陳路

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法國難民保護政策沿革

陳路

當前世界難民問題愈演愈烈，牽動各國人民的心。合作解決難民問題，是各國的道義和責任。而法國是一個具有較為悠久的難民保護傳統(tǒng)和較為完備的難民保護制度的國家，法國難民保護制度建立和發(fā)展的歷程，值得參考借鑒。

難民 無國籍人士 避難權(quán)

[Résumé]Dans le monde actuel, le problème des réfugiés devient de plus en plus important et préoccupant. Coopérer pour bien résoudre ce problème, est du devoir de tous les pays. La France est un pays qui possède une longue tradition du droit d’asile et une institution assez complète de la protection des réfugiés et apatrides. L’histoire de l’établissement et l’évolution de l’institution fran?aise de la protection des réfugiés peuvent servir de modèle et nous inspirer.

在今年八月舉行的巴西里約奧運會開幕式上，有一支由10名分別來自南蘇丹、敘利亞、剛果（金）和埃塞俄比亞的難民運動員組成的難民代表隊排在東道主巴西隊之前入場，接受全場的歡呼和鼓勵。國際奧委會的這項特別安排，凸現(xiàn)了難民問題已經(jīng)成為當下世界不可回避的一項重大關(guān)切。解決難民問題，需要世界各國的共同面對和共同擔當。而法國，作為一個擁有悠久的難民保護傳統(tǒng)和較為完備的難民保護體制的國家，其難民保護制度體系的由來和發(fā)展，能為世界各國應(yīng)對難民問題提供可資借鑒的經(jīng)驗。

從一戰(zhàn)到二戰(zhàn)

二十世紀初發(fā)生的第一次世界大戰(zhàn)是不同國家民族和不同政治理念之間的一場大規(guī)模的劇烈沖突，它撕裂了歐洲，迫使許多群體離開自己的祖國，踏上流亡之路。如何對這些人群的流動加以管理？這個問題僅憑一國之力是無法解決的，于是歐洲各國政府將其托付給了國際聯(lián)盟（Société des Nations）。而國際聯(lián)盟采取了循序漸進、分國家分族群的方式來尋求解決流亡難民的問題。

1917年俄國發(fā)生布爾什維克革命，隨后發(fā)生饑荒，1920年沙俄白軍潰敗，這些都導(dǎo)致了大量俄國人紛紛外逃。據(jù)估計，到1921年，流亡國外的俄國人人數(shù)已經(jīng)高達一百五十余萬。Gousseff, Catherine. L'Exil russe: La fabrique du réfugié apatride (1920-1939), Paris : CNRS Editions, 2008, p. 56.法國從很早就開始關(guān)切這一問題，并一直努力地尋求解決方案。它和比利時、捷克斯洛伐克以及瑞士政府一起提議為此創(chuàng)立一個專門的機構(gòu)。1921年6月27日，在國際著名的挪威探險家、動物學家、國際聯(lián)盟戰(zhàn)犯遣返委員會執(zhí)行委員弗里基霍夫·南森（Fritjhof Nansen）博士的倡議和主持下，安置俄國難民高級委員會（Le Haut Commissariat pour les réfugiés russes）得以成立。Gousseff, Catherine. L'Exil russe: La fabrique du réfugié apatride (1920-1939), Paris : CNRS Editions, 2008, p. 60.

該高級委員會致力于確立難民的法律地位。在此之前，沒有任何國家的法律或國際法對難民的法律地位作出規(guī)定。1922年7月5日，根據(jù)各國與該高級委員會簽訂的協(xié)議，南森護照得以推出，使失去國家保護的人士獲得了遷徙流動的資格。Vogt, C. E. "Fritjof Nansen and the fight against hunger in Russia, 1921-23. " Nordisk ?st-forum 16.2 (2002), p. 145-149.

經(jīng)過一段時間的醞釀之后，1915年四月到1916年七月，土耳其對亞美尼亞族人進行了種族屠殺，這又導(dǎo)致了一次大規(guī)模的逃亡潮，出逃難民高達一百七十萬人。1924年5月31日，亞美尼亞族人也被納入了1922年七月協(xié)議的保護范圍。

在亞美尼亞族人逃離土耳其的同時，因民族和領(lǐng)土變化而受到迫害的保加利亞族人、希臘族人和土耳其族人也先后成為了一些原本為俄國難民和亞美尼亞難民采取的措施的受益者，尤其是1928年6月30日達成的一項協(xié)議，使他們也能夠獲得南森護照。Kitroeff, Alexander. “Fritjof Nansen and the Greek refugee crisis 1922-1924”, Yearbook of Modern Greek Studies 26 (2010), p.380-382.

國際聯(lián)盟，尤其是以法學家安德列·曼德爾施塔姆（André Mandelstam）為代表的人士堅持這樣一種觀點：在任何依然存在舊政權(quán)領(lǐng)事代表的地方，舊政權(quán)的領(lǐng)事代表都比任何所在國國家機構(gòu)能夠更好地解決流亡俄國人在所在國遇到的法律問題和實際問題。Mandelstam, André. “La Situation des réfugiés russes”, Refugee Survey Quarterly (2003), p.135.

在法國，時任部長會議主席的愛德華·埃里奧（Edouard Herriot）在1920年責成阿納托爾·德·蒙齊（Anatole de Monzie）主持的一個委員會來設(shè)計一種在本國土地上對俄國難民進行保護的制度。該委員會建議不要專門為此設(shè)置一個國家行政機關(guān)，而是采用臨時委托人員的形式來向難民發(fā)放必要的文件。于是，法國就成了歐洲唯一承認舊沙俄領(lǐng)事代表權(quán)的國家。針對亞美尼亞難民采取的制度也是依循同一原則，但建立難民檔案的責任被分配給了兩個完全不同的代表團。一個是來自奧斯曼土耳其帝國的，由博戈斯·努巴·帕夏（Boghos Nubar Pacha）主持的亞美尼亞民族代表團，該代表團早在1912年2月就來到了巴黎。另一個則是來自高加索的，由阿維迪·阿哈羅尼揚（Avédis Aharonian）主持的于1919年2月來巴黎參加和會的亞美尼亞共和國代表團。

在1924年法國承認蘇聯(lián)之后，這些舊有的領(lǐng)事機構(gòu)和代表團就轉(zhuǎn)變成了難民事務(wù)所。俄國難民中心事務(wù)所（Office central des réfugiés russes）于1925年5月創(chuàng)立。該機構(gòu)負責人為巴齊爾·馬克拉可夫（Basile Maklakov），他在被沙俄臨時政府革職的當天就出任了蘇聯(lián)駐法國大使。這一機構(gòu)設(shè)置在巴黎第六區(qū)蓋內(nèi)高路7號。中心事務(wù)所受權(quán)建立俄國難民高級委員會在1922年創(chuàng)設(shè)的各種難民證件。兩個亞美尼亞代表團也轉(zhuǎn)變成了擁有同樣權(quán)限的難民事務(wù)所。一個駐在讓·古榮路15號的亞美尼亞教堂，專門為來自土耳其的亞美尼亞族人提供保護；另一個駐在克萊貝爾街71號，代表的是高加索地區(qū)的亞美尼亞人。而在馬賽的多米尼加路40號，還成立了一家地方性的難民事務(wù)所。Gousseff, Catherine. "Quelle politique d'accueil des réfugiés en France ? Le cas des Russes dans les années 20." Matériaux pour l’histoire de notre temps 1(1996), p.14-18.

1928年6月30日簽訂的關(guān)于國際聯(lián)盟安置俄國難民高級委員會難民救助事務(wù)的日內(nèi)瓦協(xié)議和法蘭西共和國總統(tǒng)在1930年1月11日所作的報告及隨后頒布的法令認可了這些難民事務(wù)所的活動。它們的活動經(jīng)費則來自于一些私人的基金會以及難民申領(lǐng)南森護照時交納的所謂南森印花稅等費用。這些難民事務(wù)所發(fā)放的證件的性質(zhì)只是屬于可信的私人文件，但在加上國際聯(lián)盟難民事務(wù)代表的簽證后便獲得了法律的認可。在法國，外交部任命人權(quán)聯(lián)盟中央委員會成員以及農(nóng)業(yè)部外國勞工處負責人、社會黨人馬塞爾·邦（Marcel Paon）出任國際聯(lián)盟難民事務(wù)代表。

1930年，南森博士去世。同年，安置俄國難民高級委員會解散，取而代之的是一個名為南森國際難民事務(wù)所（Office international Nansen pour les réfugiés）的民間組織。該組織承擔起了原高級委員會行使技術(shù)層面的工作，而法律層面的事務(wù)則交由國際聯(lián)盟秘書處負責。這兩個機構(gòu)密切合作，共同應(yīng)對一波又一波新的難民潮。

二十世紀30年代，是蘇維埃體制得以強化的時代，隨之而來的是大批蘇聯(lián)人士蒙受迫害、百姓遭受饑荒（比如在烏克蘭發(fā)生了造成大量人口死亡的饑荒）；二十世紀30年代，還是法西斯在意大利、納粹在德國上臺的年代，這些政治體制都采取了對內(nèi)嚴酷迫害、對外侵略擴張的政策。

1933年10月28日，一項范圍更廣的難民公約得以通過。而由于納粹的上臺，世界又必須制定新的專門的條約。于是在1936年7月4日，專門針對德國難民的條約生效；而在1938年2月10日，又制定了專門針對“來自德國的人員”的條約。

到了1939年，也就是第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)前夕，過去十年逃亡潮的人員總數(shù)已經(jīng)十分沉重：大量意大利人和德國人是為了逃離他們本國的極權(quán)體制，而捷克人、奧地利人和波蘭人則是為了逃離德國侵略擴張的鐵蹄。1939年2月，在西班牙共和國軍被弗朗哥將軍的部隊打敗后，共有五十萬西班牙人徒步翻越比利牛斯山邊界逃亡至法國。

二十世紀30年代是難民保護歷史上最為艱難的十年。在法國國內(nèi)，對戰(zhàn)爭的恐懼和排外的情緒越來越濃重。與前一個十年相反，法國對勞動力的需求漸漸減弱。因此，逃亡到法國的西班牙難民沒有能夠享受到任何法律保護：任何公約都沒有把他們納入保護范圍，連1933年的公約也沒有將他們列為保護對象，也沒有成立任何專門為西班牙難民服務(wù)的事務(wù)所。Valdés, Claudia Davila. Les réfugiés espagnols de la guerre civile en France et au Mexique : histoire comparée des politiques d'asile et des processus d'intégration (1939-1975), Lille : Atelier National de Reproduction des Thèses, 2009, p. 212.

第二次世界大戰(zhàn)

隨著第二次世界大戰(zhàn)的臨近，保護難民的國際行動由于極權(quán)政權(quán)在國際聯(lián)盟內(nèi)部的活動而受到了制約。1934年，在阻撓國際聯(lián)盟作出保護德國難民的決定、阻止國際聯(lián)盟專門創(chuàng)建一個獨立于南森國際難民事務(wù)所的安置德國難民高級委員會的企圖遭到失敗之后，德國退出了國際聯(lián)盟。而1939年，在對國際聯(lián)盟針對來自蘇聯(lián)的難民采取的措施大加撻伐之后，蘇聯(lián)被開除出了國際聯(lián)盟。Gousseff, Catherine. L'Exil russe: La fabrique du réfugié apatride (1920-1939), Paris : CNRS Editions, 2008, p. 237.不過，在跨政府難民事務(wù)委員會（Comité intergouvernemental pour les réfugiés）的范圍內(nèi)，保護難民的國際行動得以堅持下來。該委員會是由三十一個國家的政府于1938年在倫敦創(chuàng)建的，其宗旨一開始是對納粹政權(quán)的受害者提供保護，后來從1943年開始，變更為對“由于在歐洲發(fā)生的事件，由于自身的種族、宗教或政治信仰而使生命或自由遭受危險，被迫離開原居住國的一切人士”提供保護。而在1943年11月，盟國又創(chuàng)建了名為聯(lián)合國家救助與重建事務(wù)機構(gòu)（簡稱UNRA或UNRRA）?？缯y民事務(wù)委員會尋求的是將難民在西方進行重新安置，而UNRA則致力于幫助難民返回本國。

在法國，戰(zhàn)爭使外國難民乃至外國人的處境變得岌岌可危。在法國戰(zhàn)敗、法德休戰(zhàn)之后，維希政權(quán)宣布廢除與難民地位相關(guān)的所有條約，并且解散了原來的難民事務(wù)所，取而代之以隸屬于外交部的一個負責難民及無國籍人士利益的辦公室。該辦公室在巴黎的辦事機構(gòu)于1942年設(shè)置于馬蒂尼亞克街6號。在這個時期，外國人經(jīng)常成為拘押、監(jiān)禁和威脅的目標。

第二次世界大戰(zhàn)造成了兩千萬人口的逃亡。這場浩劫還使五六百萬歐洲猶太人死于非命，而德國集中營的幸存者通常也無法再返故鄉(xiāng)。對這些難民進行國際保護成為了一個迫在眉睫的任務(wù)，成為了整個歐洲乃至整個世界義不容辭的責任。

1945年以后，起草聯(lián)合國憲章的舊金山會議審視了創(chuàng)建新的難民機構(gòu)的可能性。經(jīng)濟和社會委員會建議在聯(lián)合國的架構(gòu)中創(chuàng)建一個臨時性質(zhì)的專門機構(gòu)來取代原先的跨政府難民事務(wù)委員會和UNRA。于是，1946年12月，國際難民組織（Organisation internationale des réfugiés）得以成立。其總部位于日內(nèi)瓦，經(jīng)費由各國交納的會費保障，其使命是對難民提供法律保護和物質(zhì)資助。國際難民組織經(jīng)費的60%由美國承擔，其絕大部分工作人員都是美國人和英國人，法國人占到工作人員總數(shù)的14%。

在法國解放以后，新政府取消了維希政權(quán)廢除既有公約的決定。1945年，原先的幾家難民事務(wù)所恢復(fù)重建。兩家亞美尼亞難民事務(wù)所在1945年4月15日進行了合并，并與俄國難民事務(wù)所一并入駐馬蒂尼亞克街6號。根據(jù)同年7月3日的法令，西班牙難民事務(wù)所得以創(chuàng)建。該難民事務(wù)所受到法國司法部、外交部和內(nèi)務(wù)部的三重監(jiān)管。其組織由曾經(jīng)在法國任職并自從1932年以后在法國連續(xù)居留的西班牙外交或領(lǐng)事人員構(gòu)成。原西班牙共和國政府國務(wù)部副秘書奎羅·莫拉萊斯（Quero Morales）受權(quán)起草西班牙難民事務(wù)所所執(zhí)行的《西班牙難民地位》文件。事務(wù)所主任則由西班牙共和國駐法國大使館最后一任公使銜參贊費爾南多·岡薩雷斯·阿爾瑙（Fernando Gonzalez Arnao）擔任。Valdés, Claudia Davila. Les réfugiés espagnols de la guerre civile en France et au Mexique : histoire comparée des politiques d'asile et des processus d'intégration (1939-1975), Lille : Atelier National de Reproduction des Thèses, 2009, p. 307.

在1948年1月13日協(xié)議簽署后，國際難民組織駐法國代表團承擔起了對難民的援助和保護。從這個角度上說，國際難民組織接管了對各難民事務(wù)所的管理和運行，尤其是在財政方面。

國際難民組織提出了一套名為“難民資格鑒定”的新工作方法。其目的在于鑒別哪些人有權(quán)享受難民的身份。該方法將那些原本就居住在德國之外的德裔人士、戰(zhàn)犯以及納粹的合作者排除在外。此外，國際難民組織還會駁回所有出于經(jīng)濟或私利等原因提出的申請。具體的鑒定模式，包括一份書面問卷和一次面談。國際難民組織在這方面的技巧來自于戰(zhàn)前和戰(zhàn)后各國際難民機構(gòu)長期的制度和經(jīng)驗的積累。經(jīng)常，當碰到像著名作家、國際組織高官阿爾貝·科昂（Albert Cohen）這樣的案例時，國際難民組織的人員就可以從國際聯(lián)盟以往的做法中學習經(jīng)驗。

國際難民組織的首要任務(wù)，是致力于為難民尋找接收國。但在冷戰(zhàn)的世界格局下，國際難民組織遭遇了不少困難。從1946年創(chuàng)立之初，國際難民組織就是一個完全由以封鎖蘇聯(lián)為目的的西方陣營國家組成的機構(gòu)。它從一開始就是作為一個臨時性質(zhì)的機構(gòu)被創(chuàng)建起來的，它的成員國不僅數(shù)量有限，而且也并不打算無限期地向它提供經(jīng)費。因此，聯(lián)合國最終決定在1949年12月3日通過一項決議終止了它的活動。

1950年12月14日通過的決議則決定用聯(lián)合國難民署（Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés）來取代國際難民組織。

與此同時，聯(lián)合國各成員國商討起草一份關(guān)于難民及無國籍者保護的新的國際文書，它們在1951年7月28日簽訂了《日內(nèi)瓦公約》，該公約對現(xiàn)在的難民身份作了定義。在這番磋商中，法國一方面堅持對難民作一個廣義上的定義，而不是像兩次大戰(zhàn)之間那樣對難民按各自國籍來分類定義。而另一方面，法國又支持公約關(guān)于難民身份獲得承認的條件是變故事件必須發(fā)生在“歐洲”，發(fā)生在“1951年1月1日之前”的表述。法國正是帶著這些保留意見，于1954年核準了這份由十四個國家（主要是歐洲國家）簽署的公約。

在法國，根據(jù)1950年2月28日、7月4日和8月20日簽訂的協(xié)議，原由國際難民組織行使的物資、醫(yī)療和社會救助的職責被移交給了外來移民社會救助局（SSAE）。而國際難民組織其它的職責則從1951年1月1日起被政府收回。

法國難民及無國籍人士保護署的設(shè)立

根據(jù)1952年7月25日法律創(chuàng)建的法國難民及無國籍人士保護署（Office Fran?ais de Protection des Réfugiés et Apatrides）的組織形式是妥協(xié)的結(jié)果。當時有一部分政壇人士希望建立一個負責在本國領(lǐng)土上執(zhí)行日內(nèi)瓦公約的國際機構(gòu)。而另外一些人堅持認為這些職責應(yīng)該托付給一個國家機關(guān)來履行。法國政府則希望建立一個既能彌補國家機關(guān)體系缺陷、與各國際組織進行良好合作，而又區(qū)別于維希政權(quán)難民局的機構(gòu)。

正是這種多方的妥協(xié)，造就了法國難民及無國籍人士保護署獨樹一幟的特質(zhì)。它是一個由本國人士擔任高管、擁有財務(wù)和行政自主權(quán)的、受到法國外交部監(jiān)管的公共機構(gòu)。這既保障它的獨立性，在監(jiān)管層面又延續(xù)了傳統(tǒng)。它與聯(lián)合國難民署的關(guān)系則得到了該項法律第2條第3款的確認：“它與聯(lián)合國難民署合作，并在相關(guān)國際條約規(guī)定的條件下接受后者的監(jiān)督”；為了加強監(jiān)督，還專門成立了一個由聯(lián)合國難民署派駐代表、名為難民申訴委員會（CRR）的仲裁機構(gòu)，被法國難民及無國籍人士保護署拒絕承認難民身份的申請者可以向該機構(gòu)提起仲裁。這個委員會類似于先前國際難民組織日內(nèi)瓦總部的申訴理事會；其委員會主任任期為三年，委員會成員由相關(guān)政府部門的代表組成；聯(lián)合國難民署在委員會中派駐有自己的代表，可以發(fā)表自己的意見。而且，該委員會作為向難民提供類似于領(lǐng)事保護的機構(gòu)，也享有一定的豁免權(quán)，其文件資料享有不可侵犯的特權(quán)。

這些保障也體現(xiàn)在法國難民及無國籍人士保護署創(chuàng)建之初的物質(zhì)和組織基礎(chǔ)之中。比如它的辦事處就設(shè)置在哥白尼路7號原國際難民組織的駐地。它的許多成員都曾經(jīng)供職于以前的難民事務(wù)所和國際難民組織。其具體工作主要依循原先各難民事務(wù)所的模式，根據(jù)難民的來源國籍分成不同部門來開展的，比如有俄國難民部、西班牙難民部和亞美尼亞難民部等。負責難民身份鑒定的工作人員的職務(wù)則由國際難民組織的“難民資格認定員”直接改成了“難民保護員”。

法國難民及無國籍人士保護署于1952年9月22日起正式開始辦公。當時它共有74名職員，其中一半是本身也是難民的外國人，他們都是以三個月可續(xù)約合同的形式被總署聘用的。這樣一來，法國難民及無國籍人士保護署就和法國全國科學研究中心一起成為了法國僅有的兩個擁有非法國籍工作人員的國家機關(guān)。而且這種特殊情況后來還維持了很多年。

法國難民及無國籍人士保護署的主任和秘書長都是法國外交部的成員。主任是唯一有權(quán)在發(fā)放給難民和無國籍人士的官方證件上簽字的人員。Angoustures, Aline. De la grande guerre aux guerres sans nom, une histoire de l’Ofpra, Paris : Office Fran?ais de Protection des Réfugiés et Apatrides, 2007, p.12.

法國難民及無國籍人士保護署的職責

按照法律規(guī)定，法國難民及無國籍人士保護署擁有雙重權(quán)力：向難民和無國籍人士提供司法和行政保護，根據(jù)日內(nèi)瓦公約的規(guī)定鑒別申請難民身份者的難民資格。

1. 難民保護

法國難民及無國籍人士保護署的主要職責是對受承認的難民提供司法和行政保護。在國際難民組織撤銷（1952年1月31日）到法國難民及無國籍人士保護署辦公室正式成立（同年9月22日）之間的這段時期，這種保護是由法國外交部社會行政事務(wù)局設(shè)立的一家臨時機構(gòu)來負責的。該臨時機構(gòu)向難民們發(fā)放、簽署、翻譯了一些文件材料。但它并未受權(quán)發(fā)放身份證明材料，這使得難民無法完成一些婚姻等重大的社會生活行為。所以這就成為了亟待法國難民及無國籍人士保護署辦事處接手的任務(wù)。

為難民創(chuàng)建身份證明文件是法國難民及無國籍人士保護署一項重要而鮮為人知的工作。自從成立以來，它的各辦事處為20年代至50年代登記的350000名難民簽發(fā)了身份證明文件。

此外，自從成立以來，法國難民及無國籍人士保護署的一項重大關(guān)切，就是通過推進難民身份地位在社會各領(lǐng)域的認可和提升，盡可能地改善對難民及無國籍人士的司法保護。根據(jù)法國難民及無國籍人士保護署與法國勞動部的協(xié)定，法國勞動部1954年12月9日下發(fā)了第70/54號通知，為難民提供了實質(zhì)性的優(yōu)待：從此，他們只要提出申請，就可以獲得通用于全法任何行業(yè)的“就業(yè)許可證”，他們的就業(yè)許可不再局限于某個地區(qū)或某個行業(yè)了。

在與難民相關(guān)的社會或人道主義環(huán)節(jié)上，法國難民及無國籍人士保護署還持續(xù)地與法國外來移民社會救助局保持溝通。由此，難民們得以領(lǐng)取到法國外來移民社會救助局發(fā)放的、由國家和聯(lián)合國難民署拔付的一項生活補助金。到1967年，申請避難的人士也可以領(lǐng)取該項補助。

有一個事例可以反映出難民保護工作鮮為人知的方面。1953年9月18日，聯(lián)邦德國通過了對納粹受害者進行賠償?shù)姆桑摲捎?953年10月1日正式實施。這項法律的第71條明確指出，所有在1953年10月1日之前因政治原因失去國籍或成為難民而被剝奪過自由的人士，以及所有雖已獲得新的國籍但在獲得新國籍之時是因政治原因失去原國籍或成為難民的人士，都是賠償?shù)膶ο蟆＿@樣一來，法國難民及無國籍人士保護署為了執(zhí)行這些法律條文，就必須要發(fā)放幾萬份身份證件和證明，還要協(xié)助德意志聯(lián)邦共和國大使館處理解決許多有爭議的案例，還要派員參加眾多賠償事宜聽證會。因為具備資格的難民都希望享受到這項賠償，所以這項工作持續(xù)進行了很多年。

在1957年，法國難民及無國籍人士保護署總共向身份受到認定的難民發(fā)放了96285份證件。1962年，法國難民及無國籍人士保護署的工作報告表明，法國難民及無國籍人士保護署發(fā)放的證明是唯一被法律認可的證明。難民只有持有它，才能享受到各國際條約和法國國內(nèi)法律規(guī)定的保護，才能享受到養(yǎng)老金、學生社會保險、工作許可，才能從事某些行業(yè)的工作、獲得某些國家免簽證的待遇、獲得戰(zhàn)爭賠償。

對于被允許在法國居留的難民，即使他們在到達法國領(lǐng)土時已經(jīng)喪失了一切有效證件，但法國難民及無國籍人士保護署仍會努力為他們提供正常的合法身份。法國難民及無國籍人士保護署的這些努力在國際上成了效仿的典范。1967年，國際身份委員會（Commission internationale de l’état civil）對法國難民及無國籍人士保護署在這方面遵循的準則進行了調(diào)查研究。在這次調(diào)研后，該委員會全體會議作出了一項決議，建議其成員國按照法國難民及無國籍人士保護署的模式建立相關(guān)的制度體系。而在1968年初，法國難民及無國籍人士保護署則向聯(lián)合國難民署提交了對實施這一決定有用的建議。Angoustures, Aline. De la grande guerre aux guerres sans nom, une histoire de l’Ofpra, Paris : Office Fran?ais de Protection des Réfugiés et Apatrides, 2007, p.14.

2. 難民資格認定

對難民資格的認定建立在兩個基礎(chǔ)之上：申請人須屬于聯(lián)合國難民署劃定的范圍，或者符合日內(nèi)瓦公約的定義。而被以前舊的公約承認的難民也被計入這一范圍內(nèi)。此外，法國政府1953年5月2日頒布法令，預(yù)先賦予法國難民及無國籍人士保護署認定無國籍人士資格的權(quán)力。在1954年9月28日紐約公約生效后，此項權(quán)力正式生效。具有這三種身份之一的人士，都有權(quán)向法國難民及無國籍人士保護署申請專門的身份證件。

自從成立第一年開始，法國難民及無國籍人士保護署就接收到了許多已經(jīng)身在法國領(lǐng)土的流亡人士的申請，他們有的受到舊有公約保護，有的不受舊有公約保護，有的已在舊有機構(gòu)登記，有的未曾做過登記。因此，難民資格認定工作對于安撫那些曾經(jīng)遭受歐洲戰(zhàn)爭傷害、遭受極權(quán)政權(quán)迫害的族群，發(fā)揮了巨大作用。在一場造成兩千萬人流離失所的戰(zhàn)爭之后，這項工作所具有的修復(fù)戰(zhàn)爭創(chuàng)傷的意義是不言而喻的。

日內(nèi)瓦公約是在1954年9月22日正式生效的。那時法國難民及無國籍人士保護署已經(jīng)成立兩年了。法國難民及無國籍人士保護署必須著手進行對公約文本的解釋工作，為此它將曾經(jīng)參加紐倫堡審判的前檢察官、法學家亨利·莫納雷（Henri Monneray）招入了旗下。而關(guān)于公約的實施辦法，則是與法國內(nèi)務(wù)部協(xié)調(diào)制定的。

在1954年，具體進行難民資格鑒定工作的，是二十幾位難民保護員。這項程序至關(guān)重要，因為對于避難申請，證據(jù)問題涉及到陳述的可信度、一致度和準確度。需要一整套手續(xù)來考察申請者的內(nèi)心愿望，核實那些可以說明申請者國籍、身份、族群歸屬的間接證據(jù)，從而確認申請的真實性。

公約的批準造成了法國難民及無國籍人士保護署工作量的第一次增加。法國難民及無國籍人士保護署的新主任直到1955年終于獲批將該機構(gòu)的人員編制增加到86人，其中43位是法國人，43位是外國人。

在此期間，法國難民及無國籍人士保護署收到了許多新的避難申請。首先，一些以前沒有申請過難民身份的流亡者在與自己在法國的家人相聚后，開始向法國難民及無國籍人士保護署提出申請。許多西班牙難民就是這樣。另外，東歐的危機也造成了新的難民涌入法國。在50年代初，斯大林的清洗政策登峰造極，工人的暴力反抗時有發(fā)生；其后赫魯曉夫全盤否定斯大林導(dǎo)致1956年發(fā)生了匈牙利事件。法國，在奧地利、瑞士、荷蘭和比利時之后，接受了匈牙利難民問題高級委員會在聯(lián)合國難民基金（UNREF）執(zhí)委會第四次會議上所作的報告的結(jié)論。根據(jù)這份報告，“我們不僅要看到匈牙利難民的逃亡與1956年11月匈牙利所發(fā)生的事件之間的聯(lián)系，也要看到它與上一次世界大戰(zhàn)之后基本政治格局變化之間的聯(lián)系。所以，匈牙利難民雖然是在1951年1月1日之后才進行逃亡的，但他們滿足了日內(nèi)瓦公約規(guī)定的其它條件，應(yīng)該被視作難民”。于是，法國難民及無國籍人士保護署吸納了多名匈牙利難民來強化相應(yīng)部門的力量。Angoustures, Aline. De la grande guerre aux guerres sans nom, une histoire de l’Ofpra, Paris : Office Fran?ais de Protection des Réfugiés et Apatrides, 2007, p.16.

60年代初，就新的難民證件發(fā)放量來說，法國難民及無國籍人士保護署的工作量持續(xù)下降。因為來自歐洲大陸的難民潮大大地減少了。除了1966年，在法國和南斯拉夫簽訂勞務(wù)派遣協(xié)議之后，來自南斯拉夫的申請有所反彈。盡管在1965年阿爾巴尼亞人、保加利亞人、捷克斯洛伐克人和蘇聯(lián)人的避難申請量略有上升，西班牙的巴斯克人發(fā)生過幾次外逃，1967年之后波蘭的猶太人、1968年8月事件后捷克斯洛伐克人的避難申請量有所增加，避難申請總量總體上呈現(xiàn)下降的趨勢。而世界其它地方則距離太過遙遠，況且當時日內(nèi)瓦公約對難民在時間和地理范圍方面所作的規(guī)定依然有效。再者，在那個時期，外國人移民法國相對比較容易：從1954至1970年，法國國家移民局就將兩百多萬勞動人口以及一百多萬他們的家人遷進了法國。

由此可見，法國難民及無國籍人士保護署的工作量的變化恰恰反映了歐洲后來一段時期的局勢：政治穩(wěn)定，世界大戰(zhàn)造成的悲劇和傷害漸漸平復(fù)。

結(jié)語

正如李克強總理今年9月20日在紐約聯(lián)合國總部出席難民問題領(lǐng)導(dǎo)人峰會時所指出的：“當前世界正面臨二戰(zhàn)以來最大規(guī)模的難民危機。難民問題愈演愈烈，牽動各國人民的心。合作應(yīng)對難民問題，既是道義和責任使然，也符合各國安全和發(fā)展利益。”而法國在難民保護問題上一路以來的歷程和在難民保護制度建設(shè)上的探索經(jīng)驗，值得各國參考借鑒。

（責任編輯：羅國強）

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