趙小剛
【摘 要】 根據(jù)北京市2013年行政事業(yè)單位內(nèi)部控制試點(diǎn)工作成果及實(shí)施經(jīng)驗(yàn),平谷區(qū)從2014年開始著力推動實(shí)施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范。文章針對平谷區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范貫徹實(shí)施情況進(jìn)行問卷調(diào)查,分析存在的問題及工作難點(diǎn),提出開發(fā)行政事業(yè)單位內(nèi)控評價軟件系統(tǒng)的基本構(gòu)想。
【關(guān)鍵詞】 行政事業(yè); 內(nèi)控評價; 現(xiàn)狀分析; 軟件系統(tǒng)
中圖分類號:F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1004-5937(2016)08-0086-03
為推動區(qū)域行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制建設(shè)工作,加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè),按照財政部關(guān)于從2014年1月1日起在行政事業(yè)單位全面推動實(shí)施內(nèi)控工作的總體要求,根據(jù)北京市試點(diǎn)工作成果及實(shí)施經(jīng)驗(yàn),平谷區(qū)于2014年起著力推動貫徹落實(shí)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范。
一、平谷區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)控現(xiàn)狀及存在問題
為了掌握平谷區(qū)行政事業(yè)單位的內(nèi)控現(xiàn)狀,2015年1月,筆者向100家一級預(yù)算管理行政事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)放了調(diào)查問卷,剔除內(nèi)容填寫不全或有明顯錯誤的問卷,共回收有效問卷91份。
(一)調(diào)查問卷描述性統(tǒng)計
1.內(nèi)控管理會計人員素質(zhì)情況
財務(wù)會計人員的職業(yè)資格和專業(yè)技術(shù)水平是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和評價工作質(zhì)量的重要保障因素。
調(diào)查結(jié)果顯示,在540名會計人員中,505名持有從業(yè)資格證書,占比為94%;35名會計人員無證上崗,占6%。其中:具有初級職稱的39人,占7%;具有中級職稱的25人,占5%;無1人具有高級職稱。
2.內(nèi)控部門設(shè)置情況
52家單位單獨(dú)設(shè)置內(nèi)控部門或明確內(nèi)控牽頭部門,占比為57%;39家單位未單獨(dú)設(shè)置內(nèi)控部門或明確內(nèi)控牽頭部門,占43%。
3.內(nèi)控監(jiān)督檢查責(zé)任落實(shí)情況
50個單位設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部審計、紀(jì)檢監(jiān)察部門,制定內(nèi)部監(jiān)督管理制度,發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督和自我評價職能,不滿足的有41個單位,占比分別為55%和45%。
4.內(nèi)控建設(shè)和自評一把手責(zé)任落實(shí)情況
79家單位的負(fù)責(zé)人擔(dān)任內(nèi)部建設(shè)及風(fēng)險評估領(lǐng)導(dǎo)小組組長,占比為87%;12家單位負(fù)責(zé)人沒有擔(dān)任內(nèi)部建設(shè)及風(fēng)險評估領(lǐng)導(dǎo)小組,占13%。
5.職責(zé)分工和內(nèi)部牽制情況
60家單位認(rèn)為嚴(yán)格分離了不相容的崗位,占到66%。有24家單位認(rèn)為只實(shí)現(xiàn)部分分離,還有7家單位認(rèn)為沒有實(shí)現(xiàn)不相容崗位的分離。
6.風(fēng)險評估落實(shí)情況
58家單位在近三年內(nèi)對主要業(yè)務(wù)活動進(jìn)行逐一風(fēng)險評估,占比為64%;33家單位沒有進(jìn)行風(fēng)險評估,占36%。
7.信息安全防范建設(shè)情況
79家單位認(rèn)為建立了健全的信息系統(tǒng)安全保密和泄密責(zé)任追究制度,占比為87%;12家單位缺乏信息系統(tǒng)安全保密和泄密責(zé)任追究制度,占13%。
8.預(yù)算考核的落實(shí)情況
64家單位將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和效率納入各部門和個人的考核和獎懲范圍,占比為70%;沒有納入的單位有27家,占30%。
9.內(nèi)控核心業(yè)務(wù)歸口管理情況
行政事業(yè)單位內(nèi)控核心業(yè)務(wù)為預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目和合同六大類。被調(diào)查單位實(shí)現(xiàn)歸口管理最好的業(yè)務(wù)為預(yù)算,達(dá)到84家,占全部被調(diào)查單位的92%;其次是資產(chǎn)、收支和采購業(yè)務(wù),分別達(dá)到了82、75和74家,均超過被調(diào)查單位的80%;合同實(shí)現(xiàn)歸口管理程度較低,只有62家,占比為70%;歸口管理最差的是建設(shè)項(xiàng)目,只有46家被調(diào)查單位實(shí)現(xiàn)了歸口管理,這表明近半數(shù)的單位沒有實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目歸口管理。
10.各單位內(nèi)控建設(shè)進(jìn)展情況
截至2015年10月底,被調(diào)查的91家單位都在進(jìn)行內(nèi)控制度梳理和完善,但各單位進(jìn)度不同,其中:有26%的單位已開始監(jiān)督運(yùn)行,21%的單位正在修改完善內(nèi)控手冊,24%的單位正在制訂手冊。另有29%的被調(diào)查單位尚處于內(nèi)控規(guī)范的前期階段,在風(fēng)險防范策略應(yīng)對環(huán)節(jié)的有8家單位,在流程梳理環(huán)節(jié)的有7家單位,在風(fēng)險查找環(huán)節(jié)的有6家單位,仍有5家單位處在最初的組織建設(shè)和動員培訓(xùn)階段。
11.內(nèi)控自我評價落實(shí)情況
36家單位對內(nèi)部控制進(jìn)行自我評價并形成自我評價報告;54家單位沒有對內(nèi)部控制進(jìn)行自我評價并形成自我評價報告。
(二)內(nèi)部控制存在的問題和難點(diǎn)
1.缺乏內(nèi)控管理專業(yè)人才
要想做好內(nèi)控工作,會計從業(yè)資格是會計人員的最低門檻,會計專業(yè)技術(shù)資格是專業(yè)水平的集中體現(xiàn)。現(xiàn)任崗位工作中,有6%的會計人員沒有會計從業(yè)資格證書,有4家單位甚至沒有一名會計人員持證上崗。初中級會計人員在整體人員中只占12%,其他88%的人員沒有專業(yè)技術(shù)資格,甚至許多單位的主管會計不具備初級職稱,辦公室主任、財務(wù)科長等中層管理人員中也有很多沒有專業(yè)職稱。平谷區(qū)目前在崗財務(wù)人員無1人取得高級會計師職稱。
2.內(nèi)控責(zé)任人和責(zé)任部門落實(shí)不到位
有少部分被調(diào)查單位內(nèi)控建設(shè)和評估一把手責(zé)任沒有得到落實(shí)。有43%的被調(diào)查單位沒有設(shè)置明確的內(nèi)控部門或牽頭部門。有45%被調(diào)查單位未設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部審計、紀(jì)檢監(jiān)察部門,制定內(nèi)部監(jiān)督管理制度,發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督和自我評價職能。
3.職責(zé)分工和內(nèi)部牽制落實(shí)不到位
不兼容職責(zé)和不兼容崗位分離是內(nèi)部控制的最基本要求,也是防止單位發(fā)生資金和資產(chǎn)損失,減少舞弊,預(yù)防腐敗和瀆職的基本措施。但仍有34%的被調(diào)查單位沒有實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的不相容崗位分離。其中,24家被調(diào)查單位只實(shí)現(xiàn)了部分分離,還有7家單位認(rèn)為沒有實(shí)現(xiàn)不相容崗位的分離,表明這些單位的內(nèi)部控制環(huán)境是相當(dāng)薄弱的。
4.風(fēng)險評估和信息安全防范落實(shí)不到位
風(fēng)險評估是內(nèi)控制度完善的基礎(chǔ)。調(diào)查顯示,有近四成的單位近三年沒有對主要業(yè)務(wù)活動進(jìn)行逐一的風(fēng)險評估,這表明這些單位要么沒有進(jìn)行完善的內(nèi)控建設(shè),要么建設(shè)的內(nèi)控缺乏針對性。另有12家被調(diào)查單位信息系統(tǒng)安全保密和泄密責(zé)任追究制度缺乏,在網(wǎng)絡(luò)化和信息化的今天,這將給所在單位留下很大的風(fēng)險隱患。
5.內(nèi)控核心業(yè)務(wù)歸口管理不到位
行政事業(yè)單位內(nèi)控核心業(yè)務(wù)為預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目和合同六大類。對這些業(yè)務(wù)進(jìn)行歸口管理是實(shí)現(xiàn)良好控制的基礎(chǔ)。然而,在被調(diào)查單位合同實(shí)現(xiàn)歸口管理程度較低,只有62家,表明約有30%左右的被調(diào)查單位沒有對合同進(jìn)行歸口管理;歸口管理最差的是建設(shè)項(xiàng)目,只有46家被調(diào)查單位實(shí)現(xiàn)了歸口管理,這表明近半數(shù)的單位沒有實(shí)現(xiàn)對建設(shè)項(xiàng)目的歸口管理。
即使歸口管理做得最好的預(yù)算業(yè)務(wù),仍有30%的單位沒有將預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果和效率納入各部門和個人的考核和獎懲范圍,這必將導(dǎo)致預(yù)算難以嚴(yán)格執(zhí)行,流于形式。
6.內(nèi)部控制建設(shè)和評價工作推進(jìn)緩慢
盡管平谷區(qū)在內(nèi)控落實(shí)進(jìn)度上位于全市前列,但也只有26%的被調(diào)查單位制定完成了內(nèi)部控制手冊,開始監(jiān)督落實(shí)工作;有45%的單位還處在內(nèi)控手冊的擬定或修改階段;另有29%的被調(diào)查單位尚在制訂內(nèi)控手冊的前期階段,包括流程梳理和風(fēng)險查找等工作,甚至有少量單位處在最初的組織建設(shè)和動員培訓(xùn)階段。
被調(diào)查單位中只有40%對內(nèi)控進(jìn)行自我評價并形成自我評價報告,絕大多數(shù)沒有開展自我評價工作。即使進(jìn)行評價的單位也大多流于形式,評價工作和評價報告都很粗糙。
二、通過開發(fā)評價系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)以評促建的基本思路
為了更好地推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)和實(shí)施,筆者提出信息化與內(nèi)控管理相結(jié)合的思路,探索開發(fā)建立行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價軟件系統(tǒng)。一方面構(gòu)建評價指標(biāo)體系,明確內(nèi)控檢查評價的內(nèi)容和方法,直接指導(dǎo)各單位落實(shí)內(nèi)控規(guī)范,形成看得見摸得著的有效抓手,從而降低落實(shí)工作難度;另一方面,延伸強(qiáng)化管理的觸角,通過評價內(nèi)控有效性,查找內(nèi)控缺陷,有針對性地進(jìn)行改進(jìn)和完善,以檢查評價促進(jìn)內(nèi)控建設(shè)完善。
(一)評價系統(tǒng)軟件的基本功能
1.建立行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價指標(biāo)體系
根據(jù)財政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》,結(jié)合COSO五要素的具體要求,由33名全國會計領(lǐng)軍人才、20名北京市及各區(qū)縣財政會計管理部門負(fù)責(zé)人、150名行政事業(yè)單位內(nèi)控工作主管領(lǐng)導(dǎo)及財務(wù)部門負(fù)責(zé)人構(gòu)成學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界專家組,對指標(biāo)選用的科學(xué)性、評價內(nèi)容的全面性、評價標(biāo)準(zhǔn)的合理性、檢查方法的可操作性、指標(biāo)設(shè)計依據(jù)的充分性進(jìn)行論證,并發(fā)放調(diào)查問卷利用層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重。圍繞內(nèi)部控制重大缺陷、單位業(yè)務(wù)層面控制、業(yè)務(wù)層面控制,建立定性與定量相結(jié)合的評價指標(biāo)體系,明確評價內(nèi)容、評價標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)設(shè)計依據(jù)、檢查方法。
經(jīng)綜合論證,設(shè)置一級指標(biāo)3個:重大內(nèi)部控制缺陷、單位層面控制、業(yè)務(wù)層面控制,同時分解設(shè)置二級指標(biāo)16個、三級指標(biāo)52個。其中:當(dāng)出現(xiàn)“內(nèi)部控制重大缺陷”,內(nèi)部控制綜合評價直接按0分計算,不再進(jìn)行具體的評價。當(dāng)不存在內(nèi)部控制重大缺陷時,對“單位層面控制”和“業(yè)務(wù)層面控制”進(jìn)行具體評價。評價指標(biāo)構(gòu)成如表1所示。
2.行政事業(yè)單位開展內(nèi)控有效性自我評價
各行政事業(yè)單位依據(jù)評價標(biāo)準(zhǔn)對指標(biāo)項(xiàng)目逐項(xiàng)打分,填報上傳相關(guān)基礎(chǔ)資料,完成自我評價,形成綜合評價結(jié)果,提供評價報告。
3.監(jiān)管部門開展內(nèi)控有效性外部評價
區(qū)內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組(財政、紀(jì)檢、審計、人保、編辦組成)依據(jù)評價標(biāo)準(zhǔn),結(jié)合單位提交的基礎(chǔ)資料對指標(biāo)項(xiàng)目逐項(xiàng)打分,填寫評價意見,完成外部評價,形成綜合評價結(jié)果,提供評價報告。
4.進(jìn)行評價數(shù)據(jù)分析
分財政分管業(yè)務(wù)科室、單位性質(zhì)等口徑對不同單位之間的評價數(shù)據(jù)進(jìn)行橫向比較分析,對同一單位不同時期的評價結(jié)果進(jìn)行縱向比較分析。對各單位內(nèi)控有效性評價結(jié)果進(jìn)行聚類分析,按主要特征進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置區(qū)分成五個等級,對每個等級所屬單位提出整體改進(jìn)建議。
5.公布預(yù)警催辦事項(xiàng)
對行政事業(yè)單位評價周期內(nèi)未滿足控制有效性的指標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)行自動預(yù)警,以消息的形式進(jìn)行提醒和催辦。
(二)開發(fā)建立評價系統(tǒng)與手工方式的比較優(yōu)勢
1.評價設(shè)置方面
由于人工紙質(zhì)形式的評價方式,在評價設(shè)置上不易于進(jìn)行評價指標(biāo)的調(diào)整和調(diào)整后的效果比較。指標(biāo)調(diào)整的工作量大,周期長,效果不能立即反映。通過內(nèi)控評價系統(tǒng),既可以完成行政事業(yè)單位自我評價,又能同時開展監(jiān)管部門外部評價,且形成同期對比。
2.資料管理方面
傳統(tǒng)的資料收集和保管采取紙質(zhì)文件、報表和附件等形式,信息反饋不及時,工作過程無法詳細(xì)記錄,文件查閱、核對麻煩。通過與內(nèi)控評價管理系統(tǒng)相匹配的電子臺賬系統(tǒng),對工作的過程進(jìn)行記錄和匯總,通過技術(shù)手段,以文件形式將各單位的工作過程進(jìn)行記錄,并自動導(dǎo)入數(shù)據(jù)庫,成為評價的依據(jù)和日后進(jìn)行管理決策分析的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。
3.結(jié)果統(tǒng)計方面
由人工進(jìn)行結(jié)果統(tǒng)計,過程繁瑣,過程監(jiān)督相對薄弱,差錯率高,工作量大。通過系統(tǒng)對考核指標(biāo)進(jìn)行自動化評價,對內(nèi)控有效性行政事業(yè)自我評價和監(jiān)管部門外部評價結(jié)果自動統(tǒng)計,計算即期得分。
4.催辦、預(yù)警信息和日常工作溝通方面
傳統(tǒng)的電話催辦、電話提醒方式辦公成本高,效率低,無法適應(yīng)管理的需要。通過系統(tǒng)對行政事業(yè)單位評價周期內(nèi)未滿足控制有效性的指標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)行自動預(yù)警,以消息和郵件的形式進(jìn)行提醒和催辦。
5.有效性分析方面
人工分析方式工作量大,提供的圖表形式單一,信息量有限。通過系統(tǒng),對評價結(jié)果進(jìn)行多種預(yù)置的橫向、縱向統(tǒng)計分析,并以圖表、數(shù)據(jù)表格等多種形式直觀、詳細(xì)地表現(xiàn),自動繪制評價結(jié)果趨勢圖,自動提交每月執(zhí)行進(jìn)度報告,為監(jiān)管部門跟蹤評價和行政事業(yè)單位自我評價改進(jìn)提供數(shù)據(jù)支持。
通過對不同單位之間的評價數(shù)據(jù)進(jìn)行橫向比較分析,以及對同一單位不同時期的評價結(jié)果進(jìn)行縱向比較分析,對各單位內(nèi)控有效性評價結(jié)果進(jìn)行聚類分析等方法,將評價數(shù)據(jù)予以充分利用,為行政事業(yè)單位提高經(jīng)濟(jì)活動抗風(fēng)險能力以及監(jiān)管部門強(qiáng)化內(nèi)部控制規(guī)范管理提供決策參考。