歐美國(guó)家的政黨分權(quán)變革及其啟示*——基于集權(quán)制、分權(quán)制和聯(lián)邦制的分析

岑樹海

(華東理工大學(xué)，上?！?00237)

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歐美國(guó)家的政黨分權(quán)變革及其啟示*——基于集權(quán)制、分權(quán)制和聯(lián)邦制的分析

岑樹海

(華東理工大學(xué)，上海200237)

摘要：政黨分權(quán)與政黨民主基本同義，本文在梳理政黨組織權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，探究歐美國(guó)家政黨組織內(nèi)部的分權(quán)變革及其啟示。政黨組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)可以劃分成集權(quán)制與分權(quán)制兩大基礎(chǔ)模式，聯(lián)邦制是一種高度分權(quán)，屬于分權(quán)制的一種。政黨分權(quán)變革主要發(fā)生在黨內(nèi)三重基本的權(quán)力層級(jí)之間：縱向上全國(guó)性黨組織與地方或基層黨組織即政黨的央地關(guān)系，橫向上中央或地方議會(huì)黨團(tuán)與議會(huì)外黨組織以及政黨領(lǐng)導(dǎo)層與普通黨員。

關(guān)鍵詞：政黨分權(quán)；集權(quán)制；分權(quán)制；聯(lián)邦制

*本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“政黨組織變革的比較研究”的階段性成果（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：15BZZ030）。

政黨發(fā)展的核心是有關(guān)政黨組織的變革或轉(zhuǎn)型，以政黨為中心的研究路徑要求關(guān)注政黨組織本身的自我革新。政黨變革的動(dòng)因有可能來自于內(nèi)外的雙重壓力，從內(nèi)部因素看，政黨并非鐵板一塊，而是一個(gè)多層級(jí)的、復(fù)雜的組織體系，也是一個(gè)權(quán)力與利益相沖突的集合體，政黨的權(quán)力結(jié)構(gòu)變革在一定程度上講，是政黨內(nèi)部具有一定獨(dú)立性的各組成部分、層級(jí)、機(jī)構(gòu)之間利益斗爭(zhēng)、權(quán)力博弈的結(jié)果。從外部因素看，根據(jù)組織理論中的系統(tǒng)理論和權(quán)變理論，政黨組織是一個(gè)開放的而非封閉的系統(tǒng)，與外在環(huán)境形成交互作用，政黨組織必須不斷進(jìn)行變革，提高其制度化水平和適應(yīng)環(huán)境的能力，否則會(huì)走向衰落消亡。本文嘗試在梳理政黨組織權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，探究歐美國(guó)家政黨組織內(nèi)部進(jìn)行的分權(quán)變革及其啟示。

一、政黨組織權(quán)力結(jié)構(gòu)的三重化模型：集權(quán)制、分權(quán)制和聯(lián)邦制

英國(guó)學(xué)者博萊耶爾（Bolleyer）在前人研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同的分類指標(biāo)總結(jié)出政黨組織權(quán)力結(jié)構(gòu)的三重化模型（threefold typology）：集權(quán)制(party hierarchies)、分權(quán)制(party stratarchies)和聯(lián)邦制(party federations)，見表一。

表一　政黨組織權(quán)力結(jié)構(gòu)的三重化模型

科層制的組織結(jié)構(gòu)（Hierarchies）已經(jīng)成為世界上最普遍、最廣泛、最基本的組織形式，無論是經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織還是政府組織，都容易把科層制看成是一種實(shí)現(xiàn)最有效組織管理和組織目標(biāo)的單項(xiàng)選擇，政黨組織亦是如此。從權(quán)力結(jié)構(gòu)角度看，政黨組織的科層制是一種組織層級(jí)明晰的、垂直的、剛性的集權(quán)制結(jié)構(gòu)，權(quán)力自上而下集中在政黨組織的領(lǐng)導(dǎo)層或黨中央手中，他們占據(jù)權(quán)力資源如人事權(quán)、決策權(quán)和財(cái)政權(quán)配置的主要份額，其他組織機(jī)構(gòu)層級(jí)如地方或基層黨組織以及普通黨員沒有權(quán)力或權(quán)力很小，自主程度低，權(quán)力來自于上級(jí)的授予，可以隨時(shí)被剝奪或收回。這種等級(jí)明晰的金字塔式的集權(quán)結(jié)構(gòu)、封閉而嚴(yán)密的自上而下的控制體系，與民主制的權(quán)力開放共享、權(quán)力主體平等的基本原則相沖突。最典型的集權(quán)型執(zhí)政黨是前蘇聯(lián)共產(chǎn)黨，其內(nèi)部集權(quán)程度在斯大林時(shí)期達(dá)到最高值即個(gè)人獨(dú)裁，沒有黨內(nèi)民主可言，這也是前蘇聯(lián)共產(chǎn)黨垮臺(tái)和喪失執(zhí)政權(quán)的主要內(nèi)因之一。

Stratarchy一詞來源于stratum，復(fù)數(shù)是strata，意思是基于民族（或種族）、階級(jí)、宗教信仰、教育水平等方面差異所形成的不同的社會(huì)分層。作為一種政治制度，Stratarchy可以直譯為分層制的組織結(jié)構(gòu)，內(nèi)部存在清晰的組織層級(jí)劃分，但與科層制各組織層級(jí)之間體現(xiàn)命令與服從的統(tǒng)治關(guān)系不同，Stratarchy內(nèi)部各層級(jí)之間是一種平等的、多層級(jí)（或多元權(quán)力中心）共同治理的關(guān)系，這是一種權(quán)力分散的、平行的、網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)，是一種自下而上的權(quán)力資源由黨內(nèi)各層級(jí)組織共享的分權(quán)制的組織結(jié)構(gòu)，與集權(quán)制組織相對(duì)應(yīng)。作為一種政黨組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)方式，Stratarchy最先由美國(guó)學(xué)者艾德斯威爾德（S.J.Eldersveld）在1964年提出，用以描述美國(guó)政黨組織的分權(quán)化特征，在他看來，美國(guó)的政黨組織不是一個(gè)科層制結(jié)構(gòu)（Nonhierarchical），而是一個(gè)多層級(jí)的、權(quán)力分散的系統(tǒng)（systemsof layers of organization with diffused power），黨內(nèi)充滿異質(zhì)性、包容性[1]。

卡茲和梅爾同樣嘗試?yán)肧tratarchy來說明歐洲國(guó)家政黨組織內(nèi)部的卡特爾化特征（cartelization），20世紀(jì)70年代以后產(chǎn)生的新型的卡特爾政黨，其組織內(nèi)部的權(quán)力資源的配置更為分散化，地方分支機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和影響力不斷增強(qiáng)，政黨內(nèi)部權(quán)力關(guān)系變得比以前更為分權(quán)化而不是集權(quán)化（more stratarchical than hierarchical），組織的每一部分都擁有一定程度的自主權(quán)（autonomy），Stratarchy與其說是和集權(quán)制組織相對(duì)立的一種結(jié)構(gòu)，不如說對(duì)于所有的政黨組織來說，都包含著一種內(nèi)部的分層化或多層級(jí)共同治理的取向，他們稱之為歐洲政治的“美國(guó)化”（Americanization）。不過他們對(duì)這種變化持有一種悲觀的態(tài)度，擔(dān)心過度分權(quán)化會(huì)導(dǎo)致歐洲政黨組織變得像美國(guó)政黨組織那樣空心化（empty vessel）[2]。與卡茲和梅爾的悲觀態(tài)度不同，加拿大學(xué)者卡迪（Carty）明確指出這種組織變革的分權(quán)化勢(shì)頭（stratarchical imperative），是現(xiàn)代歐洲國(guó)家政黨組織變化的一個(gè)關(guān)鍵性特征，是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主和權(quán)力平衡的主要機(jī)制，分權(quán)化并不意味著彼此的漠視或完全獨(dú)立，而是政黨的各層級(jí)之間既相互自主（mutual autonomy），又相互依存（interdependency）[3]。

按照博萊耶爾的分析，聯(lián)邦制、分權(quán)制和集權(quán)制是三種相對(duì)立的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，但從表一中可以看出，F(xiàn)ederations和Stratarchies之間的界限較為模糊，有些部分相互重合，可以合二為一，分權(quán)程度不同，都屬于分權(quán)化的組織模型，聯(lián)邦制是一種高度分權(quán)制，政黨組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)可以分為集權(quán)制與分權(quán)制兩大基礎(chǔ)模式。有的學(xué)者認(rèn)為聯(lián)邦制是一種組織程度更為現(xiàn)代化的方式，如美國(guó)政黨學(xué)家愛潑斯坦基于歷史條件、制度環(huán)境、組織結(jié)構(gòu)和理論基礎(chǔ)等方面，對(duì)美國(guó)政黨和歐洲政黨進(jìn)行全面考察和分析，認(rèn)為體現(xiàn)分權(quán)特征的美國(guó)聯(lián)邦制的政黨組織是一種更為現(xiàn)代化的組織模式，歐洲國(guó)家的政黨組織會(huì)從群眾性政黨組織的集權(quán)結(jié)構(gòu)朝著更為分權(quán)化的方向轉(zhuǎn)型[4]，從學(xué)者們的觀察以及歐洲國(guó)家政黨組織的分權(quán)化進(jìn)程證明了這一點(diǎn)。

二、集權(quán)制與分權(quán)制的取舍

1.集權(quán)與分權(quán)的界定

集中或分散是衡量權(quán)力關(guān)系的一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)，也是一種最常見、最流行的分析方法，但卻不一定總是一個(gè)有效的分析變量。出于管理上或?qū)崿F(xiàn)組織目標(biāo)的需要，組織內(nèi)部的權(quán)力配置和行使都存在集中與分散的取舍，沒有一種組織機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置是絕對(duì)集中或絕對(duì)分散的，權(quán)力的運(yùn)行都需要因時(shí)因地制宜不斷調(diào)整，不能一成不變。從這個(gè)意義上講，任何政治組織既可以說是集權(quán)的，也可以說是分權(quán)的，高度集權(quán)意味著低度分權(quán)，中度集權(quán)意味著中度分權(quán)，低度集權(quán)意味著高度分權(quán)，很難有一個(gè)定量的指標(biāo)用來測(cè)量權(quán)力集中或分散的程度。正如費(fèi)斯勒（James W.Fesler）所指出的：集權(quán)和分權(quán)指數(shù)在解釋上顯得軟弱無力（the weakness of indicesof centralization and decentralization），權(quán)力的分配難以量化[5]。由此可見，單純從權(quán)力集中或分散的視角，無法判斷出政黨組織在性質(zhì)上的差異。盡管集權(quán)制和分權(quán)制的政黨組織可以同時(shí)存在，并且權(quán)力集中或分散的因素可以相互交叉，但集權(quán)制與分權(quán)制是兩種互斥的（anti-thetical）、非此即彼（either-or）的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，一個(gè)政黨組織不可能既是集權(quán)的又是分權(quán)的，必然居于其中的一種。判斷一個(gè)政黨組織是集權(quán)制還是分權(quán)制（或聯(lián)邦制），必須從政黨民主的角度出發(fā)，才能判斷其根本屬性。

公平（或合法性）與效率通常被認(rèn)為是測(cè)量分權(quán)制與集權(quán)制組織結(jié)構(gòu)優(yōu)劣的兩個(gè)定性標(biāo)準(zhǔn)，集權(quán)制組織注重效率，忽視公平，分權(quán)制組織注重公平，但效率不高。從黨內(nèi)民主的視角言之，分權(quán)制政黨無疑是一種民主模式，而集權(quán)制政黨是一種不民主的模式，分權(quán)意味著權(quán)力的開放共享，而集權(quán)則意味著權(quán)力的壟斷和獨(dú)占，集權(quán)與分權(quán)是兩種截然不同的組織原則，不能混為一談。國(guó)內(nèi)學(xué)者劉紅凜認(rèn)為政黨的集權(quán)程度與黨內(nèi)民主有關(guān)，他采用定性標(biāo)準(zhǔn)，從政黨的集權(quán)程度將政黨分成幾種類型：寡頭集權(quán)制、中央集權(quán)制、有限集權(quán)制、分權(quán)制[6]。與其說政黨的集權(quán)程度與黨內(nèi)民主有關(guān)，不如說政黨的分權(quán)程度與政黨民主息息相關(guān)，從科層制到分層制，從金字塔式的集權(quán)結(jié)構(gòu)到多層級(jí)治理的分權(quán)結(jié)構(gòu)，從自上而下的中央集權(quán)到自下而上的地方分權(quán)，從單一的權(quán)力中心到多元的權(quán)力中心，這不僅僅意味著權(quán)力集中或分散程度的差異，更代表了政黨組織結(jié)構(gòu)的民主化轉(zhuǎn)型。

2.政黨分權(quán)與政黨民主基本同義

盡管關(guān)于分權(quán)（decentralization）的討論已經(jīng)比較豐富，但是誤解依然存在。從字面意義上講，分權(quán)有三個(gè)層面的基本意蘊(yùn)：一是權(quán)力的分散、分離或分立等（diffusion,dispersion or separation of powers），權(quán)力分工（division of powers）是權(quán)力分立的一種方式；二是權(quán)力的分享(share of powers)；三是權(quán)力的制約平衡（checks and balances）。這三個(gè)基本含義是有機(jī)統(tǒng)一的，分散、分離或分立權(quán)力意味著將權(quán)力一分為多，由不同的主體承擔(dān)，以避免權(quán)力過度集中所帶來的權(quán)力濫用即腐敗，同時(shí)這也是一個(gè)權(quán)力分享化的過程，意味著權(quán)力的共有、公有、共享而非私有、獨(dú)占或壟斷。分權(quán)不僅僅指權(quán)力的集中或分散，同時(shí)更包括權(quán)力的開放共享的含義，這是民主制度的本質(zhì)屬性和基本要求。分權(quán)改革是實(shí)現(xiàn)民主的必由之路，民主意味著分權(quán)，分權(quán)促進(jìn)民主，這是一種民主性分權(quán)（democratic decentralization）或分權(quán)式民主（decentralized democracy）[7]。分權(quán)確實(shí)代表了一種邁向民主社會(huì)的重要策略[8]，分權(quán)民主是基礎(chǔ)性民主，必須排在第一順位，優(yōu)先于其他民主類型[9]。

政黨分權(quán)（party decentralization）和政府分權(quán)（government decentralization）是實(shí)現(xiàn)民主分權(quán)的兩個(gè)基本實(shí)施路徑，無論中國(guó)還是國(guó)外的政治發(fā)展路線都表明，執(zhí)政黨已經(jīng)成為國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的一部分，對(duì)于政府機(jī)構(gòu)或者執(zhí)政黨等公共權(quán)力組織來說，都面臨著民主化即分權(quán)化的要求，權(quán)力開放共享是更為重要的組織原則。關(guān)于政黨變遷的研究表明，學(xué)者們一般認(rèn)同政黨民主與作為國(guó)家制度的民主之間存在正相關(guān)關(guān)系，如果說對(duì)于企業(yè)、公司等以營(yíng)利為目的經(jīng)濟(jì)組織或私人性權(quán)力關(guān)系來說，民主并不一定是一個(gè)必須實(shí)現(xiàn)的組織目標(biāo)，但是政黨民主卻是政黨建設(shè)的基本目標(biāo)之一，其根本目的是增強(qiáng)政黨能力和夯實(shí)政黨的合法性基礎(chǔ)，以維系政黨的生存和執(zhí)政，政黨民主主要是通過分權(quán)改革來實(shí)現(xiàn)的，從這個(gè)意義上講，政黨分權(quán)與政黨民主基本同義。政黨分權(quán)包含黨內(nèi)分權(quán)（黨內(nèi)民主）、黨際分權(quán)（黨際民主）、黨社分權(quán)（政黨與社會(huì)間分權(quán)，即黨社民主或人民民主）等幾個(gè)不同維度的含義，這也是創(chuàng)建協(xié)商民主的基本構(gòu)成要素之一，本文僅探討歐美國(guó)家的黨內(nèi)分權(quán)變革。

3.政黨分權(quán)變革是解決合法性困境的根本之路

20世紀(jì)70年代以來，歐美國(guó)家的政黨組織形態(tài)發(fā)生重大變化，就是卡茲和梅爾從政黨發(fā)展史角度所指出的政黨組織轉(zhuǎn)型：從1950年代達(dá)到高峰的群眾性政黨（Mass Party）經(jīng)歷1960、1970年代的全方位政黨（Catch-all Party，或譯為全民政黨、兼容政黨等），向卡特爾政黨（Cartel Party）的方向轉(zhuǎn)型[10]。1990年代東歐劇變后尤其是21世紀(jì)以來隨著“歐洲化”進(jìn)程的拓展，東歐國(guó)家政黨的組織變革軌跡向西歐國(guó)家靠攏。具體來說，歐美國(guó)家政黨組織經(jīng)歷了以下幾方面的明顯變化：政黨的意識(shí)形態(tài)色彩大為減弱，意識(shí)形態(tài)趨于中間化；福利國(guó)家的發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)的劇烈變化以及中產(chǎn)階級(jí)的興起使得政黨逐漸減少對(duì)某一特定社會(huì)階級(jí)階層或社會(huì)群體過多的倚重，轉(zhuǎn)而在社會(huì)全體成員中謀求更廣泛的支持者，并力圖保持與各種利益集團(tuán)接近的渠道暢通；公共財(cái)政補(bǔ)貼的產(chǎn)生和增加導(dǎo)致政黨對(duì)國(guó)家資源的日益依賴，對(duì)政黨生存至關(guān)重要的政黨經(jīng)費(fèi)的來源越來越依賴于外部資源如國(guó)家補(bǔ)貼(state subventions)或政治籌款而不是內(nèi)部資源如黨員的黨費(fèi)，選舉從之前的人力密集型過度到資本密集型；大眾傳媒尤其是新興媒體互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展使得選民的流動(dòng)性（volatility）不斷增強(qiáng)，民眾認(rèn)同和利益表達(dá)渠道日益多元化和逐漸分流，政黨在很大程度上被組織目標(biāo)更單一、參與更容易、個(gè)人話語(yǔ)權(quán)更大的利益集團(tuán)所替代，傳統(tǒng)大規(guī)模的群眾性政黨與黨員之間的緊密聯(lián)系被逐漸割斷，固定黨員即穩(wěn)定選民數(shù)量大幅度下降，政黨規(guī)模銳減，政黨組織結(jié)構(gòu)日益簡(jiǎn)化。

卡特爾政黨的鮮明特征就是政黨與國(guó)家（或政府）的相互融合滲透（interpenetration），即“政府的政黨化”，政黨和國(guó)家機(jī)器之間的界限越來越模糊，政黨已經(jīng)變成國(guó)家機(jī)構(gòu)的一部分，盡管名份上有所不同，但都是“半”國(guó)家機(jī)構(gòu)（semi-state agencies），或“準(zhǔn)”國(guó)家機(jī)構(gòu)（quasi-state agencies）。這也是伊格納茲所言的國(guó)家中心政黨（State-centered Party），它們分享一個(gè)共同特征：“對(duì)國(guó)家的殖民化”（the colonization of the state）[11]。政黨的國(guó)家屬性不斷增強(qiáng)，社會(huì)屬性不斷減弱，政黨與國(guó)家的緊密融合導(dǎo)致政黨與社會(huì)的日益剝離，而政黨與社會(huì)的疏遠(yuǎn)又反過來迫使政黨不得不抓緊對(duì)國(guó)家機(jī)器的控制權(quán)，這二者之間形成一種反向循環(huán)并自我增強(qiáng)，這種權(quán)力的不平衡一直存在于當(dāng)今西方國(guó)家的政黨體制中。政黨與國(guó)家的親密、與社會(huì)的疏離導(dǎo)致政黨形象趨于負(fù)面，民眾對(duì)政黨的信任度不斷降低，這引發(fā)了政黨的合法性困境甚至合法性危機(jī)。合法性是政黨組織生存的根基，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看合法性危機(jī)不利于政黨的存續(xù)和執(zhí)政。根據(jù)歐盟委員會(huì)下屬民意調(diào)查機(jī)構(gòu)“歐洲晴雨表”（Eurobarometer）的調(diào)查顯示：歐洲國(guó)家民眾對(duì)政黨的信任度（Party Confidence）從2000年中期的20%下降到2010年的15%，在歐洲晴雨表調(diào)查評(píng)估的13類機(jī)構(gòu)中，政黨的信任度最低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于工會(huì)和大公司[12]。政黨生存在一個(gè)民主的制度環(huán)境中，民主要求更多的權(quán)力開放共享，盡管政黨變得像政府一樣，擁有龐大的組織結(jié)構(gòu)和嚴(yán)密的權(quán)力體系，存在一定的惰性和慣性，總是拒絕改變，但是為了解決這一合法性困境，政黨分權(quán)改革無法回避，這也是政黨不得不采取的生存戰(zhàn)略，其效果有待深入觀察。

三、歐美國(guó)家政黨分權(quán)的歷史維度：從集權(quán)制走向分權(quán)制

借用卡茲和梅爾的分類模式，歐美國(guó)家政黨組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了一個(gè)從集權(quán)化到分權(quán)化的歷史性變遷，這可以從表二清晰地顯現(xiàn)出來。

表二　歐美國(guó)家政黨組織權(quán)力結(jié)構(gòu)的歷史性變遷

四、政黨分權(quán)的現(xiàn)實(shí)路徑：政黨組織內(nèi)部的三重分權(quán)變革

盡管各政黨之間組織結(jié)構(gòu)差異比較大，但歐美國(guó)家政黨的分權(quán)變革發(fā)生在三重基本的權(quán)力層級(jí)之間：縱向上全國(guó)性黨組織與地方或基層黨組織即政黨的央地關(guān)系，橫向上中央或地方議會(huì)黨團(tuán)與議會(huì)外（或院外）黨組織以及領(lǐng)導(dǎo)層與普通黨員，以下進(jìn)行詳細(xì)剖析。

1.政黨組織的央地關(guān)系

對(duì)于政黨組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)變化來說，中央與地方的關(guān)系是一個(gè)不可或缺的研究變量。作為一個(gè)復(fù)雜的、多層級(jí)的組織體系，全國(guó)性黨組織與地方黨組織之間的沖突和政策差異是非常明顯的，中央與地方的分權(quán)涉及到黨中央在政黨候選人提名和選拔中是否下放權(quán)力、地方性政黨在綱領(lǐng)、政策制定以及地方選舉活動(dòng)中是否具有自主性，以及政黨在行政和立法機(jī)構(gòu)中的地域性權(quán)力結(jié)構(gòu)是否平衡等問題。英國(guó)學(xué)者霍普金（Hopkin）指出：21世紀(jì)以來，歐洲國(guó)家政治形勢(shì)的變化存在雙重趨勢(shì)：一方面隨著民主制度的鞏固和加強(qiáng)，國(guó)家化（nationatialization）或者說一體化的進(jìn)程不斷推進(jìn)；另一方面地方性政治也越來越凸顯其重要性，歐洲國(guó)家尤其是單一制國(guó)家的選舉政治，越來越像聯(lián)邦制國(guó)家一樣“去全國(guó)化”（denationalization），地方選舉越來越重要，政黨研究者更應(yīng)關(guān)注政黨競(jìng)爭(zhēng)和選舉政治中的地方性或區(qū)域性因素（territorial dimension）[13]。對(duì)于西方民主國(guó)家的政治生活來說，選舉不僅僅指全國(guó)性大選，還包括地方性選舉。

分權(quán)制或聯(lián)邦制政黨組織的基本原則是“政黨的權(quán)力不能存在于某一個(gè)單一的地方”，以避免權(quán)力過度集中帶來腐敗，一般來說，政黨組織各層間的責(zé)任與義務(wù)以及各種權(quán)限關(guān)系通常由黨章做出明確的規(guī)定或調(diào)整。政黨組織央地關(guān)系的分權(quán)化或聯(lián)邦化，意味著中央與地方各層級(jí)之間以不同程度的相對(duì)自主性互動(dòng)，但又保持著相互的依賴性和適度的動(dòng)態(tài)平衡，彼此的依賴程度和獨(dú)立程度相反相成，二者相對(duì)的自主性越高，相互的依賴性卻越強(qiáng)，這反而有助于提高政黨組織的凝聚力和競(jìng)爭(zhēng)力。中央和地方已經(jīng)形成一種較為明確而有效的權(quán)力分工：全國(guó)性黨組織和地方黨組織各自負(fù)責(zé)全國(guó)性事務(wù)和地方事務(wù)，黨中央或黨的全國(guó)性組織對(duì)黨的全國(guó)性政策、綱領(lǐng)和競(jìng)選戰(zhàn)略進(jìn)行決策和控制，不受地方或基層組織的束縛，而地方黨組織在從事地方選舉、基層動(dòng)員選民、人員招募等方面享有自主權(quán)，不受黨中央的限制。但黨的全國(guó)性組織和地方組織必須保持組織的一致性，以確保政黨的整體形象和保持政黨組織內(nèi)部的凝聚力，這有利于獲得更多選民的支持。盡管地方黨組織的自主性不斷增強(qiáng)，但這并不意味著地方的完全獨(dú)立，政黨的全國(guó)性黨組織在地方選舉中發(fā)揮著越來越重要的作用，最大的作用就是提供競(jìng)選經(jīng)費(fèi)。美國(guó)兩黨的全國(guó)性組織——全國(guó)委員會(huì)不僅對(duì)總統(tǒng)選舉負(fù)責(zé)，在非總統(tǒng)選舉期間，也支持本黨候選人的州長(zhǎng)選舉和一些大城市的公職選舉，以擴(kuò)大本黨的權(quán)力基礎(chǔ)，經(jīng)費(fèi)改革已經(jīng)成為塑造政黨組織央地關(guān)系的主要手段。

在處理政黨的央地關(guān)系方面，歐洲國(guó)家的社會(huì)民主黨給予地方黨組織更多的權(quán)力和更大的獨(dú)立性，黨的地區(qū)委員會(huì)承擔(dān)了議員的提名權(quán)和吸收新黨員職責(zé)，黨的全國(guó)執(zhí)委會(huì)無權(quán)過問。綠黨的一切領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)都由基層直接選舉產(chǎn)生，決策權(quán)也屬于基層，決策過程自下而上，黨的一切決議都來自于基層，先由基層代表將問題提交到州大會(huì)或聯(lián)邦大會(huì)進(jìn)行討論，在討論的過程中充分體現(xiàn)民主原則，盡最大可能達(dá)成共識(shí)。西方政黨利用信息技術(shù)推行網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)形式，在網(wǎng)上成立“虛擬組織”，設(shè)立支部，利用網(wǎng)絡(luò)吸納新黨員，減少或取消黨的中間管理層次，壓平組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)橫向聯(lián)系、溝通與協(xié)作，使組織結(jié)構(gòu)開始由“控制型”權(quán)力結(jié)構(gòu)向“參與型”權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變[14]。政黨內(nèi)部加強(qiáng)對(duì)異議者的保護(hù)，西方社會(huì)民主黨允許黨內(nèi)不同派別、思潮存在，允許黨內(nèi)爭(zhēng)論和辯論，黨內(nèi)意識(shí)形態(tài)的多元化并不認(rèn)為會(huì)影響政黨組織的凝聚力和一致性，社會(huì)黨國(guó)際在1992年的“十九大”決議中強(qiáng)調(diào)，保護(hù)黨內(nèi)少數(shù)人的權(quán)利是自由和民主的核心價(jià)值之一。

美國(guó)的政黨組織是聯(lián)邦制的典型，是一種高度分權(quán)。黨的全國(guó)委員會(huì)對(duì)地方性黨組織如州委員會(huì)并沒有直接干涉的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，黨的中央機(jī)構(gòu)對(duì)各州公職候選人的提名不加干預(yù)，各州政黨組織同樣對(duì)州以下各級(jí)公職候選人的提名并不進(jìn)行控制。各州之間同一政黨的關(guān)系也是平行關(guān)系，黨的領(lǐng)袖對(duì)本黨成員沒有發(fā)號(hào)施令的權(quán)力，對(duì)違紀(jì)犯規(guī)的黨員沒有紀(jì)律處分的權(quán)力，政黨領(lǐng)袖尋求下級(jí)的支持不是通過命令而是勸說、協(xié)商等手段實(shí)現(xiàn)，各地方政黨組織都為各自層級(jí)的選舉服務(wù)，無需上報(bào)全國(guó)性政黨組織審批。相對(duì)而言，歐洲國(guó)家一些政黨更接近于Stratarchies，全國(guó)性黨組織和地方黨組織分權(quán)程度沒有聯(lián)邦制那么高，全國(guó)性黨組織在控制財(cái)政資源、地方選舉候選人以及政策制定等方面權(quán)限更大，尤其在對(duì)各地方選區(qū)政黨議員候選人的提名上，黨中央一般采取直接決定選區(qū)議員候選人，對(duì)選區(qū)政黨選擇的候選人擁有否決權(quán)，享有改變候選人在政黨名單中順序的權(quán)力等三種方式對(duì)提名加以控制[15]。歐洲國(guó)家分權(quán)程度較低的政黨組織類型主要是與群眾性政黨的集權(quán)傳統(tǒng)、階級(jí)分化明顯的社會(huì)結(jié)構(gòu)、比例代表制的選舉制度以及單一制和議會(huì)內(nèi)閣制的政府結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的，而美國(guó)分權(quán)程度更高的政黨組織主要是多數(shù)代表制、總統(tǒng)共和制和聯(lián)邦制的政府結(jié)構(gòu)、階級(jí)分野較弱以及多元政治文化的歷史產(chǎn)物。

2.議會(huì)黨團(tuán)與議會(huì)外黨組織

如何處理議會(huì)內(nèi)政黨和議會(huì)外（或院外）政黨之間的權(quán)力斗爭(zhēng)，一直是歐美各國(guó)政黨組織必須面對(duì)的難題，這既是政黨組織內(nèi)部權(quán)力博弈的一個(gè)基本主線，也關(guān)系到黨內(nèi)民主建設(shè)是否可能，議會(huì)黨團(tuán)與議會(huì)外黨組織的權(quán)力博弈，同樣具有中央（或全國(guó)性）與地方的雙重維度。在談?wù)撟h會(huì)內(nèi)與議會(huì)外黨組織之間的權(quán)力關(guān)系時(shí)，必須考慮政黨起源這一變量，政黨在創(chuàng)生時(shí)的差異在很大程度上影響了政黨組織內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的變化。迪韋爾熱從政黨的起源角度把政黨分成兩種類型：議會(huì)內(nèi)產(chǎn)生的政黨即內(nèi)生政黨和議會(huì)外產(chǎn)生的政黨即外生政黨[16]。從政黨組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)演變路線來看，內(nèi)生政黨一般先建立議會(huì)黨團(tuán)，然后通過自上而下的組織滲透（party penetration），建立起全國(guó)性的政黨組織和地方黨組織，對(duì)于這種類型的政黨組織來說，議會(huì)黨團(tuán)始終占據(jù)黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系配置的主要份額，他們積極參與甚至主導(dǎo)了黨的中央機(jī)構(gòu)和基層組織的組建、發(fā)展。對(duì)于外生政黨如群眾性政黨來說，一般先是成立黨中央，然后通過自下而上的組織擴(kuò)張（party diffusion），建立起地方性黨組織，最后通過選舉獲得議會(huì)議席，成立議會(huì)內(nèi)黨組織即議會(huì)黨團(tuán)，在這個(gè)過程中，黨的基層組織、黨中央的權(quán)力占據(jù)主導(dǎo)地位，和議會(huì)黨團(tuán)的權(quán)力博弈比較均衡。作為民主符號(hào)意義的議會(huì)外黨組織的發(fā)展壯大，其實(shí)就是一個(gè)草根力量自下向上滲透、普通黨員影響日益加大的過程，這一進(jìn)程也必然引發(fā)與象征集權(quán)的議會(huì)黨團(tuán)之間的矛盾，這種矛盾在歐洲國(guó)家議會(huì)黨團(tuán)的發(fā)展過程中得到了鮮明的體現(xiàn)，也構(gòu)成了政黨組織內(nèi)部權(quán)力博弈的基本張力。

議會(huì)黨團(tuán)和院外黨組織之間的權(quán)力沖突，并未如卡茲和梅爾所分析的那樣，往往以議會(huì)黨團(tuán)（或黨的公職部分）的勝利而告終。事實(shí)上，議會(huì)黨團(tuán)與議會(huì)外黨組織之間的權(quán)力斗爭(zhēng)并非如此簡(jiǎn)單，各政黨之間的區(qū)別比較大，主要有以下幾種不同的格局，這些格局也是處在不斷的變化和調(diào)整之中：一是強(qiáng)議會(huì)黨團(tuán)、弱議會(huì)外黨組織模式，如英國(guó)的保守黨，議會(huì)黨團(tuán)控制黨內(nèi)主要權(quán)力；二是弱議會(huì)黨團(tuán)、強(qiáng)議會(huì)外黨組織模式，如德國(guó)的社會(huì)民主黨，議會(huì)外黨組織享有超越議會(huì)黨團(tuán)之上的支配性權(quán)力；三是較為均衡，如美國(guó)的共和、民主兩黨和英國(guó)的工黨。以英國(guó)工黨為例，英國(guó)工黨早在1900年就把決策權(quán)歸屬于議會(huì)黨團(tuán)，但是20世紀(jì)七八十年代，議會(huì)外黨組織發(fā)動(dòng)大規(guī)模的黨內(nèi)民主化運(yùn)動(dòng)，要求將議會(huì)工黨置于院外工黨的控制之下，并提出了一系列改革措施，這場(chǎng)改革院外工黨贏得了勝利。1990年后工黨的議會(huì)黨團(tuán)又發(fā)起強(qiáng)大反擊，逐漸削弱院外工黨的權(quán)力，由此可見，議會(huì)黨團(tuán)與院外黨組織之間的權(quán)力斗爭(zhēng)，是一個(gè)不斷博弈、相互調(diào)適的過程，不是議會(huì)黨團(tuán)就是院外黨組織占據(jù)優(yōu)勢(shì)，二者互有攻守，權(quán)力在這個(gè)過程中不斷被創(chuàng)造和共享，沒有一方可以完全獨(dú)大。相比而言，由于歷史因素、政府結(jié)構(gòu)、政黨傳統(tǒng)等因素的影響，歐洲國(guó)家政黨組織的議會(huì)黨團(tuán)是政黨內(nèi)部比較重要的力量，而美國(guó)國(guó)會(huì)、州議會(huì)中的黨組織（議長(zhǎng)、全院領(lǐng)袖、督導(dǎo)和副督導(dǎo)、政策委員會(huì)、選舉委員會(huì)等）和國(guó)會(huì)或州議會(huì)外的黨組織如黨的全國(guó)委員會(huì)、州委員會(huì)等，二者在經(jīng)費(fèi)、競(jìng)選和人事安排等方面的權(quán)力較為均衡。

3.普通黨員的影響力

自1990年代以來，歐洲國(guó)家政黨普通黨員的數(shù)量銳減，這既有外界客觀因素的影響，也有內(nèi)在組織因素的限制性。隨著社會(huì)環(huán)境和技術(shù)手段的不斷革新，政黨越來越能夠以一個(gè)精英組織的方式生存，政黨規(guī)模的權(quán)重不斷降低，政黨規(guī)模的減縮并不意味著政黨民主程度的降低，二者不能簡(jiǎn)單劃上等號(hào)。黨員的影響力或者說黨內(nèi)民主程度是黨員數(shù)量變化的一個(gè)要素，政黨的數(shù)量經(jīng)歷一個(gè)循環(huán)性的變化模式（cyclical patterns）：當(dāng)普通黨員的權(quán)力增加時(shí)，有投票權(quán)或決策權(quán)時(shí)，黨員的數(shù)量同步增長(zhǎng)，當(dāng)黨員的權(quán)力減小時(shí)，黨員數(shù)量同步減少。在黨派意識(shí)不斷弱化以及各種新型政治組織不斷涌現(xiàn)的今天，個(gè)人是否具有一定的影響力或者說黨內(nèi)民主程度成為歐美國(guó)家民眾尤其是青年選擇是否入黨的一大影響因子。舉例來說，澳大利亞工黨（Australian Labor Party）的普通黨員主要是通過地方黨組織來參與黨務(wù)的，但是主要的決策權(quán)如決定候選人、組織競(jìng)選等權(quán)力依然掌握在全國(guó)性的政黨組織中，對(duì)于反對(duì)黨自由黨（Liberal Party）來說，權(quán)力同樣集中在全國(guó)性黨組織中，普通黨員甚至在選舉日動(dòng)員中也不需要，因此澳大利亞政黨的黨員比率在西方民主國(guó)家中是最低的。

李路曲認(rèn)為公共補(bǔ)貼的增加使歐洲政黨不但減少了對(duì)外部利益集團(tuán)的依賴，也減少了對(duì)草根成員的依賴，這使得黨的基層組織和普通黨員的作用不斷被邊緣化[17]，這些判斷有待商榷。盡管政黨減少了對(duì)普通黨員的依賴，但正如伊格納茲所分析的：政黨的基層組織和普通黨員對(duì)于政黨的合法性來說，仍然扮演著一個(gè)至關(guān)重要的（crucial）和實(shí)質(zhì)性的（essential）角色，如果政黨成員急劇減少或者變成單純的可以通過物質(zhì)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)南M(fèi)者，政黨就會(huì)變得空心化（hollow），失去其作為民主社會(huì)中滿足多重利益訴求的這一基本屬性，喪失其作為人民意志的代表這一本質(zhì)性的特征[18]。正因?yàn)槌浞忠庾R(shí)到黨員數(shù)量減少以及政黨信任程度降低的危險(xiǎn)，歐洲國(guó)家多數(shù)政黨主動(dòng)或被動(dòng)地推行分權(quán)變革，以增強(qiáng)政黨的民主特征，在政黨候選人的提名、選舉方面以及政黨重大決策領(lǐng)域都給予普通黨員和地方或基層黨組織更多話語(yǔ)權(quán)和決定權(quán)，以改變政黨組織漠不關(guān)心、貪婪和自我指涉的負(fù)面形象，而這正是導(dǎo)致政黨喪失合法性的主要原因。政黨領(lǐng)導(dǎo)層和普通黨員的權(quán)力實(shí)現(xiàn)了同步增長(zhǎng)，領(lǐng)導(dǎo)層權(quán)力在增長(zhǎng)、政黨的精英導(dǎo)向越來越明顯，但同時(shí)又能夠?qū)M織的各部分高度負(fù)責(zé)，換言之，普通黨員對(duì)領(lǐng)導(dǎo)層的權(quán)力制約更有效，在政黨領(lǐng)導(dǎo)人選擇上具有更大的決定權(quán)。

歐美國(guó)家政黨組織內(nèi)部的權(quán)力共享和民主建設(shè)最早從綠黨（Green Parties）開始，之后其他左翼政黨以及一些老牌政黨開始紛紛效仿。從1990年代末開始，先是英國(guó)工黨，然后英國(guó)保守黨開始大幅度的內(nèi)部改革調(diào)整，工黨的基層黨組織不僅按黨員“一人一票”方式進(jìn)行領(lǐng)袖選舉，還在工黨的全國(guó)代表大會(huì)和全國(guó)委員會(huì)中有固定比例代表，直接參與黨中央決策。英國(guó)工黨和保守黨都實(shí)行了政策論壇決策機(jī)制，建立全國(guó)和地方各級(jí)政策論壇，以促進(jìn)直接民主的實(shí)踐。德國(guó)社民黨亦是如此，普通黨員不僅允許參與政黨領(lǐng)導(dǎo)人的選舉，同時(shí)也有機(jī)會(huì)參與黨內(nèi)重大決策，即使是一些傳統(tǒng)的集權(quán)制的政黨組織也開始引入更為公開和回應(yīng)性更強(qiáng)的民主程序。隨著民主程度的提升，黨內(nèi)事務(wù)甚至向公眾開放，允許公眾參與，法國(guó)社會(huì)黨對(duì)黨的總統(tǒng)候選人的推選方式不斷革新，2011年10月向社會(huì)開放，只要支付1歐元，并在“左翼價(jià)值”上簽名者均可以參加投票，開啟了黨內(nèi)總統(tǒng)候選人對(duì)公眾開放的先河，這使得黨的包容性和生命力都得到提升[19]。進(jìn)入21世紀(jì)以來，除了幾個(gè)少數(shù)例外（極端右翼政黨和民粹政黨），幾乎所有歐美民主國(guó)家的主要政黨都在經(jīng)歷著共同的分權(quán)改革趨勢(shì)：構(gòu)建更為廣闊的卷入機(jī)制和更開放的政黨（trends towards greater inclusiveness and openness）[20]。

五、政黨分權(quán)變革的啟示：權(quán)力斗爭(zhēng)從零和博弈走向正和博弈

研究政黨的經(jīng)典作家米歇爾斯曾提出著名的寡頭鐵律（Iran Laws of Oligarchy），即任何政黨組織最終都會(huì)發(fā)展為少數(shù)政黨精英的統(tǒng)治[21]。事實(shí)上，米歇爾斯的觀點(diǎn)過于極端和悲觀，政黨組織內(nèi)部的權(quán)力配置是一個(gè)不斷變化和調(diào)整的過程，寡頭化或精英化只不過是政黨組織在某一特定歷史階段的變化趨勢(shì)，并不意味著所有政黨組織在任何歷史階段權(quán)力博弈的現(xiàn)實(shí)。隨著黨內(nèi)民主建設(shè)的拓展以及外在民主壓力的增強(qiáng)，政黨組織會(huì)朝著分權(quán)化方向發(fā)展，黨內(nèi)權(quán)力共享是政黨組織變革的基本趨勢(shì)。正如羅賓·佩蒂特所指出的，無論是哪種版本的寡頭傾向論都是非常不確切的，有些政黨確實(shí)近于永久性寡頭，黨內(nèi)民主力量在下降，但也有些政黨黨員的影響力有了增長(zhǎng)，成功保持了相當(dāng)穩(wěn)固的黨內(nèi)民主進(jìn)程[22]。

伊格納茲（Ignazi）認(rèn)為政黨組織是一個(gè)沖突集合的場(chǎng)域，其基本的價(jià)值是爭(zhēng)奪能夠控制關(guān)鍵性資源的權(quán)力[23]。這也是許多政黨理論家理解黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系的基本依據(jù)，其中蘊(yùn)含了一個(gè)潛在的價(jià)值判斷：權(quán)力斗爭(zhēng)總是一種零和博弈，一方的權(quán)力增長(zhǎng)必然以犧牲另外一方為代價(jià)。事實(shí)上，權(quán)力斗爭(zhēng)可以共贏，實(shí)現(xiàn)向正和博弈的轉(zhuǎn)變，正如亨廷頓所論證的：權(quán)力總量(powers)并不是一個(gè)固定值，不會(huì)一成不變，它既能集中和分散，也能擴(kuò)大和縮小，各種政治組織在權(quán)力配置方面各不相同，而權(quán)力的積累則有賴于吸收新的力量或人員進(jìn)入到權(quán)力體系之中[24]。政黨組織中的權(quán)力資源猶如經(jīng)濟(jì)組織中的財(cái)富，是可以創(chuàng)造的，當(dāng)越來越多的黨員個(gè)體和地方性黨組織分享到權(quán)力資源時(shí)，權(quán)力總量在不斷地增加，這也意味著黨內(nèi)民主的增量和黨內(nèi)民主程度的提升。對(duì)于一個(gè)分權(quán)化的政黨組織形態(tài)來說，無論理論上還是實(shí)踐上，組織權(quán)力不再蘊(yùn)藏在某一單一的地方，而是被廣泛地共享，只有分享權(quán)力才能鞏固權(quán)力，這是一種極高明的政治斗爭(zhēng)技巧，既有助于政黨的存續(xù)和發(fā)展，又確保了執(zhí)政權(quán)的穩(wěn)固。

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（責(zé)任編輯方卿）

Party Decentralization in Western Democracies: Based on Party Hierarchies,Stratarchies and Federations

Cen Shuhai

Abstract:The power structures of party organizations could be classified into three models: hierarchies、stratarchies and federations,the first one is a centralized system,and the second and third are all decentralized systems with federations as heavily decentralized ones.The paper aims to give an overview of the ongoing intra-party decentralization reforms in Western democracies,which is meant to help facilitate party democracy.Power competitions there within party organizations have already become a win-win game rather than a zerosum game.

Keywords:Party Decentralization;Hierarchies;Stratarchies;Federations

作者簡(jiǎn)介：岑樹海男（1972-）華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院行政管理系副教授政治學(xué)博士

收稿日期：2015-7-15

中圖分類號(hào)：D564

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-3176（2016）01-086-（10）