張利兆

綜合行政執(zhí)法論綱

張利兆*

摘 要：黨的十八屆三中、四中全會(huì)決定對(duì)綜合行政執(zhí)法體制改革提出了新的明確的要求。綜合行政執(zhí)法是一項(xiàng)極其中國(guó)化的執(zhí)法體制，沒有國(guó)（境）外現(xiàn)成的理論或經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。綜合行政執(zhí)法具有主體綜合性、職能綜合性、程序法定性等特點(diǎn)。當(dāng)前，推行綜合行政執(zhí)法不但具有深厚的法理基礎(chǔ)，而且具有改革的現(xiàn)實(shí)需要。但在制度設(shè)計(jì)時(shí)要把握好以下主要問題：明確改革的基本原則、建立或完善綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、科學(xué)配置行政執(zhí)法職權(quán)、加強(qiáng)綜合行政執(zhí)法的協(xié)調(diào)配合、強(qiáng)化對(duì)綜合行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督制約、建設(shè)高素質(zhì)的綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。

關(guān)鍵詞：綜合行政執(zhí)法 概念 制度框架

推行綜合行政執(zhí)法，是改革行政管理體制，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）都提出了綜合行政執(zhí)法改革的要求?！稕Q定》將綜合行政執(zhí)法進(jìn)一步區(qū)分為重點(diǎn)領(lǐng)域和跨部門①筆者認(rèn)為這里的前后兩個(gè)“領(lǐng)域”含義是不同的。前一“領(lǐng)域”是在狹義上使用的，是指《決定》中具體列舉的一些行政管理領(lǐng)域，也可以理解為廣義的“部門”，同時(shí)可代稱為“系統(tǒng)”。因?yàn)榍耙弧邦I(lǐng)域”列舉的，如城鄉(xiāng)建設(shè)等具體領(lǐng)域中，一般都有多個(gè)部門，因此“重點(diǎn)領(lǐng)域綜合執(zhí)法”要解決的是前述多個(gè)部門的綜合問題。而后一“領(lǐng)域”則應(yīng)從廣義上理解，具體指超越前一“領(lǐng)域”（“系統(tǒng)”）的更廣泛的行政管理范圍，因此這里的“跨部門”應(yīng)該理解為“跨系統(tǒng)”（或狹義上的“領(lǐng)域”），否則前后表述會(huì)產(chǎn)生矛盾。筆者在本文中按照這一思路展開論述。另外，筆者著眼于對(duì)“跨部門綜合執(zhí)法”的研究，因?yàn)樗芎w“重點(diǎn)領(lǐng)域綜合執(zhí)法”中內(nèi)部的“跨部門”綜合問題。綜合行政執(zhí)法兩種類型。2015年4月，《關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的意見》（中央編辦發(fā)［2015］15號(hào)），確定在全國(guó)22個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的138個(gè)城市開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)。綜合行政執(zhí)法是隨著相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的建立而提出的一個(gè)新概念②參見中央編辦、國(guó)務(wù)院法制辦：《關(guān)于推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》（中央編辦發(fā)［2003］4號(hào)）。該通知提出“綜合行政執(zhí)法則是在相對(duì)集中行政處罰權(quán)基礎(chǔ)上對(duì)執(zhí)法工作的改革”。在實(shí)踐中，各地通過試點(diǎn)也已經(jīng)取得了較好的成效。如在相對(duì)集中行政處罰權(quán)基礎(chǔ)上，全國(guó)基本建立了城市管理領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法體制。，是我國(guó)在推動(dòng)行政體制改革方面的一個(gè)創(chuàng)新，所以在世界上沒有可以完全借鑒的理論，同時(shí)，由于中國(guó)特殊的國(guó)情，也沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可循，為此有必要對(duì)之進(jìn)行深入研究。

一、綜合行政執(zhí)法概念與類型

（一）概念

1.概念界定?！熬C合執(zhí)法”的法律概念，在學(xué)術(shù)界，比較有代表性的觀點(diǎn)有以下三種：一是認(rèn)為綜合執(zhí)法是多主體的聯(lián)合執(zhí)法或共同執(zhí)法。③“綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是由相關(guān)的職能部門派出一定人員組成的，它綜合行使幾個(gè)相關(guān)部門的各項(xiàng)或一定的行政處罰權(quán)，作出處罰決定是以共同機(jī)關(guān)的名義來進(jìn)行的?！眳⒁姉罱饩骸蛾P(guān)于行政處罰主體條件的探討》，載《河北法學(xué)》1996年第1期。二是認(rèn)為綜合執(zhí)法是多行政主體單一行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法。④“行政綜合執(zhí)法是指在行政執(zhí)法的過程中，當(dāng)行政事態(tài)所歸屬的行政主體不明或需要調(diào)整的管理關(guān)系具有職能交叉的狀況時(shí)，由相關(guān)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)讓一定職權(quán)，并形成一個(gè)新的有機(jī)的執(zhí)法主體，對(duì)事態(tài)進(jìn)行處理或?qū)ι鐣?huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的執(zhí)法活動(dòng)。”“行政綜合執(zhí)法在執(zhí)法過程中盡管是以一個(gè)單一的行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)的，但不能因此就錯(cuò)誤地認(rèn)為行政綜合執(zhí)法是單一行政主體的執(zhí)法?！眳⒁婈P(guān)保英：《執(zhí)法與處罰的行政權(quán)重構(gòu)》，法律出版社2004年版，第4頁(yè)。三是認(rèn)為綜合執(zhí)法是單一行政主體獨(dú)立的執(zhí)法。⑤“行政綜合執(zhí)法是指由依法成立或依法授權(quán)的一個(gè)行政機(jī)關(guān)綜合行使由兩個(gè)或兩個(gè)以上相關(guān)的行政機(jī)關(guān)所具有的行政職權(quán)，并能以一個(gè)整體執(zhí)法主體的名義承擔(dān)法律責(zé)任的一種行政執(zhí)法制度。”參見王春業(yè)：《對(duì)“行政綜合執(zhí)法”概念的再辨析》，載《鹽城師范學(xué)院學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2007年第3期。上述爭(zhēng)議主要集中在主體層面。筆者認(rèn)同第三種觀點(diǎn)，而第一種觀點(diǎn)的“聯(lián)合執(zhí)法”和第二種觀點(diǎn)的“多行政主體單一行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法”（筆者認(rèn)為是一種委托執(zhí)法）與綜合執(zhí)法均有很大的區(qū)別，在后文概念比較中將會(huì)論及。

在概念問題上，除上述執(zhí)法主體爭(zhēng)議之外，還涉及執(zhí)法權(quán)力配置問題，即綜合的權(quán)力范圍問題。執(zhí)法權(quán)力配置包括縱向配置和橫向配置兩個(gè)維度。對(duì)縱向權(quán)力配置，《決定》提出了原則要求。⑥即“強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)”。橫向的權(quán)力配置又可以分為結(jié)構(gòu)性和功能性兩個(gè)維度。結(jié)構(gòu)性配置是指行政機(jī)關(guān)所行使的不同屬性的行政權(quán)力，即職權(quán)類型；功能性配置是指這些權(quán)力發(fā)生作用的不同領(lǐng)域和事項(xiàng)，即職權(quán)范圍。⑦參見熊文釗主編：《城管論衡：綜合行政執(zhí)法體制研究》，法律出版社2012年版，第37頁(yè)。行政執(zhí)法權(quán)力是行政權(quán)力的下位概念，在配置原理上是相同的。在縱向配置上，由于中央對(duì)市縣兩級(jí)政府的職責(zé)定位基本相同，而行政執(zhí)法權(quán)又主要集中在市縣兩級(jí)，因此筆者認(rèn)為在市縣兩級(jí)政府層面上，綜合行政執(zhí)法部門的職權(quán)宜采取對(duì)應(yīng)的模式。在橫向配置上，由于職權(quán)范圍問題只涉及到同種性質(zhì)的職權(quán)歸并問題，爭(zhēng)議較小，因此筆者主要就職權(quán)類型綜合問題進(jìn)行分析。

關(guān)于綜合行政執(zhí)法的職權(quán)類型，大致有三種觀點(diǎn)：第一種為最廣義說，認(rèn)為綜合行政執(zhí)法不僅綜合所有的行政執(zhí)法行為，還可以綜合行政管理行為。⑧參見關(guān)保英：《執(zhí)法與處罰的行政權(quán)重構(gòu)》，法律出版杜2004年版，第17頁(yè)。第二種為廣義說，認(rèn)為綜合行政執(zhí)法綜合所有的行政執(zhí)法行為，包括行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制、行政許可等。⑨參見青鋒：《行政執(zhí)法體制改革的圖景與理論分析》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第1期。第三種為狹義說，認(rèn)為綜合行政執(zhí)法綜合行政處罰和行政強(qiáng)制（包括其中涉及的行政調(diào)查）。⑩同注⑦，第2～3頁(yè)。

筆者贊同第三種觀點(diǎn)。原因如下：

（1）行政執(zhí)法是指行政機(jī)關(guān)依照法律的規(guī)定對(duì)行政管理相對(duì)人實(shí)施的影響其權(quán)利義務(wù)的外部具體行政行為，而行政管理行為含義則非常寬泛。行政管理行為既可針對(duì)內(nèi)部工作人員，也可以針對(duì)外部相對(duì)人，而行政執(zhí)法的對(duì)象不應(yīng)包括內(nèi)部工作人員，因此將范圍擴(kuò)大至所有行政管理行為顯然不妥當(dāng)?！蛾P(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的意見》（中央編辦發(fā)［2015］15號(hào)）對(duì)此已經(jīng)進(jìn)行了明確界定。

（2）《中華人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱《許可法》）第25條對(duì)相對(duì)集中行政許可制度進(jìn)行了規(guī)定。但它只能是單一化的集中11參見《關(guān)于印發(fā)〈相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作方案〉的通知》（中央編辦發(fā)［2015］16號(hào)）?！缎姓S可法》頒布之后，在實(shí)踐中，推行過相對(duì)集中行政許可權(quán)的實(shí)踐，但僅僅是將各類行政許可集中到一個(gè)大廳，實(shí)行“一站式”服務(wù)。。在行使行政許可權(quán)過程中，也會(huì)涉及行政處罰等行政權(quán)力的行使，但是對(duì)此尚無(wú)明確的法律依據(jù)，行政征收等也存在類似問題。而《關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的意見》和《關(guān)于印發(fā)〈相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作方案〉的通知》對(duì)兩者也進(jìn)行了區(qū)分，因此，就目前而言不應(yīng)該將它納入其中。

（3）從行政過程論的角度看，行政強(qiáng)制與行政處罰這兩種行政行為聯(lián)系度很高。作出行政處罰決定前一般要借助一定的調(diào)查手段，調(diào)查很可能也要借助行政強(qiáng)制，而行政處罰決定作出后，也很可能需要通過強(qiáng)制執(zhí)行來實(shí)現(xiàn)行政目的。因此，一般認(rèn)為，行政檢查權(quán)是附屬于行政處罰權(quán)的，相對(duì)集中行政處罰權(quán)之后，行政強(qiáng)制權(quán)和行政檢查權(quán)也應(yīng)該隨之轉(zhuǎn)移。《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《處罰法》）第16、36、51條和《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱《強(qiáng)制法》）第25條的規(guī)定符合上述原理，并為之提供了法律支撐。因此，綜合行政執(zhí)法應(yīng)該是行政處罰權(quán)、行政調(diào)查權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)的綜合。而在各地的綜合行政執(zhí)法實(shí)踐中，也基本上將行政調(diào)查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)和行政處罰權(quán)進(jìn)行綜合。12《浙江省城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)條例》 （2008年9月19日浙江省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議通過，自2009年1月1日起施行） 第8條、《寧波市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)實(shí)施辦法》（2009年11月24日市人民政府第67次常務(wù)會(huì)議審議通過，自2010年1月1日起施行）第7條則明確進(jìn)行了規(guī)定?！蛾P(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的意見》也體現(xiàn)了這一基本精神。

（4）在行政處罰權(quán)相對(duì)集中基礎(chǔ)上的綜合行政執(zhí)法有法律的明確規(guī)定，在實(shí)踐上也是必要和可行的。國(guó)務(wù)院推行相對(duì)集中行政處罰權(quán)的目的，就在于解決執(zhí)法機(jī)構(gòu)眾多、執(zhí)法權(quán)分散的問題。經(jīng)過多年的試點(diǎn)和全國(guó)推行，已經(jīng)證明了該制度對(duì)于解決上述問題，以及降低行政執(zhí)法成本，確實(shí)起到了重要作用。應(yīng)該說，與中央推行的綜合行政執(zhí)法體制改革價(jià)值目標(biāo)是一致的13參見中央編辦、國(guó)務(wù)院法制辦：《關(guān)于推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》（中央編辦發(fā)［2003］4號(hào)）。。

而綜合行政執(zhí)法的職權(quán)范圍，具體而言，就是行政執(zhí)法主體行使行政處罰權(quán)的范圍。在推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)過程中，國(guó)務(wù)院和各省都有相應(yīng)的執(zhí)法范圍規(guī)定，但不完全統(tǒng)一，而且隨著行政執(zhí)法體制改革的進(jìn)一步推進(jìn)，職權(quán)范圍會(huì)處于不斷變化之中。

通過借鑒、分析和綜合各方的見解，筆者認(rèn)為綜合行政執(zhí)法，可以理解成為了解決行政執(zhí)法主體職能交叉、分散，在相對(duì)集中行政處罰權(quán)的基礎(chǔ)上，通過重新調(diào)整行政執(zhí)法權(quán)配置，將原有交叉、分散的行政處罰權(quán)集中于某一獨(dú)立的行政執(zhí)法主體行使，并將與實(shí)施行政處罰權(quán)緊密關(guān)聯(lián)的行政強(qiáng)制權(quán)和行政檢查權(quán)等權(quán)力一并賦予該綜合行政執(zhí)法主體的新的行政執(zhí)法模式。

2.關(guān)聯(lián)概念辨析。在實(shí)踐中，有時(shí)對(duì)綜合行政執(zhí)法與聯(lián)合執(zhí)法、委托執(zhí)法和相對(duì)集中行政處罰權(quán)不加區(qū)分，因此需要厘清。

（1）綜合行政執(zhí)法與聯(lián)合執(zhí)法。聯(lián)合執(zhí)法是指多個(gè)執(zhí)法主體聯(lián)合組成執(zhí)法機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一對(duì)相對(duì)人進(jìn)行監(jiān)督檢查，但以各自的名義對(duì)相對(duì)人實(shí)施處理或處罰的活動(dòng)。兩者有著明顯的區(qū)別：一是設(shè)立依據(jù)不同。綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法成立，而聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)則沒有法律依據(jù)，聯(lián)合執(zhí)法不是法律規(guī)定的執(zhí)法方式。二是獨(dú)立性不同。綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是常設(shè)的獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，而聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)則是臨時(shí)機(jī)構(gòu)，只是執(zhí)法者的集合。三是主體地位不同。綜合行政執(zhí)法主體以自己名義實(shí)施行政執(zhí)法活動(dòng)，并以自己名義作出決定，而聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)不是一個(gè)獨(dú)立的行政主體，在聯(lián)合執(zhí)法中，只能以各行政機(jī)關(guān)名義執(zhí)法，并作出相應(yīng)的決定。

（2）綜合行政執(zhí)法與委托執(zhí)法。委托執(zhí)法在《處罰法》和《許可法》中均有規(guī)定，委托的依據(jù)是法律、行政法規(guī)和規(guī)章。委托執(zhí)法與綜合行政執(zhí)法最大的不同點(diǎn)是盡管由被委托單位行使執(zhí)法權(quán)，但是行使決定權(quán)的法定主體還是委托單位，因此法律責(zé)任也由委托單位承擔(dān)。而綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)則主體獨(dú)立，責(zé)任也獨(dú)立承擔(dān)。

（3）綜合行政執(zhí)法與相對(duì)集中行政處罰權(quán)。前些年，對(duì)此沒有進(jìn)行細(xì)分。14“在國(guó)務(wù)院下發(fā)的規(guī)范性文件中，既有‘相對(duì)集中行政處罰權(quán)’的稱謂，也有‘綜合行政執(zhí)法’的稱謂，在法制實(shí)踐中二者似乎沒有進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分?！眳⒁娦芪尼撝骶帲骸冻枪苷摵猓壕C合行政執(zhí)法體制研究》，法律出版社2012年版，第1頁(yè)。相對(duì)集中行政處罰權(quán)是指依法將兩個(gè)或兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使，原行政機(jī)關(guān)不得再行使已集中的行政處罰權(quán)的一種行政處罰制度。而“綜合行政執(zhí)法則是在相對(duì)集中行政處罰權(quán)基礎(chǔ)上對(duì)執(zhí)法工作的改革。綜合行政執(zhí)法不僅將日常管理、監(jiān)督檢查和實(shí)施處罰等職能進(jìn)一步綜合起來，而且據(jù)此對(duì)政府有關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，從體制上、源頭上改革和創(chuàng)新行政執(zhí)法體系……。”15同注13。但是兩者還是具有差異性：一是兩者的著眼點(diǎn)不同。相對(duì)集中行政處罰權(quán)是國(guó)務(wù)院法制辦公室根據(jù)《處罰法》，主要針對(duì)職能歸并提出的一種執(zhí)法體制改革方式，而綜合行政執(zhí)法是中央編制委員會(huì)辦公室在職能歸并的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步著眼于機(jī)構(gòu)、編制的調(diào)整提出的一種執(zhí)法體制改革方式。二是涉及的范圍不同。綜合行政執(zhí)法除了行政處罰權(quán)的集中之外，還集中了關(guān)聯(lián)的監(jiān)督檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)等，因此涉及的職權(quán)更加廣泛。

鑒于有關(guān)規(guī)范、文件精神和上述概念，筆者認(rèn)為綜合行政執(zhí)法具有主體綜合性、職能綜合性和程序法定性三個(gè)基本特征。其中，程序法定性要求綜合行政執(zhí)法的實(shí)施應(yīng)遵循法律程序，即它的設(shè)立權(quán)或決定權(quán)在于國(guó)務(wù)院或經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)人民政府。

（二）類型

綜合行政執(zhí)法在理論和實(shí)踐中有不同的認(rèn)識(shí)。在實(shí)踐中，有三種基本類型：

1.通過大部制改革而形成的綜合行政執(zhí)法。如文化系統(tǒng)的綜合執(zhí)法體制162004年8月，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《中央宣傳部、中央編辦、財(cái)政部、文化部、國(guó)家廣電總局、新聞出版總署、國(guó)務(wù)院法制辦〈關(guān)于在文化體制改革綜合性試點(diǎn)地區(qū)建立文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的意見〉》（中辦發(fā)［2004］24號(hào)），啟動(dòng)了文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革。按照文件要求，寧波市于2005年5月在全國(guó)率先完成了文化市場(chǎng)綜合改革，組建了寧波市文廣新聞出版局和文化市場(chǎng)行政執(zhí)法總隊(duì)，履行文化、廣電、新聞出版、文物、版權(quán)等法律法規(guī)規(guī)定的行政執(zhí)法職能。和由工商行政管理、食品藥品監(jiān)督、質(zhì)量和技術(shù)監(jiān)督部門組建市場(chǎng)監(jiān)督管理局而形成的綜合執(zhí)法體制。

2.相對(duì)集中行政處罰權(quán)基礎(chǔ)之上的跨部門綜合行政執(zhí)法。如在全國(guó)范圍內(nèi)推行的城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)（同時(shí)綜合行使行政強(qiáng)制和行政檢查等職權(quán)）體制，以及在此基礎(chǔ)上的進(jìn)一步擴(kuò)權(quán)、擴(kuò)面改革。

3.重點(diǎn)領(lǐng)域（或稱重點(diǎn)“部門”）內(nèi)部執(zhí)法力量整合而形成的綜合行政執(zhí)法體制。如交通領(lǐng)域、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法。在原有體制下，每一支執(zhí)法隊(duì)伍都是獨(dú)立的，不但有法律依據(jù)，而且具有法定機(jī)構(gòu)，綜合的途徑有兩種：一是通過相對(duì)集中行政處罰權(quán)及相應(yīng)的行政強(qiáng)制權(quán)、行政檢查權(quán)來實(shí)現(xiàn)；二是通過委托執(zhí)法方式，委托其中一支執(zhí)法隊(duì)伍集中執(zhí)法的方式來實(shí)現(xiàn)。

從狹義上理解，應(yīng)該為通過大部制改革而形成的綜合行政執(zhí)法和相對(duì)集中行政處罰權(quán)基礎(chǔ)之上的綜合行政執(zhí)法兩種基本類型。而筆者認(rèn)為嚴(yán)格意義上的綜合行政執(zhí)法只是相對(duì)集中行政處罰權(quán)基礎(chǔ)之上的綜合行政執(zhí)法這種類型。因?yàn)閺囊婚_始，相對(duì)集中行政處罰權(quán)就是作為綜合行政執(zhí)法改革的基礎(chǔ)和作為“對(duì)現(xiàn)行行政管理體制的重大改革”提出來的。它不但為解決我國(guó)政府管理中長(zhǎng)期存在的一些深層次問題積累了有益的經(jīng)驗(yàn)，也為綜合行政執(zhí)法改革指明了方向，因?yàn)樾姓幜P權(quán)的集中，將導(dǎo)致行政執(zhí)法主體、職權(quán)、方式的變動(dòng)，進(jìn)而導(dǎo)致新的執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)關(guān)系的變動(dòng)。

二、綜合行政執(zhí)法的沿革及存在的問題

（一）沿革

綜合行政執(zhí)法可以說是從城市管理領(lǐng)域開始實(shí)踐的，因此筆者針對(duì)十余年來城市管理綜合行政執(zhí)法體制的變革情況進(jìn)行分析。該體制的形成，經(jīng)歷了從單獨(dú)執(zhí)法到聯(lián)合執(zhí)法，進(jìn)一步發(fā)展到相對(duì)集中行政處罰權(quán)和城市管理綜合行政執(zhí)法的過程。這一沿革特點(diǎn)也基本能反映其他領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法的發(fā)展變化情況。而十八屆四中全會(huì)以后，綜合行政執(zhí)法改革進(jìn)入了一個(gè)全新階段。

1.單獨(dú)執(zhí)法階段。單獨(dú)執(zhí)法是指行政執(zhí)法部門單獨(dú)完成執(zhí)法活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的目標(biāo)情形。但是，單獨(dú)執(zhí)法在以下三種情形下會(huì)遇到困難：（1）某個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在實(shí)施行政檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)相對(duì)人存在涉嫌違反其他部門負(fù)責(zé)執(zhí)行的法律、法規(guī)的情形，無(wú)權(quán)直接處置，如果事后移送有權(quán)機(jī)關(guān)又可能喪失查處條件。（2）暴力抗法事件發(fā)生可能使行政執(zhí)法活動(dòng)難以進(jìn)行。（3）由于行政管理分工的細(xì)化，客觀上難以避免不同行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依據(jù)各自的部門法對(duì)同一相對(duì)人甚至同一件事項(xiàng)重復(fù)進(jìn)行檢查。

2.聯(lián)合執(zhí)法階段。為了解決單獨(dú)執(zhí)法中存在的上述問題，在實(shí)踐中出現(xiàn)了聯(lián)合執(zhí)法的形式。這雖然具有一定的合理性，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，它實(shí)際上又相當(dāng)程度地加大了某些問題的解決難度：（1）使行政執(zhí)法機(jī)關(guān)林立、行政執(zhí)法隊(duì)伍膨脹的狀況愈演愈烈。（2）伴隨著聯(lián)合執(zhí)法而來的是低效而且缺乏公正性的突擊執(zhí)法、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法。（3）部門之間行政執(zhí)法權(quán)力交叉、責(zé)任不清，執(zhí)法扯皮的現(xiàn)象日益嚴(yán)重。（4）執(zhí)法趨利、執(zhí)法擾民的現(xiàn)象屢禁不止。因此，聯(lián)合執(zhí)法也只能是一種暫時(shí)性的途徑。

3.相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法并舉階段。由于聯(lián)合執(zhí)法難以消除上述問題，為此需要在執(zhí)法主體和職能上進(jìn)行完善。按照《處罰法》的規(guī)定，相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作于1997年便開始實(shí)施17國(guó)務(wù)院：《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉的通知》（國(guó)發(fā)［1996］113號(hào)）。，國(guó)務(wù)院先后在82個(gè)城市開展了相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作。不過，在試點(diǎn)的過程中，并沒有區(qū)分“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”和“綜合行政執(zhí)法”這兩個(gè)概念。18例如，國(guó)務(wù)院法制辦在1997年3月7日給北京市人民政府辦公廳的復(fù)函，標(biāo)題就是《關(guān)于在北京市宣武區(qū)開展城市管理綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的復(fù)函》（國(guó)法函［1997］12號(hào)）；廣州市關(guān)于城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)的規(guī)則名為《廣州市城市管理綜合執(zhí)法細(xì)則》?；谶@種法制實(shí)踐，有的學(xué)者將這二者不加區(qū)分地進(jìn)行研究。關(guān)保英：《執(zhí)法與處罰的行政權(quán)重構(gòu)》，法律出版社2004年版，第17頁(yè)。

2002年9月，國(guó)務(wù)院在總結(jié)試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國(guó)發(fā)［2002］17號(hào)），又正式授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市政府在本行政區(qū)域內(nèi)開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。從地方在城市管理領(lǐng)域?qū)嵭邢鄬?duì)集中行政處罰權(quán)的情況看，有關(guān)城市按照“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則集中了部分行政處罰權(quán)，取得了明顯的成效。上述“決定”也為進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰基礎(chǔ)上的綜合行政執(zhí)法提供了規(guī)范或政策依據(jù)。

有關(guān)古代建筑的文字記錄資料可分為3種：金石文字、題記與古代文獻(xiàn)記載[4]4。有關(guān)旌義坊的文字記錄，僅有金石文字和古代文獻(xiàn)記載。

2002年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見》（國(guó)辦發(fā)［2002］56號(hào)），該“意見”提出了“綜合行政執(zhí)法”的概念，要求做好綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)與相對(duì)集中行政處罰權(quán)有關(guān)工作的相互銜接。而中央編辦、國(guó)務(wù)院法制辦《關(guān)于推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》（中央編辦法［2003］4號(hào)）則將上述兩種提法相提并論。鑒于上述要求，在地方的實(shí)踐中，呈現(xiàn)出兩者并舉的狀態(tài)。

4.推進(jìn)綜合行政執(zhí)法階段。十八屆四中全會(huì)《決定》對(duì)綜合行政執(zhí)法，以黨的決議形式提出了具體要求，標(biāo)志著綜合行政執(zhí)法推進(jìn)工作進(jìn)入了全新的階段。為此，2015年2月27日，浙江省人民政府發(fā)布了《關(guān)于深化行政執(zhí)法體制改革全面推進(jìn)綜合行政執(zhí)法的意見》（浙政法［2015］4號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《意見》），對(duì)在全省域范圍內(nèi)推進(jìn)更廣范圍的綜合行政執(zhí)法進(jìn)行了部署，中央編辦于2015 年4月，也發(fā)布了《關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的意見》，對(duì)在全國(guó)范圍內(nèi)的綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)作出了安排?！稕Q定》在具體表述上沒有再涉及相對(duì)集中行政處罰權(quán)問題，對(duì)此，可能會(huì)有讀者對(duì)前述筆者關(guān)于綜合行政執(zhí)法的概念產(chǎn)生質(zhì)疑，筆者認(rèn)為當(dāng)前推行的綜合行政執(zhí)法改革尚未超出前述概念的涵攝范圍。首先，當(dāng)前的行政執(zhí)法體制改革是在現(xiàn)有的法律框架下展開的，而根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，綜合行政執(zhí)法的基礎(chǔ)性法律制度仍然是相對(duì)集中的行政處罰權(quán)制度；其次，從十八屆三中和四中全會(huì)兩個(gè)《決定》的關(guān)系看，也照樣可以得出相對(duì)集中行政處罰權(quán)是綜合行政執(zhí)法權(quán)基礎(chǔ)和前提的結(jié)論。因?yàn)辄h的十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出了“整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法”的要求，并確定了當(dāng)前和今后一段時(shí)期關(guān)于全面改革的目標(biāo)、原則和主要內(nèi)容，而十八屆四中全會(huì)《決定》則是在法治領(lǐng)域?qū)ι鲜龈母镆蟮木唧w貫徹和落實(shí)，前者對(duì)后者具有指導(dǎo)意義?？梢哉f綜合行政執(zhí)法改革進(jìn)入了全新的階段，即更加注重改革的系統(tǒng)性、綜合性和全面性。

（二）問題

綜合行政執(zhí)法體制改革取得了不少成效，但是這一改革涉及部門利益的重大調(diào)整，工作范圍廣、難度大，同時(shí)由于整體改革要求不明，因此在探索中也出現(xiàn)了一些問題和困難。

1.綜合執(zhí)法范圍確定與職責(zé)劃轉(zhuǎn)方面存在困難。（1）個(gè)別部門在綜合行政執(zhí)法范圍及劃轉(zhuǎn)行政執(zhí)法事項(xiàng)方面意見不夠一致，存在一定的本位主義。往往想把矛盾多、難度大的執(zhí)法事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)給綜合行政執(zhí)法部門，甚至希望只負(fù)責(zé)審批，把日常監(jiān)管、執(zhí)法全部交給綜合行政執(zhí)法部門。（2）日常監(jiān)管與執(zhí)法職責(zé)劃分難度較大。業(yè)務(wù)主管部門的行政處罰權(quán)以及相關(guān)的監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制權(quán)劃轉(zhuǎn)后，業(yè)務(wù)主管部門與綜合執(zhí)法部門的監(jiān)管與執(zhí)法職責(zé)分工較難確定，如果前期制度設(shè)計(jì)不完善或后期配合不順，還會(huì)產(chǎn)生部門職責(zé)不清、推諉扯皮等現(xiàn)象。如何根據(jù)事項(xiàng)類別，合理界定業(yè)務(wù)主管部門與綜合行政執(zhí)法部門的監(jiān)管和執(zhí)法職責(zé)，提高執(zhí)法效率、科學(xué)配置行政權(quán)力，還需要在實(shí)踐的基礎(chǔ)上繼續(xù)研究。

2.行政權(quán)力行使的協(xié)調(diào)性有待提高。（1）審批、監(jiān)管與處罰權(quán)的行使不夠協(xié)調(diào)。（2）檢驗(yàn)、檢測(cè)機(jī)構(gòu)與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)配合不順。（3）信息共享機(jī)制不夠暢通。（4）綜合執(zhí)法部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系不順。

3.機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)還需要加強(qiáng)。以寧波市城市管理綜合執(zhí)法而言，存在以下問題：（1）機(jī)構(gòu)建設(shè)方面。首先，市區(qū)兩級(jí)實(shí)行城市管理局與城市管理行政執(zhí)法局合署辦公的管理體制，既要承擔(dān)建設(shè)、管理等任務(wù)，又要承擔(dān)行政執(zhí)法職責(zé)，工作重心容易傾向于建設(shè)、管理。其次，市區(qū)與各縣（市）機(jī)構(gòu)體制存在差異。有些縣（市）城市管理局與行政執(zhí)法局合署辦公，有些則單設(shè)行政執(zhí)法局，體系不夠協(xié)調(diào)一致。再次，市局雖然承擔(dān)全市執(zhí)法業(yè)務(wù)的指導(dǎo)協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查職能，但缺乏相應(yīng)的制約手段，對(duì)于規(guī)范執(zhí)法業(yè)務(wù)、統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)造成了一定的影響。（2）隊(duì)伍建設(shè)方面。當(dāng)前，城市化率迅速提高，建成區(qū)面積不斷擴(kuò)大，因此城管執(zhí)法工作職責(zé)不斷增加、管控標(biāo)準(zhǔn)日漸提高、應(yīng)急保障任務(wù)頻繁，但是執(zhí)法人員編制及執(zhí)法力量卻未相應(yīng)增加。由于執(zhí)法力量不足，基層招錄了相應(yīng)協(xié)管人員進(jìn)行補(bǔ)充，導(dǎo)致人員素質(zhì)參差不齊，不利于提高管理水平。

三、綜合行政執(zhí)法的價(jià)值基礎(chǔ)

綜合行政執(zhí)法是否切實(shí)可行，能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，需要對(duì)其合法性及價(jià)值基礎(chǔ)進(jìn)行充分論證。

對(duì)綜合行政執(zhí)法的質(zhì)疑，主要集中在合法性層面上。

1.對(duì)合法性的質(zhì)疑。有學(xué)者認(rèn)為綜合行政執(zhí)法不具有合法性，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于：19同注⑦，第56～63頁(yè)。（1）設(shè)立綜合行政執(zhí)法主體是否違反了“職權(quán)法定”、“越權(quán)無(wú)效”等行政法治原則的基本要求，是否進(jìn)而背離了行政法治原則。進(jìn)一步說，是否可以直接認(rèn)為綜合行政執(zhí)法主體是特定領(lǐng)域的“行政主管部門”，或者是行使特定領(lǐng)域的“法律規(guī)定的監(jiān)督管理權(quán)的部門”？（2）在《行政處罰法》之后頒布的法律，將行政處罰權(quán)明確賦予特定行政機(jī)關(guān)的，還能否依據(jù)《行政處罰法》對(duì)其進(jìn)行轉(zhuǎn)移？這是否違反了根據(jù)《立法法》確定的“上位法優(yōu)于下位法，特別法優(yōu)于一般法，新法優(yōu)于舊法”的解決法律沖突的基本原則？個(gè)別學(xué)者則進(jìn)一步質(zhì)疑了綜合行政執(zhí)法直接依據(jù)的《處罰法》第16條之規(guī)定的合憲性。20參見劉文靜：《“綜合執(zhí)法”的合法性與實(shí)效性之質(zhì)疑》，載《檢察實(shí)踐》2003年第6期。認(rèn)為《處罰法》第16條的規(guī)定就是對(duì)《憲法》第89條中國(guó)務(wù)院的權(quán)力作了擴(kuò)展，是將法律置身于憲法之上的一條違憲的規(guī)定。

2.對(duì)合法性的辯護(hù)。對(duì)其合法性持肯定態(tài)度的學(xué)者主張，綜合行政執(zhí)法并不違反職權(quán)法定的要求，因而不會(huì)出現(xiàn)“越權(quán)無(wú)效”的情形，理由：21（1）就職權(quán)而言，行政規(guī)范性文件對(duì)法定處罰機(jī)關(guān)的變更是依據(jù)《處罰法》第16條的規(guī)定進(jìn)行的，因而是合適的。（2）就設(shè)立而言，綜合行政執(zhí)法主體是依據(jù)《處罰法》第16條設(shè)立的，是全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行的重新配置，是對(duì)有關(guān)單行法律法規(guī)規(guī)定的調(diào)整。（3）就機(jī)構(gòu)設(shè)置而言，《憲法》第89、107條和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第64條規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)職權(quán)的具體劃分，有權(quán)確定國(guó)家行政機(jī)關(guān)職權(quán)的轉(zhuǎn)移和整合；地方人民政府經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)后有權(quán)設(shè)立和調(diào)整其工作部門，并確定其應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。（4）法律或行政法規(guī)中賦予特定領(lǐng)域處罰權(quán)的行政主管部門，并非確指，某一行政機(jī)關(guān)是指行使此項(xiàng)職權(quán)的行政機(jī)關(guān)。因此，對(duì)于其他法律或行政法規(guī)依然將行政職權(quán)賦予特定領(lǐng)域的行政主管部門的，可以對(duì)其進(jìn)行寬泛的解釋，直接認(rèn)為綜合行政執(zhí)法主體也是該領(lǐng)域的“行政主管部門”，或者是行使該領(lǐng)域的“法律規(guī)定的監(jiān)督管理權(quán)的部門”。

（二）價(jià)值基礎(chǔ)

筆者認(rèn)同上述的肯定性意見，認(rèn)為綜合行政執(zhí)法不但具有深厚的法理基礎(chǔ)，而且具有改革的現(xiàn)實(shí)需要。

1.法理基礎(chǔ)。

（1）有利于實(shí)現(xiàn)效率優(yōu)先的目標(biāo)，也不違反公平的要求。行政綜合執(zhí)法即是將分散在不同部門的相同或近似的職權(quán)集中在一起，從而減少部門之間的內(nèi)耗和降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率。與此同時(shí)，將相似或相近的執(zhí)法事項(xiàng)交由一個(gè)部門集中行使，有利于執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和裁量尺度的統(tǒng)一，可以避免不同執(zhí)法部門對(duì)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)把握不一等問題，因而對(duì)公正執(zhí)法也是有利的。

（2）有利于落實(shí)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的要求?！稇椃ā返?7條規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡(jiǎn)的原則，實(shí)行工作責(zé)任制，實(shí)行工作人員的培訓(xùn)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率?！薄秶?guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第2條對(duì)此作出了具體的規(guī)定。綜合行政執(zhí)法體制改革，目的是通過科學(xué)調(diào)配部門職能，合理設(shè)置行政機(jī)構(gòu)，優(yōu)化公務(wù)人員配置，以形成“權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”的行政執(zhí)法體制，是對(duì)于精簡(jiǎn)、統(tǒng)一和效能原則的貫徹與落實(shí)。

（3）符合政府改革的發(fā)展趨勢(shì)。近年來，西方國(guó)家興起了政府改革運(yùn)動(dòng)，“新公共管理理論”應(yīng)運(yùn)而生。該理論講求合作與協(xié)商，以期改變建立在官僚體制上的管理模式。應(yīng)該說，在“新公共管理理論”指導(dǎo)下的政府改革是符合發(fā)展趨勢(shì)的，我國(guó)在行政執(zhí)法體制改革中應(yīng)該予以關(guān)注并借鑒。綜合行政執(zhí)法體制改革是為了規(guī)避部門行政，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，這恰恰是新公共管理理論所提倡的。由此可見，綜合行政執(zhí)法改革是在過度分權(quán)而引發(fā)的部門行政的現(xiàn)實(shí)背景下，對(duì)于“新公共管理理論”的實(shí)踐回應(yīng)。

2.現(xiàn)實(shí)需要。盡管在城市管理領(lǐng)域?qū)嵭辛讼鄬?duì)集中行政處罰權(quán)形式的綜合執(zhí)法，并且取得了很好的成效，但在整個(gè)行政執(zhí)法領(lǐng)域，還存在著混亂狀態(tài)。如多頭執(zhí)法中，重復(fù)執(zhí)法，權(quán)責(zé)不明，效率低下。這些情況帶來的消極影響具體表現(xiàn)在：（1）降低了行政效率。（2）降低了政府的公信力。（3）不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。如多頭執(zhí)法會(huì)擾亂行政執(zhí)法相對(duì)人正常的生產(chǎn)、生活秩序。

在我國(guó)推進(jìn)綜合行政執(zhí)法，具有重要意義：有利于精簡(jiǎn)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)；有利于整合行政執(zhí)法職權(quán)；有利于調(diào)整行政執(zhí)法方式；有利于提高行政執(zhí)法效能。

當(dāng)前，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展為綜合行政執(zhí)法提供了技術(shù)保障。隨著方便易行的科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，專業(yè)和非專業(yè)的劃分會(huì)逐漸淡化，相應(yīng)的行政成本也會(huì)降低，為職能擴(kuò)張?zhí)峁┘夹g(shù)支持。22劉華：《論綜合行政執(zhí)法的職能擴(kuò)張》，載《云南大學(xué)學(xué)報(bào)》（法學(xué)版）2012年第1期。

綜上所述，綜合行政執(zhí)法體制的建立會(huì)突破我國(guó)上下對(duì)口、條塊分割的行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，不再是按行政管理領(lǐng)域配置行政執(zhí)法權(quán)，而是對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行功能性分配，即從行政管理的執(zhí)法環(huán)節(jié)入手進(jìn)行行政資源整合。這種改革模式是對(duì)我國(guó)現(xiàn)有行政體制改革的創(chuàng)新和發(fā)展，也是對(duì)我國(guó)“行政三分制”23中共“十六大”報(bào)告在談及行政改革時(shí)，提出建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。學(xué)者一般稱為“行政三分制”。和“大部制”24十七屆二中全會(huì)通過的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，以及《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》兩個(gè)文件中，都明確了將大部制改革作為國(guó)務(wù)院行政改革的基本方向。大部制是指政府部門的設(shè)置，應(yīng)當(dāng)按照綜合管理職能，將業(yè)務(wù)職能相近，范圍趨同的事項(xiàng)集中整合，并交由一個(gè)部門統(tǒng)一管理，形成大部門的政府組織體制。改革的深入實(shí)踐。

四、綜合行政執(zhí)法改革的框架性問題

綜合行政執(zhí)法涉及體制機(jī)制等方方面面的問題，需要我們認(rèn)真研究。根據(jù)以上分析，尤其是針對(duì)實(shí)踐中存在的問題，筆者認(rèn)為在推行綜合行政執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)把握好以下六大問題，這也可以說是綜合行政執(zhí)法的框架性內(nèi)容。

（一）明確綜合行政執(zhí)法改革的基本原則

1.合法原則。合法原則要求綜合行政執(zhí)法必須依法進(jìn)行，合法性是推進(jìn)綜合行政執(zhí)法的前提和基礎(chǔ)。具體而言，就是行政執(zhí)法主體的設(shè)立要合法，權(quán)限的確定要合法，并且在其權(quán)限范圍內(nèi)依法行使，不得超越。

2.權(quán)責(zé)統(tǒng)一、精簡(jiǎn)、高效原則。合理劃分不同層級(jí)部門的行政執(zhí)法職責(zé)權(quán)限，理順職責(zé)關(guān)系，減少執(zhí)法層次，整合行政執(zhí)法資源，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，提升執(zhí)法效能。

3.協(xié)調(diào)配合原則。綜合行政執(zhí)法是行政職權(quán)分離的結(jié)果，為了保持其高效協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，就應(yīng)當(dāng)合理界定劃轉(zhuǎn)出的行政處罰等職權(quán)的管理部門與綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的權(quán)限，充分發(fā)揮兩方面的積極性，同時(shí)要加強(qiáng)履職過程中的協(xié)調(diào)配合，避免相互推諉或者重復(fù)管理。

4.穩(wěn)步有序推進(jìn)原則。將綜合行政執(zhí)法工作與政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位改革、規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管有機(jī)結(jié)合，總體設(shè)計(jì)，分步實(shí)施，重點(diǎn)突破，有序推進(jìn)。

5.有效監(jiān)督原則。要堅(jiān)持“兩個(gè)相對(duì)分開”原則，按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，深化行政執(zhí)法體制改革，轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法管理方式，實(shí)現(xiàn)政策制定、行政審批與監(jiān)督處罰職能相對(duì)分開、監(jiān)督處罰與技術(shù)檢驗(yàn)職能相對(duì)分開，規(guī)范行政執(zhí)法行為。25國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦：《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見》（國(guó)辦發(fā)［2002］56號(hào)）。

（二）建立或完善綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)

獨(dú)立的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)是行政執(zhí)法統(tǒng)一權(quán)威高效的前提。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，具體可以采取兩種模式：

1.授權(quán)新建部門行使綜合行政執(zhí)法權(quán)。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是可以避免部門間不必要的矛盾，迅速有效地開展綜合行政執(zhí)法工作，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法效益最大化。這種模式也有利于提高部門的地位，樹立執(zhí)法權(quán)威，保證執(zhí)法的相對(duì)獨(dú)立性，更好地實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的公平、公正、公開，同時(shí)可以使行政復(fù)議和行政訴訟更加簡(jiǎn)易方便。

2.授權(quán)現(xiàn)有部門行使綜合行政執(zhí)法權(quán)。這種模式具體是在現(xiàn)有的行政機(jī)關(guān)中確定一個(gè)行政機(jī)關(guān)來行使綜合行政執(zhí)法權(quán)。這種模式可以充分利用現(xiàn)有機(jī)關(guān)和資源，避免因新設(shè)機(jī)關(guān)帶來的機(jī)構(gòu)膨脹、人員增多等問題。但是這種模式也存在弊端，即容易發(fā)生職能錯(cuò)位，其本身的雙重身份會(huì)影響執(zhí)法的公正性，引起部門間的沖突。

筆者認(rèn)為第一種模式應(yīng)為首選模式，這也是浙江《意見》所要求的模式。

（三）科學(xué)配置行政執(zhí)法職權(quán)

只有科學(xué)配置職權(quán)，才能使機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)運(yùn)行，并且發(fā)揮最佳執(zhí)法效果。如前文所述，綜合行政執(zhí)法權(quán)在結(jié)構(gòu)性配置，即職權(quán)類型的確定上，包括行政處罰、行政強(qiáng)制和行政調(diào)查權(quán)。當(dāng)然這里的行政強(qiáng)制權(quán)、行政調(diào)查權(quán)是與行政處罰權(quán)行使關(guān)聯(lián)度非常高，且不屬于法律禁止行使的那些權(quán)力。而功能性配置，即職權(quán)范圍的確定，是一項(xiàng)極其復(fù)雜的工作，它涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、國(guó)家法治建設(shè)水平、國(guó)民的文化素養(yǎng)和執(zhí)法的科技保障程度等方面的問題，因此會(huì)呈現(xiàn)出階段性和動(dòng)態(tài)性特征。在綜合行政執(zhí)法改革的初期，即在綜合范圍有限的情況下，集中的行政執(zhí)法權(quán)限應(yīng)該是針對(duì)那些經(jīng)常發(fā)生的、案情相對(duì)簡(jiǎn)單，比較容易判斷并能較快作出決定的大量存在的管理事務(wù)，同時(shí)在性質(zhì)上，還應(yīng)該具有相關(guān)性、相近性，不能把關(guān)聯(lián)度不高的職能進(jìn)行綜合，否則就會(huì)因?yàn)閷I(yè)差異太大，執(zhí)法人員對(duì)相關(guān)專業(yè)知識(shí)掌握困難，從而抑制綜合效應(yīng)的有效發(fā)揮。但隨著社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，尤其是隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，專業(yè)和非專業(yè)的劃分會(huì)逐漸淡化，相應(yīng)的行政執(zhí)法成本也會(huì)降低，為更廣范圍的職能綜合提供了技術(shù)支持。因?yàn)閷I(yè)性主要體現(xiàn)在日常檢查上，而隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，以后的日常檢查，能通過相對(duì)簡(jiǎn)單易行的方式進(jìn)行，專業(yè)化問題也可以迎刃而解。因此，在綜合行政執(zhí)法改革的后期，應(yīng)盡可能擴(kuò)大綜合的范圍。浙江省《意見》確定的范圍是21個(gè)方面的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰領(lǐng)域，這一范圍就當(dāng)前而言是適宜的，它不但具有相關(guān)性、相近性特點(diǎn)，而且具有現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的形式特點(diǎn)。而現(xiàn)代行政將隨著社會(huì)復(fù)雜程度的提高而日趨多樣化，因此在將來需要更廣范圍的職權(quán)綜合。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)確立綜合執(zhí)法是要求、單獨(dú)執(zhí)法是例外的原則。例外的情形主要為：第一，屬于中央垂直管理的行政部門的執(zhí)法權(quán)，如海關(guān)、國(guó)稅等。第二，專屬執(zhí)法權(quán)，即法律明確規(guī)定由特定行政機(jī)關(guān)行使，不得轉(zhuǎn)移的行政執(zhí)法權(quán)，如涉及國(guó)家安全或需要限制人身自由的處罰權(quán)和強(qiáng)制權(quán)等。第三，專業(yè)化程度很高的領(lǐng)域和事項(xiàng)的執(zhí)法權(quán)，如知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的行政執(zhí)法。

（四）加強(qiáng)綜合行政執(zhí)法的協(xié)調(diào)配合

加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，就是要協(xié)調(diào)好行政管理部門和綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。為此，需要在以下幾個(gè)方面采取措施：

1.建立完善信息共享機(jī)制。綜合執(zhí)法部門與相關(guān)管理部門應(yīng)當(dāng)建立健全信息共享機(jī)制，相互通報(bào)有關(guān)行政管理信息。

2.建立完善違法案件移送制度。雖然通過綜合行政執(zhí)法體制改革，政府中的大量行政處罰權(quán)集中由一個(gè)部門行使，但還是存在著其他行使處罰權(quán)的主體，這就需要在這些享有處罰權(quán)的執(zhí)法主體之間建立相應(yīng)的違法案件移送制度。

3.建立完善行政執(zhí)法協(xié)助制度。如在違法情節(jié)的認(rèn)定上，需要由原職能部門提供檢測(cè)和勘驗(yàn)方面的協(xié)助；又如當(dāng)遭遇暴力抗法時(shí)，須要請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)予以協(xié)助。

4.實(shí)行“兩個(gè)相對(duì)分開”制度，強(qiáng)化管理部門責(zé)任。在堅(jiān)持“兩個(gè)相對(duì)分開”原則的同時(shí)，要強(qiáng)化管理部門責(zé)任，這樣可以在一定程度上加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督與制約，有利于從源頭上強(qiáng)化有關(guān)職能部門的責(zé)任。

5.做好行政執(zhí)法與刑事司法的銜接。建立綜合行政執(zhí)法部門與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度。綜合行政執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移交司法機(jī)關(guān)，不得以罰代刑。公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)有關(guān)違法行為不需要追究刑事責(zé)任的，應(yīng)及時(shí)將案件移送綜合行政執(zhí)法部門。

（五）強(qiáng)化對(duì)綜合行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督制約

綜合行政執(zhí)法改革將原來分散于各個(gè)部門的權(quán)力予以集中，這在很大程度上解決了部門行政的弊端，但同時(shí)此種權(quán)力的集中也是執(zhí)法權(quán)膨脹的一種表現(xiàn)，因此需要建立并不斷完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。結(jié)合推行權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，公開綜合行政執(zhí)法的部門職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、處罰標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行流程和監(jiān)督途徑，推進(jìn)陽(yáng)光執(zhí)法。堅(jiān)持以人為本、執(zhí)法為民理念，妥善處理執(zhí)法中涉及人民群眾切身利益的矛盾和問題，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。具體而言，就是要建立行政執(zhí)法公示制、行政執(zhí)法責(zé)任制、行政執(zhí)法評(píng)議考核制和過錯(cuò)責(zé)任追究制等監(jiān)督制約機(jī)制。

（六）建設(shè)高素質(zhì)的綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍

堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為先的用人?biāo)準(zhǔn)，注重選拔政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、作風(fēng)過硬、善于做群眾工作的干部充實(shí)到綜合行政執(zhí)法部門任職。建立健全執(zhí)法隊(duì)伍管理制度，明確綜合行政執(zhí)法人員錄用標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把人員進(jìn)口關(guān)。加強(qiáng)執(zhí)法人員的綜合業(yè)務(wù)培訓(xùn)，嚴(yán)格實(shí)行持證上崗和資格管理制度，提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。根據(jù)綜合行政執(zhí)法工作特點(diǎn)，綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍可配備專職政工干部，加強(qiáng)思想政治建設(shè)。推動(dòng)統(tǒng)一執(zhí)法人員的制式服裝和標(biāo)志標(biāo)識(shí)，加強(qiáng)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)、裝備和執(zhí)法人員待遇保障，推進(jìn)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

*作者簡(jiǎn)介：張利兆，寧波市人民政府法制辦公室主任，法學(xué)博士。