必需的經濟、社會和文化等方面各種權利的實現。雖然 《世界人權宣言》本身不具有法律約束力，但是基于其長久的歷史和廣泛的影響力，中國作為聯(lián)合國的重要成員，應當給予其必要的尊重。與此同時，我國于1997年簽署、并于2001年由全國人大常委會批準的 《經濟、社會與文化權利國際公約》和1998年簽署的 《公民權利與政治權利國際公約》中均有關于社會權利保障和落實的相關要求。因此，社會立法不僅是國內改善民生的保障，也是中國履行國際義務的表現，應當給予條約內容以必要的考量和尊重。

從內部環(huán)境來看，隨著社會經濟發(fā)展到一定階段，我國的社會問題也在不斷產生。貧富差異、養(yǎng)老、就業(yè)等問題都在挑戰(zhàn)政府社會治理的能力。與此同時，我國也時常遭受自然災害和安全事故的侵擾，從非典疫情到汶川地震、南方雪災，這些突發(fā)事件在考驗我國應急搶險能力的同時，也在挑戰(zhàn)我國社會保障體系運行的有效性。在高風險的社會中，公民個人和家庭是十分脆弱的，任何不幸的降臨對家庭和個人來說都有可能是毀滅性的。面對復雜多變的社會狀況，如果僅僅依靠政府承擔降低社會風險、保障社會權利的職責是遠遠不夠的?！岸嘣弊⒍ㄊ俏磥砩鐣ㄔO、社會治理的重要特點，唯有依靠全社會的力量，才能真正落實有效的社會權利保障體系。政府更多地應該扮演培育和調動社會力量的角色，通過確保社會保障參與主體的多元化和社會保障手段的多元化等方式，建立社會共同治理的社會保障體系。因此，唯有通過社會立法調動全社會的力量，才能有效地落實公民社會權利，實現社會共治的良好局面。

（責任編輯：盧護鋒）

*中國政法大學教授、副校長。