王　猛　毛壽龍

（中國人民大學(xué)，北京　100872）

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自由裁量、標(biāo)準(zhǔn)化與治道變革*——以杭州市上城區(qū)為例

王猛毛壽龍

（中國人民大學(xué)，北京100872）

摘要：自由裁量作為基層官僚與現(xiàn)代行政的基本特征，在學(xué)術(shù)研究和行政實踐中受到非常多的關(guān)注。但既有研究并未能就基層官僚的自由裁量問題構(gòu)建一個相對完整的系統(tǒng)理論體系。一方面，已有研究很少關(guān)注橫向政府部門間在職能模糊和職責(zé)交叉情況下的自由裁量問題；另一方面，信息技術(shù)如何影響街頭官僚角色及其自由裁量權(quán)則討論得并不充分，且缺乏深度的經(jīng)驗研究。本文以公民和基層官僚的需求為動力機(jī)制，構(gòu)建了在信息化社會下思考信息技術(shù)、現(xiàn)代管理手段、自由裁量、政府管理和公共服務(wù)的理論框架，并以杭州上城區(qū)政府管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化為案例對其進(jìn)行論證，討論了信息技術(shù)和現(xiàn)代管理手段的結(jié)合對規(guī)范自由裁量和推進(jìn)治道變革具有的重要意義。

關(guān)鍵詞：自由裁量；街頭官僚；標(biāo)準(zhǔn)化；治道變革

毛壽龍男（1967-）中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授公共政策研究院執(zhí)行副院長博士生導(dǎo)師

一、引言

身處一線的街頭官僚在公共政策的制定與執(zhí)行過程中扮演著非常重要的作用，而自由裁量作為街頭官僚的基本特征，如何對其進(jìn)行規(guī)范、防止自由裁量權(quán)的異化與濫用一直是理論界與實務(wù)界關(guān)注的焦點。特別是在20世紀(jì)七八十年代，美國公共政策研究領(lǐng)域興起了聲勢浩大的“執(zhí)行運動”，在公共政策執(zhí)行中不可或缺的街頭官僚也進(jìn)入研究者的視野[1]。所謂街頭官僚，是指“公共服務(wù)工作人員，他們在工作中必須同公民產(chǎn)生了直接的互動，并且在他們工作的執(zhí)行過程中具有大量的自由裁量權(quán)”[2]。處于基層、與公民直接打交道且具有大量的自由裁量權(quán)是街頭官僚的基本前提。然而，從利普斯基開創(chuàng)經(jīng)典街頭官僚理論始，自由裁量問題就一直與街頭官僚理論相伴隨，如何限制和規(guī)范街頭官僚的自由裁量，維護(hù)民主的基本價值，確保政策有效執(zhí)行是討論的核心和焦點。

自由裁量作為現(xiàn)代行政的一大特征，無論是對政策制定還是政策執(zhí)行都必不可少，必然存在于街頭官僚的行政實踐之中更是一個不爭的事實。但是否應(yīng)最大限度地限制甚至取消和廢止自由裁量在學(xué)界并未形成共識。長期以來，就這一問題的爭論陷入了自由裁量權(quán)大小、適用空間和存廢的僵持討論，而忽視了從技術(shù)的角度對自由裁量權(quán)本身進(jìn)行規(guī)范的問題。即對自由裁量的討論，應(yīng)超越權(quán)力是否過大、是否取消的簡單化和非現(xiàn)實思考，而應(yīng)關(guān)注如何實現(xiàn)自由裁量的規(guī)范化運作這一現(xiàn)實問題。因此，本文將研究觸角伸向行政實踐中的街頭官僚自由裁量問題，特別是思考在信息社會背景下如何來規(guī)范街頭官僚的自由裁量問題。

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，學(xué)界開始關(guān)注在政府部門中引進(jìn)信息技術(shù)對街頭官僚的角色和其自由裁量權(quán)的影響。Bovens與Zouridis指出，在一些領(lǐng)域，ICT的廣泛使用使得傳統(tǒng)的街頭官僚日漸消失，而逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槠聊还倭牛╯creen-level bureaucracy）和系統(tǒng)官僚(system bureaucracy)[3]。街頭官僚的自由裁量將受到極大的限制，官僚個體的價值與行為偏好對行政決策產(chǎn)生的影響越來越小，也有助于提高政府機(jī)構(gòu)的公正程度和維護(hù)公眾的合法權(quán)益，體現(xiàn)公正、公平和合法性。但街頭官僚的自由裁量權(quán)必然轉(zhuǎn)移到系統(tǒng)官僚上，由此帶來的組織系統(tǒng)僵化和對系統(tǒng)官僚的自由裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)范則成為新的難題[3]。

大力引進(jìn)現(xiàn)代信息技術(shù)服務(wù)于政府內(nèi)部管理和公共服務(wù)供給是公共管理的必然趨勢。標(biāo)準(zhǔn)化作為一種重要政策工具和管理手段也在政府管理與公共服務(wù)中發(fā)揮著愈加重要的作用。政府部門借鑒和引入企業(yè)管理中標(biāo)準(zhǔn)化的理念與做法，將基層政府權(quán)力運行標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)代信息技術(shù)相結(jié)合，以規(guī)范政府管理和提升公共服務(wù)質(zhì)量。政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作在我國也得到了中央與地方政府的重視且取得巨大進(jìn)展。在中央層次，國家出臺制定了《服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化工作指南》（2009）系列標(biāo)準(zhǔn)和《公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作指南》（2010）來規(guī)范公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化對公共服務(wù)組織的支撐作用；在地方層次，許多省市區(qū)地方政府都在政府管理與公共服務(wù)領(lǐng)域積極進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化嘗試，如陜西省、山東新泰市、成都市、北京東城區(qū)、南京江寧區(qū)和杭州上城區(qū)。

信息通訊與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在公共管理中的廣泛運用，實現(xiàn)了政府部門的互聯(lián)互通并形成了內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)。而理論界對自由裁量的理解卻并未跳出“政府-公民”的二元框架，尚未關(guān)注到公共部門內(nèi)部的系統(tǒng)官僚權(quán)力交疊和部門間的自由裁量問題。另外，既有研究尚未從自由裁量和街頭官僚理論來討論中國政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化改革的案例，且未意識到標(biāo)準(zhǔn)化改革和探索蘊含的治道變革意義。因此，本文首先嘗試拓展信息社會下的自由裁量存在的邊界和空間，修正既有研究對自由裁量問題的非完整探討，并以杭州上城區(qū)為研究對象，運用自由裁量和街頭官僚理論系統(tǒng)分析其政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的歷程與實踐，官僚角色及其自由裁量權(quán)的轉(zhuǎn)變。在理論上，為研究信息化社會下的街頭官僚的自由裁量問題構(gòu)建更有力的解釋框架；在實踐上，為推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)變革提供具有本土性和借鑒性的經(jīng)驗研究和案例。

二、文獻(xiàn)回顧與研究框架

1.文獻(xiàn)回顧

Blau最早從社會學(xué)角度討論了官僚組織中層級控制與自由裁量權(quán)的關(guān)系問題，他認(rèn)為要想在層級之間的控制和自主性間獲得平衡，往往需要向自主性傾斜，允許相對多的自由裁量行為的存在[4]。Jowell認(rèn)為授予政府自由裁量權(quán)是不可避免和必要的做法，對授權(quán)持絕對的反對立場是十分愚蠢的[5]。而將自由裁量與街頭官僚結(jié)合起來探討，并延展出關(guān)于街頭官僚理論的經(jīng)典討論則是利普斯基在1977年發(fā)表的《建立一個街頭官僚理論》[6]一文和1980年出版的《街頭官僚：公職人員的困境》一書。正是利普斯基的貢獻(xiàn)，使得街頭官僚和自由裁量成為公共行政研究中的經(jīng)典話題，受到理論家的充分關(guān)注。利普斯基認(rèn)為，“與大多數(shù)組織中的低層職員不同，街頭官僚在決定他們的機(jī)構(gòu)供給的利益和懲罰的性質(zhì)、數(shù)量和質(zhì)量時擁有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)”[7]。街頭官僚不僅僅是公共政策的被動執(zhí)行者，在利普斯基看來，街頭官僚更是扮演著政策制定者的角色，同時需要對具體的政策情境做出有針對性和個性化的決定。因此，所有政府行政人員均不可避免地?fù)碛胁煌潭鹊淖杂刹昧靠臻g，而規(guī)則不能自我實施，因為執(zhí)行者可能面臨規(guī)則模糊或不同規(guī)則間相互沖突的復(fù)雜環(huán)境[5][8]。而利普斯基則認(rèn)為，街頭官僚工作性質(zhì)的職業(yè)化、專業(yè)化，工作情境的復(fù)雜性、特殊性和回應(yīng)性，街頭官僚與公民互動的重要性等決定了必須在實踐中實行自由裁量[7]。因此，自由裁量權(quán)的存在則具有必然性，成為現(xiàn)代公共行政的一大特征。誠如Schuck所言，“如果說立法是行政國家的骨架，那么自由裁量——官員在其權(quán)限內(nèi)在多種行為或不作為的方式中選擇的自由——就是她的血肉”。

盡管以利普斯基為代表的學(xué)者肯定了自由裁量存在的必然性，但并不意味著自由裁量權(quán)的存在就具有天然的合法性。一種觀點認(rèn)為，街頭官僚和自由裁量的存在對于執(zhí)行法律政策、達(dá)成組織目標(biāo)和提升行政對象的福祉是至關(guān)重要的，因此主張街頭官僚合理合法地?fù)碛凶杂刹昧繖?quán)[7][10][11]；而另一種觀點則主張，街頭官僚的自由裁量行為可能扭曲政策目標(biāo)，損害行政受眾的福祉。因此，需要對街頭官僚的自由裁量行為進(jìn)行削弱或取消[11]12][13][14][15]。

Davis指出，“裁量權(quán)就像斧子一樣，當(dāng)正確使用時是一件工具，但它也可能是作為傷害或謀殺的武器”。理性追求自利的官僚個體存在權(quán)力濫用與權(quán)力尋租的風(fēng)險，因此，尋求“自治”的街頭官僚始終面臨個體目標(biāo)與組織目標(biāo)間的張力。然而，街頭官僚的現(xiàn)實處境則在發(fā)生變化，信息通訊技術(shù)（ICT）在公共部門中的廣泛與深度運用正迅速改變政府機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)，傳統(tǒng)街頭官僚正逐漸向屏幕官僚、系統(tǒng)官僚過渡，其自由裁量權(quán)必然會受到極大的限制[3]。系統(tǒng)官僚階段是公民與政府、官僚的實時在線交流互動，節(jié)約文書工作和在線等待的時間，減少去政府部門辦事的不便[16]，進(jìn)而維護(hù)公平、公正等政治價值，也塑造了新的官僚形式——電子官僚（e-bureaucratic）[17]。

程序控制、標(biāo)準(zhǔn)化和自動化是ICT在政府機(jī)構(gòu)運用中的三種重要形式。Spence認(rèn)為，政治家和法院對政府機(jī)構(gòu)決策進(jìn)行程序控制以使其對環(huán)境更具回應(yīng)性，然而政府機(jī)構(gòu)對程序控制的應(yīng)對使得新的控制要求窄化且保留實質(zhì)性的自由裁量權(quán)，反而消解了程序控制的作用[18]。標(biāo)準(zhǔn)化對自由裁量能產(chǎn)生積極影響，但不一定帶來政府績效的改善[19]，而自動化改變了官僚的角色并通過增強(qiáng)監(jiān)督、減少官僚對申請者數(shù)據(jù)錄入控制等方式削減了其自由裁量權(quán)[20]。這些在信息化社會背景下對街頭官僚和自由裁量的討論大大拓展了理論視域，但依然缺乏一個理解和分析自由裁量問題的整合性框架。

國內(nèi)學(xué)者如葉娟麗和馬駿系統(tǒng)介紹了利普斯基的街頭官僚理論和波文斯、榮瑞迪斯的系統(tǒng)官僚理論[21]；韓志明對街頭官僚的行動邏輯歸納為激勵不足、規(guī)則依賴、選擇執(zhí)行和一線棄權(quán)等四個典型方面，并提出從管理、法律、政治及道德四種視角來控制街頭官僚；尹文嘉運用領(lǐng)導(dǎo)理論分析街頭官僚的自由裁量權(quán)和責(zé)任，構(gòu)建了街頭官僚的領(lǐng)導(dǎo)模型[22]；陳那波、盧施羽運用扎根理論分析了中國城管的自由裁量行為及其邏輯[23]。

雖然，國內(nèi)外學(xué)界對街頭官僚的自由裁量問題進(jìn)行了較長時間的探討，但就一些相同主題各方得出的結(jié)論并不一致。因而也未能就街頭官僚的自由裁量問題構(gòu)建一個相對完整的系統(tǒng)性理論體系。以Lipsky為代表的主張街頭官僚合理合法擁有自由裁量權(quán)的學(xué)者肯定了自由裁量權(quán)存在的合理性和必要性，同時也承認(rèn)自由裁量存在濫用的可能，但在如何把握街頭官僚合理合法行使自由裁量權(quán)的范圍方面并未形成一套系統(tǒng)的控制理論[15]。而以Howe為代表的主張削弱甚至消除自由裁量權(quán)的學(xué)者提出從管理的角度，以制度手段來控制自由裁量權(quán)，卻也受到“越多的制度可能帶來越多的自由裁量權(quán)”的質(zhì)疑[11]。

既有關(guān)于自由裁量問題的研究主要集中于對街頭官僚的探討，而忽視了凡存在等級、上下級關(guān)系，皆存在自由裁量的問題。因此，街頭官僚的自由裁量問題僅僅是特例。另外，橫向部門之間就不存在自由裁量的問題嗎？在職能模糊和職責(zé)交叉不可避免的情況下，又如何處理自由裁量的問題，特別是信息技術(shù)使得街頭官僚轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)官僚后，后臺系統(tǒng)將不同的部門進(jìn)行整合并形成政府網(wǎng)絡(luò)，又如何來規(guī)范政府內(nèi)部的自由裁量問題、規(guī)范內(nèi)部職員在內(nèi)部決策中的自由裁量問題，這些都是新的課題。在信息技術(shù)如何影響街頭官僚的角色及其自由裁量方面，國內(nèi)外理論界都跟進(jìn)得不夠；而關(guān)于這方面的經(jīng)驗研究與深度案例分析也較為缺乏。

2.分析框架

既有關(guān)于街頭官僚和自由裁量的討論更多的是從供應(yīng)方的視角，而未從需求方的視角來審視公民與電子政府間的互動[16]。因此，本文以公民與街頭官僚兩大主體為始點來討論自由裁量問題?；鶎诱饕媾R街頭官僚和行政受眾（公民）兩大內(nèi)外部顧客群體，正是因為這種內(nèi)外部顧客之別，政府權(quán)力的規(guī)范也應(yīng)區(qū)分為內(nèi)部管理與公共服務(wù)兩個層次。已有研究通常僅關(guān)注街頭官僚在提供公共服務(wù)活動中自由裁量權(quán)的規(guī)范問題，而忽視發(fā)揮后臺支撐功能的政府內(nèi)部管理和內(nèi)部官僚亦面臨這樣的問題。Bovens和Zouridis指出，系統(tǒng)與程序的設(shè)計者、IT專家取代街頭官僚而掌握大量的自由裁量權(quán)則成為新的議題。因此，街頭官僚內(nèi)部的自由裁量、街頭官僚與公民互動過程中的自由裁量是兩個重要的層次。

隨著社會經(jīng)濟(jì)和信息技術(shù)的發(fā)展，作為外部顧客的公民既要求政府改善公共服務(wù)提升服務(wù)品質(zhì)，還要求增強(qiáng)公共服務(wù)的回應(yīng)性、及時性和公平性。另一方面，面對外部顧客需求的變化以及新技術(shù)革命對政府治道提出的變革要求，行政系統(tǒng)內(nèi)部也產(chǎn)生了建立更加高效、順暢、彈性和規(guī)范的行政體系以適應(yīng)不斷變化的外部環(huán)境和回應(yīng)外部顧客訴求的要求。因此，內(nèi)外部公共需求的增加則是規(guī)范政府自由裁量的動力源。

公共部門勢必會從內(nèi)部政府管理和外部公共服務(wù)兩個層次來規(guī)范自由裁量權(quán)，進(jìn)而來制約街頭官僚的權(quán)力。這兩個層次分別涉及行政部門內(nèi)部關(guān)系的調(diào)整和政府與公民關(guān)系的調(diào)整。而這兩個層次權(quán)力關(guān)系調(diào)整并非截然分開和對立的，而是相互配合、相輔相成。一方面，基層官僚作為公共服務(wù)的直接供給者，官僚系統(tǒng)內(nèi)部的工作方法、程序、管理模式和行為規(guī)范會影響到公共服務(wù)供給的水平和質(zhì)量，影響著公民需求的滿足；另一方面，對公共服務(wù)供給的規(guī)范也會對政府管理自身的規(guī)范形成外部壓力，要求建立高效的行政體系以適應(yīng)公民對公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)性、及時性、回應(yīng)性、公平性的要求。那么，衡量街頭官僚自由裁量權(quán)規(guī)范化改革的績效就理應(yīng)包括規(guī)范的內(nèi)部管理和優(yōu)質(zhì)的外部服務(wù)兩個目標(biāo)層次。

街頭官僚自由裁量權(quán)的規(guī)范化改革在本質(zhì)上是內(nèi)嵌于民主行政改革之中的，以防止街頭官僚權(quán)力的濫用和異化，符合現(xiàn)代政府法治化、服務(wù)型、效能型和廉潔型的治理理念，它要求：通過規(guī)范自由裁量推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)公平正義；加強(qiáng)權(quán)力規(guī)范運行、依法行政和精細(xì)化管理；提升公共資源配置能力，提高政府管理和服務(wù)績效；推進(jìn)政府公開，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，實現(xiàn)政府清廉。

而信息技術(shù)的發(fā)展和運用是規(guī)范自由裁量的技術(shù)前提。電子政府、系統(tǒng)官僚涉及信息的整合、流程的再造和溝通機(jī)制的完善，這需要現(xiàn)代信息技術(shù)作支撐，而依賴傳統(tǒng)的管理技術(shù)和手段并不足以在技術(shù)層面上實現(xiàn)對自由裁量的規(guī)范。

圖1　自由裁量權(quán)規(guī)范化的分析框架

基于以上分析，筆者認(rèn)為政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是包含治理理念、行政體系、外部關(guān)系和支撐體系的系統(tǒng)工程。就此，可得出如圖1所示的分析框架。接下來，本文將運用上述框架對杭州上城區(qū)政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的實踐進(jìn)行分析，探討進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)對街頭官僚和其自由裁量權(quán)的規(guī)范意味著什么？其改革取得了怎樣的制度績效？取得這種制度績效的原因是什么？之后，本文將就信息技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)化對官僚制、治道變革的意義、前景和方向進(jìn)行探討。

三、政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化：杭州上城區(qū)的經(jīng)驗

作為規(guī)范和限制自由裁量的重要工具和手段，標(biāo)準(zhǔn)化是規(guī)范政府管理、提高公共服務(wù)質(zhì)量的重要保證。政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化既是滿足不斷變化的公共需求的要求，也是政府通過標(biāo)準(zhǔn)化操作規(guī)范基層官僚自由裁量行為，提升政府管理與公共服務(wù)，進(jìn)而推進(jìn)政府改革創(chuàng)新的重要內(nèi)容。因此，政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是法治政府、有限政府、服務(wù)政府、陽光政府、效能政府的集中體現(xiàn)，是轉(zhuǎn)型政府自身改革的一個縮影[24]。

為規(guī)范公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、提升公共服務(wù)品質(zhì)，近年來我國中央與地方政府在政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面做了大量工作。目前，我國政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的實踐形成了四種主要模式，即系統(tǒng)推進(jìn)模式（如陜西省養(yǎng)老保險標(biāo)準(zhǔn)化工作）、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)管理模式（如成都實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“四位一體”的勞動保障公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)）、整合政府模式（如杭州市上城區(qū)、北京市東城區(qū)）和驅(qū)動經(jīng)濟(jì)模式（如山東省新泰市）[25]。而杭州市上城區(qū)因其開展時間早、系統(tǒng)性強(qiáng)、涉及面廣，成為區(qū)別于其他地方政府的獨特模式。

1.發(fā)展階段

區(qū)級政府是行政體制中宏觀決策與具體事務(wù)的緊密結(jié)合層，這一層級的政府公務(wù)員具有街頭官僚的典型特征，是公共服務(wù)的直接供給者，同時與公民的接觸更直接、更頻繁。因此，在區(qū)級政府進(jìn)行政府官僚與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化對規(guī)范自由裁量更具現(xiàn)實意義。杭州上城區(qū)作為探索政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的先行城市和標(biāo)準(zhǔn)化國家試點單位，從2004年開始已進(jìn)行了四個階段卓有成效的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)（見表1）。

表1　上城區(qū)政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的發(fā)展階段

資料來源：作者依據(jù)“上城區(qū)政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化”相關(guān)內(nèi)部資料自制。

經(jīng)過十余年的探索和努力，目前，上城區(qū)通過職能梳理、頂層設(shè)計，形成了覆蓋全面的政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系，其中包括“政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系”1個總框架，“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)”、“市場監(jiān)管”、“社會管理”和“公共服務(wù)”4個職能分體系，31個部門子體系（見圖2）。同時，上城區(qū)梳理出5309項具體職能事項，880項法律法規(guī)及政策依據(jù)，同時編制實施了154項標(biāo)準(zhǔn)（其中國家級標(biāo)準(zhǔn)1項，省級標(biāo)準(zhǔn)5項，市級標(biāo)準(zhǔn)34項，區(qū)級標(biāo)準(zhǔn)114項）。

圖2　上城區(qū)政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系

此外，上城區(qū)堅持體系建構(gòu)與標(biāo)準(zhǔn)編制并重、全面展開與重點突破并重、實施應(yīng)用與完善提升并重的建設(shè)思路，和職能“細(xì)化”、工作“量化”、流程“優(yōu)化”和信息化平臺對標(biāo)準(zhǔn)的“固化”的“四化”要求，著力構(gòu)建“一化四網(wǎng)三體系”（見圖3），探索政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的“上城模式”，形成了頗具特色的“上城經(jīng)驗”。

圖3　杭州上城區(qū)“一化四網(wǎng)三體系”

2.街頭官僚與自由裁量的變化：上城區(qū)案例剖析

（1）動力機(jī)制：來自政府內(nèi)外的雙向驅(qū)動。杭州市上城區(qū)位處東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，是杭州中心城區(qū)之一，是杭州商貿(mào)旅游中心、文創(chuàng)中心，是浙江省面積最小、單位GDP最高的城區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理水平較高。在新形勢下，面對加快城區(qū)轉(zhuǎn)型、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化城市治理、改善民生保障、保持社會穩(wěn)定、維護(hù)政府高效廉潔等多方面的要求和壓力，在服務(wù)型政府的指導(dǎo)下，推進(jìn)政府管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)成為必然趨勢。特別是當(dāng)?shù)厝嗣裆钏捷^高，法治意識不斷增強(qiáng)，公民對作為公共服務(wù)直接供給者的區(qū)級政府及其工作人員的管理與服務(wù)也提出了更高的要求。上城區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化試點工作則是率先在社區(qū)管理與建設(shè)領(lǐng)域開展的，亦可以說在新形勢下，為滿足城市社區(qū)居民日益增長的公共需求是上城區(qū)開展標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的動力源。

順應(yīng)這一趨勢，上城區(qū)本著“保證權(quán)力規(guī)范運行，提高公共服務(wù)質(zhì)量，加強(qiáng)廉潔政府和效能政府建設(shè)”的初衷，借鑒和運用標(biāo)準(zhǔn)化管理的方法和手段，對公共服務(wù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化。同時，為回應(yīng)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化，政府機(jī)構(gòu)和基層官僚自身也做出了適應(yīng)性調(diào)整。既清晰界定政府各部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，重新明確基層官僚的角色；同時也要對其權(quán)力運行進(jìn)行程序化控制，減少內(nèi)部的自由裁量。因此，為保證政府對內(nèi)與對外權(quán)力的規(guī)范運行，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是加強(qiáng)權(quán)力規(guī)范運行和精細(xì)化管理的必然要求。通過運用統(tǒng)一原理、簡化原理、協(xié)調(diào)原理和最優(yōu)化原理，采用程序控制、過程監(jiān)管、節(jié)點推送、事后反饋等機(jī)制最大限度壓縮政府管理與公共服務(wù)過程中的自由裁量空間，擴(kuò)展基層權(quán)力的規(guī)范化、高效化和透明化運作的廣度和深度，最后達(dá)到“規(guī)范公權(quán)，保障民權(quán)”的目的。

（2）治理理念：“六型政府”建設(shè)。治理理念是指導(dǎo)政府治道變革的深層次假設(shè)，影響著政府管理和公共服務(wù)的方式和模式。先進(jìn)、現(xiàn)代的治理理念對推進(jìn)政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)具有重要的指示意義。2007年，杭州市上城區(qū)就明確提出“按照新時期創(chuàng)新型、責(zé)任型、節(jié)約型、服務(wù)型、法治型和廉政型政府建設(shè)的要求，建立公共服務(wù)、社會管理、公共安全以及行政管理標(biāo)準(zhǔn)體系，使行政管理、公共服務(wù)、社會管理行為得到有效規(guī)范，試點區(qū)的管理水平和工作效率明顯提高，同時為杭州市開展政府管理與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作提供有益經(jīng)驗”的工作理念[26]。在改革創(chuàng)新伊始，上城區(qū)就把保證權(quán)力規(guī)范、依法運行，建設(shè)法治型政府；提高公共服務(wù)質(zhì)量，建設(shè)服務(wù)型政府；提升政府管理和服務(wù)績效，建設(shè)效能型政府；推進(jìn)政務(wù)公開，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，建設(shè)廉潔政府作為標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的指導(dǎo)原則。

（3）信息技術(shù)：互動模式變革的支撐與保障。信息技術(shù)是規(guī)范自由裁量權(quán)，實現(xiàn)政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的重要支撐。上城區(qū)非常重視信息技術(shù)的支撐體系建設(shè)，其主要做法有：首先，依托區(qū)綜合數(shù)據(jù)庫、街道綜合信息系統(tǒng)、社區(qū)e家人和網(wǎng)上行政中心構(gòu)筑信息化支撐平臺；其次，構(gòu)建含行政協(xié)調(diào)規(guī)范、社會組織規(guī)范與志愿者組織在內(nèi)的保障體系；最后，建立社會服務(wù)管理聯(lián)動網(wǎng)、居家系列服務(wù)全覆蓋網(wǎng)、城市智能管控網(wǎng)及為民為企辦事服務(wù)網(wǎng)，打造政府管理與公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。通過支撐平臺、保障體系和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實現(xiàn)了政府內(nèi)部、政府與公民、基層官僚與公民實時在線互動交流，減少了面對面的接觸。誠如Bovens和Zouridis所言，信息技術(shù)的運用，公民與官僚間的互動不再發(fā)生在街頭、會客室和窗口，而是通過攝像頭、調(diào)制解調(diào)器和網(wǎng)站來實現(xiàn)，信息技術(shù)在組織運行中逐步扮演著決定性角色。如上城區(qū)實施智能城管，通過路面探頭、智能監(jiān)控、車載監(jiān)控等信息化手段，在上城區(qū)80%的主要道路上建立了城管執(zhí)法的“非現(xiàn)場工作模式”，不間斷開展全轄區(qū)巡邏[27]。又如，上城區(qū)探索“外網(wǎng)受理、內(nèi)網(wǎng)辦理、外網(wǎng)反饋”的一站式行政服務(wù)模式，并通過“網(wǎng)絡(luò)實時監(jiān)督系統(tǒng)對行政權(quán)力運行進(jìn)行全程實時監(jiān)控、自動預(yù)警、績效考核、異常處理，一旦出現(xiàn)違規(guī)操作或辦理超時，系統(tǒng)會自動發(fā)出警告并啟動督辦、調(diào)查程序，按標(biāo)準(zhǔn)化流程履行職責(zé)的過程體現(xiàn)在網(wǎng)上，并與全區(qū)績效評估體系結(jié)合”[27]。上城區(qū)網(wǎng)上行政服務(wù)中心集成了個人辦事26個子項，企業(yè)辦事23個子項，合計229個具體審批事項。

（4）政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化：內(nèi)外部的雙向改革。在政府管理層次，上城區(qū)通過制定一系列標(biāo)準(zhǔn)，對政府各部門、各層級的行政職能實行標(biāo)準(zhǔn)化管理，減少部門間職能交叉，規(guī)范辦事程序，實現(xiàn)權(quán)責(zé)清晰，提升行政效率，建立現(xiàn)代化的行政運行體系。在公共服務(wù)層次，上城區(qū)針對民眾重點關(guān)心的醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老、失業(yè)、社區(qū)服務(wù)、行政審批等問題，強(qiáng)調(diào)政府主動為自己立規(guī)，厘清公共服務(wù)的所有事項和內(nèi)容，以明確的標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范政府行為，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)公開行政權(quán)力事項，并且增強(qiáng)政府工作的透明度，加強(qiáng)對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，確保政府行為有法律法規(guī)或者標(biāo)準(zhǔn)可遵循、可操作、可檢查、可評價，進(jìn)而“倒逼”政府部門改善公共服務(wù)品質(zhì)，提升公共服務(wù)效果。

（5）基層官僚與自由裁量：角色與權(quán)力的共變。上城區(qū)政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化朝著信息化、智能化的方向演進(jìn)，信息系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)、信息設(shè)備在公共管理中扮演著越來越重要的作用，原來身處一線的街頭官僚如城管執(zhí)法人員、征稅員，因為信息技術(shù)的應(yīng)用和智能化管理的出現(xiàn)，而更加具有Bovens和Zouridis所謂的屏幕官僚和系統(tǒng)官僚的特征。其次，這種趨勢也意味著公民與政府、公務(wù)員的互動場景發(fā)生了變化，由街頭、窗口轉(zhuǎn)換成了虛擬的網(wǎng)絡(luò)空間和系統(tǒng)。最后，政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化也使得官僚的自由裁量權(quán)發(fā)生了根本的變化。一方面，政府管理與公共服務(wù)多數(shù)是在網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)進(jìn)行操作的，有嚴(yán)格的程序和過程控制，節(jié)點間的制衡與監(jiān)督，操作人員實際掌握的自由裁量權(quán)相對較小；另一方面，因為這種標(biāo)準(zhǔn)是公開、可獲取的，且有對操作痕跡的回溯倒查機(jī)制、風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，能夠防止自由裁量權(quán)的濫用。

3.改革創(chuàng)新績效

（1）規(guī)范自由裁量權(quán)運行，實現(xiàn)內(nèi)部管理的規(guī)范化。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)明晰了政府權(quán)力的運行流程，規(guī)范了自由裁量權(quán)的行使空間，做到了“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。在對上城區(qū)政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化實施后審批流程簡化、辦事程序規(guī)范化效果的第三方評估中，有80%以上的調(diào)查對象認(rèn)為政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化“非常顯著”和“比較顯著”地簡化了辦事審批流程，實現(xiàn)了辦事程序規(guī)范化；80%以上的調(diào)查對象認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)化工作使得政府信息更加公開透明的效果顯著；75%以上的調(diào)查對象認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)化工作對遏制權(quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象的效果比較明顯[26]。同時，標(biāo)準(zhǔn)化有效地降低和節(jié)約了行政成本，如實施城市智能管控平臺后，減少了50%的城區(qū)協(xié)管員，節(jié)省費用500萬元。

（2）提升公共服務(wù)品質(zhì)，完善民生和社保體系。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)著力為老殘婦幼等弱勢群體和外來人口服務(wù)制定標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)了基本公共服務(wù)的均等化，進(jìn)一步改善了民生；同時，在“普惠”政策基礎(chǔ)上，為特困人群提供“兜底”幫助，促進(jìn)了公平正義的實現(xiàn)。調(diào)查顯示，近85%的調(diào)查對象認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)化對推動民生改善的效果相對顯著；93.3%的被調(diào)查外來人口認(rèn)為實施標(biāo)準(zhǔn)化后享受的公共服務(wù)水平有所提升。同時，超過85%的受訪對象認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)化對建立涵蓋醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老、失業(yè)等領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化體系，對進(jìn)一步促進(jìn)社會保障體系完善的效果顯著。

（3）解決了績效評估和公眾監(jiān)督難問題。上城區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)使政府各項工作都有標(biāo)準(zhǔn)可遵循、可操作、可檢查和可評估，并且與績效考核體系相銜接，完善了激勵機(jī)制，增強(qiáng)了成本意識、績效意識和責(zé)任意識?？冃Э己藢⒚癖姷臐M意度作為考評的重要指標(biāo)，讓民眾對政府的評價有了客觀、可量化的評價標(biāo)準(zhǔn)，更加有利于社會公眾的監(jiān)督，提高了權(quán)力運行的透明度，維護(hù)了政府的廉潔高效。

上城區(qū)在繼續(xù)推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化項目過程中，還特別注重加強(qiáng)理論研究，以對其實踐進(jìn)行理論總結(jié)和提煉；引進(jìn)第三方評估，以保證改革績效評價的真實客觀性；加強(qiáng)國際合作交流，借鑒和傳播標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)先進(jìn)經(jīng)驗。經(jīng)過十余年的探索和努力，杭州市上城區(qū)在全國范圍內(nèi)率先在區(qū)一級層面整體設(shè)計和推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，首創(chuàng)了區(qū)一級政府標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的制度體系，成為國內(nèi)政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的“樣板工程”，區(qū)級政府改革創(chuàng)新和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的典型案例。國際標(biāo)準(zhǔn)化組織副主席皮亞特也曾評價，“上城區(qū)的政府管理與公共服務(wù)建設(shè)在很多方面都已走在了國際前列”。

四、信息技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)化與治道變革

將現(xiàn)代信息技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)化緊密融合，最大限度地減少街頭官僚的自由裁量空間，具有重要的操作性意義，它使得基層官僚的權(quán)力受到程序化、制度化和規(guī)范化的約束?；鶎庸倭诺淖杂刹昧繖?quán)之于整個權(quán)力體系和上級授權(quán)者而言是相對較小的；然而，它所具有的權(quán)力大幅伸縮使用的空間和與公民的直接相關(guān)性卻無限放大了其作用。街頭官僚不適當(dāng)和非規(guī)范化地行使自由裁量權(quán)不僅會傷害公民的合法權(quán)利，導(dǎo)致公民對政府的不滿和非信任，而且甚至對民主政治構(gòu)成潛在的威脅。因此，政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的實施、自由裁量權(quán)的規(guī)范具有深遠(yuǎn)的政府治道變革意義。

首先，政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化通過制度化、標(biāo)準(zhǔn)化的形式明確了政府及各部門的職能、權(quán)力和規(guī)模，明晰了政府工作人員的權(quán)力和職責(zé)，有利于有限政府的建設(shè)。通過各個部門子系統(tǒng)和系統(tǒng)集成，在操作系統(tǒng)中定義了各部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，以及通過身份認(rèn)證規(guī)定了每個操作人員不同的系統(tǒng)操作權(quán)限，框定了每個人員的權(quán)責(zé)，在系統(tǒng)設(shè)計上，做到了權(quán)力有清單、權(quán)力可追責(zé)。

其次，通過公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，提升政府服務(wù)品質(zhì)和效率，有利于服務(wù)型政府建設(shè)。通過將服務(wù)范圍、服務(wù)內(nèi)容、法律法規(guī)依據(jù)、辦理時限、工作流程、工作人員要求、監(jiān)督考核等內(nèi)容以制度形式進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，按照流程推送提高效率，降低公共服務(wù)成本；同時，標(biāo)準(zhǔn)化不僅存在于醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老、失業(yè)、社區(qū)服務(wù)、行政審批等領(lǐng)域，還逐步向財政監(jiān)督、招商管理、衛(wèi)生監(jiān)督、工商監(jiān)督等擴(kuò)散，有效擴(kuò)展了政府服務(wù)的領(lǐng)域和范圍。

再次，政府內(nèi)部管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，有利于責(zé)任政府和陽光政府建設(shè)。通過標(biāo)準(zhǔn)化，建立了政府系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力制衡機(jī)制和體系，內(nèi)部各部門、各環(huán)節(jié)有嚴(yán)格的節(jié)點控制，杜絕了權(quán)力的濫用；同時，通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)能夠?qū)Σ僮髁鞒踢M(jìn)行實時的跟蹤監(jiān)控，標(biāo)準(zhǔn)可比對、結(jié)果可預(yù)期、信息可公開，有利于加強(qiáng)對政府的民主監(jiān)督，推進(jìn)誠信政府和民主政治建設(shè)。

最后，政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化也有助于促進(jìn)法治政府建設(shè)。通過將政府管理的流程、公共服務(wù)的內(nèi)容和程序制度化、法律化，依靠法律制度來規(guī)范政府的內(nèi)部管理和外部服務(wù)行為，可以確保各項行為有章可循、有法可依，防止權(quán)力非規(guī)范化、非法治化運行。

當(dāng)然，政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化僅僅是推動向有限政府、法治政府、民主政府、分權(quán)政府和開放政府治道變革的一個側(cè)面[28]。所以，政府治道變革也不能完全指望通過政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化來實現(xiàn)。“政府的治道變革，顯然不是單方面推進(jìn)所能夠成功的。它是一個自然的逐步思考、行動、成功或者犯錯、反思、進(jìn)一步行動的過程。在這一進(jìn)程中，任何方面的努力，都是非常重要的。”[29]這恰恰說明，地方政府通過政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化來規(guī)范政府自身權(quán)力運行和提高公共服務(wù)品質(zhì)的嘗試和努力是寶貴的和重要的。

五、結(jié)論與討論

本文從自由裁量的角度對杭州上城區(qū)政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)行了分析，指出公民與基層官僚對公共服務(wù)和政府管理的新要求是進(jìn)行自由裁量規(guī)范化改革的動力源，而有限政府、服務(wù)型政府、責(zé)任政府和法治政府等治理理念是其觀念指導(dǎo)，信息技術(shù)和信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)是其支撐條件，標(biāo)準(zhǔn)化是其手段和方法，政府管理標(biāo)準(zhǔn)化和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是其核心內(nèi)容，規(guī)范的內(nèi)部管理和優(yōu)質(zhì)的外部服務(wù)則是其目標(biāo)追求；而政府進(jìn)行的政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的探索更具有深遠(yuǎn)的治道變革意義。

既有研究探討了信息技術(shù)對街頭官僚自由裁量權(quán)的影響，而鮮有從具體的案例來分析在信息社會下，自由裁量規(guī)范化的動力機(jī)制、支撐條件和主要內(nèi)容。本文嘗試探討了標(biāo)準(zhǔn)化與信息技術(shù)相結(jié)合對街頭官僚的角色和自由裁量權(quán)的影響。我們看到，隨著信息技術(shù)在政府治理中的深度應(yīng)用，基層官僚也越來越多地具有屏幕官僚和系統(tǒng)官僚的特征。同時，信息技術(shù)與先進(jìn)管理方法如標(biāo)準(zhǔn)化的結(jié)合，對限制和規(guī)范自由裁量權(quán)的運行提供了技術(shù)條件，同時也是推進(jìn)政府治道變革的有力舉措。

當(dāng)然，在運用信息技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)化來規(guī)范自由裁量，向系統(tǒng)官僚轉(zhuǎn)變的過程中也面臨一系列問題。譬如，自由裁量權(quán)從街頭官僚轉(zhuǎn)移到系統(tǒng)官僚如系統(tǒng)與程序設(shè)計者、管理與控制程序者、IT專家，那么如何來控制和規(guī)范系統(tǒng)官僚的自由裁量權(quán)則成為新的議題。另外，在厘清政府管理事項和公共服務(wù)職能、提升標(biāo)準(zhǔn)體系科學(xué)化水平的基礎(chǔ)上，如何處理好內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)化管理與行政人員需求、外部標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)與公眾個性化需求之間的關(guān)系也是值得思索的。最后，在程序設(shè)計、系統(tǒng)開發(fā)階段更多引進(jìn)社會參與，打開內(nèi)部系統(tǒng)設(shè)計的黑箱，增強(qiáng)系統(tǒng)設(shè)計的透明度，回應(yīng)社會公眾民主參與和監(jiān)督的訴求則是未來的趨勢和方向。

同時，從實踐上講，我們需要推進(jìn)自由裁量的規(guī)范化和實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的可持續(xù)性和可推廣性，總結(jié)和提煉政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的做法和經(jīng)驗，進(jìn)一步促進(jìn)權(quán)力運行和政府管理的精細(xì)化、信息化、制度化和標(biāo)準(zhǔn)化，通過恰當(dāng)程序?qū)⑵渖仙秊榉梢?guī)范或國家意志，使之固化為確保自由裁量權(quán)規(guī)范化運行的長效機(jī)制，進(jìn)而實現(xiàn)政策有效執(zhí)行、達(dá)成組織目標(biāo)、提升公共服務(wù)品質(zhì)和公民福祉的目的。

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（責(zé)任編輯矯海霞）

Discretion,Standardization and Governance Transitions：A Case Research Based on Shangcheng District of Hangzhou

Wang Meng/Mao Shoulong

Abstract:As the basic feature of street-level bureaucrats and modern administration,discretion has attracted much attention in academic research and administration practice.But the previous researches haven't built a relatively complete theory system of street-level bureaucrat's discretion.On the one hand,these researches just pay a little attention to the discretion under the condition of fuzzy functions and overlapping responsibilities between horizontal departments.On the other hand,the question of how information technology influences the role and discretion of street-level bureaucrat has not been fully discussed,and a deep empirical research was absent.This research takes the demands of citizens and street-level bureaucrats as the driving mechanism,constructs a theory framework to ponder information technology,modern management means,discretion,government management and public service,and then expounds and proves the framework by using the case of standardization of government management and public service in Shangcheng district,Hang Zhou.Besides,the significance of the combination of information technology and modern management means for regulating discretion and promoting governance transitions also has been discussed.

Keywords:Discretion,Street-Level Bureaucrat,Standardization,Governance Transitions

作者簡介：王猛男（1989-）中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生

收稿日期：2015-5-12

*基金項目：中國人民大學(xué)2015年度拔尖創(chuàng)新人才培育資助計劃成果。

中圖分類號：D630.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-3176（2016）01-058-（11）