李德恩

接近司法視閾下檢察機關(guān)支持起訴的體制建構(gòu)

李德恩*

摘 要：支持起訴是頗具中國特色的民事訴訟基本原則，其目的在于扶助弱勢當事人走進法院、接近司法。檢察機關(guān)是支持訴訟最重要的主體。然而，由于立法的簡陋和欠缺，以及重視程度不夠，實踐中檢察機關(guān)支持起訴發(fā)揮作用的空間十分有限。支持起訴的對象為侵權(quán)案件中的受害人，應該規(guī)定“受害人有起訴意愿，但因為客觀原因難于或懼于起訴”為適用條件。支持起訴因其福利性而區(qū)別于督促起訴制度，因其適用條件和功能的不同而獨立于司法救助、法律援助制度。支持起訴人既不是當事人，也不是訴訟代理人，必須通過立法來清晰界定支持起訴人與法院、支持起訴人與當事人之間的民事訴訟法律關(guān)系?！睹袷略V訟法》應賦予支持起訴人作為獨立的訴訟參加人的法律地位，明確規(guī)定其權(quán)利義務。

關(guān)鍵詞：接近司法 檢察機關(guān) 支持起訴 支持起訴人

一、接近司法視閾下的支持起訴原則

我國現(xiàn)行民事訴訟法第15條規(guī)定的支持起訴原則，源于前蘇聯(lián)法上的社會干預制度，①陳剛：《支持起訴原則的法理及實踐意義再認識》，載《法學研究》2015年第5期。更與接近司法理念在世界范圍的盛行息息相關(guān)。民事訴訟旨在解決平等主體之間的以民事權(quán)利義務為內(nèi)容的糾紛，其理想格局是當事人在同等的條件下進行公平對抗、法官居中裁判。但理想與現(xiàn)實之間往往存在巨大的反差。在自由放任主義的民事訴訟體制下，當事人自身條件的差異必然導致接近司法實質(zhì)上的不平等。除了能否更容易地利用訴訟、能否得到律師的法律服務等等實質(zhì)的問題外，能否在平等的條件下?lián)碛蝎@取信息及證據(jù)的方法、途徑也是很重要的問題。②［日］ 谷口安平：《程序的正義與訴訟（增補本）》，王亞新、劉榮軍譯，中國政法大學出版社2002年版，第57頁。權(quán)利侵害之所以未能及時得到應有的救濟，往往是自始肇因于受害人被杜絕了走向法院、接近法官的途徑，而無法獲得司法的援助。③邱聯(lián)恭：《司法之現(xiàn)代化與程序法》，三民書局1992年版，第86頁。為了擺脫民事訴訟程序中的這種權(quán)利貧困現(xiàn)象，保證國民不論貧富懸殊、不論能力大小都擁有同等的尋求司法救濟的機會，對于那些有意向提起訴訟主張權(quán)利而又受阻于各種客觀因素的糾紛當事人，國家和社會應進行適當干預，擔負給予必要支援的義務，消除走向訴訟之路的障礙，使其起訴或應訴成為可能，并在訴訟程序中給予一視同仁的對待。

20世紀中葉以來，世界經(jīng)濟呈現(xiàn)快速發(fā)展的態(tài)勢。與此對應的是，訴訟昂貴和訴訟遲延現(xiàn)象在全球蔓延，越來越成為普通民眾接近司法的障礙。這一民事司法的危機與民事糾紛總量的日益膨脹、民事案件的復雜化、民事訴訟程序的專業(yè)化以及對抗化有關(guān)。成本可以將獲得司法救濟置于資源受限的公民能力所及的范圍之外，而拖延則可以使獲得司法救濟沒有價值。④［英］ 阿德里安·A·S·朱克曼主編：《危機中的民事司法——民事訴訟程序的比較視角》，傅郁林等譯，中國政法大學出版社2005年版，第11頁。不難想象，如果守護社會正義的最后一道關(guān)口失守，利用民事訴訟解決糾紛成為權(quán)勢人物才能享有的奢侈品，普通民眾只能望而卻步，面對權(quán)利侵犯或委曲求全，或訴諸暴力，正義也就不復存在了。因此之故，西方國家從60年代開始，掀起了接近正義運動的三次浪潮，旨在破除當事人走向法院尋求司法救濟的經(jīng)濟障礙、組織障礙，并通過大力發(fā)展替代程序來彌補傳統(tǒng)訴訟程序的不足。⑤參見［澳］ 娜嘉·亞歷山大：《全球調(diào)解趨勢》（第二版），王福華等譯，中國法制出版社2011年版，第5頁。國家和社會應該為社會特殊群體尋求司法救濟提供支援和幫助，這已經(jīng)成為各國司法改革的共識和出發(fā)點?，F(xiàn)代社會正在見證著一種雙方當事人自由放任主義的民事司法觀念的逐步衰落。⑥［意］ 莫諾·卡佩萊蒂：《比較法視野中的司法程序》，徐昕、王弈譯，清華大學出版社2005年版，第308頁。西方各福利國家的民事訴訟改革都有著明顯的共同取向，都主張為貧困者、消費者、環(huán)保主義者等沒有充分享有法律或沒有固定組織的人謀求權(quán)利，而且非常關(guān)注這些權(quán)利的實效性和實現(xiàn)的可能性。⑦［意］ 莫諾·卡佩萊蒂編：《福利國家與接近正義》，劉俊祥等譯，法律出版社2000年版，第5頁。

接近正義運動奠定了西方世界在新世紀里民事司法改革的基本方向，⑧張進德：《西方的接近正義運動與中國民事訴訟改革——以2012年〈民事訴訟法〉的修訂為中心》，載《法治研究》2014年第5期。也對我國《民事訴訟法》的制定和修改產(chǎn)生了波及效果。我國是社會主義國家，理應更加重視在民事訴訟程序中對于弱者的支援和扶助。在1991年我國制定《民事訴訟法》建立了司法救助、代表人訴訟制度，并且將法院調(diào)解作為民事訴訟的基本原則，分別與接近正義運動的三次浪潮的成果相對應。特別值得一提的是，該法還規(guī)定了非常具有中國特色的支持起訴原則，“機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴?！逼浜螅睹袷略V訟法》歷經(jīng)2007年和2012年兩次修正，該規(guī)定依然原文保留，置于第一章“任務、適用范圍和基本原則”第15條的位置。支持起訴在法律地位上屬于民事訴訟法的基本原則。支持起訴主體中所謂的“機關(guān)”當然包含了檢察機關(guān)，該規(guī)定也就成為檢察機關(guān)辦理支持起訴案件最直接的法律依據(jù)。從性質(zhì)來說，我國的檢察機關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，支持符合條件的當事人向法院起訴，并向法院表達意見，以促使法律得到準確實施，也是檢察機關(guān)履行自身職責的表現(xiàn)。

考察支持起訴原則出臺的宏觀社會背景，有助于我們在準確認識支持起訴制度功能的基礎上科學構(gòu)建相應的實施機制。然而，支持起訴作為基本原則的地位在學術(shù)界并未得到一致認可。有觀點認為，支持起訴不宜作為民事訴訟的基本原則，原因在于“支持起訴原則嚴格說來與民事訴訟活動并無直接的關(guān)系，只在起訴之前發(fā)揮作用”。⑨江偉主編：《民事訴訟法》（第六版），中國人民大學出版社2013年版，第48頁。還有不少學者對支持起訴原則也持否定意見。歸納起來，反對理由集中在：支持起訴原則缺乏具體規(guī)定，操作性不強，司法實踐中極少使用；與國家干預原則有區(qū)別；不能發(fā)揮基本原則在民事訴訟中的指導作用等。⑩參見何文燕：《調(diào)解和支持起訴兩項民訴法基本原則應否定》，載《法學》1997年第4期；蔣集躍、梁玉超：《存在未必合理——支持起訴原則的反思》，載《政治與法律》2004年第5期。誠然，作為民事訴訟法的基本原則，本應在民事訴訟的整個過程或至少是重要的訴訟階段發(fā)揮指導作用。而現(xiàn)行的《民事訴訟法》在總則之后對于支持起訴沒有任何的程序規(guī)定，這就導致支持起訴原則在司法實踐中往往被束之高閣。但以此否定支持起訴原則的存在卻是因噎廢食之舉：因為立法的缺陷是可以彌補的，如果通過完善立法，使支持起訴能夠真正發(fā)揮其扶助弱者的作用，所有的質(zhì)疑都將煙消云散。

不可否認，支持起訴的重要性無法與辯論原則、處分原則相比，但這并不影響其作為民事訴訟法基本原則的地位，因為民事訴訟法基本原則體系存在層次的差異。一般認為，民事訴訟的基本原則可以分為三個層次，第一層次是憲法層面的基本原則，比如民事審判權(quán)由人民法院行使原則，以事實為根據(jù)、以法律為準繩原則，以及平等原則等。此類基本原則是憲法規(guī)范在民事訴訟法中的體現(xiàn)。第二層次是民事訴訟法層次的基本原則，包括辯論原則與處分原則。此類基本原則直接體現(xiàn)了民事訴訟程序的規(guī)律與本質(zhì)，獲得了世界范圍的認同。第三層次是法院組織層次的基本原則。11關(guān)于民事訴訟法基本原則的層次劃分，參見王福華主編：《民事訴訟法學》，清華大學出版社2012年版，第39～59頁。這一層次的基本原則決定了民事審判的基本結(jié)構(gòu)以及運行方式。支持起訴就屬于這一層次的原則，除此之外還包括使用本民族語言文字、民事檢察監(jiān)督，以及民族地方變通或補充規(guī)定等原則。僅從字面上理解，支持起訴原則似乎只在訴前發(fā)揮作用，但在司法實踐中，支持起訴早已從起訴階段擴展至法院的庭審活動中，支持起訴人不但要為受害人提起訴訟提供幫助，還會參與法庭調(diào)查、法庭辯論環(huán)節(jié)，實質(zhì)影響庭審結(jié)果。認為支持起訴只在訴前發(fā)揮作用的觀點與司法實踐的現(xiàn)狀不符，以此否認支持起訴作為基本原則的地位也沒有依據(jù)。當然，我國立法應當對支持起訴的主體、支持起訴的對象、支持起訴的案件范圍作出具體規(guī)定，并明確支持起訴人在民事訴訟中的權(quán)利義務。這樣才能發(fā)揮支持起訴作為基本原則對民事訴訟的指導作用，即界定審判結(jié)構(gòu)、規(guī)范審判運行秩序。

二、支持起訴的對象與條件——基于功能區(qū)分的界定

支持起訴對象與條件的設定必須從接近司法的理念出發(fā)，注意區(qū)分支持起訴與公益訴訟、法律援助、司法救助、督促起訴等制度的功能定位，進行總體規(guī)劃。

支持起訴的對象是否需要區(qū)別對待公益受害人和私益受害人存在不同的看法。有學者主張，無涉國家和社會公共利益糾紛中的受害者，不應成為支持的對象，并由此推論，支持起訴的機關(guān)應限定于檢察機關(guān)，其他機關(guān)和單位則被排除在外。12參見段厚省：《論檢察機關(guān)支持起訴》，載《政治與法律》2004年第6期。將支持起訴的案件范圍限定為涉及國家和公共利益的案件也得到了一些實務界人士的響應。13參見王麗嫻：《檢察機關(guān)支持起訴制度的完善》，載《重慶工商大學學報（西部論壇）》2008年增刊。筆者認為，按照這種觀點設計相關(guān)制度的做法不可取，將導致完全架空支持訴訟原則的后果。首先，國家和公共利益的受害者往往難于確定，將支持起訴的對象限定于此類受害者無疑將巨大壓縮該原則的適用空間。其次，正是由于公益受害者難于確定的現(xiàn)實，對于公益的維護就需要建立專門的訴訟制度，即公益訴訟，由法律規(guī)定的與公益案件無直接利害關(guān)系的主體來行使訴權(quán)，此時該主體在訴訟中的地位不是支持訴訟，而是直接成為當事人。我國2012年修訂的《民事訴訟法》第55條就確立了公益訴訟制度，允許與案件不一定存在直接利害關(guān)系的“有關(guān)組織”可以對“侵害社會公共利益的行為”提起民事訴訟。這個規(guī)定標志著我國在訴訟法層面首次實現(xiàn)了對傳統(tǒng)原告起訴資格制度的歷史性突破。14黃金榮：《公益訴訟制度構(gòu)建中的進步與局限——評新民訴法第55條》，載《法治研究》2014年第2期。如果支持訴訟與公益訴訟的本質(zhì)區(qū)別可以無視，支持訴訟原則也就沒有存在的必要了。再次，如果將支持起訴的案件范圍限定為涉及國家和社會公共利益的案件，支持起訴的功能就不再是對訴訟程序中維權(quán)的弱者進行扶助，而是發(fā)揮類似于督促起訴制度的作用，即保護國家利益和社會公共利益了，也就可以被督促起訴制度所吸納。但這種設定明顯與確立支持起訴原則的初衷相悖。

司法實踐中，檢察機關(guān)以訴訟支持人身份參與公益訴訟的案例不少。2014年8月至12月，在江蘇泰州市環(huán)保聯(lián)合會起訴泰興經(jīng)濟開發(fā)區(qū)內(nèi)的6家化工企業(yè)的環(huán)境公益訴訟中，泰州市人民檢察院、江蘇省人民檢察院作為支持起訴人分別在一審和二審程序中委派檢察官出庭支持起訴。由于最終兩級法院判決確定了1.6億的天價賠償，這起案件在全國產(chǎn)生了轟動效應。有學者對于這起案件的審理和判決給予了高度評價，“該案在社會組織擔任環(huán)境民事公益訴訟的原告、兩審法院對通過司法推動環(huán)境保護所表現(xiàn)出的積極態(tài)度、兩級檢察院出庭支持公訴所表現(xiàn)出的支持環(huán)保的堅決態(tài)度、環(huán)保部門在環(huán)境監(jiān)測等方面給予案件審理的積極配合、有關(guān)鑒定評估機構(gòu)對該案環(huán)境修復費用的評估等諸多方面的有益探索等方面，具有非常積極的環(huán)保和法治意義?！?5竺效：《真正拉開環(huán)境民事公益訴訟的序幕》，載《中國法律評論》2015年第1期。無獨有偶，2014年12月，廣州市白云區(qū)檢察院也曾支持中華環(huán)保聯(lián)合會就環(huán)境污染糾紛起訴方運雙、譚耀洪兩被告。但是，在公益訴訟中“環(huán)保組織起訴、檢察機關(guān)支持起訴”的模式，雖然具有加強環(huán)境司法的宣傳意義，卻未必合乎法律規(guī)定。從《民事訴訟法》第15條的立法原意來看，支持起訴的對象是“受損害的單位或者個人”，然而，兩起案件的原告泰州市環(huán)保聯(lián)合會以及中華環(huán)保聯(lián)合會，卻并非環(huán)境侵權(quán)案件中的“受損害的單位或者個人”，檢察機關(guān)將其作為支持起訴的對象存在適用法律錯誤的嫌疑。

結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定以及支持起訴的功能定位，筆者對于涉及公益的案件是否適用支持起訴所持觀點是：如果原告是受害人，基于保護自身權(quán)利的目的提起訴訟，此時雖然案件涉及公益，但訴訟形式仍然是私益訴訟，可以適用支持起訴的規(guī)定；如果原告是受害人之外依照法律規(guī)定享有訴權(quán)的機關(guān)和組織，即訴訟形式已經(jīng)從私益訴訟轉(zhuǎn)化為公益訴訟，檢察機關(guān)就不得適用支持起訴的規(guī)定了。

檢察機關(guān)不得以支持起訴的方式參與公益訴訟并非意味著無所作為。十八屆四中全會提出探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。按照司法改革這種頂層設計的思路，檢察機關(guān)在公益訴訟中的作用將得到強化，其地位應該是當事人而非支持起訴人。2012年《民事訴訟法》第55條規(guī)定的能夠提起公益訴訟的主體是“法律規(guī)定的有關(guān)機關(guān)和組織”。就我國近幾年來的司法實踐來看，環(huán)保部門、檢察機關(guān)和社會組織等主體實際扮演了環(huán)境公益訴訟起訴主體這一角色。16徐平、朱志煒、楊朝霞：《論我國環(huán)境法庭的困境與出路》，載《吉首大學學報》（社會科學版）2014年第4期。在檢察機關(guān)和其他環(huán)保組織都擁有訴權(quán)的情況下，檢察機關(guān)可以單獨或與符合條件的環(huán)保組織一起共同起訴。這種判斷與2014年底出臺的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第287條的規(guī)定是吻合的，“人民法院受理公益訴訟案件后，依法可以提起訴訟的其他機關(guān)和有關(guān)組織，可以在開庭前向人民法院申請參加訴訟。人民法院準許參加訴訟的，列為共同原告。”

習近平總書記曾經(jīng)強調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)，這一論斷有助于我們在建設法治國家的過程中，正確處理改革與守法的關(guān)系。司法機關(guān)對支持起訴對象的界定不能違反《民事訴訟法》的規(guī)定。該法規(guī)定的支持起訴的對象是“受損害的單位或者個人”，實際上隱含了支持起訴的案件范圍應該限定為有直接受害人的侵權(quán)案件的意思：合同糾紛中一般不使用受害人的概念，而使用當事人一方、對方當事人等概念。原因在于合同的意思自治在很大程度上排除了國家干預，也排除了當事人地位不平等對其權(quán)利實現(xiàn)造成的不利影響。合同糾紛的當事人原則上不得成為支持起訴的對象。當然，在履行合同的過程中，也會出現(xiàn)當事人法定權(quán)利受損的情況，比如勞務合同的履行過程中侵犯勞動者權(quán)益，買賣合同的履行過程中侵犯消費者的權(quán)益。此時的糾紛就具有雙重性質(zhì)，既有合同糾紛的成分也有侵權(quán)糾紛成分，因此也就出現(xiàn)了違約責任和侵權(quán)責任競合的現(xiàn)象。這類糾紛當然也應被支持起訴的案件范圍所涵蓋。

但是，并非侵權(quán)案件中所有的“受損害的單位或者個人”都是適格的支持起訴對象。在民事訴訟的進行過程中，當事人享有處分權(quán)，可依法對訴訟權(quán)利和實體權(quán)利進行處分。而是否啟動訴訟程序解決糾紛，亦屬當事人處分權(quán)的權(quán)能之一。如果檢察機關(guān)不設條件、不加區(qū)分支持鼓勵當事人起訴，就有粗暴干預當事人處分權(quán)行使的嫌疑。筆者主張，在侵權(quán)案件中的支持起訴應設置“受害人有起訴意愿，但因為客觀原因難于或懼于起訴”的條件。受害人的起訴意愿可以保證支持起訴不是檢察機關(guān)侵犯受害人處分權(quán)的結(jié)果，而“因為客觀原因難于或懼于起訴”的限定又確保支持起訴具有扶助弱者的性質(zhì)。比如在農(nóng)民工維權(quán)的案件中，由于很多農(nóng)民工不懂如何利用訴訟程序，“主要表現(xiàn)在不知道到法院打官司需要準備哪些材料、不知道怎樣寫起訴狀、不知道相關(guān)法律規(guī)定的內(nèi)容以及訴訟要經(jīng)過怎樣的程序”，17曹國華、陶伯進：《農(nóng)民工勞資糾紛司法救濟的困境與破解—檢察機關(guān)支持起訴的視角》，載《河北法學》2012年第6期。在這種情況下，檢察機關(guān)就可以支持農(nóng)民工起訴，為其提供法律咨詢，幫助其搜集調(diào)查證據(jù)，出庭發(fā)表支持起訴的意見等。

支持起訴的初衷是扶助弱者，在其有通過訴訟維權(quán)的意愿時由訴訟支持人幫助其提起民事訴訟。不論從對象還是從功能上考察，支持起訴制度的福利性質(zhì)都有別于督促起訴制度。督促起訴是檢察機關(guān)針對國有資產(chǎn)或社會公共利益受到損害，有關(guān)機關(guān)、單位或個人惰于維權(quán)的情形，以檢察建議的方式督促其提起民事訴訟，以保護國家利益和社會公共利益。被督促的對象并非民事訴訟中的弱者而是惰于維權(quán)人。檢察機關(guān)應依職權(quán)履行督促起訴的職責，這與支持起訴應依申請而啟動也明顯不同。

還有學者認為，在當事人有起訴意愿時，由于法律援助制度、司法救助制度在某種意義上已經(jīng)充當了支持起訴的角色，在一定程度上發(fā)揮了“支持訴訟”的功能和作用，從而使民事訴訟法重復規(guī)定支持起訴已無必要。18胡學軍、丁喜春：《名存實亡的民事訴訟制度及其檢討》，載《前沿》2006年第12期。這種觀點在對相關(guān)制度功能的認知上存在偏差。當把支持起訴的案件限定為“因為客觀原因難于或懼于起訴”后，支持起訴與法律援助和司法救助制度實際上存在明顯的功能上的區(qū)別，共同構(gòu)成了我國民事訴訟扶助弱者的法律機制，因而具有了存在的價值。法律援助和司法救助均為針對經(jīng)濟困難或特殊案件的當事人而設立，前者致力于為符合條件的當事人提供免費的法律服務，后者則是訴訟費用交納的優(yōu)待措施，均致力于消除當事人接近司法的經(jīng)濟障礙。而在支持起訴中，導致難于或懼于起訴的客觀原因除經(jīng)濟困難外，還包括個人能力的欠缺、與對方當事人實力的懸殊、擔憂恐懼的心理因素、社會認知的外部強制等。在現(xiàn)有的法律框架下，這些起訴障礙的消除不能依靠司法救助和法律援助，而只能通過支持起訴才能得以實現(xiàn)。

在立法沒有對支持起訴的條件作出規(guī)定的情況下，部分地方檢察機關(guān)直接將支持起訴的案件類型予以明確規(guī)定，以期規(guī)范檢察機關(guān)支持起訴的行為?！稄V西壯族自治區(qū)檢察機關(guān)辦理民事督促起訴、支持起訴案件工作指導意見》規(guī)定：“涉及兒童、老年人（尤其是孤寡老人）、殘疾人、同性戀者、精神病患者、失業(yè)者、貧困者、下崗職工、災難受害者、非正規(guī)就業(yè)者等相對弱勢群體保護的，人民檢察院可以支持當事人向人民法院提起民事訴訟?！?014年，浙江桐鄉(xiāng)市人民檢察院出臺了《關(guān)于辦理民事支持起訴案件工作有關(guān)問題的意見》，第4條規(guī)定檢察機關(guān)支持起訴的范圍包括：侵占國有資產(chǎn)等導致國有資產(chǎn)流失的案件；環(huán)境污染等損害社會公共利益的案件；侵害農(nóng)民工等弱勢群體的合法權(quán)益，且被侵害人因缺乏訴訟能力等原因，不能或者不敢提起訴訟的案件；檢察機關(guān)認為應當支持起訴的其他案件。

檢察機關(guān)明確規(guī)定支持起訴的對象邁出了將支持起訴制度化的第一步，從這個角度而言是值得肯定的。但是，這些規(guī)定也存在明顯的缺陷：有些規(guī)定存在混淆支持起訴和督促起訴適用范圍的現(xiàn)象；由于各地規(guī)定不統(tǒng)一，導致《民事訴訟法》在全國的適用出現(xiàn)巨大差異，影響法律的統(tǒng)一實施；支持起訴雖然是檢察機關(guān)可以自主作出的行為，但民事訴訟畢竟是由法院主持的糾紛解決活動，由檢察機關(guān)單方出臺支持起訴的規(guī)則難以約束法院，效力十分有限，只是相關(guān)規(guī)定缺位之下的一種權(quán)宜之計而已。

三、檢察機關(guān)支持起訴程序的啟動

司法實踐中，支持起訴在檢察工作中處于相對次要的地位。各地檢察機關(guān)一般主要關(guān)注刑事訴訟的偵查、批準逮捕、審查起訴、公訴等環(huán)節(jié)，以及在民事訴訟和行政訴訟中通過檢察建議、抗訴的方式實施法律監(jiān)督，普遍存在忽視支持起訴的傾向。支持起訴的尷尬地位更多緣于《民事訴訟法》相關(guān)規(guī)定的簡陋和欠缺，而并非由于檢察機關(guān)的惰權(quán)所致。不難發(fā)現(xiàn)，支持起訴主體中的“機關(guān)”并未明示“檢察機關(guān)”，這就意味著立法并未要求檢察機關(guān)在支持起訴問題上承擔比其他機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位更多的責任，并且對承擔支持起訴職責的“機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位”來說是“可以支持”而并非“應當支持”，也就是允許以上主體依據(jù)自身意愿來選擇是否承擔這種責任。在這種情形下，檢察機關(guān)在支持起訴方面的作為依然遠比工會、消費者權(quán)益保護協(xié)會、企事業(yè)單位等其他承擔支持起訴職責的主體富有成效，唯獨苛責檢察機關(guān)惰權(quán)并不公平。

但我們還應該看到，檢察機關(guān)忽視支持起訴的做法難以適應新一輪司法改革的發(fā)展趨勢，需要更新觀念。從發(fā)展的眼光看，檢察機關(guān)在民事訴訟中的職能將得到拓展。十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”，傳遞出關(guān)于檢察制度改革的一個重要信號，將來檢察機關(guān)在民事訴訟中除了履行其法律監(jiān)督的職責外，還要以當事人或其他訴訟參加人的身份出現(xiàn)。在這種背景下，加強對檢察機關(guān)支持起訴的研究，在檢察機關(guān)支持起訴案件的范圍和適用條件、支持起訴程序的啟動，支持起訴的方式等重要問題上凝練共識，并因此明確支持起訴與成為當事人或當事人訴訟代理人的區(qū)別，明確支持起訴與法律援助、司法救助在功能上的差異與互補，對于《民事訴訟法》支持起訴原則的完善，對于當前檢察制度改革乃至國家司法體制改革的總體設計都具有重要意義。

近年來，檢察機關(guān)對支持起訴的消極態(tài)度逐漸有所改變。研讀歷年《最高人民檢察院工作報告》就可略見端倪——2013年之前的報告，難覓關(guān)于支持起訴的只言片語，2013年的報告出現(xiàn)了“對侵害勞動者權(quán)益特別是拖欠農(nóng)民工工資等民事案件支持起訴”的字眼，2014年的報告開始統(tǒng)計過去的一年支持起訴案件的準確數(shù)據(jù)，全國檢察機關(guān)“對19021件侵害國家和社會公共利益、侵害困難群體合法權(quán)益的民事案件，支持受害單位和個人起訴”，其中不乏在全國范圍都產(chǎn)生了重大影響的案件。有些令人意外的是，在2015年最高人民檢察院的工作報告以及后來發(fā)布的《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013—2017年工作規(guī)劃）》（2015年修訂版）中，并沒有再出現(xiàn)有關(guān)支持起訴的信息。不過，司法改革和司法實踐的發(fā)展趨勢讓我們依然有理由期待，支持起訴將逐漸成為各級檢察機關(guān)常規(guī)的工作之一。

雖然檢察機關(guān)應該以更加積極的態(tài)度來面對支持起訴的工作，但支持起訴卻不能由檢察機關(guān)依職權(quán)加以進行。原因在于：其一，依職權(quán)啟動支持起訴不可避免將導致選擇性司法。民事糾紛時時刻刻都在發(fā)生，檢察機關(guān)不可能全部介入；起訴有困難的當事人成千上萬，檢察機關(guān)也不可能全部支持。在選擇支持起訴的案件和當事人的過程中職權(quán)因素占據(jù)主導地位必然引發(fā)選擇性司法的質(zhì)疑。其二，檢察機關(guān)依職權(quán)啟動將使得支持起訴變異為督促起訴，支持起訴也就失去了存在價值。其三，依職權(quán)支持起訴將不當干預當事人處分權(quán)行使。是否將民事糾紛提交法院審理是當事人的權(quán)利，依職權(quán)支持起訴有鼓動、挑唆訴訟的嫌疑，是對當事人處分權(quán)的不法干預。

支持起訴的程序應該依申請并經(jīng)審查后啟動。當事人在維權(quán)時有支持起訴的需要時，可以向檢察機關(guān)提出申請，檢察機關(guān)民行部門負責對申請進行審核并作出處理。審核的內(nèi)容包括：案件是否屬于支持起訴的類型；申請人是否屬于支持起訴的對象；案件是否符合支持起訴的條件；受訴法院是否是檢察機關(guān)對口的法院等。民行部門審核完成后，根據(jù)不同情況作出處理：符合法律規(guī)定的，依法作出支持起訴的決定，指定支持起訴的人選。啟動支持起訴的程序后，還應將支持起訴的決定書面告知各方當事人以及人民法院。不符合條件的，說明理由駁回申請，申請人不服可以向作出決定的檢察機關(guān)申請復議一次。受訴法院不是檢察機關(guān)對口的法院，駁回申請，并告知其向其他對口的檢察機關(guān)重新提出申請。認為由其他機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位支持起訴更為適當?shù)?，在征得申請人同意的條件下，檢察機關(guān)可以協(xié)調(diào)由其他機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位支持起訴。

四、支持起訴人的訴訟地位

在明確支持起訴的案件范圍、對象、條件以及啟動程序之后，檢察機關(guān)以何種方式支持起訴值得深入探討。由于缺乏相關(guān)規(guī)定，各地檢察機關(guān)在辦理支持起訴案件時對案件的介入程度各不相同。有的檢察機關(guān)將支持起訴理解為僅僅是對起訴的支持，在當事人起訴時檢察機關(guān)向法院遞交《支持起訴意見書》，但并不參與后續(xù)的庭審活動；有的檢察機關(guān)將支持起訴理解為對整個訴訟活動的支持，在遞交《支持起訴意見書》之后，還會派員出席庭審，并發(fā)表對案件事實和適用法律的意見；有的檢察機關(guān)甚至還會幫助當事人調(diào)查收集證據(jù)。

筆者以為，如果止步于字面含義，將支持起訴理解為僅僅是對起訴的支持，就達不到加強弱勢當事人訴訟能力，扶助弱勢當事人的效果，存在的意義也就不大了。支持起訴原則不僅應當在起訴階段發(fā)揮作用，而且應該貫穿于整個訴訟過程。并且，檢察機關(guān)支持起訴不只是進行道義上的支持或物質(zhì)上的幫助，亦或只提供簡單的法律咨詢，而是運用檢察權(quán)進行調(diào)查取證以及提供法律幫助，加強原告的訴訟能力。19劉擁、李淑敏：《確立檢察機關(guān)支持起訴制度探析》，載《人民檢察》2009年第9期。檢察機關(guān)在支持當事人起訴之后，就獲得了支持起訴人的訴訟地位，應當派員出席庭審活動。司法實踐中，將支持起訴視為對整個訴訟活動的支持已經(jīng)司空見慣。檢察機關(guān)除了對受害者沒有提起訴訟的案件支持起訴外，也對當事人已提起訴訟的案件再支持起訴，有的檢察機關(guān)甚至開展了“支持反訴”、“支持上訴”。20徐清、徐德高：《檢察機關(guān)支持起訴面臨的困境分析》，載《人民檢察》2007年第20期。

支持起訴擴展至庭審過程之后，另一個問題也就產(chǎn)生了——法官應該如何保障支持起訴人的權(quán)利、如何對待支持起訴人當庭發(fā)表的意見呢？在民事訴訟中，法官是糾紛解決的最終判決者。法官的中立性和法官的素養(yǎng)和訓練都是判決正確性的保障。但是在程序中也應該進一步確立對法官行動進行控制的機制，這就是規(guī)定法官的回應義務。21［日］ 棚瀨孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國政法大學出版社2004年版，第265頁。遺憾的是，我國《民事訴訟法》缺乏對支持起訴人權(quán)利義務的規(guī)定，缺乏對支持起訴人參與庭審活動的程序規(guī)定，檢察機關(guān)自行制定的關(guān)于支持起訴的規(guī)定又難以對法院庭審活動產(chǎn)生拘束力，以至于司法實踐中支持起訴人應該如何支持訴訟，支持起訴的意見如何定性，法院認定事實和適用法律時應該如何對待支持起訴的意見均無章可循。因此，立法應該規(guī)定法官回應支持起訴人意見的義務和方式，否者支持起訴就可能淪為一場表演秀，對判決結(jié)果不會產(chǎn)生任何影響。20徐清、徐德高：《檢察機關(guān)支持起訴面臨的困境分析》，載《人民檢察》2007年第20期。13年，廣西檢察機關(guān)曾經(jīng)針對一個案件向人民法院遞交《支持起訴意見書》后，法院在審理案件時并未通知檢察機關(guān)派員出庭支持起訴。檢察機關(guān)向法院發(fā)出了《糾正違法行為通知書》，法院送交書面答復函卻堅稱開庭審理案件未通知檢察機關(guān)出庭支持起訴并未違法。22參見唐玉玲、蘇錫飛：《檢察機關(guān)出庭支持起訴民事案件之據(jù)及實踐應對》，載《中國檢察官》2013年第12期。在這起案件中，法院對于檢察機關(guān)支持起訴的輕視令人驚訝，但我們又無法明確指出法院的違法之處。支持起訴的尷尬地位源于操作規(guī)范的缺乏，亟待立法機關(guān)作出相應回應。

具體而言，《民事訴訟法》應該從以下兩方面完善支持起訴原則的具體規(guī)定：第一，在第一編“總則”的第五章“訴訟參加人”中，第一節(jié)“當事人”和第二節(jié)“訴訟代理人”之后增加一節(jié)“支持起訴人”作為第三節(jié)，對支持起訴人的來源、支持起訴人的產(chǎn)生以及支持起訴人的權(quán)利義務等作出明確規(guī)定。理由在于：支持起訴人是訴訟參加人，但現(xiàn)行立法關(guān)于兩類訴訟參加人的規(guī)定卻不能涵蓋支持起訴人。支持起訴人與糾紛沒有直接利害關(guān)系，不是當事人；支持起訴人以自己的名義從事訴訟活動，與委托代理人以被代理人名義從事訴訟行為也截然不同。通過這一規(guī)定可以明確支持起訴人的訴訟地位。第二，在第二編“審判程序”第十二章“第一審普通程序”增加相應規(guī)定，具體落實支持起訴人在民事訴訟中行使訴訟權(quán)利、履行訴訟義務的方式，并通過送達訴訟文書，支持起訴人在法庭調(diào)查中對證人、鑒定人、勘驗人的發(fā)問，以及在法庭辯論階段支持起訴人發(fā)表意見的順序等程序規(guī)定促使人民法院保障支持起訴人的權(quán)利，最后規(guī)定法院在最終判決里回應支持起訴人意見的義務。在立法對支持起訴原則進行細化規(guī)定之后，因為該原則操作性差、適用少而主張取消該原則的觀點自然就煙消云散了。

還應指出的是，關(guān)于支持起訴人的規(guī)定不僅適用于檢察機關(guān)，也適用于其他依法承擔支持起訴職責的機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位。支持起訴人是實施支持起訴行為的“機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位”，而不是具體案件的承辦人，承辦人應該以組織的名義從事訴訟活動。在支持起訴的過程中，支持起訴人獨立于當事人，可以針對案件事實和適用法律發(fā)表不同于當事人主張的意見。同樣，支持起訴人在法庭上對于案件事實的陳述與被告一致時，也不可被認定為是被支持人的自認行為。

在這種制度設計下，檢察機關(guān)支持起訴實際上是作為訴訟參加人對原告訴訟活動的一種全面支持。這難免引發(fā)擔心，即檢察機關(guān)同時又是法律監(jiān)督機關(guān)，可以針對已經(jīng)產(chǎn)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書以抗訴、提出再審檢察建議的方式啟動再審程序，將干擾法院的公正裁判。因此，有檢察機關(guān)的人士建議，對于檢察機關(guān)支持起訴的案件應禁止其抗訴，以確保法官的中立，確保判決的公正。23顧問、金晨曦：《檢察機關(guān)支持起訴制度之構(gòu)建》，載《法學雜志》2008年第4期。筆者認為此舉是擔憂檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)可能影響司法公正的一種過度反應。因為抗訴是最高檢察院針對各級人民法院或上級人民檢察院針對下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書提出，也就是支持起訴的檢察機關(guān)一般不能直接抗訴，而只能通過其上級檢察機關(guān)進行，所以支持起訴人通過抗訴施壓法院必然會受到上級檢察機關(guān)的制約，其影響在可控的范圍之內(nèi)。況且，因為支持起訴而放棄審判監(jiān)督，多少有些厚此薄彼，甚至得不償失的意味。當然，筆者并不否認，檢察機關(guān)對支持起訴案件進行的審判監(jiān)督應該更加慎重，如果假借抗訴去實現(xiàn)支持起訴時的主張，將不可避免引發(fā)對其公權(quán)私用、司法不公的質(zhì)疑。

*作者簡介：李德恩，九江學院政法學院教授，法學博士。